Ledning av frivilliga inom
krisberedskapen
En kvalitativ studie om nätverksstyrning av frivilliga och dess betydelse för samhällets resiliens
The management of volunteers in crisis management
A qualitative study on network governance of volunteers and its importance for community resilience
Kenny Turesson
Fakulteten för natur-, hälso- och teknikvetenskap Riskhantering i Samhället
Masterprogram 120 hp
Handledare: Lars Nyberg och Tove Bodland Examinator: Finn Nilsson
Sammanfatting
Bakgrund: Det säkerhetspolitiska läget globalt och framförallt i Sveriges närområde
har försämrats de senaste tio åren. År 2015 beslutade Sverige för ett återtagande och uppbyggande av totalförsvaret. Det civila försvarets huvudsakliga målsättning är att värna om befolkningen, att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till det militära försvarets förmåga. Det civila försvaret ska använda Sveriges krisberedskap som grundplattform. När allvarliga händelser inträffar i vårt samhälle riskerar ordinarie krisverksamhet att belastas hårt. Sendairamverket har belyst vikten av att involvera samhällets alla nivåer för att uppnå en god samhällsresiliens. Det betonas att
organiserad frivillighet bör stödjas och utvecklas. Forskning i Sverige pekar på behovet av ytterligare forskning om ledningsförhållanden för att hantera frivilliga, då det saknas kunskap om hur frivilliga ska ledas och användas både före och under en kris. Syftet med studien är att undersöka hur offentliga aktörer hanterar organiserade och
spontanfrivilliga idag med särskild fokus på ledning och styrning, hur de kan integreras i befintliga ledningssystem före och under en kris samt hur det kan bidra till samhällets resiliens.
Metod: Studien är en kvalitativ explorativ studie. Datainsamling sker genom intervjuer
vilka sedan analyseras med kvalitativ innehållsanalys. Sex respondenter intervjuades via videoprogrammet Zoom. Respondenterna är individer som på central, regional och lokal nivå arbetar med eller berörs av frågan om hantering av frivilliga. En respondent är verksam som samordnare för frivillig verksamhet på regional nivå.
Resultat: Studiens resultat visar på att personliga relationer och tillit är en väsentlig del
om och hur frivilliga inkluderas och används i krisberedskapsarbetet på lokal nivå. Resultatet visar att det på central nivå finns kunskap och vägledningar om hantering av frivilliga samt konceptet FRG som förespråkas. Resultatet visar på en fungerande modell för hantering av frivilliga på regional nivå. Kunskap om frivilliga, vilka de är och vad de kan göra varierar och är personbunden. Incitament till att hantera frivilliga utgörs framförallt av att undvika att frivilliga binder upp viktiga resurser från ordinarie verksamhet och offentliga aktörers tillgång till resurser.
Slutsats: Hantering av frivilliga sker genom nätverksstyrning men inte som uttalad
Abstract
Background: The international security and especially in the immediate area of Sweden
has deteriorated over the past ten years. In 2015, Sweden decided to begin the buildup of the total defense, a combination of civil and military defense. The main objective of civil defense is to safeguard the population, to secure the most important societal functions and support the military defense. The civil defense will be based on Sweden's emergency preparedness. As serious events occur in our society, ordinary crisis
operations can be severely affected. The Sendai framework has highlighted the
importance of involving all levels of society in order to achieve community resilience. It is emphasized that organized volunteering should be supported and developed. Research in Sweden indicates the need of further research on governance of volunteers as there is little knowledge of how volunteers should be governed and used before and during a crisis.The purpose of this study is to investigate how public actors manage organized and spontaneous volunteers today with a special focus on management and governance, how they can be integrated into existing management systems before and during a crisis, and how it can support community resilience.
Method: The study uses a qualitative explorative design and data collection is done
through interviews and analyzed with qualitative content analysis. Six respondents were interviewed and took place via the video communication program Zoom. The
respondents are individuals who work with or are affected by the issue of managing volunteers at central, regional and local level. One respondent acts as coordinator for voluntary activities at regional level.
Results: The study's results show that personal relationships and trust are an essential
part of whether and how volunteers are included and used in crisis preparedness at the local level. The result shows that at central level exists knowledge and guidance of volunteers and also the concept FRG are being advocated. The results show a model for managing volunteers at regional level. Knowledge about volunteers, who they are and what they can do is varied and personal. The incentives for public actors to deal with volunteers consist primarily of avoiding having resources being tied up to managing volunteers but also the availability of resources.
Conclusion: Management of volunteers is done through network governance but not as
Förord
Den här uppsatsen är det avslutande kapitlet på masterutbildningen som för mig har inneburit, förutom en gedigen utbildning, en personlig resa och en god grund att stå på inför framtida åtaganden. Det har varit en stor utmaning att balansera utbildningen vid sidan om ordinarie arbete. Det här programmet har med sitt tvärvetenskapliga upplägg gjort mig mer ödmjuk inför vetenskapen och dess metoder och kanske framförallt hur jag kan förhålla mig till vad som anses vara sanning.
Jag har sedan tidigare en sjuksköterskeexamen och det har med innevarande år gått fem år sedan jag tog min kandidatexamen. Redan halvvägs in i sjuksköterskeutbildningen insåg jag att jag troligen inte skulle bli kvar i yrket i mer än fem år. Det har alltid funnits ett generellt intresse för krisberedskap och försvar och som cementerades 2014. Sedan dess har intresset växt allt mer, så till den grad att jag insåg vad det är jag vill vara verksam inom. Således påbörjades det för lite mer än två år sedan sökandet efter en utbildning varvid jag upptäckte den här utbildningen.
Att den här uppsatsen kom att handla om att undersöka ledning av frivilliga och dess betydelse för samhällets resiliens beror framförallt på två anledningar. Dels att jag själv har ett engagemang inom frivillig försvarsverksamhet och därmed ville undersöka om huruvida min egen uppfattning om frivilligas nytta var välgrundad eller inte. Dels att det är ett ämnesområde som är relativt outforskat område.
Ett arbete består sällan av en enskild individs prestationer. Många gånger finns det individer i omgivningen som på ett eller annat sätt inverkar och påverkar författaren och dennes arbete. Denna uppsats är inget undantag från detta.
