I detta avsnitt redovisas resultatet av analysen av studiens empiri. Syftet med studien har varit att undersöka hur offentliga aktörer hanterar frivilliga med fokus på ledning och styrning, hur de kan integreras i ledningssystem och hur det kan bidra till samhällets resiliens.
Redovisningen sker genom beskrivning av de kategorier som analysen mynnat ut i och byggs upp med citat från intervjumaterialet, samt beskrivning av nyckelfaktorer (Tabell 1) som identifierats under analysen. I bilaga 3 presenteras analysmatrisen som visar underkategorier och kategorier. I efterföljande resultatdiskussion kopplas resultatet till studiens teoretiska ramverk liksom tidigare forskning.
Kategori 1. Att nätverka och samverka
Att ingå i nätverk och skapa personliga relationer var faktorer som återkom och är en viktig förutsättning i hanteringen av frivilliga. Beroende på hur bra eller dåliga de personliga relationerna är involveras frivilliga i kommuners krisberedskap i olika utsträckning.
Relationsskapande ansågs vara en vital del för att nå förståelse för varandras organisationer och på det viset skapa en grundplattform för att utveckla samverkan. Ett sätt är att aktivt bjuda in representanter från frivilligorganisationer till olika forum för att kontakter skulle kunna knytas mellan offentliga aktörer och frivilliga.
”Det är lite som att du skulle be någon annan skriva din uppsats som du bara träffat någon gång då och då. Personen vill mycket men den har aldrig lyssnat på det du håller på med, men tror att denne kan det men vet inte hur det fungerar i praktiken, och i en kris vill du veta vem det är du ber om hjälp av.” (Respondent 3).
Att underhålla relationerna framhölls som viktigt där gemensamma aktiviteter ansågs vara en god lösning som till exempel att genomföra övningar, mötas och skapa nya eller fördjupa existerande relationer på evenemang, konferenser och möten. En respondent utvecklade sitt svar på hur personliga relationer skulle kunna utvecklas och bidra till ökad förståelse för varandras organisationer.
”Det är att man bjuder in varandra mer aktivt och att man pratar med varandra om olika utmaningar eller olika event. Att man har förståelse för varandras organisationer. Exempelvis att en
frivilligorganisation kan göra väldigt mycket men de kan inte göra allt. Det behöver både
frivilligorganisationer och kommuner förstå. Alltså det är mycket så här, jag tror man behöver ha relationsskapande genom olika aktiviteter, evenemang och att man ger varandra tid också.”
(Respondent 6).
På en uppföljningsfråga i intervju med respondent 2 om hur man hade lyckats uppnå ett bra samverkansarbete beskrevs nätverk som en uteslutande vital faktor.
”Nätverk. Det är alltid det. Man måste visa upp sig, man måste visa på förmågor och prestigelöshet. […] Om man går dit och lyssnar och känner in vad det är de är ute efter och sen bara presenterar att vi kan leverera, då blir de oftast, officiella aktörerna då, lite mer välvilligt inställda till oss.”
(Respondent 2).
Det påtalades av respondenterna att förberedelser är viktigt för att uppnå en god samverkan med frivilliga. Vilken typ av förberedelser det handlar om framgick inte tydligt men det fördes resonemang om att det kunde röra sig om att avtal bidrar till att skapa förutsägbarhet i vad man kunde förvänta sig. Flertalet påpekade att de hade kommit till insikten att det krävs
31
en organisering för att hanteringen av frivilliga skulle bli bra. Bidragande orsak till insikten är erfarenheter av kriser som synliggjort att förberedelser hade varit att föredra.
”Coronakrisen visar också på att det här är ett område som kommer att öka. När vi får personalbrist och vi inte kan upprätthålla vår samhällsviktiga verksamhet och vi behöver ta in
frivilligorganisationer eller frivilliga personer. Och att kommunerna behövt göra snabbanställningar av personer som kan hjälpa till med inköp till riskgrupper och äldre. Det visar ännu mer på att vi behöver organisera oss på bättre sätt. Vi behöver redan ha det organiserat i förväg, eftersom det är då vi bäst kan hantera en händelse.” (Respondent 6).
