Regleringen av hälso- och sjukvården och socialtjänstens arbete försvårar arbetet för fällande

Empirin ovan visar att det finns ett antal brister i socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med våldsutsatta kvinnor, och att normer inte följs konsekvent. Det skapar en situation där kommuner och landsting arbetar på olika sätt, vilket gör att det stöd och den vård som den våldsutsatta kvinnan kan räkna med skiljer sig åt över landet.

Det går, enligt min mening, att argumentera för att normernas utformning bidrar till styrnings- och samordningsproblem. Detta främst av två anledningar: de utfyllande normernas dignitet och bristen av sanktioner avseende deras efterlevnad.

Inledningsvis kan konstateras att ett antal frågor som ter sig centrala för den våldsutsatta kvinnans anmälan och/eller medverkan i rättsprocessen, och därmed för att

184 Socialstyrelsen, Frågor om våld, s 7.

185 A a s 39.

186 A a s 69.

187 A a s 20 och 39–41.

188 IVO, Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld, slutrapport från en nationell tillsyn, s 46–47.

189 Socialstyrelsen, Frågor om våld, s 29.

190 A a s 51.

i förlängningen kunna producera fällande domar, regleras i form av rekommendationer från Socialstyrelsen. Ett mycket viktigt exempel är frågan om kvinnans möjlighet att få hjälp med att hitta ett permanent boende. Denna fråga har, med stöd av ovan förda resonemang, visat sig vara av mycket stor vikt för kvinnans incitament att både anmäla mannen och medverka i en efterföljande rättsprocess. Ändå regleras den på en nivå som inte ens är juridiskt bindande, vilket får konsekvenser i form av bristande efterlevnad från kommunens sida. I förlängningen får regleringen därmed konsekvenser för de kvinnor som inte kan lämna sina förövare och således inte vågar anmäla honom och/eller medverka i en rättsprocess, samt för de kvinnor som tvingas in i hemlöshet. Även frågan om socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med att upptäcka våld bör i sammanhanget nämnas. Ansvaret för att bestämma när och hur frågor ska ställas delegeras i föreskrifterna ner till de enskilda vårdgivarna och socialnämnderna. Detta ter sig problematiskt eftersom socialtjänsten och hälso- och sjukvården, enligt min mening, har samhällets kanske bästa förutsättningar att upptäcka våld i nära relationer, och därmed utför en del av det arbete som ålagts polisen, men som Polismyndigheten av praktiska skäl inte kan utföra själv. Regleringen medför att merparten av de anställda hos vårdgivare och socialnämnder frågar på indikation. Det är problematiskt då våldet inte alltid går att upptäcka på kvinnan samt då våldsutsatta kvinnor är långt ifrån en homogen grupp. Resultatet torde bli att en stor del av våldet inte upptäcks och därmed inte kan beivras. Frågorna om upptäckande av våldet samt kvinnans möjlighet att permanent separera från mannen är så centrala för hela normkomplexets funktion att det, enligt min mening, är olämpligt att dessa regleras främst i form av allmänna råd i det utfyllande normativa materialet, eftersom det leder till bristande efterlevnad.

Att efterlevnaden är låg avseende de normer som inte är bindande torde inte vara någon större överraskning, men statistiken visar även att många av de föreskrifter som faktiskt är bindande inte heller följs. Enligt min mening kan en anledning till detta ligga i deras utformning i kombination med den tillsyn som utövas. IVO, som enligt 13 kap 1

§ SoL ansvarar för att utöva tillsyn över socialnämnderna, initierar i regel tillsynsärenden efter anmälan från en enskild. Det sker, enligt IVO, ingen återkommande tillsyn av huruvida socialnämnderna följer de föreskrifter de är skyldiga att följa.¹⁹¹ Att en enskild skulle anmäla att en kommun inte följer de bindande föreskrifterna i SOSFS 2014:4 är dock i många fall föga sannolikt. Merparten av

191 Det finns en möjlighet för IVO att utreda och granska på ett mer generellt plan utan en inkommen anmälan av enskild om IVO anser att ett område är ett så kallat ”riskområde” och därmed tittar på det i ett större sammanhang.

föreskrifterna riktar sig nämligen till kommunerna och förkunnar ingen rättighet för den enskilde. Ett exempel är de viktiga reglerna om att kommunen måste analysera förekomsten av våld samt fastställa mål och medel för arbetet i exempelvis en handlingsplan. Detta påverkar i praktiken vilket stöd som ges till våldsutsatta kvinnor, men det ter sig osannolikt att en enskild skulle göra en anmälan till IVO om att kommunen hon bor i saknar handlingsplaner. Det skapar en situation där kommunerna i princip verkar sanktionslöst i frågan. Något som, enligt min mening, påverkar deras incitament att följa föreskrifterna och även att generellt lägga resurser på mäns våld mot kvinnor.

Att efterlevnaden av föreskrifterna är låg, speciellt avseende fastställandet av mål och medel i handlingsplaner i kombination med att arbetet generellt framstår som ostrukturerat kan, enligt min mening, även påverka hela normkomplexets funktion.

