Innehållsförteckning
3 Resultat av granskningen
3.1 Organisation
SEVAB Strängnäs Energi AB (SEVAB) är ett kommunalt bolag i Strängnäs kommun som tillhandahåller tjänster inom bland annat Vatten & avlopp. Enligt ägardirektivet ska SEVAB på kommunens uppdrag vara huvudman för allmänna vatten- och
avfallsanläggningar i Strängnäs kommun och därmed tillse att kommunen fullgör sitt ansvar enligt lag om allmänna vattentjänster. Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över SEVABs verksamhet och SEVAB har avdelningar inom Marknad/försäljning, Va, Energi, Återvinning och Elnät. Va utgörs i sin tur av planering, projekt och investering, Produktion Va-verk, Distribution och Kvalitetskontroll/lab. SEVAB äger tillsammans med Eskilstuna Energi och Miljö det gemensamma bolaget Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB enligt organisationsbilden nedan:
Källa: Interna dokument, SEVAB
Enligt ägardirektivet ska SEVAB arbeta för jämförbarhet i kommunens uppföljning och tillse att bolaget arbetar för att kommunens vision, mål och värdegrund ska genomsyra verksamheten. SEVAB ska beskriva sitt bidrag till måluppfyllelsen genom
konkreta mål i sin planering och i uppföljningen ska SEVAB ha en återkoppling till målen. Underlag i vår granskning indikerar att ESEM har styrande nyckeltal för att följa upp verksamheten till exempel vad gäller engagerade medarbetare, nöjda kunder, långsiktig avkastning och hållbar utveckling och enligt intervjuer arbetar SEVAB med målstyrning i sin verksamhet enligt bilden nedan:
Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB
SEVAB- ägarbolag Strängnäs Energi. Anläggningstillgångar, distributionsnät, Varumärken och
Taxor EEM – ägarbolag
Eskilstuna Energi och Miljö.
Anläggningstillgångar, distributionsnät, Varumärken och Taxor
KF Strängnäs
Eskilstuna Kommunföretag AB KF Eskilstuna
Strängnäs Kommunföretag AB
7
Dock redovisas inte denna uppföljning i SEVABs årsredovisning eller i delårsrapport.
Ägardirektivet förordar också att SEVAB årligen ska ta fram en långsiktig investerings- och finansieringsplan om 15 år och presentera den för ägarna. I dagsläget finns det ingen differentierad långsiktig investerings- och finansieringsplan om 15 år, bara ett schablonmässigt och aggregerat värde som är samma för samtliga år inom perioden 2026-2035. Enligt intervjuer arbetar Va med att ta fram mer genomarbetad strategisk plan som utgår ifrån bland annat översiktsplan och behov för 15 år framåt.
3.1.1 Bedömning
Underlag i vår granskning indikerar att SEVAB arbetar med målstyrning i sin verksamhet enligt vad ägardirektivet förordar. Dock gör vi bedömningen utifrån tillgängligt underlag i granskningen att uppföljningen av målstyrningen inte
återrapporteras på ett tillfredsställande sett till Kommunstyrelsen i Strängnäs kommun, och att kommunstyrelsen med anledning av sin uppsynsplikt bör uppmärksamma denna brist. Vi noterar till exempel att redovisning av måluppfyllelse inte återfinns i till exempel SEVABs officiella delårs- och årsbokslut.
Det finns ingen differentierad långsiktig investerings- och finansieringsplan om 15 år idagsläget, och vi anser att ägardirektivets formulering avseende detta med fördel bör stärkas om syftet är att säkerställa att SEVAB har en mer strategisk och detaljerad analys på lång sikt.