Vilka effekter som förberedelser och samverkan uppfattades leda till var ökat förtroende och förståelse för varandras organisationer. Något som i förlängningen kan innebära nya
samverkansformer.
”Jag hade jättebra samverkan med en person på Länsstyrelsen i Västra Götaland 2016, efter flyktingsituationen så undrade han om vi inte skulle starta någonting. Då startade vi den här förstärkningsresursen och vi har hela tiden anpassat oss till behoven som länsstyrelsen pekat på.”
(Respondent 2).
För att offentliga aktörer ska ta initiativ till att använda frivilliga förutsätts det att det finns en tillit till att frivilliga kan lösa uppgifter som offentliga aktörer vill ha hjälp med. Tillit till att frivilliga ställer upp när det inträffar en händelse och att individer som engagerar sig frivilligt har kompetenser och förmågor som behövs. Det var också den faktorn som skiljde
organiserade frivilliga mot spontanfrivilliga.
”Det är min uppfattning i alla fall att det här samarbetet som vi hade med Civilförsvarsförbundet. Att vi inte hade förtroende för dem egentligen, att aktivera dem i det läget, inte hade tillit till att de skulle reda ut den uppgiften. Då är det inte mycket att ha ett sådant samarbete. Det stod alltså i våra krisplaner på papper men i verkligheten så vågade de inte nyttja det. Det ska ju bygga på tillit och upparbetat förtroende.” (Respondent 1).
Kategori 2. Samhällets kunskap och kompetens
Kunskap om frivilligorganisationer är en betydande faktor som påverkar offentliga aktörers tillit, benägenhet att etablera kontakt och förståelsen för hur hanteringen ska gå till. Med begränsad tillgång till resurser i form av ekonomiska medel, och att ordinarie arbetsuppgifter många gånger är tidspressade, kombinerat med att inte veta vad frivilliga kan bidra med leder till nedprioritering av att involvera frivilliga. Flera av respondenterna lyfte behovet av att lära sig om vad frivilliga kan bidra med och vilka frivilliga organisationer som kan användas i krisberedskapsarbetet.
”Lära sig mer om vilka frivilligorganisationer som finns. Jag har kunskap om att det finns lottakårer och olika blåstjärnor. Men jag vet liksom inte vilka de är och vad de gör. Så att det är också nästa steg att kommunen behöver se vad som finns.” (Respondent 1).
”Det som jag dock har hört är att man tycker det är lite otydligt eller lite svårt att ge uppgifter till en frivilligorganisation eftersom man inte riktigt vet vad de kan genomföra eller vad de ska genomföra.”
(Respondent 6).
En nära koppling till kunskap om frivilliga är erfarenhet av att använda frivilliga under kris, eller erfarenhet av kriser som synliggjort vad frivilliga kan eller kunde bidragit med.
Respondenterna beskrev betydelsen av erfarenhet för att förstå vad som fungerar bra och inte bra i samverkan med frivilliga.
32
”Det är ju lite grann så att inte alla vet vad vi frivilliga kan göra så de blir ofta lite överraskade när vi väl står på plats med kompetenser, som ofta är mycket mer än vad de trodde.” (Respondent 2). ”Men sen har vi inte använt oss utav dem så jättemycket så att det är svårt att säga vad det är som har fungerat bra, eftersom vi inte har jobbat ihop så jättemycket.” (Respondent 5).
Det praktiska tillvägagångssättet för hur hanteringen av frivilliga ska organiseras visade sig vara ett område i behov av utveckling. Av respondenterna fördes det fram att man inte visste hur frivilliga skulle övas och utbildas.
”Det är en sak att ta kontakt med frivilligorganisationer och säga; ja vi borde sätta oss ned och ha ett möte eller; vi ser att ni kan hjälpa oss. Det är en annan grej att få in i dem i utbildning- och
övningsplanering.” (Respondent 5).
Offentliga aktörers förhållning till frivilliga i synen på ansvarsfördelning var att de hade ett ansvar för ledning och styrning under en pågående händelse, där ansvaret framförallt handlar om att agera uppdragsgivare. Det beskrevs också upplevelsen av att vara begränsad i sitt handlingsutrymme där fokus är på formella uppgifter. En av respondenterna beskriver en samverkan i Östergötlands län där diskussioner förs om hur frivilliga ska hanteras.
