Resultatdiskussion

Här diskuteras de mönster som resultatet har visat på genom att svara på studiens

forskningsfrågor, och en diskussion förs med jämförelser mot tidigare forskning. Syftet med studien har varit att undersöka hur offentliga aktörer hanterar organiserade och

spontanfrivilliga med särskilt fokus på ledning och styrning, hur de kan integreras i befintliga ledningssystem före och under en kris, och hur det kan bidra till samhällelig resiliens.

Hur ser lednings- och samverkansstrukturer ut och vilken syn har aktörer på sin roll i att hantera frivilliga?

Resultatet visar på betydande skillnader i lednings- och samverkansstrukturer för att hantera frivilliga. Det är stora variationer i om det överhuvudtaget finns en ledning- och

samverkansstruktur, hur dessa är utformade och huruvida dessa är effektiva eller inte. Ledningsstrukturer på lokal nivå tycks bestå av att en krisledning fördelar uppdrag under en pågående kris. Fördelning av ansvar, mandat och roller är ofta otydligt och när det finns tydliga strukturer beror det på att finns eldsjälar som engagerar sig i att tydliggöra

strukturerna. Kunskap om frivilliga och förståelsen för hur de kan användas tycks variera i stor utsträckning, från att det finns en god kunskap till att det saknas. När kunskapen om frivilliga är liten eller saknas innebär det en risk att offentliga aktörer aktivt väljer att avstå att etablera kontakt med frivilliga. Det tycks råda en retorisk jargong där det kommuniceras att det finns en medvetenhet om behovet av att hantera frivilliga och att frågan lyfts i

verksamheter. Dock framgår det inte hur de offentliga aktörerna tänker sig att det praktiska tillvägagångsättet ska gå till. Tidigare forskning (Guldåker m.fl., 2015; Johansson m.fl., 2015; Strandh, 2019) visar att det saknas kunskap om förhållanden för ledningsstrukturer, att veta när frivilliga ska användas, hur de kan integreras i krishanteringssystemet, och att det finns ett behov av att systematiskt arbeta med hanteringen av frivilliga. Forskning som behandlar ledningsvetenskap, ledarskap och samverkan (Brehmer, 2008; Danielsson m.fl., 2011) har bland annat beskrivit ledning som att förstå vad som behöver göras och ledarskap som att få saker och ting gjort. Forskning pekar även på att hård toppstyrning kan leda till

handlingsförlamning hos dem som fattar beslut på operativ nivå, att medarbetare blir passiva och en dysfunktionell ledning på verksamhetsnära nivå (Ibid.). Både tidigare forskning och den här studiens resultat pekar på att det råder otydlighet i mandat- och ansvarsfördelning, att det finns en medvetenhet om behovet att hantera frivilliga, att kunskaper saknas om hur de kan användas samt att det inte finns ett systematiskt arbete i hanteringen av frivilliga. Det

45

leder till att hanteringen av frivilliga riskerar att utebli, att fördröjas på grund av

begränsningar i handlingsutrymme varvid gripbara resurser försenas, används felaktigt eller inte alls.

I samband med analysen av datamaterialet användes ett reglage (Figur 3) som baseras på Provan och Kenis (2008) teori att det existerar tre spänningsfält i nätverk som beslutsfattare behöver ta ställning till. Nedanför i Figur 4 presenteras identifierade nätverksformer mellan officiella aktörer och frivilligorganisationer, och hur de förhåller sig i reglaget i jämförelse med nätverksstyrningsformerna. Placeringarna i reglaget ska betraktas som en ögonblicksbild och orientering av nuvarande tillstånd mellan officiella aktörer och frivilligorganisationer som har identifierats under analys av datamaterialet.

Resultatet indikerar på att kommunerna i studien och Länsstyrelsen utan förstärkningsresurs har liknelser med nätverksstyrningsformen nätverk med ledningsorganisation. Det beror dels på att de kommunala aktörerna och Länsstyrelsen utan förstärkningsresurs hade identifierat behovet av en regional hantering med syfte att skapa en enhetlig ledning och samordning av frivilliga, dels att de kommunala aktörerna menar att kompetens till ledning av frivilliga saknas. Det ansågs också av respondenterna på kommunal nivå att en Länsstyrelse bidrar till legitimitet till frivilliga som kan stå som garant för övning, utbildning och kompetens. Att Länsstyrelsen med förstärkningsresurs har liknelser med deltagarstyrda nätverk förklaras av att frivilliga aktivt inkluderas i krisberedskapsarbetet, att det vid behov knyts kontakter med aktörer som involveras i förstärkningsresursen samt att förstärkningsresursens representanter aktivt bjuds in till att nätverka med övriga aktörer. Placeringen av MSB i reglaget visar liknelser med nätverk med nätverksadministrativ organisation och förklaras av att myndigheten inte har ett operativt uppdrag. Myndighetens huvudsakliga uppgifter består bland annat av att stödja andra aktörers arbete med att utveckla krisberedskap och civilt försvar som till exempel finansiering av frivilliga försvarsorganisationer och framtagande av vägledningar och kunskapsstöd till offentliga aktörer på både regional och lokal nivå. Således framgår bilden av det till stor del rör sig om hybrider av styrningsformer som har liknelser med de nätverksstyrningsformer som presenteras av Provan och Kenis (2007).