I den här uppsatsen har prof. Lars Nyberg och dr Tove Bodland varit handledare. Ert kunnande, återkopplingar och infallsvinklar har varit en mycket värdefull del i processen för att uppsatsen ska vara där den är idag. Det engagemang ni har visat
uppskattar jag mycket. Stort tack Lars och Tove!
Mina studier har givetvis inte undgått vardagen för nära och kära. Min vän Andreas har otaliga gånger lyssnat, begrundat och kommit med värdefulla insikter. Du har tålmodigt
tagit del av uppsatsen, korrekturläst och givit värdefulla återkopplingar, tack! Jag vill även rikta stor uppskattning till Beate vars omtänksamhet inte vet några gränser.
Du vet vad en person behöver innan de själva vet om det. Din värme är stor och jag uppskattar att jag får ta del av den.
Särskilt tack till min sambo Sandra som är en ovärderlig klippa. Alla de gånger du ordnat kaffe i stunder då jag behövt det som bäst. Utan din stöttning hade det varit näst
Innehåll
1. Bakgrund ... 7
1.1 Problemformulering ... 9
1.2 Syfte ... 9
2. Teori ... 10
2.1 Samhällens säkerhet och resiliens ... 10
2.2 Resiliens och samhällelig resiliens ... 10
2.3 Community resilience (CR) ... 12
2.4 Network governance ... 14
2.4.1 Olika former av nätverksstyrning ... 15
2.4.2 Nätverksstyrningens effektivitet ... 16
2.4.3 Nätverksspänningar ... 17
2.5 Uppsatsens analytiska ramverk ... 18
3. Svensk förvaltningsmodell för krisberedskap ... 20
3.1 Det svenska krishanteringssystemet ... 20
3.2 Lagstiftning som berör svensk krisberedskap och totalförsvar ... 21
3.3 Former för samverkan och ledning i det svenska krisberedskapssystemet ... 21
3.3.1 Samverkan ... 21 3.3.2 Ledning ... 22 3.3.3 Ledningssystem ... 23 4. Metod ... 24 4.1 Studiedesign ... 24 4.2 Litteratursökning ... 24 4.3 Urval ... 24 4.4 Datainsamling ... 25 4.5 Analysmetod ... 26 4.6 Förförståelse ... 27 4.7 Etiska överväganden ... 28
4.8 Validitet och generaliserbarhet ... 28
5. Resultat ... 30
6. Diskussion ... 41
6.1 Metoddiskussion ... 41
6.1.1 Urval ... 42
6.2 Resultatdiskussion ... 44
7. Slutsats ... 50
8. Förslag till fortsatt forskning ... 51
9. Referenser ... 52
10. Appendix ... 58
10.1 Bilaga 1 - Intervjuguide ... 58
10.2 Bilaga 2 - Informationsbrev ... 60
7
1. Bakgrund
Det säkerhetspolitiska läget globalt och framförallt i Sveriges närområde har successivt försämrats de senaste tio åren. Detta slås fast av regeringen som år 2015 beslutade att Sverige skulle börja planera för ett återtagande och uppbyggande av totalförsvaret (Ds 2017:66), det vill säga en upprustning av såväl det militära försvaret som civilt försvar. Totalförsvar innefattar den verksamhet som krävs för att vidmakthålla samhällsviktiga funktioner under tider av kris och krig. Regeringen (Regeringskansliet, u.å.) skriver att det civila försvarets huvudsakliga målsättning är att värna om befolkningen, att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt att bidra till det militära försvarets förmåga i händelse av ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Regeringen anger i första delrapporten
Motståndskraft (Ds 2017:66) att det civila försvaret ska använda Sveriges krisberedskap som
grundplattform. När allvarliga händelser inträffar i vårt samhälle, till exempel översvämningar och skogsbränder, riskerar ordinarie krisverksamhet att belastas hårt om omfattningen av händelsen är stor. Sendairamverket som fastslogs på FN:s världskonferens om
katastrofriskreducering (UN, 2015) innehåller bland annat budskapet om vikten av att involvera samhällets alla nivåer för att uppnå en god samhällsresiliens. Det betonas att organiserad frivillighet bör stödjas och utvecklas.
I rapporten Ansvar, samverkan, handling (MSB, 2016a) från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) framkommer bland annat att frivilligas medverkan under
Västmanlandsbranden 2014 var av stor betydelse. Rapporten sammanställde flera inblandade aktörers utvärderingar och slutsatser som till exempel pekade på behovet av att förbättra förmågan till samverkan, samordning och ledning, men också att effektivisera nyttjandet av resurser som exempelvis frivilliga aktörer. Liknande slutsatser förs fram av Johansson, Karlsson, Oscarsson och Danielsson (2015) som lyfter behovet av tydligare strukturer för ledning och styrning av frivilliga. Rapporten från MSB (2016a) lyfter även som förslag att ändra på de tre grundläggande principerna i det svenska krisberedskapssystemet på grund av att dessa inte givit den effekt som ursprungligen var tänkt. I en utvärdering av skogsbränderna 2018 (SOU 2019:7) gjordes bedömningen att samhälleliga resurser såsom frivilliga kunde utnyttjats mer effektivt och i framtiden utgör ett förbättringsområde för offentliga aktörer. Flera aktörer upplevde att det saknades gemensamma arbetssätt och strukturer för en effektiv samordning av frivilliga organisationer. En lösning under krishanteringen var att organisera spontanfrivilliga genom Frivilliga resursgruppen (FRG), något som även Svenska Röda Korset bidrog med genom intresseanmälningar digitalt på en övergripande nationell nivå. Vad som blev tydligt under pågående insatser var att samverkan och samordning fungerade bättre mellan aktörer och frivilliga som sedan tidigare hade etablerade överenskommelser jämfört med de som inte hade frivilliga organisationer knutna till sig. Omfattningen i etablerade kontakter mellan offentliga aktörer, som till exempel kommuner och frivilliga organisationer, synliggörs i antologin Tillsammans i krisen (Strömberg Jonsson, 2019) där Svenska Röda Korset (2019) genomfört en enkätundersökning om kommuners samverkan med
8
I skogsbrandsutredningen (SOU 2019:7
)
konstateras det bland annat att tillströmningen av frivilliga under skogsbranden 2018 var stor och att det saknades etablerade strukturer för hantering och ledning av spontanfrivilliga. Det innebar för offentliga aktörer många gånger svårigheter att använda frivilliga som resurs. Istället utgjorde tillströmningarna av frivilliga en risk att ytterligare öka belastningen för ordinarie personal utöver det ordinarieräddningsarbetet. Johansson m.fl. (2015) konstaterar att frivillighetens roll saknas i
krisberedskapens planerande och förberedande faser, och att frivilliga synliggörs först i det akuta skeendet under en kris. Även internationell forskning (Twigg & Mosel, 2017; Voorhees, 2008) pekar på behovet av att krishanterande aktörer behöver involvera frivilliga i