3.2 Bakgrund och behov av Va-investeringar
Enligt Policy för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar finns det tre typer av investeringskategorier: ny-investering, re-investering och tvingande investering. (Se bilaga 1 för beskrivning). Behov av nya Va-investeringar i
nybyggnationsområde identifieras primärt via detaljplaner och utbyggnadsplan enligt intervjuer. Ägardirektivet förordar att SEVAB är skyldigt att delta i planeringsarbeten kring översikts- och detaljplaner och genom deltagande vid särskilda
utvecklingsinsatser. Strängnäs kommuns översiktsplan fastslår att alla etableringar som möjliggörs med byggrätter i nya detaljplaner ska, där det är möjligt, anslutas till vatten- och avloppslösningar i kommunal regi. Enligt intervjuer förekommer det löpande avstämningar mellan SEVAB och stadsbyggnadskontoret för att inkludera SEVAB i detaljplanearbetet och i infrastrukturprojekt, men samverkan är dock inte formaliserad.
Behov av återinvestering/investeringar i Va identifieras framförallt i
re-investeringsplanen som beskriver underhålls- och åtgärdsplanering för Va inom Strängnäs kommun. Planen är inte politiskt fastställd, utan är framtagen inom Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB och revideras en gång per år av en reinvesteringsgrupp enligt intervjuer. Re-investeringsplanen sträcker sig över fem år och är kategoriserad enligt följande kategorier:
Åtgärder för exploatering (Kapacitetshöjande åtgärder i samband med genomförande av detaljplaner samt förberedande åtgärder för framtida Va-försörjningsbehov enligt översiktsplan)
Åtgärder för tillskottsvatten (Översvämningsrelaterade åtgärder och kapacitetsbrister i spillvattensystemet).
Förnyelsetakt (Risk- och konsekvensledningar; åtgärder identifierade av driftstörningar; akut avhjälpande åtgärder och planerat underhåll)
Per 2019 gjordes det flest investeringar inom exploatering (56%) följt av förnyelsetakt (31%). Åtgärder för tillskottsvatten utgjorde 13% av Va-investeringarna.
Förnyelsetakten på ledningsnätet avseende spillvatten i Strängnäs ligger enligt
intervjuer något lägre än branschens bör-värde (vatten 0,7%; spillvatten/avloppsvatten 0,6%) under de senaste tre åren, men ändock på en god nivå då de relateras och beaktas i ett större sammanhang.
År Förnyelsetakt Vatten Förnyelsetakt Spillvatten
2016 0,75% 0,66%
2017 0,71% 0,55%
2018 0,61% 0,50%
2019 0,67% 0,51%
Källa: Underlag från SEVAB
Det bekräftas också i intervjuer att SEVAB inte klarar en hög exploateringstakt samtidigt som förnyelsen av befintlig ledningsnät upprätthålls utifrån tillgängliga
resurser. Utbyggnad av exploateringsområden innebär att fler Va-kunder ska försörjas i ledningsnätet som ofta saknar ökade dimensioner för att hantera de nya
förutsättningarna. Enligt SEVAB ligger framtida utmaningar för Va-verksamheten bland annat i att tillgodose förnyelsen av Va-ledningsnätet samtidigt som bolaget jobbar aktivt med tillskottsvattenfrågorna (inträngning av ovidkommande vatten på spillvattennätet ofta genom att dagvatten är felkopplat på spillvatten. Vid stora regnmängder som tenderar att öka skapar detta stora påfrestningar på reningsverk, översvämningar i källare osv.) och ser till att nya områden kan anslutas utan att kapacitetstaken överskrids.
Det finns en Vattenplan som antogs av Kommunfullmäktige i september 2018 som SEVAB är ålagda att följa enligt SEVABs ägardirektiv då den utgör ett styrdokument.
Det övergripande målet med Vattenplanen är att bibehålla och/eller förbättra en god vattenkvalitet i kommunens olika vattenförekomster genom ett antal olika åtgärder och ställningstaganden som beskrivs i vattenplanen. Vattenplanen har också identifierat behov av olika åtgärder inom Strängnäs kommun för att stärka Va-planeringen, till exempel:
Åtgärdsplan för hur vattenförvaltningsarbetet ska bedrivas i kommunen kopplat till vattenplanen.
VA-plan. Enligt vattenplanen hade Teknik- och servicekontoret och SEVAB ansvar för att färdigställa en Va-plan under 2018, som inte är gjort. Det framgår i intervjuer att Va-planen inte är färdigställd ännu på grund av oklarheter kring vilken enhet som skulle driva detta arbete, men att det finns ett behov av att ta fram Va-plan.
