RESULTAT AV INTERVJUER OCH LITTERATURSTUDIE

I detta avsnitt analyseras och diskuteras resultatet från samtliga intervjuer. Resultatet kopplas till lagstiftning och jämförs med tidigare forskning inom ämnet.

5.3.1 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen

Till skillnad från tidigare utförda examensarbeten som studerats framgår av denna studie att samtliga responderande lantmäterikontor ser en förändring i deras arbetssätt och roll i planprocessen till det bättre sedan 2015. Lantmätare

upplever att synpunkter som lämnas tas mer till vara än vad de gjorde för 5 år sedan och att förtroendet för myndigheten har ökat. Alla KLM som varit del av studien deltar numera i planprocessen innan samrådet. En gemensam upplevelse är att dessa startmöten gett positiva följder på processens effektivitet. På detta instämmer planarkitekt1 och MEx1. Lantmäteriets rapport (2013) visar även den på att i de fall där lantmäterimyndigheten involveras i ett tidigare skede blir framtagandet och efterföljande förrättningar mer effektiva. Tidigare samverkan gör att det blir lättare att säkerställa en gemensam målbild och att brister och eventuella hinder upptäcks i ett tidigt skede. Även tidigare studier av Gyllberg (2017) visar på att säkerställandet i ett tidigt skede av att det finns en gemensam målbild är en av framgångsfaktorerna i detaljplaneprocessen.

Hur deltagande i resten av processen ser ut varierar mellan kommuner. Många lantmäterimyndigheter har också börjat involverats i större utsträckning i processen vilket både lantmätare, planarkitekter och mark- och

exploateringsingenjörer uppskattar och tror bidrar till en effektivare

genomförandeprocess. Om det beror på lagändringen som gjordes i PBL 2015 som innebar att lantmäterimyndighetens roll specificerades eller om det beror på andra faktorer är svårt att avgöra. Samtidigt som att det inte bör antas som en tillfällighet så finns i själva verket inget som säger att det hör ihop. Lagändringen specificerade vad lantmäterimyndigheten ska lämna för synpunkter, ingenting om hur plankontoret ska hantera dessa, vilket faktiskt är det som man upplever stor förbättring med.

När det kommer till lantmäterimyndighetens samrådsroll är den tämligen överensstämmande i de fem kommunerna som studerades. Samtliga kommuner använder sig av checklistan som finns i Lantmäteriets ”handbok” Lantmäteriets roll i planeringsprocess. Denna bygger på 5 kap 15§ PBL men innehåller en del

specificeringar och tillägg, främst rörande genomförandeprocessen. Detta gäller bland annat att kolla på gränser såsom plangränser och användningsgränser så dessa överensstämmer med grundkarta. Många lantmätare kontrollerar också att dessa gränser inte är oklara eller outredda. Att kolla detta är ingenting som regleras eller nämns i lagtext, varken i PBL eller FBL. Detta väcker tankar om att lagstigningen möjligtvis behöver uppdateras då detta, enligt samtliga respondenter, är bland de viktigaste åtgärderna i arbetet mot en effektiviserad plan- och genomförandeprocess.

Vad gäller checklistan är den mycket omfattande, bestående av nio sidor med punkter som bör bevakas av lantmäterimyndigheten vid samråd. Frågan är hur länge listan kan fortsätta fyllas på. KLM1 tror att det gett positivt resultat för dem att uppdatera listan då det verkar för att inte göra samma misstag mer än en gång. Blir den allt för lång kan det antas att den inte kommer följas till punkt och pricka utan att lantmätaren individuellt avgör vad som ska prioriteras. Vid granskning med stöd av denna finns också risken att det inkommer väldigt många synpunkter och anmärkningar, och då finnes en viss förståelse för att det

är svårt för planarkitekten att tillgodose samtliga. Det står dock i dokumentet att punkterna är exempel på sådant som ska bevakas, vilket ger utrymme att tolka listan fritt. Det som från FLM1 sida upplevdes som en svårighet var att avgöra hur djupgående en granskning ska vara beroende på planens omfattning. KLM2 var av uppfattningen att alla planer bör behandlas lika oberoende av storleken. Hur detta ska avgöras är svårt att säga, särskilt då det inte finns någon lagtext som reglerar gränsgranskningen att falla tillbaka på.