planeringsarbetet och att det avsätts utrymme för frivillighet i de beredskapsplaner som upprättas. Johansson m.fl. (2015) synliggör behovet av mer forskning om
ledningsförhållanden både på strategisk och operativ nivå. I en nyligen publicerad artikel (Strandh, 2019) som ingår i antologin Tillsammans i krisen skriver författaren att
frivillighetens betydelse mest troligen kommer att öka, beroende bland annat på att offentliga aktörers numera små och mer slimmade verksamheter, i händelse av kris kommer behöva förlita sig på externa resurser. En av slutsatserna pekar mot behovet av att finna strukturer för ledning av och samverkan med frivilliga. Guldåker, Eriksson och Kristofersson (2015) har tidigare påvisat behovet i svensk kontext av ett systematiskt arbete med att involvera frivilliga i offentliga aktörers krisberedskapsplanering då dessa tillför en viktig kapacitet till
krishanteringen. Detta är något som Helsloot och Ruitenberg (2004) menar att ansvariga aktörer bör lagerhålla materiel som kan delas ut till frivilliga för att säkerställa att dessa nyttjas effektivt, och att processer utvecklas som tillvaratar frivilligas utmärkande egenskaper som flexibilitet och anpassningsbarhet (Whittaker, McLennan & Handmer, 2015). Guldåker et. al. (2015) skriver att frivilliga bidrar till att minska beroende av och belastningen på ordinarie samhällsaktörer och lyfter även att kunskaperna om frivilligas roll, förmågor och färdigheter och hur dessa bör hanteras är otillräckliga.
Frivilligheten är inte en homogen grupp utan förekommer i olika former (Strandh, 2019). Grovt kan frivilligheten delas in i organiserad och spontan frivillighet, där den första innebär att den frivillige ingår i en förening, ett samfund eller i någon av de 18 frivilliga
försvarsorganisationerna (MSB, 2020a). Spontan frivillighet är de individer som ansluter sig på plats vid en händelse och erbjuder hjälp för stunden men som i övrigt inte har ett
9
1.1 Problemformulering
Av vad som framgår både i forskning och myndighetsrapportering saknas det tydliga
strukturer för ledning av och samverkan med frivilliga för att effektivt nyttja dessa som resurs och att ingå som en naturlig del i offentliga aktörers ledningssystem. Som Strömberg Jonsson (2019) lyft saknas det planering i kommunal verksamhet för hur hantering av frivilliga ska gå till i praktiken. En del av problematiken grundar sig i otydlighet om hur samverkan ska skötas, hur fördelning av ansvar och roller ska gå till och hur kontakt med frivilliga
organisationer kan vidmakthållas. I Sendairamverket (UN, 2015) framhålls det som viktigt att inkludera samhällets alla nivåer för att stärka samhällsresiliensen, och enligt Strandh (2019) kommer frivilligheten att öka både i omfattning och i betydelse för den svenska
krishanteringen. Därför är det viktigt att söka finna lösning på hur frivilliga kan integreras i befintliga ledningssystem för att tydliggöra ansvars- och rollfördelningar, planläggning och beslutsfattande.
1.2 Syfte
Syftet med studien är att undersöka hur offentliga aktörer hanterar organiserade och spontanfrivilliga idag med särskild fokus på ledning och styrning, hur de kan integreras i befintliga ledningssystem före och under en kris, och hur det kan bidra till samhällets resiliens.
Följande forskningsfrågor avser bidra till att besvara syftet och involverar offentliga aktörers perspektiv på lokal (kommuner), regional (Länsstyrelse) och central nivå (myndighet):
• Hur ser lednings- och samverkansstrukturer ut och vilken syn har aktörer på sin roll i att hantera frivilliga?
• Vilka nyckelfaktorer bidrar till effektiv hantering av frivilliga?
10
2. Teori
Detta avsnitt beskriver den teoretiska inramningen som leder fram till det analytiska ramverket. Inledningsvis beskrivs ett samhällsövergripande perspektiv på säkerhet och hur resiliens passar in i detta sammanhang och därefter nätverksstyrningens relevans för att hantera frivilliga.
2.1 Samhällens säkerhet och resiliens
Samhällssäkerhet beskrivs av Olsen, Kruke och Hovden (2007) som samhällets förmåga att upprätthålla samhällsviktiga funktioner och skydda befolkningens liv och hälsa i händelse av kris. Författarna beskriver förmåga som samhällets kapacitet att hantera sårbarheter genom förebyggande arbete, hantering av kriser och att återgå till normala samhällsfunktioner. Lindbom, Tehler, Eriksson och Aven (2015) menar att existerande definitioner av förmåga fokuserar på tillgång till resurser men tar inte hänsyn till aspekter som konsekvens och osäkerhet.
Olsen, Kruke och Hovden (2007) menar att samhällssäkerhet har nära kopplingar till
säkerhetsrelaterade områden och påverkas av internationell och global problematik. Hot och risker mot samhällssäkerheten utgörs inte av enskilda händelser eller aktörer utan av
komplexa interaktioner mellan teknologiska, ekonomiska, sociala och kulturella faktorer. Det ställer krav på samhällets förmåga att koordinera, organisera och fördela uppgifter mellan aktörer i samhället och kompliceras av dilemman som till exempel prioriteringar och resursfördelningar i samhället. Kunskap om hot och risker utgör en väsentlig aspekt för att utveckla samhällssäkerheten och för att undvika att resurser spenderas på åtgärder som inte bidrar till förbättrad samhällssäkerhet. Där har Tehler, Brehmer och Jensen (2012) synliggjort att risk- och sårbarhetsanalyser i Sverige kan sakna betydande information som kan påvisa användbarheten av åtgärder som föreslås (Ibid.). En viktig förutsättning, för att undvika att resurser spenderas på åtgärder som inte bidrar till en förbättrad samhällssäkerhet, är att i samhällets alla nivåer nyttja lokala kunskaper och resurser, och som FN anser bidrar till en god samhällsresiliens (Olsen, Kruke & Hovden, 2007; UN, 2015). Bergström (2018) beskriver att resiliens har inrättats som kunskapsområde i en global diskurs om
samhällssäkerhet genom tre förhållanden. i) Vetenskapens bidrag till att legitimera konceptet om behovet av att system behöver vara resilienta. ii) Det politiska behovet av att
decentralisera ansvaret till lokala aktörer, nätverk och marknader då resiliens betonar decentraliserad, anpassningsbar förmåga att hantera hot och säkerställa systemets stabilitet. iii) Stora händelser i världen som synliggjort behov av resiliens. Författaren menar att den kombinerade effekten av dessa tre förhållanden har inneburit en förflyttning av ansvar, från staten till lokala nätverk och invånare, att genomföra förberedelser och anpassningar och själva betala kostnaderna (Ibid).