”Jag är ansvarig för att få de här formaliteterna in till myndigheterna som risk- och sårbarhetsanalys, med FRG och allt som ska finnas, de här grejerna som vi pratar om. Det är en svår roll, för du har inte mandatet att säga; så här ska ni göra.” (Respondent 3).
”Det är en samverkan som vi har i länet där vi träffar alla kommuner och aktörer. Där vi varannan månad har möte där vi diskuterar olika frågor, varav frivilligorganisationer är en fråga. Vi har också gjort en plan […] Och i den planen är frivilligorganisationer med som utvecklingsområde där vi just nu kartlägger vad för inriktning vi ska ha med frivilligorganisationer i länet.” (Respondent 6).
Kategori 3. Offentliga aktörers verktyg och förutsättningar.
På central nivå stödjer MSB, som primärt riktar sig mot Länsstyrelser, och genom dessa förväntas stöttning ges till kommuner. Myndighetens stöd uttrycks framförallt som
kunskapsstöd i form av vägledningar och information, men även bidrag av statliga medel för att starta upp och utbilda FRG. MSB ställer även krav på att Länsstyrelserna beskriver i sina risk- och sårbarhetsanalyser hur hanteringen av frivilliga är tänkt att utformas, där syftet är att skapa incitament att engagera sig i frågan frivilliga. Respondenterna angav att engagemang med frivilliga dels berodde på statliga medel från MSB men också att man behöver mer stöd av både Länsstyrelser och MSB i hur man ska organisera frivilliga.
”Vi har ju också bett dem att ange hur man tänker hantera frivilliga i sin risk- och sårbarhetsanalys som de ska lämna in. Kommunerna ska ju ta fram en risk- och sårbarhetsanalys, eller i varje fall Länsstyrelserna ska lämna in till MSB, det finns ett krav på det. Och där efterfrågar vi det.”
(Respondent 4).
”Vi får ju statliga medel från MSB till att använda till det här arbetet. Nu har man ändrat så man får inte använda det till föreningskostnader och sådant där, och det var ju så vi finansierade avtalet.”
(Respondent 1).
”Jag skulle faktiskt säga att framöver involvera kommunerna mer i arbetet med frivilliga, nu vet jag att MSB stöttar frivilliga jättemycket och de får ju ta del av 2:4-medel, hjälper dem med
kampanjfilmer och liksom vägledningar och allting. Det är jättebra tycker jag men man skulle kanske kunna titta på något länsvis eller varje kommun tänker jag. Det kanske finns någon sådan vägledning, jag har inte så jättebra koll. Men någon bra vägledning för just rent konkret hur man gör på bästa sätt med frivilliga.” (Respondent 5).
33
Att känna till den egna verksamhetens behov lyftes av flera av respondenterna som en viktig utgångspunkt, men att sådan kartläggning inte genomförts eller var i sin linda. Att förstå vilka behov som finns leder till en tydligare styrning på det sätt att offentliga aktörer vet vilka kompetenser och förmågor de ska efterfråga hos frivilliga. Att kartlägga behov och matcha mot frivilligorganisationers kompetenser ansågs också vara en fråga om ansvarsfull
resurshantering.
”Det första som behövs göras det är ju att identifiera vårt behov, och vi har inte kommit så långt än.”
(Respondent 1).
”Det enda vi behöver göra är att sätta oss ned och se; hur, vad och när kan vi använda dem på bästa sätt. Men annars, förutsättningar det finns. Men vi måste har klart för oss från kommunens sida hur ska vi utnyttja dem på bästa sätt, så inte resurser går till spillo.” (Respondent 5).
Offentliga aktörers tillgång till resurser påverkar prioriteringen av frivilligorganisationer. Till exempel har storleken på kommuner betydelse för huruvida den finns tillräckligt med
personal och tid att disponera för att hantera frivilliga som därmed konkurrerar med ordinarie arbetsuppgifter. Respondenter på både lokal och regional nivå poängterade behovet av mer resurser, exempelvis ekonomiska medel för att kunna anställa personal som kan tillägnas uppgiften att arbeta med hanteringen av frivilliga.
