Situationen som därmed uppstått är problematisk. KU motiverade i huvudsak sitt ställningstagande med två argument: för det första att förslaget innebar en förstärkning av de offentliga finanserna och där- för var i linje med budgetreglernas intentioner om en stram budget- process, för det andra att det inte finns något uttryckligt förbud i RO mot att inkomsterna i budgeten avviker från dem som fastställts i rambeslutet. Regeringspartierna ger emellertid KU:s ställningstagande en vidare innebörd. De menar att beslutet innebär att det nu är möj- ligt att efter rambeslutet förändra inkomstposter i budgeten oavsett om detta leder till försvagningar eller förstärkningar av de offentliga finanserna, eftersom RO inte gör någon sådan åtskillnad.2
Det råder således politisk oenighet om hur riksdagens beslutsord- ning för budgeten ska tolkas. Att det uppstår oenighet om besluts- ordningen för budgeten samtidigt som det råder politisk oenighet i sakfrågan är mycket olyckligt och innebär i sig en försvagning av budgetprocessen. Samförstånd kring beslutsprocessen i riksdagen är
1 Fyra experter deltog vid utfrågningen, Fredrik Sterzel, Per Molander, Ove Nilsson och Sverker Gustavsson.
särskilt angeläget eftersom det inte finns detaljerade regler för alla tänkbara situationer. Traditionen av samsyn över de politiska grän- serna kring formerna för beslutsfattande är i och med detta fall bru- ten. Tolkningen av RO:s regler för budgetbesluten kan ändras med den politiska majoriteten.
Rambeslutsmodellen har inneburit – oavsett vilken uppfattning man har om intentionerna bakom reglerna – att minoritetsregeringar fått det lättare att få sin budget genom riksdagen. Reglerna innebär en avvägning mellan principen att en majoritet ska kunna bestämma, och önskemålet att minoritetsregeringar ska kunna regera även i svåra parlamentariska situationer. Höstens budgetbeslut i riksdagen har resulterat i en förskjutning i denna avvägning. Minoritetsregeringars ställning har försvagats och riksdagsmajoritetens har förstärkts. Erfa- renheter från både ekonomisk forskning och från svensk politik visar att det är svårt för minoritetsregeringar att driva ekonomisk politik, och att riskerna för svaga statsfinanser i sådana situationer är avse- värda.3 Rådet ser därför med oro på att förutsättningarna för minori- tetsregeringar att få riksdagens stöd för sina budgetförslag har för- sämrats.
Vilka långsiktiga konsekvenser som oenigheten kring budget- processen får är ännu för tidigt att säga. Det beror både på hur saken hanteras politiskt och på hur majoritetsförhållandena i riksdagen ser ut framöver. Mot den bakgrunden menar rådet att höstens budget- strid har skapat en olycklig situation. Osäkerheten kring hur budget- reglerna ska tolkas skadar förtroendet för det finanspolitiska ram- verket.
Rådet anser att det som förefaller vara riksdagsmajoritetens tolk- ning av beslutsmodellen – dvs. att ändringar av rambeslutet är tillåtna så länge de innebär budgetförstärkningar – kan ge upphov till tolk- nings- och gränsdragningsproblem. Det kan t.ex. uppstå situationer där en kombination av åtgärder stärker statsfinanserna medan en- skilda delar går i motsatt riktning. En åtgärd kan också kortsiktigt ge en budgetförstärkning och därför brytas ut ur rambeslutet även om den långsiktigt försvagar budgeten. Det kan heller inte uteslutas att en åtgärd kan brytas ut ur rambeslutet med motivet att den förstärker
3 För akademiska studier, se t.ex. Persson och Tabellini (1999), Alesina och Perotti (1996), Edin och Ohlsson (1991) och Roubini och Sachs (1989). Erfarenheter från svensk politik redovisas särskilt av Feldt (1991), kap. 59.
budgeten på lång sikt trots att den kortsiktigt innebär en försvagning. Om riksdagen framöver skulle tolka reglerna på det sätt som rege- ringspartierna gör i reservationen till KU:s betänkande, så riskerar försvagningen av rambeslutsmodellen att bli än större. Då är det fritt fram att bryta ut enskildheter ur rambeslutet så länge det finns en majoritet för just den frågan, oavsett effekterna på de offentliga finanserna.
Det finns enligt rådets mening en uppenbar risk för att ram- beslutsmodellen gradvis urvattnas och blir både mindre tydlig och mindre stram. Möjligheten att bryta ut enskildheter ur rambeslutet innebär också tveklöst en försvagning av principen att budgetalterna- tiven ska ställas mot varandra som helheter. Budgetprocess- utredningen var tänkt att hitta en långsiktig lösning på frågan om inkomsternas hantering i riksdagens budgetprocess. Utredningen, som var parlamentariskt sammansatt och presenterade sitt slut- betänkande i september 20134, lyckades tyvärr inte enas i denna fråga. Arbetet i utredningen om principerna för riksdagens budget- beredning pågick parallellt med striden om brytpunkten för statlig inkomstskatt. Förutsättningarna för att nå enighet om budgetreglerna hade sannolikt varit bättre om frågan hade diskuterats utan koppling till en aktuell och inflammerad politisk sakfråga.
Efter KU:s ställningstagande i höstas kan diskussionen om bud- getreglerna förefalla avgjord och avslutad. Det kvarstår emellertid stora skillnader mellan de politiska partierna i uppfattningen om hur reglerna ska tolkas. Om valet till hösten skulle resultera i en minori- tetsregering kan frågan om budgetreglerna snabbt bli aktuell igen. Rådet anser att det är mycket angeläget att de politiska partierna enas om formerna för riksdagens budgetbehandling och att besluts- modellen är både stram och stabil nog för att fungera även i ett kom- plicerat parlamentariskt läge.
6.4 Bedömningar och rekommendationer
Efter turerna i riksdagen i behandlingen av BP14 råder politisk oe- nighet om hur beslutsreglerna för budgeten ska tolkas. Detta innebär
i sig en försvagning av det finanspolitiska ramverket, vilket i hög grad vilar på en bred politisk uppslutning.
Rådet ser med oro på att rambeslutsmodellen försvagas och att den breda politiska samsynen på riksdagens budgetprocess har mins- kat. Det är mycket angeläget att snarast upprätta en bred samsyn på rambeslutsmodellens tillämpning och finna en stabil lösning.
Rådet är också bekymrat över att förutsättningarna för minoritets- regeringar att få riksdagens stöd för sina samlade budgetförslag har försämrats och anser att det är viktigt att beslutsmodellen i riksdagen är dels stram, dels stabil nog för att fungera under skiftande parla- mentariska förhållanden.