2.2 Resiliens och samhällelig resiliens
Begreppet resiliens beskrivs av Southwick och Charney (2012) som flerdimensionellt,
11
(Alexander, 2013). Numera betyder det exempelvis inom ämnesområdena riskhantering och katastrofriskreducering ett systems eller samhälles förmåga att under exponering av hot motstå, absorbera, anpassa till och återhämta sig från hotets effekter inom en lämplig tidsram och på ett effektivt sätt (Ibid.). Begreppet har även anammats inom flera vetenskapliga discipliner vars diskurser har kommit att innebära en vetenskaplig debatt om hur begreppet bör tolkas, definieras och användas, så till den grad att det har kommit till att handla om anklagelser om felanvändning av terminologi, oredlighet och felaktiga uppfattningar. Debatten kring begreppet resiliens har även bidragit till att synliggöra behovet av tvärvetenskapliga engagemang och prestationer samt ökad popularitet utanför den
vetenskapliga arenan, där praktiker och politiker efterfrågar konkreta mätmetoder och vilka åtgärder som bidrar till att skapa resiliens (Moser, Meerow, Arnott & Jack-Scott, 2019). Kritik som förts fram inom det samhällsvetenskapliga fältet menar att tillämpning av begreppet ur ett systemperspektiv åsidosätter sociala processer och därmed skapar fokus på ekologins
principer och skjuter undan sociala aspekter som till exempel maktstrukturer och kulturella perspektiv (Olofsson, Nygren & Öhman, 2016, s. 72–73).
Världshälsoorganisationen (WHO, 2017) beskriver kärnan av resiliens som de processer och färdigheter som leder till en god hälsa både för individer och samhällen trots negativa händelser, allvarliga hot och risker. Upplevelse av att vara i kontroll är en viktig faktor framförallt på individuell nivå som påverkar upplevelsen av hälsa och välbefinnande (Ibid.). Ytterligare en aspekt handlar om resiliens i system som beskrivs som kapaciteten att
absorbera, anpassa, förutsäga och transformera när det exponeras för yttre hot som för med sig nya problem och möjligheter, och samtidigt bibehålla sin kärnfunktion (Manyena, 2006; Sparf, 2016, s. 397–398). MSB (2013) genomförde en litteraturstudie i syfte att definiera begreppet och hur det kan användas i kontexten samhällsskydd och beredskap där de bland annat beskriver samma nivåer som världshälsoorganisationen men lägger till en
organisationsnivå. På organisatorisk nivå innebär resiliens organisationers förmåga att hantera kriser exempelvis genom att dra lärdomar från kriser och effektiviseringar. Det existerar inte en enhetlig definition av begreppet utan dess betydelse påverkas av den kontext det appliceras i. Myndigheten beskriver kärnan av begreppet som förmågan att motstå, anpassa sig efter, återhämta sig från och vidareutvecklas.
12
2.3 Community resilience (CR)
Community som begrepp har flera innebörder beroende på sammanhang. Via översättningsfunktioner på Google översätts begreppet till gemenskap, samhälle,
gemensamhet, befolkningsgrupp, koloni och samfund. Norris et. al. (2008) beskriver
begreppet utifrån att det byggs upp av fysiska, sociala, naturliga och ekonomiska strukturer som interagerar och inverkar på varandra i ett komplext system. Författarna kopplar sedan begreppet till resiliens som de beskriver tillsammans skapar en helhet som är mer än summan av alla delar (Ibid.). Den här uppsatsen tar en utgångspunkt från teoribildningen om
community resilience (Norris et. al. 2008) för att undersöka hur ledning och styrning av
frivilliga kan bidra till samhällelig resiliens. Frivilligheten i sammanhanget utgör en viktig aspekt som bland annat synliggörs i Sendairamverket (UN, 2015) men även kan förstås i sammanhanget att frivilliga krafter är en del av allmänhetens mobilisering för att stödja samhället.
Norris et. al. (2008) menar att resiliens bör betraktas som anpassningsbara processer och system där förekomst av hög stabilitet som egenskap pekar på avsaknad av resiliens, och definierar begreppet som:
”A process linking a set of adaptive capacities to a positive trajectory of functioning and adaptation after a disturbance.”. (Ibid.)
Översatt kan definitionen beskrivas som den process som för samman kapaciteter i en positiv riktning och med anpassning efter en störning (egen översättning). Resiliens bygger på en interaktion mellan fyra anpassningsförmågor (Figur 1.); ekonomisk utveckling, socialt kapital,
information och kommunikation samt lokalsamhällets kompetens och tre egenskaper; robusthet, redundans och snabbhet. Tillsammans utgör de vad författaren benämner som
adaptiv kapacitet vilket innefattar ett systems förmåga att utstå eller möta påfrestningar, har resurser nog att ersätta förlorade värden, och att i tid mobilisera resurser.
Samhällets kompetens beskrivs som samhällets samlade förmåga och baseras på kollektivt
agerande och beslutsfattande. Samhällets förmåga kan betraktas likt ett nätverk som interagerar vars samlade effekt är större än agerandet från enskilda aktörer i samhället. En
Figur 1. Community resilience – anpassningsförmågorna som modell. (Förenklad version. Källa: Norris et. al. 2008).
13
viktig aspekt i samhällets kompetens är förmågan att identifiera och lära av risker och hot för att kunna fatta beslut om åtgärder för att skydda sig mot dessa. Fokus bör vara att inhämta och behandla korrekt information snarare än att utarbeta detaljerade beredskapsplaner.
