Lantmäterimyndighetens bidrag
i planprocessen för en mer
effektiv genomförandeprocess
Fallstudie för Norrköpings kommun
Isabelle Westlund 2020
Examensarbete, Grundnivå (kandidatexamen), 15 hp Lantmäteriteknik
Lantmätarprogrammet, ekonomisk/juridisk inriktning
Handledare: Jonas Pettersson Examinator: Jesper Paasch Bitr. examinator: Fredrik Zetterquist
Förord
Denna studie skrevs på kandidatnivå som ett avslutade arbete omfattande 15 högskolepoäng på Lantmätarprogrammet med ekonomisk/juridisk inriktning på Högskolan i Gävle.
Jag vill tacka samtliga respondenter som ställt upp på intervjuer och tagit sin tid att bidra till studiens genomförande. Vidare vill jag tacka anställda på Norrköpings kommuns lantmäterimyndighet för ert tålamod samt er hjälp med frågor som dykt upp längs vägen.
Ett särskilt tack vill jag rikta till Maria Wilsborn som inledningsvis lyfte ursprungsidén, för att jag fick genomföra denna studie och för vidare bra vägledning & stöd.
Slutligen vill jag tacka alla som korrekturläst arbetet och agerat bollplank under dessa veckor, samt min handledare Jonas Pettersson.
Isabelle Westlund Maj, 2020
Sammanfattning
När nya detaljplaner tas fram ska lantmäterimyndigheten agera som
samrådspartner. Detaljplaneprocessen och efterföljande genomförandeprocess har emellertid fått kritik för att vara ineffektiv. Effektivisering av detaljplane- och genomförandeprocessen är av betydelse för att samhällets utformning med bebyggelse och infrastruktur ska kunna hinna med den befolkningsökning som sker.
Syftet med arbetet var att redogöra lantmäterimyndighetens roll i planprocessen och identifiera de brister som idag uppkommer i genomförandeprocessen, för att se om dessa kan förebyggas redan vid framtagandet av planen. Vidare
undersöktes möjligheterna att inleda förrättningar redan under planprocessen. För att besvara frågeställningarna i denna studie gjordes en fallstudie på
Norrköpings kommun. Data samlades in genom åtta stycken semistrukturerade intervjuer med samhällsbyggnadsaktörer. Av dessa var fyra stycken verksamma i Norrköpings kommun. Detta för att kunna kartlägga hur
samhällsbyggnadsprocessen i Norrköpings kommun fungerar idag och vilka bristerna är där, för att sedan jämföra om samma problem upplevs i andra kommuner och hur dessa i så fall hanterats.
Den utveckling som sker inom planprocessen på kommuner runt om i landet ser enligt studien bra ut. Enheter samverkar i ett allt tidigare skede och arbetar närmare genom hela processen. En gemensam upplevelse är att detta gett positiva följder, men med alla förändringar kommer nya frågeställningar och problem att ta sig an.
Dessa gäller främst hur balans ska finnas mellan att vara en opartisk, självständig myndighet och att vara en del av kommunens
samhällsbyggnadskontor. Samma sak gäller huruvida förrättningar kan inledas i planprocessen eller inte.
Studiens resultat indikerade på att det vanligaste problemen vid efterföljande genomförande av detaljplan är outredda eller oklara fastighetsgränser. Om dessa inte är korrekta i detaljplan kan problem uppstå för lantmäterimyndigheten då fastighetsbildning inte får ske i strid mot plan enligt fastighetsbildningslagen (SFS 1970:988). Det framkom också i resultatet av studien att exploatörer och
iii
Abstract
When new detailed development plans are planned, the Cadastral Authority shall act as a consulting partner. However, the process of planning new detailed development plans and implementing them have been criticized for being ineffective.
The purpose of this study is to clarify the Cadastral Authority´s role in planning new detailed development plans and to identify the shortages that occur in the process of implementing today, and see if these could be handled before become legally binding. Furthermore, the possibilities of initiating cadastral operations during this process were investigated. To answer the thesis of the study, a case study was done at the municipality of Norrköping. Data were collected through eight semi structured interviews with community building actors. Four out of these worked in the municipality of Norrköping. This was to be able to map how the community building process in Norrköping's municipality works today and what the shortcomings are there, and then compare if the same problem is experienced in other municipalities and how they, in that case, were handled. According to the study, the development that takes place within the planning process in municipalities around the country looks bright. Units collaborate at an ever earlier stage and work closer throughout the process. A common experience is that this has had positive consequences, but with all changes, new issues will come up. These apply primarily to how a balance must be found between being an impartial, independent authority and being part of the municipality's community building office. The same applies whether or not cadastral operations can be initiated in the planning process
The study's results indicate that the most common problems in
implementation of the detailed plan are unclear or undefined property boundaries. If these are not correct in the detailed plan, problems may arise for the Cadastral Authority, since property formation must not take place in contravention of plan. It also emerges from the results of the study that city developers and property owners' knowledge of land surveying and detailed planning questions is limited and that an increased knowledge would increase the efficiency of the whole process. The solution to this is considered to ensure even clearer communication as well as to develop easily accessible and
understandable information material. Furthermore, time is a problem.
Förkortningar
FBL- Fastighetsbildningslag (SFS
1970:988) PBL- Plan- och bygglag (SFS 2010:900) SFS- Svensk
författningssamling Prop- Proposition
SOU- Statens Offentliga Utredningar KLM- kommunala
lantmäterimyndigheten
Definition
Exploatör avser både företag och enskilda Lantmäterimyndighet avser både det statliga och de kommunala Lantmäteriet avser den statliga
Innehållsförteckning FÖRORD ... I SAMMANFATTNING ... ..II ABSTRACT………..III FÖRKORTNINGAR……….IV 1 INLEDNING ... 1 1.1 BAKGRUND ... 1 1.2 SYFTE ... 2 1.3 MÅL ... 2 1.1 FRÅGESTÄLLNINGAR ... 2 1.1 AVGRÄNSNING ... 2 1.2 DISPOSITION ... 2 2 TEORETISK REFERENSRAM……….4
2.1 DETALJPLANE- OCH GENOMFÖRANDEPROCESSEN ... 4
2.1.1 Om detaljplaner ... 4 2.1.2 Detaljplaneprocessen ... 5 2.1.3 Genomförandeprocessen ... 7 2.1.4 Effektivisering av detaljplaneprocessen ... 8 2.2 LANTMÄTERIMYNDIGHETEN ... 9 2.2.1 Lantmäterimyndighetens verksamhet ... 9 2.2.2 Lantmäterimyndighetens roll ... 10
2.2.3 Fastighetsbildning och fastighetsbestämning ... 10
2.3 LANTMÄTERIMYNDIGHETENS ROLL I PLANPROCESSEN ... 13
2.3.1 Lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ... 13
2.3.2 Hur förhåller sig fastighetsbildningslagen till detaljplaner? ... 14
2.4 TIDIGARE FORSKNING ... 15
2.4.1 Vetenskapliga artiklar, avhandlingar & litteratur ... 15
2.4.2 Examensarbeten ... 16 3 METOD………..18 3.1 ARBETSGÅNGEN ... 18 3.2 FALLSTUDIE………..18 3.2.1 Litteraturstudie ... 19 3.2.2 Intervju ... 19
3.3 BEARBETNING OCH PRESENTATION AV INSAMLAD DATA ... 21
3.4 ETIK OCH HÅLLBAR UTVECKLING ... 22
4 RESULTAT……….23
4.1 INTERVJUER- NORRKÖPING ... 23
4.1.1 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen ... 23
4.1.2 Samarbetet inom processerna ... 24
4.1.3 Exploatörens kunskap ... 25
4.1.4 Problembilder ... 25
4.1.5 Hur kan lantmäterimyndigheten i planprocessen skapa bättre förutsättningar för en effektiv genomförandeprocess? ... 27
4.2 INTERVJUER- KLM ... 30
4.2.1 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen ... 30
4.2.2 Samråd och granskning ... 31
4.2.3 Exploatörens kunskap ... 32
4.2.4 Problem som uppstår ... 33
4.2.5 Hur kan lantmäterimyndigheten i planprocessen skapa bättre förutsättningar för en effektiv genomförandeprocess? ... 33
4.2.6 Påbörjande med förrättningar under planprocessen ... 34
5 DISKUSSION………35
5.1 METOD ... 35
5.2 STUDIENS STYRKOR OCH SVAGHETER ... 36
5.3 RESULTAT AV INTERVJUER OCH LITTERATURSTUDIE ... 36
5.3.1 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen ... 36
5.3.2 Problembilder ... 38
5.3.3 Påbörjandet av förrättningar under planprocessen ... 41
1 Inledning
I detta kapitel beskrivs bakgrunden till problemet och syfte, mål, avgränsningar och frågeställningar presenteras.
