För att kunna bedöma vilken avvägning mellan styrning mot målet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme som är lämplig är det en förutsättning att det går att avgöra om det föreligger en avvikelse från överskottsmålet, och i grova drag hur stor avvikelsen i så fall är. Re- geringens uppföljning av överskottsmålet ger emellertid begränsad vägledning. De många indikatorerna kan ge en svårtolkad och motsä- gelsefull bild av måluppfyllelsen. Därutöver väger regeringen in flera andra faktorer, t.ex. marknadens förtroende för de offentliga finan- serna, riskbilden och osäkerheter i beräkningarna. Någon siffra eller
något intervall för hur stor en eventuell avvikelse från överskottsmå- let är presenteras inte.
På ett principiellt plan förefaller regeringen hålla med om att över- skottsmålet och uppföljningen måste vara tydlig för att avvägningen mellan stramhet och flexibilitet ska kunna göras. Regeringen skriver t.ex. att ”tydliga mål är en förutsättning för såväl intern som extern utvärdering och uppföljning” och vidare att ”ett vagt definierat mål som inte följs upp på ett tydligt sätt kommer inte att vara styrande för politiken.”8 Budgetprocesskommittén konstaterar också att det krävs en transparent uppföljning för att systemet med överskottsmål ska fungera.9
Det vore att föredra, enligt rådets mening, att tolkningsutrymmet kring överskottsmålet var mindre, vilket skulle kunna åstadkommas genom en mer stringent uppföljning. En klarare identifikation och kvantifiering av målavvikelser skulle kunna bidra till att diskussionen om överskottsmålet i högre grad inriktas mot hur målet ska nås och mindre på bedömningar och tolkningar av om det är uppfyllt eller inte.
Kritiken mot att uppföljningen av överskottsmålet är alltför svä- vande brukar bemötas med att en stramare uppföljning skulle leda till att finanspolitiken skulle tvingas anpassa sig mekaniskt till målet, och därmed inte ta tillräcklig hänsyn till konjunkturen. Rådet förespråkar emellertid inte att finanspolitiken ska utformas mekaniskt. Däremot menar vi att en tydlig identifikation av hur de offentliga finanserna ligger till i förhållande till målet ska vara en utgångspunkt för utform- ningen av finanspolitiken. Politiken måste utformas med hänsyn till konjunkturläget och andra relevanta omständigheter, men med en alltför konturlös bedömning av måluppfyllelsen ger överskottsmålet otillräcklig vägledning för politiken. Skrivningarna i BP14 illustrerar detta. De kan tolkas så att det för närvarande finns en viss avvikelse från överskottsmålet, men de kan också tolkas så att det inte finns någon avvikelse utan att underskottet är en normal variation runt 1 procent. Olika bedömare kan komma till olika slutsatser, inte bara för att de baserar sina bedömningar på olika prognoser, utan även för att de tolkar beräkningar och indikatorer på olika sätt. Denna otydlighet
8 Finansdepartementet (2010), s. 185. 9 SOU 2013:73, s. 109.
försvagar målets styrande roll för politiken och riskerar att minska dess trovärdighet.
Att det inte finns något tydligt sätt att bedöma måluppfyllelsen il- lustreras även av den nuvarande situationen. Regeringens indikatorer pekar på att målet inte nås. Sjuårsindikatorn och det strukturella spa- randet är långt från 1 procent och regeringens slutsats att målet är uppfyllt vilar i hög grad på att det faktiska och strukturella sparandet år 2018 beräknas nå upp till drygt 1 procent givet oförändrade regler. KI och ESV bedömer att överskottsmålet inte är uppfyllt och att det kommer att behövas omfattande budgetförstärkningar för att det ska nås. Rådets uppfattning är, som framgått ovan, att målet inte nås.
Rådet delar inte regeringens syn att en mer stringent uppföljning av målet inte ger utrymme för en väl avvägd finanspolitik. En tydlig bestämning av läget i förhållande till överskottsmålet borde enligt rådets uppfattning vara fullt förenlig med en konjunkturanpassad finanspolitik. Att det finns en avvikelse från överskottsmålet behöver inte i sig vara ett problem och varken innebära att regeringen har övergett överskottsmålet eller bryter mot det finanspolitiska ramver- ket. Det väsentliga är att avvikelsen kan motiveras och att regeringen redovisar ett trovärdigt åtagande för att återvända till målet. Detta måste väga in konjunkturläget och andra relevanta omständigheter och inte mekaniskt tvinga fram en anpassning till en fast angiven tidpunkt.
Överskottsmålets styrande roll för politiken är enligt rådets upp- fattning för svag och otydligheterna kring målet riskerar att skapa trovärdighetsproblem. Det är i längden knappast möjligt att upprätt- hålla förtroendet för ett mål om det inte går att avgöra om det är uppfyllt eller inte. Det behövs således en tydligare uppföljning och en starkare koppling mellan överskottsmålet och den förda finanspoliti- ken. Baserat på Budgetprocessutredningen lämnade regeringen den 18 mars en proposition med förslag till förtydliganden avseende bud- getprocessen.10 Ett av förslagen är att regeringen ska lämna en plan för återgång till överskottsmålet om det föreligger en tydlig avvikelse. Vi anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men eftersom regering- ens uppföljning enligt vår mening inte klart identifierar målavvikelser är det heller inte klart när en sådan plan behöver presenteras. En mer
stringent definition av en målavvikelse skulle göra kravet på en plan betydligt starkare.