9
Dagvattenplan. Arbete med detta pågår enligt intervjuer.
Övergripande styrdokument för strategiska ställningstaganden avseende vatten- och avloppslösningar i samband med planering/exploatering.
3.2.1 Bedömning
Vi anser att samverkan mellan SEVAB och Samhällsbyggnadskontoret med fördel kan formaliseras för att stärka den gemensamma Va-planeringen inom Strängnäs kommun.
Va-Exploateringar tycks ha prioriterats högt inom kommunen under de senaste åren och delvis på bekostnad av förnyelse av ledningsnät. Vår bedömning är att det är av stor vikt att Strängnäs kommunstyrelse genom sitt upplysningsplikt får ökad insikt om konsekvenser av olika ställningstaganden kring Va-utbyggnad på ett strukturerat och formaliserat sett.
Efterlevnaden av den av Kommunfullmäktige beslutade vattenplanen efterlevs inte av SEVAB eller Teknik- och servicekontoret i den bemärkelse att VA-plan är inte
framtagen enligt åtgärdsplanen, vilket vi anser vara en brist. Bland annat nämns otydligheter i ansvarsfrågan som förklaring i intervjuer och utifrån det anser vi att det finns behov av att stärka samordningen mellan SEVAB och Teknik- och
servicekontoret i syfte att utveckla Va-planeringen i stort för Strängnäs kommun.
3.3 Investeringsbudget och riskbedömning
SEVAB styrelse fattar beslut om budget/investeringsvolym enligt intervjuer och investeringsprojekten hanteras enligt intervjuer utifrån attestreglemente och delegationsordning. Attestreglementet för SEVAB reglerar att beslut om inköp av maskiner och inventarier och övriga investeringar ska göras enligt investeringsbudget.
Efter godkänd behandling av investeringsråd gäller generella attestregler enligt attestinstruktion. Det fanns vissa oklarheter i intervjuerna gällande investeringsrådet.
Där beloppsgränser vid attest inte framgår av attesträtt, ska följande gälla inom eget kostnadsställe och i de fall delegerad attesträtt förekommer (Med ”ej budgeterat” avses inom det kostnadsslag eller ansvarsområde som budgeten fastställts.):
Attestberättigad Budgeterat Ej budgeterat Verkställande direktör 10 000 000 1 000 000
Nivå B,
affärsområdeschefer + styrelsekoordinator
2 000 000 200 000
Nivå C, stabschefer + linje 2 chefer
500 000 50 000
Nivå D 100 000 10 000
Nivå E 20 000 2 000
SEVAB ska också göra en investeringsansökan innan investering påbörjas.
Enligt instruktion för T.f. VD, som beslutats av SEVABs styrelse i oktober 2019, ska investeringar över 5 mkr inom budget, samt mer än 1 mkr utanför budget, beslutas av styrelse. Enligt Va-investeringsbudget 2020-2024 är värdet hos majoriteten av
investeringarna mindre än 5 mkr. Enligt ekonomi controller särredovisas inte alla mindre projekt under 5 mkr till styrelsen, utan de redovisas tillsammans.
Behov av riskanalyser görs bland annat via en klassificering av projekt mellan A-D utifrån bland annat projektets omfattning. Klassificeringen görs av de som har initierat projektet och indikerar bland annat vilken typ av riskbedömning och uppföljning som krävs i projektet. Ett urval av projekt som är klassade A-B följs upp på
koncernledningsnivå och dess tidplan och kostnader ska förankras i styrelsen enligt intervjuer, medan projekt C-D har lägre uppföljningskrav. Det förekommer enligt intervjuer projekt på högre summa som ändock kan följas upp i mindre forum om projektet är av enklare karaktär.
Riskanalyser görs enligt intervjuer i samband med specifika större projekt via s.k.