Det har i den här studien synliggjorts en modell av frivillighantering på regional nivå som tycks ha en fungerande lednings- och samverkansstruktur mellan frivilliga och offentliga aktörer. Den regionala förstärkningsresursen verkar över kommungränser och är tänkt att

Figur 4. Identifierade nätverks placering i reglaget i jämförelse med nätverksstyrningsformernas placering. Baserad på Provan och Kenis (2008). Utarbetad av Kenny Turesson

46

utgöra en förstärkning då kommunala aktörer begär extra stöd. Förstärkningsresursen organiseras och förvaltas av den lokala Civilförsvarsföreningen och dess medlemmar rekryteras från samtliga frivilliga försvarsorganisationer. Faktorer som tycks bidra till konceptets framgång är utvecklade personliga relationer, tydlig kommunikation mellan parterna som till exempel att Länsstyrelsen delger vilka kompetenser som efterfrågas, och att det råder ömsesidig respekt och följsamhet till varandras organisationers behov.

FRG är ett känt koncept men som i praktiken har en blandad framgång i tillämpning. FRG finns i 155 av landets kommuner (MSB, 2020b) och dess syfte är att samla frivilliga försvarsorganisationers kompetenser för att underlätta hanteringen för offentliga aktörer. FRG:s koncept att organisera en systematisk hantering av tillströmmande spontanfrivilliga har tydliga likheter med modeller som synliggjorts i tidigare forskning (Fernandez, Barbera & Van Drop 2006; McLennan, Molloy, Whittaker & Handmer, 2016) vars processer går ut på att registrera spontanfrivilliga och matcha offentliga aktörers behov mot registrerade

kompetenser. Av vad som framgår i den här studiens resultat uppfattas FRG som ett användbart verktyg för att möta behovet av att hantera spontanfrivilliga, men att det i praktiken är svårt att upprätthålla frivilligas engagemang vid liv. Här blir skillnaden mellan offentliga aktörer tydlig på de olika nivåerna. På central nivå finns en tydlig uppfattning om tillämpbarhet och att det erbjuds stöttning i form av information och vägledning samt att statliga medel finansierar rekrytering och utbildning av frivilliga till FRG. På lokal och regional nivå efterfrågas stöd i form av vägledning och kunskap i hur det praktiskt ska lösas i fråga om övning och utbildning. Således tycks det råda en distans mellan samhällsaktörerna där information inte når fram eller inte uppfattas i den utsträckning som det är avsett för. Figur 5 nedan visar ett exempel på en nätverksstyrningsform då Länsstyrelser antar rollen som ledningsorganisation och MSB fyller funktionen som nätverksadministrativ organisation. Figuren är inte tänkt att vara uttömmande i detalj om vad nätverkets kopplingar består av och vilka utbyten som sker mellan aktörerna. Syfte med exemplet är att synliggöra utformningen av styrningsformen med dess kontaktvägar och hur aktörerna förhåller sig till varandra

Figur 5. Exempel på nätverksform med Länsstyrelse i rollen som ledningsorganisation och MSB som NAO. Utarbetad av Kenny Turesson.

47

Vilka nyckelfaktorer bidrar till effektiv hantering av frivilliga?

Tillit till frivilliga är en grundläggande förutsättning för att offentliga aktörers hantering av