1.1 Bakgrund
I dagens samhälle sker en snabb befolkningsökning och urbanisering, samtidigt som jordens yta förbli densamma. Detta resulterar i en begränsad bebyggelseyta och i att en strukturerad, väl fungerande och effektiv markanvändning blir allt mer väsentligt. Ett sätt att reglera landets mark- och vattenområden är genom detaljplaner. Dessa tar kommunen fram vid större ny- eller ombyggnationer i en så kallad detaljplaneprocess (Boverket, 2014a).
Hela landets yta är indelat i fastigheter, såväl land- som vattenområden
(Lantmäteriet, u.å.a). I samband med ny detaljplan regleras eller ändras i många fall fastighetsindelning och fastighetsanknutna rättigheter.
Lantmäterimyndigheterna har monopol på att genomföra dessa åtgärder, vilket i många fall är en förutsättning för att kunna använda marken på det avsedda sättet, och därför är det viktigt att arbetet dessa emellan är fungerande (Fastighetsbildningslag [FBL], SFS 1970:988). En detaljplan som inte kan
genomföras genom en förrättning är, i stora drag, inte användbar (Grew, 2018). Sedan lagändringarna i plan- och bygglagen (PBL, SFS 2010:988) 2015 har
lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen specificerats. Trots att processen observerats, lagstiftningen ändrats och arbetssätten förbättras så råder det fortfarande missnöje över planprocessen och dess handläggningstider.
Kalbro, Lindgren, & Paulssons (2012) studie har visat att detaljplaneprocessen kan ta allt från två till sju år från den dag startbesked ges till dess att planen vunnit laga kraft. Detta kan dels bero på att samarbetet mellan kommun och exploatör är bristfälligt och att missförstånd och felhanteringar skett internt i planprocessen.
Exempelvis skapas i många fall problem vid efterföljande förrättningar till följd av detaljplaner som inte går att genomföra av fastighetsrättsliga skäl då
bestämmelserna i plan- och bygglagen (PBL, SFS 2010:900) krockar med bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (FBL, SFS 1970:988), vilket enligt M. Wilsborn (personlig kommunikation, 5 april 2020) försvårar och förlänger processen. Detta innebär att exploatören tvingas ta en stor ekonomisk risk på grund av tidsosäkerheten som råder i processen. En tidsosäkerhet går ofta hand i hand med en kostnadsosäkerhet.
skeden de olika momenten sker, hur de sker och om rutinerna kring dessa ska ändras. M. Wilsborn (personlig kommunikation, april 2020) berättar att det har talats om att samråd och liknande möten ska ske i ett tidigare skede i processen, och att detta skulle resultera i att problemen upptäcks i god tid och kan fångas upp.
1.2 Syfte
Syftet med denna uppsats är att redogöra för lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen och belysa de frågeställningar som idag främst framkommer i genomförandefasen av en detaljplan vilka skulle kunna tas om hand redan i planprocessen.
1.3 Mål
Målet med studien är att identifiera brister och framgångsfaktorer på Norrköpings kommun samt belysa dessa för att på så vis kunna besvara studiens frågeställningar. Vidare ska förslag på förbättringsåtgärder i planprocessen presenteras för att underlätta arbetet vid efterkommande genomförandeprocess för kommun, lantmäterimyndighet samt exploatör. 1.4 Frågeställningar
Genom att besvara följande frågeställningar ska studiens syfte uppfyllas: 1. Hur kan lantmäterimyndigheten i planprocessen skapa bättre
förutsättningar för en effektiv genomförandeprocess?
2. Under vilka förutsättningar kan arbetet med förrättningar inledas redan under planprocessen?
1.5 Avgränsning
Detta examensarbete utgör en fallstudie där lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen och dess förhållning till lagar studeras. Studien avgränsas till Norrköpings kommun då de lyft frågan och för att Norrköpings anses vara representativ för en medelstor svensk stad. Vidare avgränsas exploatörer till privata exploatörer och intervjuerna genomförs endast med kommunala lantmäterimyndigheter. När det talas om en effektiv genomförandeprocess avgränsas detta till lantmäterimyndighetens perspektiv.
1.6 Disposition
teoretiska referensramen där relevanta begrepp tas upp och teori redovisas om bland annat detaljplaneprocessen, fastighetsbildningslagen, fastighetsbildning, lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen tillsammans med tidigare examensarbeten och rapporter.
Kapitel 3 är metodavsnittet. Där redovisas vilken typ av studie det kommer vara, vilka metoder som kommer användas i arbetet och varför samt hur arbetsgången kommer se ut. Utfallet av denna metod presenteras i
resultatdelen i kapitel 4, följt av en diskussion av vald metod och resultatet i kapitel 5. Kapitel 6 består utav slutsatser som dragits utifrån frågeställningarna och förslag till fortsatta studier.
2 Teoretisk referensram
I detta kapitel redovisas undersökningens litteraturstudie. Inledningsvis presenteras i 2.1 detaljplane- och genomförandeprocessen och i 2.2 redovisas
lantmäterimyndighetens verksamhet, roll som myndighet och lite kort om fastighetsbildningslagen. Därefter i 2.3 läggs dessa ihop och det redogörs för lantmäterimyndighetens roll i planprocessen. Avslutningsvis presenteras tidigare forskning och studier inom ämnet samt övrig lagstiftning i 2.4 och 2.5. 2.1 Detaljplane- och genomförandeprocessen
Plan- och bygglagen (PBL, SFS 2010:900) är den lagstiftning som till allra största del täcker exploateringsprocessen med bestämmelser om planläggning av mark, vatten och byggande. Den omfattar bland annat regler om översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser, bygglov, marklov, tillsyn, tillträden, byggnadsnämndens arbete och överklagandeprocesser.
2.1.1 Om detaljplaner
En detaljplan är ett juridiskt dokument över ett avgränsat geografiskt område som anger hur mark- och vattenanvändningen ska se ut. Den kan också reglera också bebyggelsen i områden (PBL, SFS 2010:900). Enligt 1 kap 2§ plan- och bygglagen (PBL, SFS 2010:900) är det en kommunal angelägenhet att göra detta och i Sverige har kommunerna planmonopol, vilket innebär att de bestämmer hur mark ska användas och bebyggas inom kommunen samt när och var en detaljplan ska upprättas (Kalbro & Lindgren, 2018).
Detaljplaner tas fram av kommunen, antingen sker det på kommunens egna initiativ eller så kan exploatörer ansöka om ny eller ändrad plan för att kunna realisera sina idéer (Boverket, 2020).
I samband med framtagandet av detaljplaner prövas lämpligheten i den. Hur mycket som regleras i en detaljplan varierar, men ska aldrig vara mer än nödvändigt. Det kommunen alltid ska bestämma i en plan är hur
markanvändningen ska fördelas mellan allmän plats, kvartersmark och
vattenområde samt ange gränserna och användningen för dessa områden. I de fall allmän plats förekommer ska det bestämmas om det är kommunalt eller enskilt huvudmannaskap, det vill säga om det är kommunen eller en
samfällighet, ofta bestående av fastighetsägarna, som ansvarar för drift och underhåll (PBL, SFS 2010:900).
för kommunen att bestämma användning och utformning. Vid enskilt huvudmannaskap ska detta redogöras i planen, om ingenting nämns är det kommunalt huvudmannaskap enligt huvudregeln (Kalbro & Lindgren, 2018). Förutom de beslut kommunen enligt lagstiftningen ska reglera finns i PBL (SFS 2010:900) flera andra punkter som de får besluta om, såsom bland annat 1. markreservat för trafik- och väganläggningar, energianläggningar och ledningar för allmänt ändamål
2. bebyggandets omfattning, byggnaders användning och andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader och lägenheternas storlek. Placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter.
3. bygglov, rivningslov och marklov.
4. utrymme och utformning för parkering, lastning och lossning. 5. Skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor,
översvämningar, erosion, störningar från omgivningen och bestämmelser därtill.
6. Hur området ska vara indelat i fastigheter.
7. vilka servitut, ledningsrätter eller andra särskilda rättigheter som ska bildas, ändras eller upphävas.
8. Vilka anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar och vilka fastigheter som ska ingå i dessa.
En detaljplan får endast reglera det som stödjs i PBLs kapitel 4, kapitel 12 och kapitel 16 och ska inte vara mer detaljerad, reglera mer, än nödvändigt (Boverket, 2014a). Detaljplanen är delvis rättsverkande då kartan är juridiskt bindande, medan planbeskrivningen som skrivs till endast ska fungera som ett förtydligande komplement till kartan.