En koppling till hantering av frivilliga i detta sammanhang är att betydelsen av frivilligas bidrag synliggörs då hot, risker och offentliga aktörers behov kartläggs som kan matchas mot frivilligas kompetenser och färdigheter. Offentliga aktörer kan således med noggranna analyser av risk- och hotbilder skapa inriktning för frivilliga organisationer i deras kompetens- och förmågeutveckling.
Ekonomisk utveckling innefattar en rad aspekter såsom försörjning, tillväxt, inkomstfördelning
i samhället, socioekonomiska skillnader etc. Till exempel riskerar invånare med lägre
socioekonomisk status att drabbas hårdare av konsekvenser från en katastrof sett till att volym eller mångfald i ekonomiska resurser inte är tillräckligt för att ha förmåga att återhämta sig. Om inte tillräckliga ekonomiska resurser existerar, som möjliggör att adekvata åtgärder kan vidtas för att skydda liv och egendom, riskerar dessa samhällen att drabbas allvarligare. Frivilligheten har en indirekt koppling till ekonomisk utveckling. Då utsatta människor drabbas av kriser och katastrofer behöver dessa mer hjälp än andra grupper i samhället för att ha möjlighet att återhämta sig, då kan frivilligheten utgöra en resurs för samhället. Detta synliggjordes bland annat under flyktingkrisen 2015 (Asp, 2017) som innebar en hög belastning för kommuners socialförvaltningar där frivilligheten utgjorde en värdefull resurs för att hantera flyktingströmmarna.
Socialt kapital innefattar de nätverk, relationer och ömsesidiga beroenden som individer och
organisationer bygger upp inom samhället. Det sociala kapitalet som resurs på individnivå innebär det stöd som utsatta får genom det sociala nätverk de har sedan tidigare vilket kan innebära stöd med resurser eller bidrag till återställande av hushållet. På samhällelig nivå utgörs det sociala kapitalet av de relationer som existerar mellan organisationer men också relationen mellan samhället och dess invånare. Om invånare upplever anknytning till
samhället ökar benägenheten hos allmänheten att ställa upp frivilligt med stöd och hjälp i tider av kris.
Frivilliga organisationers kopplingar till offentliga aktörer bygger många gånger på relationer mellan ansvariga inom respektive organisation. Mobilisering av resurser visade sig bland annat under skogsbränderna (Asp, Bynander, Daléus, Deschamps-Berger, Sandberg & Schyberg, 2014) bero på etablerade kontakter mellan ansvariga, men också att ”någon kände någon” som därmed möjliggjorde att frivilliga från olika frivilliga organisationer i landet tillströmmade och andra förberedde sig för att bidra om så behövdes.
Information och kommunikation är väsentliga aspekter för att skapa samhällelig resiliens
genom att bidra med möjligheten att skapa gemensam mening och förståelse för sammanhang i samhället. För att förutsättningarna för informationshantering och kommunikationer ska bli ändamålsenliga och effektiva krävs det väl fungerande tekniska system, men också att information både är korrekt och lättillgänglig. I händelse av kris uppstår snabbt behovet hos allmänheten att förstå vad som hänt och snabb kommunikation med korrekt information är nödvändig för att undvika att allmänhet och individer vidtar felaktiga åtgärder för att skydda sig själva.
Frivilliga bidrar till att skapa uthålliga informationssystem genom att bemanna
14
tekniska kommunikationssystem som i sin tur bidrar till uthållighet och flexibilitet (Frivilliga radioorganisationen, 2016).
Avsnittet har behandlat vad som kännetecknar samhällelig resiliens och en beskrivning av Norris et. al´s (2008) teoribildning. Den beskriver samhällsresiliens som en process i
samhället som skapar anpassningsförmåga och kapacitet att mobilisera resurser på samhällets alla nivåer för att kunna utstå påfrestningar och ersätta förlorade värden.
En viktig och nödvändig aspekt är på vilket sätt som samhällets aktörer ska organiseras och samordnas på, som skapar förutsättningar för att interaktioner mellan samhällets nivåer och resurser ska uppnå samhällelig resiliens. Det har påvisats (Luthe, Wyss & Schuckert, 2012; Patel, Rogers, Amlôt & Rubin, 2017) att nätverksstyrning kan bidra till stärkt resiliens genom koordination och kollektiva ageranden och att skapa redundans genom riskdiversifiering när flera aktörer involveras. Invånare och organisationer i samhällen som är förbundna med varandra och skapar en sammanhängande helhet, vars relationer många gånger består av social karaktär, utgör en viktig komponent i det sociala kapitalet. Det har även pekats på att med nätverksstyrning (Howes m.fl., 2014; Moynihan, 2009) kan aktörer tillsammans överkomma begränsningar som enskilda aktörer möter på grund av tydligt avgränsade ansvarsområden och handlingsutrymmen. Det leder till att minska den ekonomiska
belastningen genom att medlemmar delar på finansieringen, och att det ger möjlighet att möta behov av organisatoriska samarbeten, och snabba koordinerade ageranden. Waldman,
Yumagulova, Mackwani, Benson & Stone (2017) visar på att nätverksstyrning kan bidra till att frivilliga kan integreras i krisberedskapen, reducera problematik kopplat till
spontanfrivillighet och främja mobilisering av resurser.
2.4 Network governance
I detta avsnitt beskrivs vad nätverksstyrning är och därefter beskrivs den teoretiska ramen utifrån Provan och Kenis (2008) teoribildning om nätverksstyrningens olika former och förutsättningar för att bli effektiva.
Nätverksstyrning är en vanlig styrningsform vars teoribildning kommit från att man studerat nätverk bestående av offentliga aktörer, organisationer, företag, individer eller också en blandning av dessa. Fördelar som lyfts fram är att nätverksstyrning leder till organisatoriskt lärande, effektiv resursanvändning och förmågan att hantera komplexa problem (Klijn & Koppenjan, 2012; Provan & Kenis, 2007). Begreppet nätverksstyrning syftar på
styrningsprocessen att genom tvärsektoriella och interorganisatoriska samarbeten uppnå övergripande målsättningar. Samhällsutvecklingen har inneburit framväxt av komplexa utmaningar som ställer krav på att organisationer, företag och offentliga verksamheter samarbetar. Samhällsutvecklingen har även bidragit till ökat behov av att byta tidigare
traditionella hierarkiska byråkratiska strukturer mot organisatoriska strukturer som bygger på samarbete och samverkan (Kapucu, 2014).