”Om man tittar på en mindre kommun. Knappt en eller två personer som jobbar med
beredskapsfrågor. Det behövs ju fler personer om man ska lägga på mer arbetsuppgifter på en kommun, exempelvis med frivilliga resursgrupper eller frivilligorganisationer. Då behövs det både personal som kan hantera eller organisera det. Det behövs pengar för att göra det.” (Respondent 6). ”Jag tror det är brist på tid, jag tror det är brist på resurser. Vi har en lagstiftning, lagen om extraordinära händelser, vi ska leva upp till och en överenskommelse kopplat till det och massa som ska göras. Vi är ju olika storlekar i kommunerna och många kommuner fokuserar ju på; vi måste genomföra det här, det här och det här annars lever vi inte upp till lagen. Att man får fram någon form av pappersprodukt man skickar in och yes vi har levt upp till det. Sen har man inte mer tid att lägga.” (Respondent 5).
Vad som efterfrågades under intervjuer med två av respondenterna var att frivilliga skulle vara övade och tränade för att ses som en resurs, men också att frivilliga är självgående. Därtill påpekades behovet att frivilliga har någon form av fysisk förmåga för att orka
genomföra kroppsligt arbete och på det viset fylla funktionen att agera extra händer och fötter.
”Du väljer ut inte vem som helst till det, utan dels ska de vara tränade och du ska lita på att den personen inte är en som kräver att allting ska finnas på manual, utan är pragmatisk och löser problem.” (Respondent 3).
”Oftast vill ju vi ha människor som har den fysiska styrkan att liksom kunna göra grejer också.”
(Respondent 5).
Kategori 4. Kommunikationens betydelse
Kanaler för kommunikation mellan offentliga aktörer och frivilliga består oftast av kontakt mellan representanter från respektive organisation. Vad som skiljer mellan nivåerna lokalt, regionalt och centralt är att MSB på central nivå har primärt fokus på att vara i kontakt med Länsstyrelser för att bland annat underlätta mängden kontakter att hålla reda på. På samtliga nivåer föredrogs kontakt med frivilligorganisationer genom en kontaktperson där sedan information och budskap skulle föras med kontaktpersonen in i frivilligorganisationen.
34
”Det är jag som är kontaktyta. Så det är mig man haft kontakt med och det är jag som har kontaktat honom då. Så att det är vi som haft kontakten.” (Respondent 5).
”Man skulle nog utse en kontaktperson hos oss som håller kontakt med den organisationen och sköter den kommunikationen där emellan. Är det så att frivilliga ska gå in i någon verksamhet, om de till exempel ska gå in på ett äldreboende och hjälpa till och städa och sådant där. Då får man ju lämna över den kontakten till verksamheten.” (Respondent 1).
Betydelsen av fungerande kommunikation synliggörs när samarbeten inte fungerar och organisationerna har olika uppfattningar om vad som är eftersträvansvärt, vilket till exempel kan leda till att frivilliga tar initiativ till att utveckla kompetens och införskaffa material för ändamål som inte efterfrågas av kommuner. Ett exempel på god kommunikation är där
Länsstyrelsen tydligt kommunicerar vilka kompetenser som organisationen är i behov av, som sedan blir till underlag för den regionala förstärkningsresursens verksamhetsutveckling. Genom att etablera kommunikationskanaler öppnas även möjligheten upp för att fördela resurser och samordna ageranden mellan organisationer.
”Vi tänker oss att vi behöver extra händer och fötter, alltså extra personella resurser som kan hjälpa till i en kris. Inga specifika kompetenser eller särskild utrustning utan det behövs bara en person som vi kan använda, medan Civilförsvarsförbundet de har jobbat med att skaffa in material, bandvagnar, motorsågar, utrustning och sådant där.” (Respondent 1).
”Till förstärkningsresursen har Länsstyrelsen sagt väldigt tydligt vilka utbildningar de förväntar sig att vi har.” (Respondent 2).
”Vi har ju en samverkansfunktion till exempel, jag skulle tänka mig att den funktionen i så fall har kontakt med en frivilligorganisation. Då får man deras lägesstatus med in i krisledningen och så tas de med i den kommunövergripande ledningen så att man kan fördela resurser och sådant där till rätt ställe. Alternativt så sätter man in en person från deras organisation i vår krisledningsstab.”