När en detaljplan tas fram görs en tillhörande plankarta. Denna tas fram i ritprogram med grundkarta som bakgrund och visar användningen av vatten- och markområdena. En grundkarta är en baskarta med fastighetsinformation (PBL, SFS 2010:900).
2.1.2 Detaljplaneprocessen
Planprocessen beskriver det arbete och de moment som ska utföras innan en detaljplan kan antas av kommunen. Enligt plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska processen bestå av eventuellt planprogram, framtagande av planförslag (samt miljö- konsekvensbeskrivning vid behov), samråd, kungörelse samt granskning. Först efter att dessa steg genomförts och godkänts kan en plan antas och vinna laga kraft.
(Boverket, 2014d), men detta varierar från fall till fall. Trots att det finns flera aktörer inblandade i processen är det kommunen som driver processen, detta visar även Çete (2010) artikeln där han beskriver hur den viktigaste faktorn för att möta det ökade bostadsbehovet i Turkiet har varit den kommunala
planeringen. Enligt Friesecke (2015) är effektiv kommunikation dessa emellan en viktig framgångsfaktor i planeringsprocessen.
Hela processen redovisas i plan- och bygglagens (SFS 2010:900) femte kapitel Att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser och illustreras i Figur 2.
Figur 2. Planprocessen. Från Översiktsplan Gävle Stad 2025.
Initiering/planbesked- Ansökan om ny, ändrad eller upphävd detaljplan
lämnas till kommunen via en blankett. Exakt hur det går till och vad ansökan ska innehålla kan skilja sig något mellan olika kommuner, men en beskrivning samt en karta över området är ett krav enligt 5 kap. 3§ PBL. Ett planbesked ska sedan lämnas inom fyra månader från den dag då ansökan inkom. Planbesked är en indikation från kommun på om de avser att påbörja planhandläggningen eller inte (PBL, SFS 2010:900; Kalbro & Lindgren, 2018).
Planprogram- Ett planprogram har som funktion att underlätta för
planarbetet, där planens mål och utgångspunkter redovisas. Syftet med planen redovisas, hur planarbetet ska bedrivas, en tidsplan samt en
nulägesbeskrivning är det som kan finnas med i dessa (Kalbro & Lindgren, 2018).
Planförslag- Innan en plan antas ska kommunen först och främst ha tagit fram
ett planförslag. Detta förslag ska bestå av en eller flera, beroende på fall, kartor och en fastighetsförteckningar (PBL, SFS 2010:900).
Plansamråd- Som en del av processen ska kommunen alltid samråda med
möjlighet att få insyn i planerandet och kunna påverka det är nämligen under samråd som synpunkter ska komma in från samtliga parter (Boverket, 2014d). Dessa ska alltid lämnas in skriftligen och efter samrådet redovisas dessa i samrådsredogörelsen tillsammans med kommunens ställningstagande till dem. Enligt lagstiftning måste planen ska ha granskats enligt 4 kap. 8-37 §§ i PBL innan den får antas (SFS 2010:900).
Kungörelse och granskning- Under minst tre veckor ska planförslaget
kungöras och finnas tillgängligt för den som vill granska det, kallat granskningstiden. Detta påminner om samråd då kommunen efter
granskningstiden ska skriva ett så kallat granskningsutlåtande där skriftliga synpunkter sammanställs tillsammans med kommunens ställningstagande till dem (Kalbro & Lindgren, 2018).
Antagande- Som utgångspunkt är det kommunfullmäktige som antar en plan,
men om planen inte anses vara av stor vikt kan detta delegeras över till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden (PBL, SFS 2010:900). Om en plan ska överklagas görs detta till mark- och miljödomstolen och slutligen mark- och miljööverdomstolen (PBL, SFS 2010:900). För att överklaga behöver denne ha lämnat synpunkter senast under granskningstiden. Om inget överklagande har inkommit när överklagotiden löpt ut vinner planen laga kraft (Kalbro & Lindgren, 2018). När planen blivit antagen ska kommunen skicka planen,
planbeskrivningen och fastighetsförteckning till bland annat lantmäterimyndighet (PBL, SFS 2010:900).
2.1.3 Genomförandeprocessen
När en plan vunnit laga kraft har exploatören en viss tid på sig att genomföra planen, kallat genomförandetid. Denna tid varierar och anpassas till planens omfattning och relevans, men får inte vara kortare än 5 år och inte längre än 15 år räknat från den dag då planen vunnit laga kraft. Detta ska anges i planen, men om det inte gör det antas att genomförandetiden är femton år (PBL, SFS
Figur 1. Samhällsbyggnadsprocessen.
Genomförandeprocessen är alltså den del av samhällsbyggnadsprocessen (Figur 1) som kommer efter planprocessen. I figur 1 illustreras hela
samhällsbyggnadsprocessen i en överskådlig cirkel där med de olika huvudsakliga stegen i processen. Det börjar med en idé, som slutligen blir verklighet. Genomförandeprocessen inkluderar då allt från ansökan om fastighetsbildning till det att idén är förverkligad. Detta kan delas in i tekniska, ekonomiska, rättsliga och administrativa åtgärder och inkluderar bland annat inlösen av mark, utbyggnad av vatten och avlopp, kostnadsfördelningar, ändring av fastighetsindelning och bildande av gemensamhetsanläggning.
Genomförandet av planen ska grundas på den planbeskrivning som tagits fram i samband med planframtagandet och regleras i plan- och bygglagens 6e kapitel (SFS 2010:900). Även andra lagar kräver tillämpning för att en plan ska bli verklighet, däribland fastighetbildningslagen (SFS 1970:988), anläggningslagen (SFS 1973:1149), ledningsrättslagen (SFS 1973:1144) och lagen om allmänna vattentjänster (SFS 2006:414).
Exploateringsavtal är ett avtal som verkar för att reglera förutsättningarna och ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherre. Exempelvis ska tydliggöras fördelning av kostnader och intäkter. Avtalet tecknas i samband med
framtagande av detaljplan (PBL, SFS 2010:900). 2.1.4 Effektivisering av detaljplaneprocessen
Enligt 9§ förvaltningslagen (SFS 2017:900) ska myndigheter handlägga inkomna ärenden så snabbt, enkelt och kostnadseffektivt som möjligt, utan att
Regeringen tog 2012 fram en rapport, Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91), där det förklaras hur genomförandeprocessen går till och de olika parternas del i det. Det diskuteras också att processen skulle kunna ändras, hur den skulle ändras och även de föreslagna ändringarnas nackdelar. Året efter denna, 2013, arbetade regeringen fram en proposition, Prop. 2013/14:126 En enklare planprocess, som riktade in sig på att ta fram förslag på hur plan- och bygglovsprocessen skulle kunna effektiviseras och förenklas genom ändringar i plan- och bygglagen. Här presenterades även mer specifika lag- och
paragrafändringar. Detta innefattar bland annat begränsningar av
detaljplanekravet, förtydligande av begrepp, bestämmelser om reglering i exploateringsavtal, ändringar i regleringar kring antagande av planer och att det tidigare enkla förfarandet vid framtagande av plan nu blir standard. Även en helt ny lag om kommunal markanvisning föreslås och regeringens
bostadsbyggnadspolitik redovisas (Prop. 2013/14:126).
Sommaren 2014 beslutades att vid nästkommande årsskifte, 1 januari 2015, skulle plan- och bygglagen ändras med nya, ändrade och upphävda paragrafer och lagar (SFS 2014:900).
2.2 Lantmäterimyndigheten
Nedan presenteras lantmäterimyndighetens verksamhet, vad de ansvarar för, några relevanta begrepp samt kort om vad det innebär att vara en myndighet. 2.2.1 Lantmäterimyndighetens verksamhet
I Sverige finns 40 lantmäterimyndigheter- ett statligt och 39 kommunala där det statliga är uppdelat på flertalet kontor i olika orter runt om i landet. De
kommunala myndigheterna handlägger endast ärenden inom kommunens gränser, medan det statliga Lantmäteriet handlägger ärenden över hela landet. Det som idag är Lantmäteriet har genomgått flertalet omorganisationer, det senaste 2008, och är en av de äldsta myndigheterna i landet. Redan på 1600-talet kan spår finnas av det som kom att bli Lantmäteriet. När myndigheten grundades var man, precis som idag, i behov av kartor samt att skapa underlag för beskattning av jorden vilket innebar inkomst för staten (Sandgren, 2017).