Något som inte verkar fungera särskilt väl är granskningen av 5 kap. 15§ 2p. som säger att råd om tillämpning av 6 kap. 40-42§§ PBL ska ges. Detta förklaras med att exploateringsavtalen sällan, eller aldrig, finns färdiga att få tag på när lantmäterimyndigheten gör sin granskning. Om anledningen till detta beror på att lantmäterimyndigheten gör sin granskning för tidigt i processen, eller att exploateringsavtalen blir färdigställda för sent är oklart. Anledningen till att detta anses intressant är för att frågeställning 1 i studien syftar till att undersöka vad lantmäterimyndigheten kan göra i planprocessen för att effektivisera genomförandeprocessen. Trots att inte exploateringsavtalen nödvändigtvis har med fastighetsbildning att göra så är det likväl en del av

genomförandeprocessen.

De allra flesta upplever att samarbetet mellan KLM och plankontoret fungerar mycket bra men några av lantmätarna berättade att, trots att det blivit bättre de senaste åren, upplever de fortfarande ibland att lämnade synpunkter inte hanteras. En problematik som identifierades är att samtliga svarande upplever att kvaliteten på samarbetet inom processen varierar på individnivå. Detta kan ses som både en möjlighet och ett hinder. Möjligheten är att det visar på att organisationen fungerar som den ska, vilket annars kräver en stor insats att förändra. Det eventuella hindret som uppstår när problemen som upplevs ligger på individnivå är att det kan vara ännu svårare att ändra beteenden än rutiner. 5.3.2 Problembilder

5.3.2.1 Outredda gränser och ohanterade rättigheter

Som framkommit i intervjuerna så handlar problemen som uppkommer i genomförandeprocessen främst om gränser som inte stämmer överens med grundkarta eller verkligenheten, samt ohanterade rättigheter. I en fungerade samhällsbyggnad ska planarkitekter ha förutsättningar för att göra sitt jobb så pass korrekt som möjligt i så många aspekter som möjligt. Att utreda oklara gränser och genomföra fastighetsbestämningar i ett så tidigt skede som möjligt är en självklar framgångsfaktor enligt MEx1. Då situationen är som den är med tidspressen menar planarkitekt1 och MEx1 på att för att dem ska prioritera att ansöka om fastighetsbestämning krävs att denna handläggning går snabbare, och

det är någonting som lantmäterimyndigheten måste arbeta på om de vill få sina synpunkter tillhandahållna.

Trots att det påpekats att planarkitekterna inte alltid tar till sig av lämnade synpunkter poängteras det dock från FLM1 att det finns full förståelse för den press som ligger på planarkitekterna. Som FLM1 nämnde är

lantmäterimyndigheten bara en av alla dem som planarkitekten samråder med och behöver ta hänsyn till. Det står heller ingenstans i PBL att planarkitekten behöver ändra planen efter lämnade synpunkter. Även om förståelse finns är det något som många lantmätare i sin tur verkar uppfatta som problematiskt. Tanken att detta är problematiskt är fullt förståelig. Det är ett juridisk bindande dokument som andra aktörer, såsom lantmäterimyndigheten, sedan ska förhålla sig till och arbeta efter och syftet med detaljplaner är att fungera som en bas, ett underlag för samhällsbyggandet och markanvändningen. Om inte dessa är fungerande och korrekta så tappar de till viss del sitt syfte.

Enligt bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (SFS 1970:988) får fastighetsbildning inte ske i strid mot detaljplan, vilket gör att om det är brister i planen kan detta leda till konsekvenser för efterkommande fastighetsbildning. Skulle detta genomföras mer noggrant skulle genomförandeprocessen flyta på mycket bättre.

5.3.2.2 Kunskapsnivån hos exploatör

I intervjuerna framkommer det att exploatörer och fastighetsägares kunskapsnivå varierar brett. MEx1 menar på att exploatörens kunskap och förståelse om detaljplane- och lantmäterifrågor har större betydelse för effektiviteten än vad som kan antas. Både Planarkitet1 och ExploatörA är av samma uppfattning. Detta kan förklaras med att desto färre oväntade

frågeställningar som dyker upp längst vägen desto smidigare planframtagandet (Mex1).