Detta genom att försvåra för samverkan mellan de olika aktörerna. Att samverkan försvåras är beklagligt då ett tätt samarbete ofta beskrivs som en förutsättning för ett effektivt arbete mot mäns våld mot kvinnor.¹⁹²

Normernas utformning, och då främst dignitet, torde även ge signaler om frågans prioritet. Att bestämmanderätt delegeras till enskilda vårdgivare och socialnämnder och att en stor mängd normer återfinns i form av icke-bindande rekommendationer signalerar, enligt min mening, om vilken status frågan har, och det påverkar därmed var den hamnar på landstingens och kommunernas prioriteringslistor. Detta kan antas inverka negativt på normernas efterlevnad och på arbetet med våldsutsatta kvinnor i stort. Att frågan inte framstår som prioriterad finns det inte bara stöd för i ovan redovisade statistik utan även i det faktum att arbetet med våldsutsatta kvinnor ofta delegeras till ideella kvinnojourer som vanligtvis drivs med hjälp av (mestadels kvinnliga) volontärer samt dessutom ofta finansieras ett år i taget, vilket medför att de saknar möjlighet att planera sin verksamhet.

När kommunerna gavs ett lagstadgat ansvar att hjälpa och stötta våldsutsatta kvinnor i 5 kap 11 § SoL poängterades att kommunerna skulle få frihet att själva organisera sin verksamhet och att bestämmelsen därmed bara skulle peka på deras ansvar.¹⁹³ Det verkar dock ha blivit lite väl mycket frihet eftersom lagstiftaren 2007 ansåg sig tvungen att skärpa regeln för att tydliggöra kommunernas ansvar. Detta skedde genom att ”bör”

byttes ut mot ”ska”. Bestämmelsen formulerades därmed ”socialnämnden ska särskilt

192 Exempelvis SOU 1995:60 s 215.

193 SOU 2006:65 s 42.

beakta att kvinnor som är, eller har varit, utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation”. Skälet bakom ändringen var, enligt förarbetena, att det visat sig finnas brister i kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor då insatserna i många fall var beroende av i vilken kommun kvinnan bodde.¹⁹⁴ Det känns bekant. Trots ett byte från ”bör” till ”ska” i ramlagen SoL, är problematiken i dag av samma karaktär som före skärpningen av 5 kap 11 § SoL.

Något som inte minst uppmärksammas i det ovan nämnda betänkandet av den nationella samordnaren mot våld i nära relationer från 2014, där det kommunala självstyret pekas ut som en orsak bakom problematiken med ett ojämnt resultat av insatser över landet.

Det kan te sig något naivt att anse att formuleringen av 5 kap 11 § SoL är så avgörande för arbetet med våldsutsatta kvinnor att ändringen från ”bör” till ”ska” kan göra skillnad när de normer som styr det praktiska handlandet återfinns långt ner i normhierarkin, i många fall inte ens på en bindande nivå, samt lämnar stort utrymme för kommunalt självstyre och politiska prioriteringar. Enligt feministisk teori ses ofta kvinnors politiska representation som en nödvändig förutsättning för att kvinnors intressen ska få genomslag i det politiska beslutsfattandet. Exempelvis finns studier som visar att kvinnliga riksdagsledamöter bättre representerar de kvinnliga väljarnas åsikter än manliga riksdagsledamöter.¹⁹⁵ Vid en samkörning av statistik avseende könsfördelning hos de förtroendevalda i kommunerna och kommunernas arbete med kvinnofrid i Kvinnofridsbarometern blottläggs hur kommunernas arbete med frågan påverkas av könsfördelningen hos politikerna. I hela riket var 43 procent av de förtroendevalda i kommunerna 2015 kvinnor. De kommuner som fått högst resultat i Kvinnofridsbarometern 2015 hade i genomsnitt 45 procent kvinnliga förtroendevalda, och de med lägst resultat hade i genomsnitt 40 procent kvinnliga förtroendevalda. Det talar för att det kan finnas en koppling mellan könsfördelningen hos de förtroendevalda i kommunen och hur aktivt och strukturerat arbetet mot mäns våld mot kvinnor bedrivs.

Det går, enligt min mening, att ifrågasätta om det bör finnas utrymme för politiska prioriteringar på kommunal- och landstingsnivå när lagstiftarens uttalade ambition är att motverka mäns våld mot kvinnor. Särskilt med hänsyn till hur centralt det stöd som främst socialtjänsten kan erbjuda kvinnorna har visat sig vara för att producera fällande domar.

194 SOU 2006:65 s 48.

195 Bergquist m.fl. Kön och politik, s 22–25.

Sammanfattningsvis medför utformningen av regleringen avseende socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete i frågan stor flexibilitet och därmed ett stort utrymme för det kommunala självstyret. I praktiken medför det styrnings- och samordningsproblem som i förlängningen skapar svårigheter för Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten som ska producera fällande domar på våld som aldrig upptäcks, eller fall där offret vägrar medverka på grund av att hon inte får det stöd hon behöver.

Regleringen i fråga inverkar därmed i förlängningen negativt på antalet fällande domar och tjänar som en blockering i normkomplexet. Det är även ett exempel på en outtalad avvägning mellan intresset av att beivra brott och intresset av det kommunala självstyret, där det senare fått vinna, samt en tydlig indikation på att lagstiftaren misslyckats med att se normkomplexet som en helhet.