Lantmäterimyndigheterna har tillsammans huvudansvaret för landets försörjning av information om geografi och fastigheter. Det är
lantmäterimyndigheten som kartlägger landet, registrerar och säkrar ägandet av landets samtliga fastigheter, bestämmer och hanterar dess gränser samt
fastställer ortnamn och fastighetsbeteckningar. De genomför samtliga fastighetsbildningsåtgärder som nämns i fastighetsbildningslagen (SFS
1973:1144) och Lantmäteriet har även rollen som inskrivningsmyndighet. Lantmäterimyndigheten består av en förrättningslantmätare, och vid behov två gode män. För att inleda en förrättning behöver en skriftlig, giltig ansökan ha kommit in till myndigheten. Vad som definierar en giltig ansökan anges i lagstiftning.
Lantmäterimyndighetens verksamhet är av stor betydelse då kartor och annan geodata över landet används som underlag vid planering av städer med
bostadsområden, infrastruktur, trafik och transport, hamnar och så vidare. Dem är alltså en väsentlig del inom samhällsbyggnadsprocessen (Lantmäteriet, u.å.b). En stor del av lantmäterimyndighetens arbetsuppgifter och arbetssätt är reglerat i lag. Vid förrättningar är förrättningsprocessen reglerad i
fastighetsbildningslagens fjärde kapitel (SFS 1970:988), även om det inte står i vilken turordning allt ska ske. Lagstiftning kombineras med rutiner och erfarenheter vilket gör att varje lantmätare själv avgör hur den vill arbeta (J. Pettersson, personlig kommunikation, april 2020). Hur kommunikationen med sakägare och andra aktörer ser ut variera mellan
lantmätare, både kvalitet och kvantitet (A. Kuling, personlig kommunikation, maj 2020).
2.2.2 Lantmäterimyndighetens roll
Då lantmäterimyndigheten är en myndighet finns regler som måste följas och lagar som måste beaktas. Lantmäterimyndigheten kan exempelvis inte initiera förrättningar, eller besluta om att inte pröva ett ärende. Om ansökan är korrekt ska ärendet alltid tilldelas handläggare och prövas (FBL, SFS 1970:988).
Myndigheten ska framföra de olika alternativen och dess utfall (A. Kuling, personlig kommunikation, maj 2020). Verksamheten ska vara saklig och opartisk i enlighet med 5§ i förvaltningslagen (SFS 2017:900).
2 kap. 5-6§§ kommunallagen (SFS 2017:725) säger att
”Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de
tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning” och ” Kommuner och regioner får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller”.
I 2 kap. 7§ konkurrenslagen (SFS 2008:579) står det att
”Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet.
Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
1. direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,
2. begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, 3. tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller
4. Ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet”.
Lantmäterimyndigheten är en självständig myndighet inom kommunen och varken kommunstyrelsen eller andra inom kommunen får blanda sig i eller påverka dess arbete och beslut, mer än när lantmätare själv väljer att samråda (A. Kuling, personlig kommunikation, maj 2020).
2.2.3 Fastighetsbildning och fastighetsbestämning
I fastighetsbildningslagens 1 kap. 1§ (SFS 1970:988) definieras begreppet fastighetsbildning enligt följande:
1 § Fastighetsbildning är en åtgärd som vidtas enligt denna lag och som innebär att 1. fastighetsindelningen ändras,
2. servitut bildas, ändras eller upphävs, eller 3. en byggnad eller annan anläggning som
hör till en fastighet överförs till en annan
. fastighet.
fastigheter, så kallade klyvningslotter.
Sammanläggning sker när två eller fler fastigheter i samma ägares hand läggs samman till en ny fastighet.
I fastighetsbildningslagens 5 kap. 1§ (SFS 1970:988) definieras begreppet fastighetsreglering enligt följande:
1 § Genom fastighetsreglering får
1. mark överföras från en fastighet eller samfällighet till en annan sådan enhet, 2. andelar i samfälligheter överföras från en fastighet till en annan,
3. samfälligheter bildas,
4. servitut bildas, ändras eller upphävas, och 5. byggnader eller andra anläggningar som hör
till en fastighet överföras till en annan . .
. fastighet.
I FBLs (SFS 1970:988) femte kapitel kan man läsa om fastighetsreglering. Genom en fastighetsregleringsförrättning kan mark överföras från en fastighet eller samfällighet till en annan sådan enhet, eller andelar i samfälligheter överföras från en fastighet till en annan. Samfälligheter kan också bildas, såsom servitut och kan bildas, ändras eller upphävas. En samfällighet är en egendom till tillhör flera fastigheter gemensamhet, t.ex. mark (Julstad, 2011). Ett servitut är rätten för en fastighet att nyttja annans fastighet, t.ex. den andra fastighetens utfart, brunn eller brygga (Jordabalk, SFS 1970:994). Vem som får ansöka om fastighetsreglering regleras i 5 kap. 3§ FBL (SFS 1970:988)
I fastighetsbildningslagens 14 kap 1§ (SFS 1970:988) definieras begreppet fastighetsbestämning enligt följande:
1§ Genom fastighetsbestämning enligt denna lag avgörs frågor om 1. hur fastighetsindelningen är beskaffad,
2. huruvida en ledningsrätt eller ett servitut gäller och vilket omfång rätten har, 3. huruvida byggnader eller andra anläggningar hör till en
fastighet enligt 2 kap. 1 § jordabalken, och 4. vilken omfattning en gemensamhetsanläggning har. I FBLs fjortonde kapitel kan man läsa om fastighetsbestämning. När
lantmäterimyndigheten gör en fastighetsbestämning kan det antingen vara för att en sakägare ansökt om det, för att lantmätaren anser det nödvändigt vid en förrättning, för att stat eller kommun ansökt om det eller för att en
ansökan kan göras. Detta betyder att fastighetsbestämning skiljer sig från övriga lantmäteriförrättningar då
1. lantmäterimyndigheten har initiativrätt och 2. då dessa sällan görs utan att annan åtgärd också vidtas (J. Pettersson, personlig kommunikation, april 2020).
2.3 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen Nedan presenteras lantmäterimyndighetens roll i planprocessen. Det redogörs vad lagtexten reglerar och vad bakgrunden till detta är.
2.3.1 Lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen
I planprocessen har lantmäterimyndigheten en roll vid både samråds- och granskningsskedet. De har länge varit en deltagit i framtagandet av detaljplan då kommunen enligt 5 kap. 11§ PBL (SFS 2010:900) ska samråda med
lantmäterimyndigheten, men deras roll har varit ospecificerad. I propositionen 2013/14:126 En enklare planprocess framfördes det av regeringen att
lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ska förtydligas i plan- och bygglagen. Skälen till regeringens förslag är att de anser att
lantmäterimyndighetens roll är så pass angelägen. Detta styrker Boverket, Länsstyrelsen samt merparten av de kommuner som ingår i remissinstansen. Lantmäterimyndighetens roll var inte bara ospecificerad utan också utebliven vid planer med det som då kallades för enkla förfaranden, det vill säga mindre komplicerade planer, men detta påpekar myndigheten själv vara lika
betydelsefullt.
Propositionen ledde till två nya paragrafer, 5 kap. 15§ och 5 kap. 22a§ PBL.
”15§ Under samrådet ska lantmäterimyndigheten särskilt 1. verka för att ett förslag till detaljplan är förenligt med 4 kap. 7,
18 och 18§§ samt 33§ första stycket 3 och tredje stycket, 2. ge råd om tillämpningen av 6 kap. 40-42§§.” ” 22a§ Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten yttra sig
över planförslaget om myndigheten bedömer att förslaget inte är .
…………..förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18a§ samt 33§ första stycket 3 och tredje stycket.”
I samrådet ska lantmäterimyndigheten kontrollera att planförslaget som
kommunen presenterar anger giltiga skäl för det angivna huvudmannaskapet. De ska också verka för att fastighetsindelning, storlek på fastigheter, markreservat för gemensamhetsanläggningar, beslut om gemensamhetsanläggningar,
sätt. På mark eller utrymmen som tillhör flera fastigheter ska dessa punkter också anges korrekt. Utöver dessa fastighetsrättsliga åtgärder ska
lantmäterimyndigheten också säkerställa att planens genomförandebeskrivning är trovärdig samt att exploateringsavtalen uppfyller
kraven enligt plan- och bygglagen. Idag ska kommunen samråda med lantmäterimyndigheten oavsett vilken plan det gäller och vid vilket förfarande (PBL, SFS 2010:900).