Business case, som bland annat beskriver motiv till investering, önskat effektmål, omfattning, alternativa lösningar, tidplan, kostnadsanalys, finansieringsanalys och risker med att genomföra projektet och att inte genomföra projektet. Riskbedömningar görs enligt intervjuer också vissa i re-investeringsprojekt där verksamheten gör en riskvärdering och prioritering av re-investeringsprojekten utifrån
statisk information (såsom ledningarnas material och ålder)
dynamisk information (till exempel driftstörningsinformation från ledningsnätet).
Denna värdering och prioritering utgör grunden för SEVABs re-investeringsplan.
SEVAB menar dock att bedömningar av ”framtida kostnader om underhållet inte görs”
inte kan generaliseras i övrigt. Riskbedömningar görs dock inte enligt intervjuer för investeringsprojekt där kommunen är ålagda att genomföra utbyggnad till befintlig bebyggelse enligt beslutad utbyggnadsplan i Vattenplanen, trots eventuell dålig täckningsgrad i projektet. Enligt intervjuer görs dessa ställningstaganden normalt vid framtagandet av VA-plan (utbyggnadsplan) och i business case beräknas
täckningsgrad och finansiering av dessa projekt också. I dessa framgår hur stor andel av investeringen täcks initialt av anläggningsavgifter (engångsavgift från de som ansluts) och hur stor andel finansieras via brukningsavgifter (löpande avgift som alla inom VA-kollektivet betalar). För utbyggnadsområden utreds även behov av s.k.
särtaxa för att ev. höja initial täckningsgrad enligt intervjuer.
3.3.1 Bedömning
Merparten av investeringarna i investeringsbudgeten har ett värde under 5 mkr och således gör vi bedömningen att en stor andel av investeringarna beslutas av VD.
Vi noterar att riskbedömningar inte alltid genomförs inom investeringsprojekt samt att det inte alltid görs bedömningar av framtida kostnader om underhållet inte görs. Vi anser att det föreligger ytterligare behov att stärka dessa områden, bland annat utifrån att ”policy för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar” som föreskriver att konsekvensbeskrivningar ska göras för alla typer av investeringsprojekt.
11
Vi anser också att SEVAB med fördel bör inkludera kommunstyrelsen i högre grad vad gäller prioriteringsordning och riskbedömningar inom Va på grund av dess
uppsiktsplikt.
3.4 Kalkyler och projektmetodik
Beräkning av pay-off tid, det vill säga beräkning av inom hur många år en investering är återbetald, finns som en parameter i blanketten för investeringsansökan som ska fyllas i inför investeringsstart. Dock görs inte beräkningar för pay-off tid för beslutade investeringar om exploateringsinvesteringar är mindre eller strax över 5mkr enligt intervjuer. Enligt ESEMs policy för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar behöver inte tvingande investeringar beräkna pay-off tid,
internränta eller nuvärde, utan bara konsekvensbeskrivning (vad konsekvensen blir om investeringen inte utförs). Policyn beskriver också att el och VA-servis (den ledning som går mellan huvudledningen i gatan och fastighetens förbindelsepunkt
vid tomtgräns) bör klassificeras som tvingande investering. Utbyte av el- och Va-nätet ses oftast som re-investeringar enligt policyn och de behöver inte heller beräkna pay-off tid enligt policy.
Investeringskalkyler finns inte i re-investeringsplanen, men däremot finns det en
separat kostnadsuppställning för perioden 2020-2022 kopplat till re-investeringsplanen.
Re-investeringar i Va beräknas inte utifrån någon fastställd kalkyl eller
beräkningsmodell, utan bedöms utifrån tidigare erfarenheter av till exempel längdpriser på ledningar enligt intervjuer.
Va-verksamheten får intäkter både från anläggningsavgifter (engångssumma när en fastighet ansluts till det kommunala Va-nätet) och brukningsavgifter (utifrån den volym som hushållet förbrukar). SEVAB uppskattar anläggningsavgifterna utifrån
projektvolymen i investeringsbudgeten, och har en beräkningsmodell för att beräkna brukningsavgifter enligt intervjuer. Avgifterna beräknas enligt fastställd taxa enligt intervjuade.
Det finns ingen internkontrollplan avseende ekonomiska aspekter/styrning inom
SEVAB och den övergripande internkontrollplanen med riskanalyser har inte redovisats inom ramen för granskningen.