(Respondent 1).
Att nyttja digital teknik och IT i hanteringen av frivilliga var i stort outnyttjat och de flesta av respondenterna angav att det troligen var något som de skulle behöva arbeta med i framtiden. Det fördes resonemang kring möjligheter att samordna frivilliga och att möjliggöra
snabbspårsutbildningar till spontanfrivilliga. Nackdelar som framfördes handlade om risker att inte kommunicera bland annat på sociala medier som lämnade utrymme för
ryktesspridningar och dåligt rykte för frivilligorganisationer.
”Det har man väl lärt sig nu från den här händelsen att sociala medier eller mer digital uppkoppling är ett stort behov. Det behövs helt enkelt. Vi är mer digitala än någonsin, det här är kanske också ett område som behöver bli mer digitalt.” (Respondent 6).
”Det kommer väl applikationer nu för tiden till exempel och sådant där. Det tror jag går att samordna smidigt och jag har sett liksom att, om en person vill ställa upp som spontanfrivillig då kan man få nedladdat en webbutbildning så att man kan utbildas snabbt.” (Respondent 1).
”I sociala medier så stod det då att vi inte var intresserade att ta emot kläder. Vi var dumma helt enkelt medan verkligheten var någonting helt annat.” (Respondent 2).
Kategori 5. Frivilligorganisationer och samhällsresiliens
Att frivilliga försvarsorganisationer är en tillgänglig och gripbar resurs var en kunskap som inte var gemensam för samtliga respondenter. En tydlig uppfattning om frivilliga
försvarsorganisationer hade respondenten från MSB som poängterade fördelen med att organiserade frivilliga redan har etablerade organisationer och många gånger har både
35
utbildning och förmågor som gör att de kan bistå offentliga aktörer i krisberedskapsarbetet. Dessutom ges frivilliga försvarsorganisationer statliga medel som ger dem möjlighet till att rekrytera och utbilda medlemmar. En av förmågorna som lyfts av två av respondenterna är att de kan bistå i hanteringen av spontanfrivilliga och bemanna funktionen att samverka.
Ytterligare en aspekt som är fördelaktig med organiserade frivilliga var förmågan att snabbt organisera sig och starta upp verksamhet.
”Och det är därför frivilliga försvarsorganisationer lyfts fram som en modell för kommunen eller aktören att använda. För de både har försäkring och avtal, och med avtal och överenskommelse så har man ju trovärdighet i att de kommer att ställa upp.” (Respondent 4).
”Jag tror att ju mer organiserat det blir desto bättre, för då har man koll på vad man kan använda dem till och man har koll på hur det ser ut. Annat är det med spontanfrivilliga, då har vi ingen koll alls. Vi vet bara att det kommer tusen människor som vill hjälpa till; ok, och så ska man rodda i det.”
(Respondent 5).
Respondenterna resonerade kring en rad områden där frivilliga kan utgöra en resurs: att bistå i kommunikation till allmänheten och att hantera information. Exempelvis lyftes frivilligas engagemang och bidrag till att dela ut kampanjmaterial och sprida information under
evenemang på torg som under krisberedskapsveckan. En annan funktion som frivilliga bidrar till att hjälpa till med under den pågående pandemin är att bistå riskgrupper med att handla och transportera matvaror hem till dem.
”Jag vet att kommunerna också bjuder in sina frivilliga resursgrupper och frivilligorganisationer på olika event och evenemang. De används så klart under krisberedskapsveckan, exempelvis vissa kommuner har dem på torg och gator där de står och delar ut broschyrer eller kampanjmaterial när det gäller beredskap.” (Respondent 6).
En av respondenterna pekade på att fördelen med frivilliga är att de inte är bundna av ska-krav som de offentliga aktörerna och därmed kan prioritera hantering av spontanfrivilliga.
”Vi har ju mer tid. De offentliga har ju sitt arbete, alltså de har ju sina rutiner och sitt arbete och väldigt tydliga riktlinjer om vad som ska göras. Vi kan ju mer unna oss att prata med spontanfrivilliga och ta hand om dem på ett annat sätt. För det är ju lite vårt uppdrag oftast och det ger ju oss friheten att se till att de ha det bra.” (Respondent 2).