2.3.2 Hur förhåller sig fastighetsbildningslagen till detaljplaner? När planen vunnit laga kraft och genomförandeprocessen är igång är
lantmäterimyndigheten en av de aktörer som har en viktig roll. Myndigheten ska säkerställa att fastigheter ska bildas och utformas i linje med planens bestämmelser. Det kan exempelvis röra sig om ändring av servitut, bildade av gemensamhetsanläggning eller ändring av fastighetsindelning.
Fastighetsbildninglagen (SFS 1970:988) redogör för hur fastighetsbildning och fastighetsreglering får ske inom, och utom, detaljplanelagt område (FBL, SFS 1970:988).
Vissa villkor för fastighetsbildning prövas av kommunen vid framtagandet av planen, men när planen sedan ska genomföras prövas villkoren igen. Om
lantmäterimyndigheten i det senare skedet skulle göra en bedömning som skiljer sig från den bedömningen som gjordes i planen kan inte någon fastighetsbildning ske, detta då lantmäterimyndigheten inte kan fatta något beslut som strider mot bestämmelserna i detaljplanen, och detaljplanen är juridiskt bundna dokument (FBL, SFS 1970:988; PBL, SFS 2010:900).
Oberoende av vilken typ av fastighetsbildningsåtgärd ärendet gäller så prövas inledningsvis alltid samtliga villkor i 3 kapitlet FBL, allmänna lämplighets- och planvillkor (Lantmäteriet, 2019). Kapitlet redogör för att varje fastighet som ny- eller ombildas blir varaktigt lämpad för sitt ändamål med lämplig utformning, när fastighetsbildning med tredimensionella fastigheter och ägarlägenheter får ske, hur hänsyn ska tas till rådande planer och bestämmelser och hur utfarter och vägar ska beaktas. Det finns också bestämmelser rörande skogsbruk, jordbruk och fiske samt att ändring av kommungräns.
I 1§ står det att fastigheten ska vara ”varaktigt lämpad för sitt ändamål”. I Lantmäteriets handbok (2019) kan man läsa att med det innebär att för att få fastighetsbilda för exempelvis bostadsfastigheter behöver det på något vis kunna styrkas att det är ändamålet och att det kommer uppfyllas. Det kan styrkas antingen genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett
föremål för prövning kan lantmäterimyndigheten i väntan på ett avgörande vilandeförklara förrättningen.
Om rådande detaljplan, områdesbestämmelse eller naturvårdföreskrifter finns får fastighetsbildningen inte ske i strid mot dessa eller ske om det skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning. Skulle detaljplan inte finnas får fastighetsbildningen inte leda till att områdets ändamålsenliga användning försvåras, att olämplig bebyggelse orsakas eller att framtida lämplig
planläggning av området motverkas. Undantag från detta finns dock. Skulle fastigheten som ny- eller ombildas leda till en bättre fastighetsindelning får den bildas även om den inte blir varaktigt lämpad för sitt ändamål (FBL, SFS 1970:988).
Samtliga villkor i 3 kapitlet FBL gäller vid alla typer av
fastighetsbildningsåtgärder, alltså är det alltid av betydelse för
lantmäterimyndigheten att ta reda på om det finns rådande detaljplaner i det berörda området (Lantmäteriet, 2019).
2.4 Tidigare forskning
Detaljplane- och genomförandeprocessen är väl studerade och flertalet undersökningar har genomförts. Ett av de nationella målen för Sveriges samhällsplanering som inriktar sig särskilt på landets fysiska planering säger att det ska säkerställas ett regelverk samt andra styrmedel som på bästa sätt tillgodoser kraven på effektivitet. Det ska också finnas goda förutsättningar för byggande av bostäder och etablering av företag (Boverket, 2014c). Det är därmed ett nationellt intresse att ha en så optimal samhällsbyggnadsprocess som möjligt.
Den tidigare forskningen består till stor del av utredningar från regeringen och rapporter från Lantmäteriet. Lantmäteriet har också gett ut flertalet handböcker och liknande avhandlingar. Även specialister, professorer och doktorer inom ämnet har gett ut publikationer som avhandlingar och böcker.
Det finns en uppsjö av examensarbeten som har skrivits inom ämnen som detaljplanering, lantmäterimyndighetens roll i planprocessen,
lantmäterimyndighetens förändrade roll och effektivisering av samhällsbyggnadsprocessen.
2.4.1 Vetenskapliga artiklar, avhandlingar & litteratur
som ett underlag för de anställda (Lantmäteriet, 2016).
Handboken FBL (2019) av Lantmäteriet redogör för samtliga paragrafer i fastighetsbildningslagen. De presenteras, förklaras och tydliggörs. I många fall ges exempel för tillämpning, förarbeten redogörs och relevanta rättsfall tas upp.
I mars 2013 presenterade Lantmäteriet en rapport där det konstaterades att brister i planer uppkom oftare när myndigheten kommit in i processen först vid samråd än när de kommit in tidigare. I kommuner med kommunalt lantmäteri är det mer vanligt med samverkan i tidigare skeden och en mer aktiv roll i processen, än i de kommuner där det statliga Lantmäteriet medverkar. Sabel (2019) publicerade en doktorsavhandling där samhällets styrning av fastighetsindelning diskuterades och ifrågasattes. Här menades på att på grund av dagens regelverk kan många önskemål om ändrad fastighetsindelning inte
tillmötesgås. Detta sägs grunda sig bland annat i att 3 kapitlet i FBL (SFS 1970:988) inte uppdaterats på femtio år och att lämplighetsprövningen möjligtvis är ur tiden. Vidare undersökte Sabel möjligheten att liberalisera det svenska regelverket något och på så sätt ge mer frihet åt fastighetsägaren att avgöra om fastigheten är lämplig för sitt ändamål eller inte.
2.4.2 Examensarbeten
Efter att de nya paragraferna i PBL trädde i kraft 2015 har ett flertal studier gjorts för att undersöka om dessa lagändringar fått det genomslag som
regeringen hoppats på. Evonson och Hansson (2016) menar att i deras uppsats En kartläggning av Lantmäteriets granskningsroll att plangranskarnas arbetssätt inte har förändrats sedan lagändringen. Forsberg (2018) undersökte i hennes uppsats Lantmäteriets förändrade roll i detaljplaneprocessen lantmäterimyndighetens roll enligt 5 kap. 15 och 22a§§ PBL för att se vad exakt det är de ska bidra med och om detta uppfyllts.
Mattisson (2015) genomförde en studie med syftet att undersöka om
lagändringarna från prop. 2013/14:126 En enklare planprocess har bidragit till förbättrandet av de långa handläggningstiderna i planprocessen. Även för Mattisson blir slutsatsen av uppsatsen ett resultat som visat på att
lagförändringarna gjort mycket liten till ingen skillnad alls i hur lång tid processen tar ur kommunens perspektiv.
Trots att dessa studier utförts med olika metoder, med olika kommuner och lantmäterimyndigheter och med olika resultat är den gemensamma nämnaren slutsatsen att någon större förändring inte hunnit ske. Evonson och Hansson (2016) poängterar att uppsatsen är skriven tätt inpå lagändringen och att
Ansin och Rödin (2016) antyder detsamma, att det vid studiens tidpunkt är för tidigt att avgöra den förändrade rollens bidrag och föreslår en fortsatt studie på detta några år längre fram.
Johansson & Sjöstedt (2015) skrev om samverkan i tidigare skede och vilken betydelse detta har för att kunna effektivisera detaljplaneprocessen där de konstaterade att processen blev både kortare och mer effektiv när samverkan skedde i ett tidigare skede. Gyllberg (2017) gör i sin studie en djupdykning i hur kommunikationen mellan kommun och byggherre fungerar och vad detta har för påverkan på effektiviteten i planprocessen. Resultatet av Gyllbergs
3 Metod
Skillnaden mellan kvalitativa och kvantitativa metoder är att den kvalitativa metoden uttrycker sig mer beskrivande i muntlig eller skriftlig form medan vid kvantitativa metoder ges en statistisk data i form av hårddata såsom siffror och tal. Dessa olika mätningar kan ofta anges i siffror eller andra mätvärden och kan generaliseras. Dessa metoder används ofta som för att ta reda på hur. Exempel på kvantitativa metoder är enkäter. Fördelar med denna metod är att det är lättare att få en högre svarsfrekvens och nå ut till fler genom exempelvis enkätundersökningar än att göra lika många intervjuer. Detta är bra om mer avgränsade, definitiva svar önskas (Biggam, 2017).
Till skillnad från kvantitativa metoder blir resultatet vid kvalitativa
undersökningar inte lika mätbara utan här blir resultaten mer nyanserande och utvecklade och skapar en djupare förståelse om hur individer upplever saker, och varför. Dessa metoder används ofta, men inte nödvändigtvis, vid fallstudier. Kvalitativa metoder är lämpliga när en mer öppen, detaljrik information
eftersträvas (Biggam, 2017)
Exempel på kvalitativa metoder är intervjuer, öppna enkätfrågor och observationsstudier.