MEx1 menar att exploatören många gånger saknar kunskap om vad

lantmäterimyndigheten baserar sina beslut på. Denna information är det endast lantmäterimyndigheterna som kan säkerställa. En idé vore att arbeta fram information som kan är lättillgänglig för privatpersoner och exploatörer,

förslagsvis på kommunens hemsida. KLM2 berättade i intervjun att de för ett par år sedan hade gjort om och förbättrat deras hemsida och ansåg att detta hade haft en positiv inverkan på dialogen med fastighetsägarna. ExploatörA berättar att kunskapen dem besitter är sådant som de lärt sig under årens gång genom att delta i planframtagande och efterkommande genomförandeprocess.

Efter närmare undersökning av hemsidan återfinns att det finns övergriplig information om detaljplaner och om fastighetsbildning, men ingenting om hur dem delarna korsar varandra och hänger ihop. Information på hemsidan där man

tydliggör lantmäteridelen i detaljplaneframtagandet och hur det sedan i

genomförandeprocessen är bundna till varandra. Om denna kunskap fanns skulle det avlasta personalen på kommunen samt undvika att oväntade hinder dyker upp.

Detta är nödvändigt för att effektiviteten av processen ska öka. För att kunna svara på exakt vilken information det rör sig om krävs vidare undersökning i frågan.

5.3.2.3 Tiden

Ett annat frekvent svar på frågan om vilka problem som upplevs med detaljplane- och genomförandeprocessen är den tid det tar. Det här är ett problem som är något svårare att lösa för lantmäterimyndigheten ensam. Vissa ansåg att om man bara visste hur lång tid saker kommer ta redan från början så skulle det förebygga mycket irritation. MEx1 tror att tidsosäkerheten i vissa fall kan göra att folk inte vill investera i projekt när kostnaden inte går att förutspå. Detta anses lite mer problematisk då det är svårt att avgöra innan en påbörjad handläggning hur lång tid en process kommer ta, för även om tiden kan uppskattas i nuläget kan mycket hända på de åren det tar att ta fram en plan. Det är många olika aktörer inblandade med många utredningar som ska göras och många beslut som ska tas.

Det finns nog inget sätt för lantmäterimyndigheten att själv lösa detta problem, men det finns sätt att hantera det. Ett alternativt sätt att hantera

kötidsproblemet vore att utveckla ett slags kösystem som går att jämföra med telefonkösystem, eller system som används vid produktleverans. Vid

produktleverans kan paket ofta följas i de olika stegen för att ge en uppfattning om vart det befinner sig i leveransprocessen. I telefonköer finns ofta en röst som talar om vilken köplats man har, utan att nödvändigtvis säga hur lång tid det är innan det är ens tur. Även om kön är lika lång

och det tar lika lång tid i de olika fallen, så minskar irritationen i de fall processen kan följas.

5.3.2.4 Myndighetsroll

Den utveckling som sker runtom i landet på samhällsbyggnadskontor ser positiv ut, men med alla förändringar uppkommer nya frågeställningar och problem att ta sig an. Det som kan komma att bli utmanande för lantmäterimyndigheter i och med denna förändring är att finna balansen mellan att vara en självständig myndighet och att vara en del av kommunens samhällsbyggnadskontor. När det kommer till den balansen ser det olika ut på olika håll i landet. Det är tämligen väntat då det handlar om att tolka och väga olika intressen, lagtexter och rutiner

mot varandra. Vissa kan argumentera för att lantmäterimyndigheten är de som är experter inom ämnet och bör därför som myndighet verka för att hjälpa medborgarna, medan andra anser att det kommer för nära konkurrenslagens bestämmelser om att utnyttja sin dominanta position på marknaden.

Kommunallagens bestämmelser innebär i detta fallet att lantmäterimyndigheten, och kommunen inte får utnyttja sitt monopol till att ta ut för höga avgifter för sina tjänster. Konkurrenslagens bestämmelser innebär å andra sidan att lantmäterimyndigheten inte får konkurrera ut andra aktörer med sin maktposition.