Olausson och Nyhlén (2017) undersökte svenska erfarenheter från nätverk av
översvämningsgrupper i norra Sverige. Deras resultat pekar på att faktorer som avsaknad av centrala riktlinjer, och om det är påtvingat eller egeninitiativ att organisera sig i nätverk, påverkar benägenheten att fatta egna beslut eller inte. Studien visade även att aktiviteter i nätverk är beroende av individers engagemang, personliga relationer och att tillit och
15
informationsdelning och att gemensamma lösningar utvecklas inom nätverket. Drivkrafter till att bilda nätverk kan vara att uppnå egna mål som en del av ett större kollektivt mål. Hur nätverk bildas ser olika ut och kan baseras på organisationers egna initiativ, att medlemmar inom organisationerna etablerar relationer eller att det sker påtvingat via uppdrag (Klijn & Koppenjan; Provan & Kenis, 2007).
2.4.1 Olika former av nätverksstyrning
Det analytiska ramverket utgår från Provan och Kenis (2007) modell som beskriver olika former av nätverksstyrning. Nedanför beskrivs formerna sammanfattande med fokus på att synliggöra viktiga faktorer för en effektiv nätverksstyrning.
Enligt författarna (Provan & Kenis, 2007) utvecklas styrningsformerna i takt med att nätverken utvecklas (Figur 2.). Vanligt förekommande är att nätverk styrs gemensamt av medlemmarna (deltagarstyrda nätverk) genom interaktioner med varandra i ett komplext system med hög grad av decentraliserad styrning. I motsats finns en hög grad av centraliserad styrning med mindre direktkontakt mellan medlemmarna, med en organisation som har en mäklande och administrativ funktion mellan dessa. Däremellan finns de nätverk vars styrning fragmentiserats genom att flera medlemmar ansvarar för delar av styrningen alternativt medlemmar som åtar sig delar av styrningen och samtidigt lämnar resterande delar till övriga medlemmar. Författarna menar att nätverk utvecklas från en deltagarstyrd form och i takt med att det växer, fler medlemmar innebär fler komplexa interaktioner, övergår styrningsformen till att använda en ledningsorganisation. När ett nätverk blir för stort för en
ledningsorganisation kan nätverket övergå till att använda en nätverksadministrativ
organisation. En omvänd utveckling kan ske från ledningsorganisation till deltagarstyrd men är osannolik, medan när ett nätverk har utvecklats till att använda styrningsformen med nätverksadministrativ organisation kan inte en omvänd utveckling ske.
Deltagarstyrda nätverk
Styrningsformen placerar sig till vänster i Figur 2 och är den mest vanliga formen och innebär att nätverk styrs av medlemmarna, och dess aktiviteter utförs antingen formellt eller
informellt. Formella aktiviteter består av regelbundna möten mellan representanter från varje organisation och informella innebär fortgående aktiviteter som samordnas av medlemmar som inte har något att vinna på ett fungerande nätverk. Deltagarstyrda nätverk är fördelaktigt utifrån att bygga samhällelig kapacitet då enskilda medlemmar engagerar sig i nätverkets övergripande mål. Består nätverket av ett stort antal medlemmar är deltagarstyrda nätverk oftast ineffektiva i beslutsprocesser. Klijn, Meerkerk och Edelenbos (2020) kom bland annat fram till att storlek på nätverk är avgörande för om kontakter etableras mellan medlemmar i nätverk eller inte. Storleken på nätverk påverkar även beslutsfattares val av strategier i hanteringen av nätverken där stora nätverk, i studien var storleken 14 eller fler aktörer i
Figur 2.Det kontinuum inom vilket nätverksstyrningen utvecklas. Utarbetad av Kenny Turesson. Källa: Provan & Kenis, 2007.
16
medeltal, leder till hantering på strategisk nivå med att formellt organisera nätverket och binda kontakter mellan medlemmarna.
Ledningsorganisation
Styrningsformen placerar sig i kontinuumets mitt (Figur 2) och innebär att en nätverksmedlem tar ett ansvar för styrningen av nätverket. Utmärkande för ledningsorganisationen är att det i förhållande till andra medlemmar i nätverket har tillgång till mer resurser och har större legitimitet och makt. Processer och beslutsfattande koordineras genom ledningsorganisationen som även ansvarar för administrativa uppgifter. Den stödjer och underlättar aktiviteter även för andra medlemmar i nätverket i syfte att uppnå nätverkets mål. Detta innebär många gånger att ledningsorganisationen åtar sig att betala kostnader åt medlemmar och sedan gör anspråk på resursbidrag från nätverkets medlemmar, alternativt söker och erhåller kontroll över extern finansiering.
Nätverksadministrativ organisation (NAO)
NAO utgör den tredje formen av nätverksstyrning och återfinns till höger i Figur 2. Det är en separat administration med syfte att utöva styrning av nätverket och dess aktiviteter. Formen har en hög grad av centraliserad styrning och NAO:s primära funktioner är att mäkla mellan medlemmar och koordinera nätverkets processer. Till skillnad från de två andra
styrningsformerna är NAO själv inte medlem i nätverket. Storleken på NAO:s beror på nätverkets omfattning och dess behov.
2.4.2 Nätverksstyrningens effektivitet
Hur effektiva de olika formerna av nätverksstyrning är beror enligt Provan och Kenis (2007) framförallt på fyra strukturella nyckelfaktorer (Tabell 1.); storlek på nätverket (antal
medlemmar), överenskommelse om mål, graden av tillit samt krav på nätverkskompetenser.
Karakterisering av tre former av nätverksstyrning utifrån fyra nyckelfaktorer för effektiva nätverk.
Deltagarstyrning Ledarorganisation Nätverksadministrativ organisation
Tillit Hög Låg Måttlig
Antal medlemmar Låg Måttlig Måttlig till hög
Överenskommelse om mål Hög Måttlig till låg Måttlig till hög
Krav på nätverkskompetens Låg Måttlig Hög
Tillit
Tillit innefattar medlemmars förtroende mellan varandra liksom till nätverket i helhet, och beroende på grad av tillit är olika styrningsformer lämpliga. Exempel på nätverk som har en hög grad av tillit mellan medlemmarna är deltagarstyrda nätverk. Hur stark tilliten är beror på antalet relationer som knyts mellan medlemmarna i nätverket. I nätverk där få band knutits och tilliten är låg krävs mäklande organisationer som kan medla mellan medlemmarna där antingen en ledningsorganisation eller NAO:s behövs för att nätverket ska överleva.