3.1 Arbetsgången
För att bilda en förståelse över arbetsgången kan den delas in i fyra skeden. Dessa sker i följd även om vissa skeden löper parallellt. För att kunna besvara frågeställningen måste problemen identifieras som ett första steg. Detta görs genom att information samlas in från primära källor i form av kvalitativa frågor utformade till intervjuer. I steg 2 kommer en teoretisk bakgrund om
ämnesområdet och problemområden skapas. Det kommer huvudsakligen ske genom läsning av lagtexter, praxis och propositionen. Steg 3 var att
sammanställa av informationen från de primära och de sekundära källorna. Slutligen i steg 4 gjordes en kritisk granskning av resultatet där det analyserades, diskuterades och förslag på framtida studier lades fram.
3.2 Fallstudie
Vid genomförande av olika undersökningar finns ett flertal olika tillvägagångssätt att ta sig an en frågeställning för att nå ett resultat. Den forskningsstrategi som användes i denna studie var i grunden en fallstudie, men i vissa delar drar studien mot en komparativ studie för att kunna skapa underlag, i andra delar en
uppfylla studiens syfte och besvara frågeställningarna.
Nedan presenteras vilka metoder som kommer användas och teorier bakom dem.En fallstudie är en forskningsmetod där målet är att bilda sig en djupare förståelse för studiens syfte och händelser inom ett specifikt område. Det blir alltså en djupdykning där detaljer kommer fram som eventuellt annars inte hade kommit upp till ytan. Fallstudier tillåter och hjälper forskare att studera relationer och samband i en verksamhets naturliga format. Det medför att förståelsen och synsättet för hur olika processer fungerar och samspelar ökar, och detta är anledningen till varför jag valt denna metod. En fallstudie är enkel att följa. Inledningsvis identifiera ett problem och det ses till vad som ska analyseras, i detta fall en process/en verksamhet. Därefter bestäms det hur datainsamlingen ska genomföras, i detta fall genom intervjuer, litteraturstudier och rättsvetenskap. Dessa insamlingar genomförs och analyseras, jämförs, diskuteras och slutligen sammanställs (Jakobsson, 2011; Biggam, 2017; Ejvegård, 2009).
3.2.1 Litteraturstudie
Den insamlade primärdatan ställdes i förhållande till information från
litteraturstudien, sekundärkällan, för att säkerställa ett mer trovärdigt resultat och skapa en djupare kunskap. Litteraturstudien bestod till stor del av
propositioner och lagstiftning såsom fastighetsbildningslagen, plan- och
bygglagen, kommunallagen och förvaltningslagen. Även dokument, handböcker, avhandlingar och rapporter från myndigheter som Boverket och Lantmäteriet. Utöver detta användes sekundära källor såsom kurslitteratur, vetenskapliga artiklar och tidigare skrivna uppsatser inom ämnet (Neville, 2016). Dessa källor togs fram med hjälp av sökmotorer såsom Google, emerald, DiVAportal och sciencedirect. De begrepp som användes vid sökning var begrepp som ”effektivisering detaljplaneprocess”, ”lantmäterimyndigheten”,
”fastighetsbildning”. Utifrån dessa träffars referenser har ytterligare litteratur funnits.
3.2.2 Intervju
En intervju är många gånger ett användbart sätt att uppfatta respondenternas åsikter och erfarenhet. Dessa kan vara utformade på olika sätt- strukturerade, ostrukturerade och semistrukturerade. En strukturerad intervju är utformad så att frågorna är förbestämda och att samma frågor alltid kommer på alla
intervjuer i undersökningen, samt i samma följesordning. Mest utmärkande för strukturerade intervjuer är att det finns färdiga svarsalternativ, dessa påminner därför mycket om den kvantitativa metoden enkätundersökning. Utrymme för personliga upplevelser, känslor och analyser lämnas ofta inte. Ostrukturerade intervjuer är mer öppen och påminner mycket om en vanlig diskussion med ett relevant tema, där intervjuaren i vissa fall styr riktning i samtalen. Vid
semistrukturerade intervjuer är frågorna bestämda på förhand och är, som vid strukturerade intervjuer, samma för alla som blir intervjuade i undersökningen. Frågorna är här formulerare på ett ”friare” sätt vilket lämnar mer utrymme för reflektioner (Dalen, 2008).
Den semistrukturerade formen är den som kommer användas i denna
undersökning. Detta är motiverat med att vissa bestämda frågor ska ställas då de har en stor betydelse för resultatet. Att det sedan är mer rörligt är för att ge utrymme för respondenten att dela med sig av erfarenheten och upplevelser och på så sätt kan en uppfattning fås om vad denne upplever som viktigt. Ytterligare en fördel med denna intervjuform är att frågorna kan vidareutvecklas och därmed inkludera fler aspekter än vad som från början varit tänkt (Doody & Noonan, 2013).
Inför intervjuerna förbereddes frågemallar med de viktigaste frågorna som alla respondenter skulle ställas, detta för att fungera som ett stöd (Bilaga A & Bilaga B).
3.2.2.1 Intervjuer urval
De som i första skedet kommer intervjuas är en mark- och
explotaeringsingenjör, en planarkitekt och en förrättningslantmätare på Norrköpings kommun. I andra skedet kommer fem stycken andra kommunala lantmäterimyndigheter intervjuas för att för att jämföra om de upplevt samma sak och vad de i så fall haft för lösning på detta och om de redan har kollat på någonting. Även två privata exploatörer, verksamma i Norrköping, intervjuas för att se hur de som kommer utifrån upplevt
processen. Samtliga respondenter presenteras under Intervjuernas urval genomfördes med avsikt att få en spridning av roller för att få en bra helhetsbild av hur planprocessen ter sig och upplevs av olika parter.
Det säkerställdes att alla som deltar gör det frivilligt och att ingen tvingas svara på frågor de inte känner sig bekväma med. Det gjordes inte någon skillnad på respondenternas svar, alla svar vägde lika tungt i resultatet och inget resultat vinklas eller döljs utan att det framgår. Det tydliggjordes för de deltagande vad syftet med undersökningen var och vad informationen skulle användas till. För att få en inblick i hur de olika enheterna på Norrköpings kommun upplevde det gemensamma planarbetet beslutades att en förrättningslantmätare, en exploateringsingenjör, en privat exploatör och en planarkitekt skulle kontaktas. Dessa kontaktades med hjälp av enhetschefen på Norrköpings kommuns
lantmäterimyndighet.
Dessa fyra intervjuer var de som utfördes i första stadiet och var de som var mest djupgående. Syftet var att se hur de upplevde samarbetet sinsemellan, enhetens förutsättningar att göra ett bra jobb, processen i helhet och vad de fått för uppfattning av hur exploatören upplever processen.
Exploateringsingenjören och planarkitekten gav sin bild av hur de upplever lantmäterimyndighetens roll och bidrag i processen medan
förrättningslantmätaren fick ge sin bild av motsvarande. Ändamålet med intervjun med den privata exploatören var ett få en bild av hur processen upplevs utifrån. Vidare var syftet att få reda på var alla upplever att problem uppstår och om det finns eventuella lösningar på detta.
Fyra lantmäterimyndigheter, samtliga kommunala, intervjuades för att få en bild av hur arbetet ser ut på andra ställen, vilka problem som uppkommit och om det funnits lösningar. De som valdes var Uddevalla, Umeå, Motala och Skövde. Urvalet av kommuner skedde tämligen slumpmässigt men med avsikt att blanda kommunstorlek och geografisk läge i förhållande till Norrköping med både närliggande och avlägsna. Respondenten valde
lantmäterimyndigheten själv.
Samtliga respondenter kontaktades via mejladresser på respektive kommuns hemsida och intervjuer skedde över telefonen och vid möten. Vidare var intervjuerna semistrukturerade och frågorna grundades sig på arbetets syfte, frågeställningar och mål.
3.3 Bearbetning och presentation av insamlad data Frågeformulären som intervjuerna utgick från presenteras som bilagor och respondenternas svar sammanfattas, efter bearbetning, i löpande text i
resultatdelen. Datan kategoriserades i efter olika teman, eller rubriker, för att skapa en bättre struktur.
intervjuerna, vilka svar som var utstickande och vad som ansågs vara mest relevant för att besvara studies frågeställningar. Den kvalitativa informationen som utgör primär data kommer sedan att jämföras mot det insamlade
sekundärdatat. Detta kommer slutligen användas för att beskriva mönster och uppfattningar, från vilket slutsatser sedan dras.