Projektmetodik är ett sätt att leda och styra projekt inom en formaliserad process.
SEVAB har enligt intervjuer länge arbetat utifrån projektmetodiken XLPM2 i sina Va-projekt och under 2016/2017 anpassades processen ytterligare för att bättre spegla Va-organisationens behov. Projektmetodiken beskriver till exempel vilka beslutspunkter inom projektets faser:
Tollgate 0: Beslut att starta projektanalys
Tollgate 1: Beslut att starta projektplanering
Tollgate 2: Beslut att etablera projektet och starta projektgenomförandet
2Ramverk för att styra och leda uppdrag, projekt, program och projektportföljer.
Tollgate 3: Beslut att fortsätta genomförandet enligt ursprunglig eller reviderad plan
Tollgate 4: Beslut att överlämna projektets slutresultat
Tollgate 5: Beslut om att starta projekt projektavslutning 3.4.1 Bedömning
Det finns en re-investeringsplan för Strängnäs kommun, som i sin tur ligger till grund för delar av investeringsbudgeten. Separata kalkyler till re-investeringsplanen har inte lika lång sikt som investeringsbudgeten vilket vi anser förefaller lite skevt. Dessutom noterar vi att den ekonomiska uppföljningen inte ligger i linje med ägardirektivets förordning om långsiktig ekonomisk plan.
Vi noterar att tvingande investeringar och re-investeringar har lägre krav på
lönsamhetskalkyleringar än nya investeringar enligt ESEMs policy för investeringar i materiella och immateriella anläggningstillgångar.
Underlag i granskningen tyder på att SEVAB verkar använda XLPM metodiken aktivt i projektuppföljningen, vilket vi anser kan ha en positiv påverkan på styrning och
planering i projekten.
3.5 Uppföljning av Va-investeringar
Det framkommer i vår granskning att investeringarna i Va i Strängnäs kommun har utgjort något mindre än en tredjedel av de upparbetade investeringarna totalt i Eskilstuna Strängnäs Energi och Miljö AB mellan åren 2016 och 2019 enligt tabell nedan:
SEVAB, % EEM, % 2016 31% 69%
2017 29% 71%
2018 22% 78%
2019 32% 68%
Källa: Underlag från SEVAB, mars 2020
Upparbetad investeringsvolym inom SEVAB var 75,8 mkr jämfört mot 41,5 mkr år 2018 (inklusive en kreditfaktura om 3,6 mkr) enligt underlag från SEVAB.
Enligt intervjuer sker återrapportering generellt till SEVABs styrelse utifrån attest och delegationsordning, och beroende på ärendetyp eskaleras ärendet till teknik och fritidsnämnden och kommunstyrelsen. SEVAB har också organiserat seminarier och bjudit in styrelser, politiker och andra intressenter för utbildnings- och
informationstillfällen enligt intervjuer.
Uppföljningen av projektets årsprognos och totalprognos sker månadsvis av
projektledare och/eller chef manuellt i Excelfil över pågående Va-projekt, och följs upp på avdelningsnivå enligt intervjuer. Projektledare kan ta ut ekonomiskt utfall för sitt projekt ur ekonomisystemet samt budget, men den datan måste läggas in manuellt i Excelfilen av ekonom. Excelfilen uppdateras löpande och vissa summeringskolumner utgörs inte av formler utan summeras manuellt. En gång per kvartal sker uppföljning av
13
Va-projekten på portföljnivå enligt intervjuer. Projektportföljstyrning är ett verktyg som kan användas för att ge förutsättningar att väga samman lönsamhet, strategisk inriktning och hållbarhet för samhälle och medborgare. Projekt som är större än 5 mkr ska följas upp i s.k. Projekt och teknikforum där avdelningschefer inom SEVAB ingår, och uppföljningen ska särredovisas till styrelsen. Det framkommer dock i intervjuer att det finns vissa interna oklarheter vem som följer upp vad. Mindre projekt följs upp med VA-chef och redovisas tillsammans i en större pott. Projekten ska också slutredovisas i slutrapport i samband med projektavslut.