Lantmäterimyndigheten är skattefinansierat och skulle därmed kunna ta väldigt låga avgifter. Skulle myndigheten i förrättningar eller vid rådgivning hjälpa fastighetsägare med avtal, rekommendationer etc. skulle det konkurrera ut jurister och andra fastighetsrättsliga rådgivare på marknaden väldigt fort. Det blir alltså en avvägning mellan kommunallagen, konkurrenslagen samt uppfattningen om vad som bör erbjudas av en myndighet. Ännu ett hinder mot den friare rollen är att myndigheten enligt förvaltningslagen ska agera

opartiskt.

Denna diskussion väcker en del frågor såsom hur kostnader för den eventuella rådgivningen ska bestämmas, om det kräver ny lagstiftning, hur det skiljer sig mellan det statliga och de kommunala lantmäterimyndigheterna.

I detaljplaneprocessen kan det vara svårt att hålla reda på balansen mellan att vara en del i det kommunala samhällsbyggnadskontoret och att vara en

oberoende, opartisk myndighet. KLM1 & KLM3 kombinerar dessa roller i stor utsträckning, medan KLM4 minskat sitt deltagande då de menar på att de då trotsar sin myndighetsroll. Detta kan alltså tolkas mycket olika.

5.3.3 Påbörjandet av förrättningar under planprocessen

Diskussionen om myndighetsrollen uppkommer även i frågan huruvida förrättningar kan inledas i planprocessen eller inte. I denna fråga stod de svarande olika. Det gemensamma var att det vanligtvis inte sker, men anledningarna varierade.

Vid studerande av lagtext återfinns inga direkta hinder mot att påbörja handläggning av lantmäteriärende under planprocessen. Ärenden såsom

fastighetsbestämning, särskild gränsutmärkning och ändring eller upphävande av servitut inleds många gånger i planprocessen för att effektivisera

som kan bli problematiskt är bland annat fastighetsbildningslagens allmänna lämplighets- och planvillkor, som säger att fastighetsbildning ska ske enligt gällande detaljplan. Då behöver det avgöras om handläggningen ska ske enligt förutsättningarna som råder vid handläggningens tidpunkt eller enligt framtida plan.

En annan bromskloss för detta som framkom av intervjuerna var det moraliska i att genomföra en handläggning, som en exploatör får fakturerat, som det inte finns garantier på att det är möjligt att genomföra. Några sådana hinder inte påträffats i lagstiftning utan här rör det sig, återigen, om balansen mellan att vara en opartisk myndighet som prövar de ärenden som ansöks och att värna om fastighetsägares bästa.

Om inte lagstiftningen står i vägen bör det vara upp till exploatören själva att avgöra om det är en risk värd att ta eller inte. ExploatörA menar på att det är från fall till fall, beroende på hur pass säker planens möjlighet till genomförande anses vara.

Vidare menades att det, även här beroende på fall, ibland kan vara värt den ekonomiska risken att påbörja en handläggning tidigare och sen få betala för något som inte går att genomföra. Detta då det även kostar pengar för projekten som helhet när det istället drar ut på tiden.

Idag är synen på detta lite olika beroende på i vilken kommun man befinner sig, eller till och med beroende på vilken person man talar med. Frågan är om det bör arbetas fram några slags riktlinjer på hur man ska förhålla sig och resonera, eller om det egentligen spelar någon roll? Problemet kan bli att samma process ser olika ut beroende på var i landet du befinner dig, vilket kan ifrågasättas särskilt ur exploatörer och fastighetsägares perspektiv. Detta kan upplevas fel, samtidigt som det är svårt att komma ifrån. Det kommer med viss säkerhet alltid skilja sig åt hur saker och ting fungerar på olika ställen i landet.

Rutiner skulle behöva arbetas fram kring detta för att göra det tydligare. Vissa lantmätare är för detta och gör det därför, medan andra tycker det är fel och vilandeförklarar ärendena direkt. Det som kan ske är att allt fler gör såhär och möjligheten missbrukas, och sen ligger massvis med ärenden och väntar på lagakraftvunnen plan.