frivilliga ska bli effektiv, det vill säga att frivilliga blir en resurs till samhällets förmåga att hantera kriser. Den här studiens resultat pekar på att tillit och personliga relationer är det som har störst tyngdpunkt och tycks vara avgörande för huruvida offentliga aktörer inkluderar frivilliga i sitt krisberedskapsarbete eller inte. Studien visar på exempel när en kommunal aktör har valt att avsluta avtal med frivilliga på grund av minskad tillit, och att trots att det på papper finns en samverkan väljer offentliga aktörer att inte använda sig av frivilliga på grund av lågt förtroende. För att stärka graden av tillit till frivilliga föreslås det av respondenter i studien att frivilliga bör aktivt inkluderas i möten och konferenser. Det föreslås även att båda aktörer bör prioritera nätverkande, dels för att frivilliga ska kunna visa upp sig som en aktör, dels för att nya kontakter ska kunna skapas mellan frivilliga och offentliga aktörer, och för att underhålla etablerade kontakter. Provan och Kenis (2007) beskriver att samverkan mellan frivilligorganisationer och offentliga aktörer är beroende av graden av tillit som baseras på antalet personliga relationer och relationernas karaktär. Boaventura, Carnaúba, Todeva, Azevedo och Armando (2016) fann att nätverk som använder styrningsformen med

nätverksadministrativ organisation lyckas bättre med att balansera mellan tillväxt av nätverk och att strukturera och formalisera relationerna mellan nätverksmedlemmar utan att graden av tillit blir för låg.

Den här studien visar att det finns variationer i överenskommelsen av mål mellan

frivilligorganisationer och offentliga aktörer. När det inte finns en överenskommelse leder det till att offentliga aktörers förtroende för frivilliga minskar och att samarbeten riskerar att avslutas. När det existerar en överenskommelse mellan parterna bidrar det till en positiv utveckling av samverkansformen som stärker frivilligorganisationernas ställning som

samverkansaktör. Likt Provan och Kenis (2007) beskriver utgör överenskommelse av mål en viktig aspekt för att skapa incitament för medlemmar att ingå samarbeten med varandra, och är graden av överenskommelse låg eller finns inte riskerar nätverk att sluta existera. Lemaire (2020) menar att hur kontakter och relationer orkestreras har betydelse för hur och om

nätverksmedlemmar kommer överens om gemensamma mål. Relationerna kan inte vara vilka som helst, utan det är av vikt att förstå vilka relationer som är kritiska för att brygga förståelse mellan organisationerna för att uppnå samsyn om uppdrag och mål.

Det framgår i beskrivningen av Figur 4 att det tycks vara en uppfattning hos offentliga aktörer att Länsstyrelser utgör en lämplig knutpunkt i hanteringen av frivilliga. Behovet av

nätverkskompetens blir särskilt tydligt eftersom offentliga aktörer har en tydlig uppfattning

om att samverkan med frivilliga behöver utvecklas, och att förmågan att hantera

spontanfrivilliga anses särskilt viktigt för att dessa inte ska belasta och binda upp resurser från ordinarie krishanterande verksamheter. Provan och Kenis (2007) beskriver att

ledningsorganisationer utgör en lämplig styrningsform när till exempel tilliten mellan

medlemmar i nätverk är måttlig, och när det finns behov av att samordna ageranden i nätverk.

Hur kan hantering av frivilliga utvecklas för att bidra till samhällets resiliens?

Den här studien visar på kopplingar mellan hanteringen av frivilliga och Norris et al´s (2008) anpassningsförmågor socialt kapital, ekonomisk utveckling, information och kommunikation och samhällets kompetens. Frivilligas betydelse för samhällsresiliensen har belysts tidigare i studien (se avsnitt 2.3) och frivilliga lyfts i Sendairamverket som särskilt poängterar behovet av att samhällets alla nivåer behöver engageras för att uppnå en samhällelig resiliens (UN, 2015).

48

Det sociala kapitalet byggs upp av individer vilka etablerar personliga relationer och skapar nätverk. Det kan betraktas som investeringar som i sin tur ger utdelning i form av att frivilliga ges legitimitet och inkluderas i krisberedskapsarbetet, och offentliga aktörer får tillgång till kompetenser och personella resurser. Genom att relationer och nätverk skapas eller utvecklas och frivilliga inkluderas i krisberedskapsarbetet kan det leda till nya eller förbättrade

samverkansformer. Tidigare studier (Luthe, Wyss & Schuckert, 2012; Norris et. al., 2008; Pfefferbaum, Pfefferbaum & Van Horn, 2015) visar på nyttan av att fånga upp invånares samhällsengagemang eftersom det bidrar till goda effekter som till exempel folkförankring, och anses fundamentalt för att bygga samhällsresiliens. Genom att nätverk byggs upp mellan offentliga aktörer och invånare skapas möjligheten till koordinerade kollektiva ageranden samt fånga upp marginella grupper i samhället som kan bidra till nya insikter till

samhällsutvecklingen (Ibid.). Frivilliga bidrar inte enbart med personella resurser och särskilda kompetenser utan kan även utgöra länkar som för samman det offentliga med samhällets invånare och därmed kanalisera engagemang och stärka upplevelsen av samhällstillhörighet.