Medlemsantal
Ett stigande antal medlemmar innebär en exponentiell tillväxt av relationer och större behov av koordination. Nätverk med få antal medlemmar möjliggör nära kontakter och större kontroll över nätverkets riktning. Då antalet medlemmar stiger i ett nätverk minskar dess effektivitet,
Tabell 1. Nyckelfaktorer för effektivitet i olika nätverksformer. Omarbetad av Kenny Turesson Källa: Provan & Kenis, 2007.
17
och risken ökar att medlemmar ignorerar kritiska problem i nätverket eller spenderar mycket resurser på att koordinera nätverket. Geografisk spridning kan innebära en försvårande faktor som påverkar hur ofta möten kan ske mellan medlemmar. Hög grad av centraliserad styrning utgör därmed en lösning för nätverk med högt antal medlemmar.
Överenskommelse av mål
Nätverks överenskommelse av mål är en förutsättning för att medlemmar ska prestera bra och undvika konflikt. Överenskommelser påverkar nätverkens gemensamma handlingar, hur resurser fördelas och hur processer och aktiviteter prioriteras. Det har betydelse för medlemmars engagemang i nätverket. Till exempel har deltagarstyrda nätverk lättare att uppnå överenskommelser då enskilda medlemmar har utrymme till att uppnå egna mål samtidigt som de agerar för att uppnå nätverkets mål. För att uppnå effektivitet i nätverk som har en måttlig grad av överenskommelse krävs styrningsformer som använder ledningsorganisationer eller NAOs. Skulle ett nätverks överenskommelse vara mycket låg eller inte existera finns det inte incitament att ingå i nätverket varvid dess existens riskeras.
Krav på nätverkskompetenser
Krav på vilka kompetenser som behövs beror på vilka uppgifter medlemmarna utför och externa krav och behov. Nätverk som internt kräver hög grad av oberoende hos medlemmarna ställer höga krav på nätverkets kompetens till koordination och uppgiftspecifika förmågor. Till exempel riskerar deltagarstyrda nätverk bli ineffektiva om det ställs höga krav på flera olika kompetenser som enskilda medlemmar inte har. NAO:s bidrar till effektiva nätverk i detta sammanhang då dessa utgör kontaktyta mot externa krav och bidrar till koordinerat agerande i nätverket.
2.4.3 Nätverksspänningar
Enligt Provan och Kenis (2007) existerar det 3 grundläggande, inneboende spänningar på nätverksnivå; Effektivitet vs inkludering, intern vs extern legitimitet, flexibilitet vs stabilitet. Dessa spänningar är en del av de utmaningar som beslutsfattare i nätverk behöver ta ställning till och påverkar effektiviteten hos nätverk.
Effektivitet vs. Inkludering
Effektivitet innebär att effekten är större än resursåtgången och konkurrerar många gånger med andra mål inom organisationen. Effektivitet i nätverk innebär en administrativ
effektivitet som står i motsats till inkludering av medlemmar i beslutsprocesser. Om flera medlemmar inkluderas i beslutsprocesser ökar samtidigt tids- och resursåtgången som leder till administrativ ineffektivitet.
Intern vs. extern legitimitet
18 Flexibilitet vs. Stabilitet
Nätverksstyrning har en naturlig förutsättning för att vara flexibel som innebär att medlemmar ingår samarbeten för att med gemensamma resurser och kompetenser hantera problem och utmaningar. Samarbeten kan avslutas vid behov och nya upprättas med andra medlemmar. Flexibiliteten innebär att nätverk kan anpassa sig utefter nya förhållanden snabbare än vad hierarkiska system inte förmår eftersom beslutsprocesser är kortare och resursfördelning går snabbare. Stabilitet är en förutsättning för att långsiktigt behålla legitimitet internt och externt, utveckla långsiktiga relationer mellan medlemmar, kunskap om varandras svagheter och styrkor som bidrar till ökat handlingsutrymme. En hög grad av stabilitet har i större utsträckning hierarkiska strukturer som riskerar skada kärnan i nätverksstyrning, medan nätverk med hög grad av flexibilitet riskerar bli för löst sammanhållna, få svårigheter att överleva och svag legitimitet.
2.5 Uppsatsens analytiska ramverk
Det analytiska ramverket har sin utgångspunkt från det teoretiska ramverket om samhällsresiliens och nätverksstyrning. Genom bearbetning av anpassningsförmågor beskrivna av Norris et. al. (2008) samt förutsättningar för effektivitet och spänningsfält i nätverksstyrning av Provan och Kenis (2007) har det analytiska ramverket utformats till att bestå av två delar. Ramverkets första del kopplar till Norris anpassningsförmågor som används för att placera resultatet i kontext om samhällelig resiliens kopplat till hantering av frivilliga:
• Samhällets kompetens – Identifiering av hot och risker som skapar underlag för inriktning av utbildning och övning och förmågeutveckling.
• Information och kommunikation – Hantering av information mellan offentliga aktörer men också mellan samhällsaktörer och allmänheten. Kompetens om teknisk
infrastruktur och system för att skapa samband och ledningsfunktion. • Socialt kapital – Sociala relationer och sociala nätverk både på individ- och
organisationsnivå samt relationen mellan samhället och dess invånare. Etablerade anknytningar bidrar till stöd och hjälp i tider av kris och utgör en extra resurs i både hanterande fas och efterarbete.
• Ekonomisk utveckling – Socioekonomiskt utsatta grupper i samhället är sårbara vid en kris och saknar många gånger förmåga att självständigt återuppbygga det som gått förlorat eller tagit skada. Försörjningsförmåga, inkomstfördelning i samhället och tillväxt påverkar samhällets resiliens utifrån resurser och sårbarheter.
19
Det analytiska ramverket skapar ett underlag för innehållsanalysen av studiens resultat, och för att kunna besvara forskningsfrågorna om huruvida det finns förutsättningar eller inte för effektiv hantering av frivilliga och hur det i nästa led kan påverka samhällets resiliens.