Anonymitet erbjöds till samtliga respondenter och benämndes därför i text med sin titel eller med ett KLM-nummer.
3.4 Etik och hållbar utveckling
I Sverige finns ett mål att uppnå en hållbar utveckling. Hållbar utveckling brukar delas in i de tre delarna ekonomisk-, ekologisk- och social hållbarhet. United Nations (UN, 2019) har samlat 17 hållbarhetsmål som FNs
medlemsländer tillsammans ska sträva mot att uppfylla. Enligt UN (2019) bor hälften av jordens befolkning i städer, trots att städerna endast utgör 3% av jordens landyta, och denna siffra fortsätter öka. Detta leder till att
stadsplanering fortsätter vara ett viktigt ämne. Effektivisering av
samhällsbyggnadsprocessen är därför högst relevant och en viktig del för att kunna uppnå flertalet mål, både mål 9 och mål 11.
Den etiska aspekten har tagits hänsyn till i arbetet främst genom säkerställande av att alltid referera till källan om det finns en, samt att refereringen är korrekt. Studien är en fallstudie, men skrivs på ett opartiskt sätt. Urvalet av respondenter har varit oberoende av kön, ålder och etniskt ursprung. Det har säkerställts att alla som deltar i undersökningen gör det frivilligt och att ingen tvingas svara på frågor de inte känner sig bekväma med. Det ska inte göras någon skillnad på respondenternas svar utan alla svar ska väga lika tungt i resultatet, och inget resultat ska vinklas eller döljas utan att det framgår. När sammanställning av resultatet gjorts erbjöds samtliga respondenter att få ta del av resultatet innan publicering för godkännande av innehåll. Det tydliggjordes även för de
4 Resultat
Nedan presenteras det sammanställda resultatet från genomförda intervjuer. Avsnittet delas in i ”Norrköping” och ”Övriga KLM” med lämpliga
underrubriker för att få en bättre överskådlighet. Frågorna som intervjuerna utgick från presenteras i bilaga A, bilaga B och bilaga C.
4.1 Intervjuer- Norrköping
För att kartlägga hur lantmäterimyndigheten i Norrköpings kommun arbetar och samverkar med övriga aktörer idag intervjuades en
förrättningslantmätare, en planarkitekt, en mark- och exploateringsingenjör samt en privat exploatör som är verksam i staden och har erfarenhet av att arbete med samhällsbyggnadskontoret i Norrköpings kommun.
MEx- Mark- och exploateringsingenjör, Norrköpings kommuns exploateringskontor, personlig kommunikation 6 april 2020 Planarkitekt- Planarkitekt, Norrköpings kommuns plankontor,
personlig kommunikation 14 april 2020 FLM- Förrättningslantmätare, Norrköpings kommun
lantmäterimyndighet, personlig kommunikation 29 april 2020
ExploatörA- Privat exploatör, Norrköping, personlig kommunikation 29 april 2020.
4.1.1 Lantmäterimyndighetens roll i planprocessen
Sedan en omorganisation som skett på Norrköpings kommun har KLM fått en mer aktiv roll i planprocessen där de är med i ett tidigare skede (FLM1). FLM1 berättar att de varit med i processen även innan omorganisationen i ett senare skede men att lämnade synpunkter inte togs omhand i den önskade
utsträckningen, vilket ledde till problem vid efterföljande lantmäteriförrättningar.
KLMs del i planprocessen kan delas i två delar, när de deltar som lantmäterimyndighet och när de deltar som en del av
samhällsbyggnadskontoret. Som lantmäterimyndighet är de med vid samråd och granskning (FLM1). Som en del av samhällsbyggnadskontoret är KLM idag med vid ett samordningsmöte, kvalitetsgranskning inför samråd,
”Ett mål från samhällsbyggnadsdirektören är att när en detaljplan kommer ut på samråd ska det vara rent från anmärkningar från den
interna sidan.
Det fungerar inte riktigt ännu men det är målet”. – personlig kommunikation FLM1, 29 april 2020
KLM i Norrköping använder sig av Lantmäteriets checklista när detaljplaner granskas. Den kan dock vara mycket omfattande och därför är det svårt att avgöra hur djupgående utredningarna ska vara vid större planer, i dessa fall prioriteras gränsers status och hur de förhåller sig till grundkartan (FLM1). Det som FLM1 oftast lämnar anmärkningar på till plankontoret är rättigheter som inte hanterats samt gränser som är oklara eller felaktigt planlagda i förhållande till grundkartan.
4.1.2 Samarbetet inom processerna
I planprocessen fungerar exploateringsingenjören bland annat som en kontaktperson för exploatören och har därför en bra inblick i dels hur deras upplevelse är och dels i hur det ser ut från kommunens sida (MEx1). Förutom att fungera som kontaktperson hjälper exploateringsavdelningen ofta till med ansökningar till bland annat lantmäterimyndigheten om det är en privat
exploatör som är den planansökande (MEx1). ExploatörA och MEx1 är överens om att det är en lång kö innan en handläggare tilldelas på KLM. När ärendet väl tilldelats handläggare är Planarkitekt1, MEx1 och ExploatörA överens om att det i majoriteten av alla fall går smidigt och att samarbetet är mycket bra. Planarkitekt1, MEx1 och ExploatörA anser att det däremot kan skilja sig åt lite grann beroende på vem lantmätaren är. Detta gäller främst hur tillmötesgående och pedagogisk lantmätaren är vid kontakt med fastighetsägaren, men också med övriga enheter (MEx1). ExploatörA menade på att det ibland kan vara lite svårt att förstå vissa beslut och uttalanden och upplever att det i vissa fall inte ges någon vettig förklaring.
”Samarbetet fungerar generellt väldigt bra, men det kan variera från person till person. Du vet hur det är, vissa är lättare att ha att göra med än andra. Med rätt handläggare kan det rulla på och fungera väldigt bra, men med någon annan kan det ta hur lång tid som helst. Det beror väl dels på hur villig personen är att hjälpa, men också på hur trygg
ExploatörA definierar bra samarbete med att kunna få tag på den man söker och få svar på de frågor man har samt att alla parter tar sig tiden att förklara och motivera olika beslut för varandra. På så vis skapas förståelse, irritation motverkas och det undviks att samma frågeställning dyker upp längre fram (MEx1 & ExploatörA).
FLM1 delar uppfattningen om att processens effektivitet och samarbetet är individbaserad. Likaså hur stor hänsyn som tas till lantmäterimyndighetens synpunkter, men FLM1 påpekar att det också bara är just synpunkter och att planhandläggare inte enligt lag behöver anpassa planen efter dem.
4.1.3 Exploatörens kunskap
”Dem vet att det tar lång tid, men har dålig förståelse för vad det är som tar tid. Jag hör ofta ”det är ju bara en simpel avstyckning!” från exploatörer”
- personlig kommunikation MEx1, 6 april 2020
MEx1 menar att exploatören många gånger saknar kunskap kring vad
lantmäterimyndigheten baserar sina beslut på och att det till följd av detta också kan väckas irritation. Vissa vet inte att lantmätare har lagstiftning som de har att förhålla sig till utan tror att de är det högst styrande organet, och en sådan sak kan göra att processen bromsas ner (MEx1).
Ibland kan planarbetet bromsas ner när exploatören å andra sidan inser hur komplicerade vissa åtgärder och förrättningar är eller kommer att kunna bli. Även när de får veta att alla ärenden behöver prövas enligt lag hur simpla de än verkar för fastighetsägaren. Denna kunskap behöver exploatören ha innan påbörjad planframtagande (Planarkitekt1).
ExploatörA förklarar att han varit verksam i branschen under en tid och därför anser sig ha bra koll på lantmäterimyndighetens arbetssätt och beslutsunderlag, men att det är något man lär sig allt eftersom man arbetar tillsammans.
Kunskapsbrist från exploatörens sida kan sakta ner processen. Önskvärt hade varit om bättre förklaringar och motiveringar till varför saker fungerar eller inte fungerar kunde tillhandahållas, samt bättre tillgång till informationsmaterial (ExploatörA).