Enligt ramverket för finanspolitiken finns det inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder vid normala efterfrågestörningar. Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken vilar då på Riksbanken och finanspolitiken bidrar genom de automatiska stabilisatorerna. Vid stora efterfrågestörningar kan finanspolitiken däremot behöva stötta penningpolitiken genom aktiva åtgärder.11 Vid normala störningar skulle det strukturella sparandet då någorlunda stabilt uppgå till den ”målsatta nivån”. Viss konjunkturell variation bör emellertid tillåtas så att de s.k. semiautomatiska stabilisatorerna, t.ex. omfattningen av arbetsmarknadspolitiska program, kan användas i stabiliseringspoliti- ken. Inte heller det strukturella sparandet behöver således strikt uppgå till 1 procent varje enskilt år för att vara förenligt med över- skottsmålet.
Vid normala konjunkturvariationer bör emellertid det konjunktur- justerade (strukturella) sparandet uppgå till, eller i alla fall ligga nära, 1 procent varje enskilt år eftersom avvikelser från 1 procent som beror på variationer i konjunkturen eller på engångseffekter i huvudsak elimineras när sparandet konjunkturjusteras.
Vid stora störningar kan det strukturella sparandet avvika från den målsatta nivån på grund av den förda politiken. Sådana avvikelser försvinner inte automatiskt när konjunkturen stabiliseras, utan måste återställas genom aktiva åtgärder. Ett strukturellt sparande som avvi- ker från 1 procent kan mycket väl vara stabiliseringspolitiskt motive- rat, men är en indikation på att regeringen behöver vidta åtgärder för att långsiktigt vidmakthålla överskottsmålet. Det strukturella sparan- det för innevarande och kommande år skulle kunna fungera som en huvudindikator på om finanspolitiken är i linje med överskottsmålet eller inte. På så sätt skulle det bli möjligt att tydligare och tidigare än i dag identifiera målavvikelser och diskutera hur dessa ska hanteras. Vi föreslår följande riktlinjer:
1. Om det strukturella sparandet för det innevarande eller kom- mande året avviker från 1 procent så föreligger en målavvikelse. Identifikationen av avvikelsen blir därmed tydlig och kvantifie- rad. Det blir därmed inte längre utvecklingen som baseras på
oförändrade regler som utgör grund för att bedöma måluppfyl- lelsen.
2. Om det finns en målavvikelse ska regeringen redovisa och för- klara orsakerna till målavvikelsen.
3. Regeringen bör även vara skyldig att redovisa en trovärdig plan för hur överskottsmålet ska nås. En sådan plan bör innehålla be- dömningar av hur stora åtgärder som krävs för att återgå till må- let, vilken inriktning i grova drag som dessa åtgärder bör ha och en tidpunkt för när överskottsmålet ska vara uppfyllt.
Budgeten är ettårig och regeringen kan normalt inte förväntas lägga preciserade förslag för en längre period. Det är inte rådets mening att en plan för återgång till målet behöver vara exakt, eller att den i detalj ska fastställas av riksdagen. Vi menar inte heller att alla avvikelser, oavsett deras storlek, måste korrigeras med aktiva åtgärder. Det strukturella sparandet är osäkert, och vissa variationer kring 1 pro- cent är normala och behöver inte korrigeras med åtgärder. En plan för återgång till överskottsmålet bör emellertid peka ut inriktning och storleksordningar på de åtgärder som bedöms nödvändiga. Det bör också vara tydligt, till skillnad från i dag, hur den planerade utveck- lingen skiljer sig från utvecklingen vid oförändrade regler.
Med en sådan tillämpning som rådet här skisserar torde det finnas bättre förutsättningar än i dag att få en tidig och mätbar signal om hur de offentliga finanserna ligger till i relation till målet. En sådan signal skulle förbättra möjligheterna att använda överskottsmålet som en styråra för politiken. Det skulle även troligen minska de möjlighet- er som finns i dag att skjuta upp ställningstaganden kring återgång till målet som beror på att det inte finns någon klart identifierad mål- avvikelse.
Själva uppföljningen av överskottsmålet bör vara bakåtblickande. Tidsperspektivet för denna bakåtblickande uppföljning kan liksom i dag fortsätta att vara tioårigt och även beakta huruvida konjunkturen har haft slagsida under tioårsperioden. Det bör således finnas en aktuell bedömning, en plan för framtiden och en uppföljning av den tidigare måluppfyllelsen. I rådets skiss för att hantera överskottsmålet består det framåtblickande av att planera för att återta en observerad målavvikelse, inte som i dag för att bedöma om målet är uppfyllt.