Enligt SEVAB brukar det generellt inte finnas otydligheter kring vem som har det ekonomiska ansvaret för Va-projekten då SEVAB är ansvariga för Va-verksamheten.
Däremot har det funnits exempel på när kommunala projekt har ändrats eller stoppats på grund av oklarheter kring vem som äger budget när någon annan part kräver flytt av Va-ledning. Enligt intervjuer har det uppstått diskussioner i samband med fördelning av kostnader för ex. flytt av ledningar då dessa föranleds av planerade exploateringar och inte själva VA-verksamheten.
3.5.1 Bedömning
Vi noterar att den ekonomiska investeringsuppföljningen utgörs av en stor andel manuell hantering och att många personer har åtkomst till att göra justeringar. Formler används inte fullt ut för att stödja beräkningarna och det skapas ingen separat
månadsfil per månad. Information om utfall per projekt hämtas från ekonomisystemet, men läggs in manuellt i Excelfilen. Utifrån detta gör vi bedömningen att det föreligger ökad risk för inkorrekt ekonomisk data över investeringsprojekten.
Vår granskning visar också att det finns vissa oklarheter kring projektkontorets ansvar i uppföljningen samt för portföljstyrning, vilket vi anser med fördel kan förtydligas inom organisationen. Vi anser också att det bör finnas tydliga riktlinjer/avtal som reglerar kostnadsfördelningsprinciper mellan VA-kollektiv och skattekollektivet till exempel vad gäller flytt av VA-ledning.
3.6 Underhållsplanering och samordning
I re-investeringsplanen för 2019-2024 redovisas omfattningen och effektmål för genomförda och planerade projekt för perioden 2018-2019 och den utgör en viktig grund för i Va-verksamheten enligt intervjuer. Re-investeringsplanen innefattar dock inte systemstöd för planering, genomförande eller uppföljning av åtgärder. Det finns ingen skriftlig rutin/process för hur att färdiggjorda Va-investeringar läggs in i pågående underhållsplan då många investeringar har en avskrivningstid om 50 år och den
ekonomiska planeringen inte sträcker sig så långt fram i tiden. Däremot läggs alla färdiggjorda ledningar in i GIS med info om material, år och så vidare samt all driftdata om läckor till exempel, och den inlagda datan utgör sedan underlag till
re-investeringsplanen enligt intervjuer; till exempel 98 % av kommunens ledningar uppges vara kartlagda i GIS-systemet.
SEVAB har också ett driftövervakningssystem enligt intervjuer som har uppkoppling mot pumpstationer och vattenflödesmätare vilket bland annat hjälper SEVAB att söka efter vattenläckor områdesvis. Akuta investeringar/felavhjälpande
underhåll/reparationer görs ganska frekvent ett par gånger per år och då används en separat investeringspost för den typen av åtgärder.
SEVAB menar det framförallt är resursbrist hos leverantörer/entreprenörer samt den interna prioriteringen mellan exploateringsåtgärder kontra förnyelseåtgärder som påverkar resursplaneringen för Va- projekt. På grund av byggboom har det också varit utmaning att få externa leveranser av projektering och entreprenad. Enligt intervjuer sker det emellanåt samordnande entreprenader mellan SEVAB och kommunens övriga samhällbyggnadsverksamheter, till exempel med gatuverksamheten, men det finns utrymme för ytterligare samverkan kring investeringsprojekt mellan SEVAB och kommunens övriga verksamheter för Va.
3.6.1 Bedömning
De digitala arbetssätten i GIS och driftövervakningsystemen verkar enligt vår granskning användas aktivt, vilket vi anser vara positivt för att skapa kontroll och struktur för Va-verksamheten utifrån rätt åtkomstbehörigheter.
Det har uttryckts behov av ökad samverkan mellan SEVAB och kommunens övriga verksamheter till exempel kring samordnade entreprenader i granskningen. Utifrån det gör vi bedömningen att samverkan med fördel kan stärkas för att öka Strängnäs kommuns Va-planering i stort.