Den här studien visar att hantering av frivilliga kan kopplas till anpassningsförmågan

ekonomisk utveckling eftersom frivilliga utgör både resurs och länk för offentliga aktörer att

nå fram till sårbara grupper i samhället. Till exempel stödjer frivilliga organisationer kommuner under den pågående pandemin genom att tillhandahålla hjälp med inköp och leverans av matvaror. Att frivilliga utgör en värdefull och viktig resurs vid sociala kriser i samhället har synliggjorts tidigare (Asp, 2017; Strandh, 2019), till exempel under

flyktingkrisen 2015 hjälpte frivilligorganisationer till med att bemanna boenden, sköta transporter av matvaror och ensamkommande barn samt hantera klädinsamlingar. Frivilliga, med språkliga och kulturella kompetenser, innebär en viktig länk för att nå ut till grupper i samhället som inte har svenska språket som modersmål (Ibid). Frivilligas betydelse för samhällets resiliens är att de bidrar till trygghetsskapande, krisstöd och logistiska funktioner i stöd för sårbara grupper i samhället.

Den här studien visar att hanteringen av frivilliga utgör en resurstillgång till

anpassningsförmågan information och kommunikation genom att bidra med kompetenser som till exempel ledningsstöd och kriskommunikation, både internt mellan offentliga aktörer och externt mot allmänheten. Studien synliggör att användningen av digital teknik och sociala medier inte är ett naturligt inslag hos offentliga aktörer. Att frivilliga nyttjar sociala medier i sitt engagemang har däremot uppmärksammats av aktörerna som lyfter digital teknik som ett område i behov av utveckling inom verksamheterna. Som Norris et. al. (2008) har beskrivit är informationshanteringen viktig under kriser och behöver vara snabb, korrekt och

lättillgänglig. Det har synliggjorts och förmedlats (Johansson m.fl. 2015; MSB, 2019c) att frivilliga bidrar till att skapa sambandsfunktioner då de till exempel har kompetenser i hantering av tekniska system såsom Rakelsystem och informationssystem, upprätta

informationsställen samt nyttjar sociala medier för att sprida information. Digital frivillighet är en ny form av frivillighet som har studerats (Waldman & Kaminska, 2015; Whittaker, McLennan & Handmer, 2015) där resultat pekar mot att frivilliga som engagerar sig digitalt nyttjar sociala medier och webbaserade kartläggningsprogram för att analysera, sammanställa och sprida information. Forskningen pekar även på att digital frivillighet bidrar till samhällets resiliens genom att förstärka det sociala kapitalet exempelvis genom social mobilisering och koordinering av ageranden för stöd och återhämtning både under och efter en kris.

Den här studien visar på koppling till samhällets kompetens som offentliga aktörers kunskap och kompetens om ledning och samverkan med frivilliga. När kompetens och kunskap är hög leder det till en god utväxling mellan aktörerna i form av förståelse för varandras behov, inriktning av resurser och kompetensutveckling. En modell som har synliggjorts är den

49

regionala förstärkningsresursen (se sidan 73) som aktivt inkluderas i krisberedskapsarbetet. En aspekt av samhällets kompetens som Norris et. al. (2008) beskriver som viktig är samhällets förmåga att samverka och samordna gemensamma resurser för att hantera uppkomna problem. Vad forskningen (Asp, 2017; Guldåker et. al., 2015; Johansson m.fl. 2015; Johansson, Danielsson, Kvarnlöf, Eriksson & Karlsson, 2018; Twigg & Mosel, 2017) pekar på är betydelsen av förmågan att utöva ledning och samverkan med frivilliga. Där har centrala ingångspunkter (till exempel FRG) för frivilliga framhållits som ett lämpligt tillvägagångsätt och en förutsättning för att uppnå en god samverkan är att frivilliga

inkluderas i planeringsarbetet. Det lyfts även att offentliga aktörer behöver utveckla förmågan att improvisera för att skapa nätverk och relationer under pågående kriser i syfte att hantera spontanfrivilliga.

Nedanför presenteras (Figur 6) hur frivilliga kan bidra till samhällets resiliens och är en vidareutveckling av Norris et. al´s (2008) modell för samhällelig resiliens. Modellen avses inte göra anspråk på att täcka in samtliga aspekter av vad och hur frivilligheten kan stärka samhällets resiliens. Modellens syfte är att visualisera hur frivilliga kopplas till de olika anpassningsförmågorna och avser bidra med inspiration till fortsatt forskning.

Figur 6. Frivillighetens påverkan på Community Resilience. Vidareutvecklad version av community resilience (Norris et al. (2008). Utarbetad av Kenny Turesson

50