4.1.4 Problembilder
4.1.4.1 Tiden
”Om vi ansöker om att en exploateringsfastighet ska delas upp i 220 tomter och lantmätaren som ska handlägga ärendet har fyrtio ärenden som den håller på
med samtidigt varav arbetsveckan ska delas upp på dessa fyrtio, ja, då blir det väldigt få timmar i veckan och då tar det väldigt lång tid”
- personlig kommunikation ExploatörA, 29 april 2020 ”Även om vi förstår att det tar tid, och kanske inte anser att det är
lantmäterimyndighetens fel, så gör det ändå att för varje månad som går så kostar det pengar för oss om vi inte kan komma igång med ett ärende. Till exempel om vi har ett område där 100 bostadsfastigheter ska bildas och det tar 1-1,5 år så är det pengar som
går förlorade varje dag”- Exploatör A
Planarkitekt 1, MEx1 och Exploatör A var överens om att när ärendet väl tilldelats en lantmätare går handläggningen ofta smidigt. Problem som uppkommer i handläggningen är i grunden oftast sådana som KLM inte kan påverka.
4.1.4.2 Outredda gränser
Lantmäterimyndighetens arbete baseras på lagtext och tidigare arbeten såsom detaljplaner, fastighetsindelningar, rättigheter samt andra planer och kartor. Om det finns brister i dessa sedan tidigare uppstår problem och svårigheter som bromsar ner fastighetsbildningen, vilket leder till en förlängd process och ökande kostnader (ExploatörA). Detta rör sig enligt ExploatörA ofta om att fastighetsgränserna inte ligger där man trott när detaljplan har tagits fram och att detta då behöver utredas. MEx1 håller med om att outredda fastighetsgränser och fastighetsbestämningar kopplat till detaljplan är det som ofta orsakar problem i genomförandefasen.
Ett exempel på bromsklossar till följd av outredda gränser kan vara att det planlagts en väg på allmän plats-mark och när denna väg ska anläggas upptäcks att delar av berört markområde används som tomtmark. Fastighetsägare kan då tvingas bli av med mark som vid en gränsutredning visat sig utgöra tomtmark, men som vid planens framtagande förutsatts tillhöra kommunens gatufastighet eller liknande (MEx1).
”Att dessa saker inte är hanterade tror jag beror på att i allt det som plankontoret gör så är våra anmärkningar endast små detaljer som får lösas vid ett senare skede, men för oss
kan
dessa små detaljer bli till stora bromsklossar vid genomförandet av planen. Det blir då ineffektivt i det stora hela”
– personlig kommunikation FLM1, 29 april 2020
Planarkitekt 1 berättar att uppgifter om oklara fastighetsgränser ofta inkommer för sent i planprocessen och att de då inte hinner utredas innan dess att planen är avsedd att vinna laga kraft. FLM1 har uppfattningen att om KLM kommer med sina synpunkter i ett tidigare skede så tas de inte om hand.
”Vid planbesked kollar vi på gränser, men då är det för tidigt och de tar inte till sig av syn punkterna. Vid samråd är det enligt plankontoret för sent att lämna dessa synpunkter då
ritningarna redan är klara och att ansöka om fastighetsbestämning i detta skede skulle göra att planen tar för lång tid att vinna lagakraft.”
– personlig kommunikation FLM1, 29 april 2020 4.1.4.3 Myndighetsrollen
En annan problembild som KLM upplever är enligt FLM1 när en lantmätare i planprocessen ska skilja på när denne deltar som myndighet vid samråd och när deltagandet är som en del i samhällsbyggnadsprocessen inom kommunen. 4.1.5 Hur kan lantmäterimyndigheten i planprocessen skapa
bättre förutsättningar för en effektiv genomförandeprocess?
Genom att undersöka gränser noggrannare och säkerställa deras klarhet i planprocessen skulle genomförandeprocessen öka sin effektivitet
(Planarkitekt1, MEx1, ExploatörA & FLM1). FLM1 tillägger att det ligger ett stort värde i att hantera fastighetsanknutna rättigheter i planprocessen för att underlätta för efterkommande fastighetsbildning.
”Om det fanns ett sätt för oss på mark- och exploatering att kolla om gränser är outredda eller inte, och vi inte hade behövt be lantmäterikontoret att kolla detta, hade det varit mycket enklare för oss att i ett tidigt skede i processen vetat vad vi eller
Lantmäterimyndigheten kan inte i deras myndighetsroll säga till en sakägare vad den borde göra, men de kan säga till oss, och vi kan föra
informationen vidare”
- personlig kommunikation MEx1, 6 april 2020
KLM är en myndighet och kan därför inte ge råd eller säga till en exploatör vad den ska göra eller vilken ansökan de ska skicka in (FLM1). MEx1 menar att om mark- och exploateringskontoret skulle ha information om vad som behöver göras och vilka ansökningar som behöver komma in till lantmäterimyndigheten skulle detta kunna föras vidare till exploatören. För att fastighetsbestämningar ska ansökas och genomföras krävs att dessa handläggningar går snabbare, annars blir det på bekostnad av att planframtagandet bromsas ner och då prioriteras det inte (Planarkitekt 1 & MEx1).
Att utreda oklara gränser och genomföra fastighetsbestämningar i ett så tidigt skede som möjligt innan dess att planen antagits är en självklar framgångsfaktor enligt MEx1. Vidare menas att det skulle ge fastighetsägarna en chans att veta vad det finns för möjligheter för dem, eller vad det kommer innebära för deras mark, och på så vis skapas förståelse och irritation förebyggs (MEx1 &
ExploatörA). Det ger även planarkitekten möjlighet att göra en mer korrekt plan, vilket sedan underlättar arbetet i genomförandeprocessen för
projektledande exploateringsingenjör, lantmätare och övriga inblandade (MEx1).
Planarkitekt1 & MEx1 önskar att lantmäterimyndigheten är mer involverad i hela planprocessen, och särskilt i ett tidigare skede. Även FLM1 ser att genomförande- processen blir mer effektiv ju mer inflytande KLM har på planen.
MEx1 tror att inte bara att lantmäterimyndigheten utan hela
samhällsbyggnadskontoret skulle skapa en bättre upplevelse för exploatören om det skulle finnas mer tydlighet i hur lång tid saker tar.
”Jag tror att exploatörer och fastighetsägare skulle uppskatta väldigt mycket om de kunde se hur de ligger till i handläggningskön. Det behöver inte handla om att de får reda
på exakta kötiden utan kanske bara vilken plats ens ärende har i ärendekön. En tidsosäkerhet är en kostnadsosäkerhet, vilket kan leda till att vissa exploatörer
kanske inte vågar investera när man inte vet vart det landar. Med denna information kanske ansökan av investeringsstöd kan förhållas till processen,
exempelvis”
Om privatpersoner hade mer allmän kunskap om lantmäterimyndighetens arbete och deras roll i detaljplaneprocessen skulle processen bli mer effektiv (Exploatör A, Planarkitekt 1 & MEx1). Exploatör A menar på att det inte finns tillräckligt med sådan information lättillgänglig för privatpersoner utan att kunskapen kommer allt eftersom man deltar i processen. MEx1säger att det gör större skillnad än vad som kan antas.
4.1.6 Påbörjande med förrättningar under planprocessen Lantmäterimyndigheten i Norrköping genomför i dagsläget fastighetsbestämningar och upphävanden av rättigheter,
gemensamhetsanläggningar och servitut under planframtagandet. Om det är bråttom inkommer vanligen ansökan om fastighetsbildning eller
fastighetsreglering till KLM innan det att planen vunnit laga kraft för att minimera väntetiden mellan laga kraft vunnen plan och påbörjad lantmäteriförrättning (FLM1). FLM1 berättar att man i undantagsfall i
Norrköping inlett förrättningshandläggningen, med högt prioriterade ärenden, i ett tidigare skede med syfte att kunna ta ett beslut omgående när planen vinner laga kraft. Vidare förklaras att det råder osäkerhet kring om det finns kriterier eller hinder för detta, eller om det endast rör sig om det moraliska i att påbörja något man inte vet om man kan avsluta (FLM1).
”Jag vill ha fullständiga förutsättningar. Jag tror inte på att det är bra att inleda handläggningar innan planen vunnit laga kraft. Det blir på den
sökandes bekostnad när det finns en risk att förrättningen inte går att genomföra”
– personlig kommunikation FLM1, 29 april 2020
I de fall förrättningar ska inledas under planprocessen är det viktigt att påtala för exploatören att det är en ekonomisk risk då tiden som läggs ner kommer
faktureras oavsett vad beslutet blir. Det är därför ingenting som
lantmäterimyndigheten gör på eget bevåg (FLM1). Det blir svårt även i dessa fall att kartlägga lantmäterimyndighetens myndighetsroll (FLM1).
”Olika planer är olika kontroversiella så det är från fall till fall, om man tror att planen riskerar att bli överklagad eller om man tror att det kommer gå smidigt, som man kan avgöra om det hade varit värt risken”
- personlig kommunikation ExploatörA, 29 april 2020