Figur 3. De tre huvudsakliga spänningarna på nätverksnivå. Utarbetad av Kenny Turesson. Källa: Pavon & Kenis, 2007.
20
3. Svensk förvaltningsmodell för krisberedskap
3.1 Det svenska krishanteringssystemetSveriges krishantering bygger på tre grundläggande principer som reglerar verksamheter på organisations- och ledningsnivåer; ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (MSB, 2019a). Efter branden i Västmanland 2014 genomförde Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap (MSB) en utredning som bland annat kom fram till förslag om förändringar i de grundläggande principerna (MSB, 2016a). Förslag som ännu inte har behandlats utan fastställda grundprinciper är fortsatt aktuella.
Förslaget var att ersätta likhets- och närhetsprinciperna med samverkans- och
handlingsprincipen (MSB, 2016a). Samverkansprincipen skulle innebära att berörda aktörer under en kris ska samverka för att skapa god samordning och därmed nyttja resurser effektivt. Med handlingsprincipen betonar MSB vikten av att agera även om det råder osäkerhet och om tillgänglig information är otillräcklig eftersom passivitet kan leda till större skada.
Bakgrunden till förslaget att byta ut likhets- och närhetsprincipen grundar sig i att
närhetsprincipen anses vara en naturlig del i kommunalt självbestämmande. Likhetsprincipen finner däremot inte några direkta kopplingar till samhällsstrukturer eller reglering i
lagstiftningen. De båda principerna har även kritiserats för att vara otydliga i funktion och innebörd samt svåra att tillämpa i praktiken. Vidare lyfts det att principerna har blivit normerande på ett sätt som ursprungligen inte var tänkt. Exempelvis har närhetsprincipen inneburit att aktörer tolkat närhetsprincipen som en signal om att vidta försiktighet och inte lägga sig i andra aktörers arbete, medan likhetsprincipen har tolkats som att aktörer bör avvakta att anpassa sina organisationer och arbetssätt utefter aktuell händelse. Det påpekas att erfarenheter gör gällande att principerna har bidragit till att aktörer inte utvecklar en effektiv krishanteringsförmåga (Ibid.).
Ansvarsprincipen
Det som en aktör ansvarar för under normala förhållanden ansvarar de även för i händelse av en kris. Ansvarsprincipen berör även samverkan mellan aktörer om så behov finns.
Kommuner och länsstyrelser har ansvaret att prioritera, samordna och inrikta åtgärder inför, under och efter en kris på respektive nivå.
Likhetsprincipen
En verksamhets normala funktion ska bibehållas i största möjliga utsträckning även då en kris inträffar. Likaså ska verksamheten även ske på samma plats om så möjligt. Det ska även vara möjligt att tillföra mer personal eller andra förstärkningar.
Närhetsprincipen
Då en kris inträffar ska den aktör som är mest berörd och befinner sig närmast krisen hantera krisen. Då den lokala aktörens resurser inte räcker till aktiveras högre samhällsnivåer som ska ge stöd till krishanteringen.
Geografiskt områdesansvar
Begreppet är centralt i det svenska krishanteringssystemet och syftar till att tvärsektoriell samordning utvecklas. Områdesansvaret återfinns på lokal, regional och nationell nivå. Ansvaret innebär att det ska finnas en funktion som bidrar till att skapa inriktning och samordning samt prioritering av de tvärsektoriella åtgärder som bedöms behöva vidtas i samband med en kris. Det geografiska områdesansvaret regleras via
21
3.2 Lagstiftning som berör svensk krisberedskap och totalförsvar
Lag (SFS 2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap syftar till att tydliggöra kommuners och landstings
ansvar att minska sårbarheter i respektives verksamheter, samt vidta förberedelser för att kunna bedriva verksamhet under höjd beredskap. Detta arbete är tänkt att utgöra
grundläggande förmåga till civilt försvar. Ansvar mellan aktörer fördelas primärt genom geografiska gränser där fokus ligger på samverkan, samordning, ledning och
informationsspridning. Lagstiftningen reglerar kommuners och landstings arbete med riskhantering med krav på att verksamheter upprättar risk- och sårbarhetsanalyser med påföljande analyser för hur egna verksamheter kan komma att påverkas av olika händelser.
Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ersattes i april 2016 av två
förordningar, Förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap som reglerar myndigheters ansvar att ta hänsyn till och planera för totalförsvarets krav. Förordning
(2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap syftar till myndigheters arbete med att minska sårbarheter i samhället.
Förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet beskriver vad frivilliga
försvarsorganisationer är och deras uppgifter. Det reglerar vad som avses som främjande verksamhet för totalförsvaret. Det omfattar försvarsupplysning, rekrytering och utbildning av frivilliga till uppgifter inom totalförsvaret. Förordningen anger hur avtal kan slutas mellan myndighet och den enskilde som tillhör en frivillig försvarsorganisation. Förordningen gäller endast uppdrag inom totalförsvaret och inte fredstida samverkan.
3.3 Former för samverkan och ledning i det svenska krisberedskapssystemet
3.3.1 Samverkan
Begreppet samverkan används i många sammanhang som något positivt och som berör vårt samhälle på samtliga nivåer. Enligt nationalencyklopedin (NE, u.å.a) betyder samverkan gemensamt handlande och i Sverige nyttjas begreppet brett och särskilt i sammanhang om krishantering och om samhällets förmåga att hantera störningar (Uhr, 2011). En del i att samverkan som begrepp och fenomen ges ett stort utrymme är samhällets utveckling och de allt fler och större beroenden som utvecklas mellan aktörer och samhällsfunktioner. Händelser som inträffar i samhällen utgör därmed många gånger domänöverskridande påverkan varvid det ställer krav på samverkan mellan aktörer att hantera uppkomna händelser. Samverkan som begrepp har inte en enhetlig betydelse utan skiljer sig utifrån organisation och ämnesområde som tolkar och tillämpar begreppet (Ibid.). I MSB:s (2018) Gemensamma grunder för
samverkan och ledning vid samhällsstörningar beskrivs och förklaras förutsättningar för att
uppnå god samverkan mellan aktörer. Begreppet definieras som:
”Samverkan är den funktion som, genom att aktörer kommer överens, åstadkommer inriktning och samordning av tillgängliga resurser.”(Ibid.)
Samverkan beskrivs här som ett medel för att uppnå vad MSB (2018) anger som inriktning
och samordning. Inriktning beskrivs som det mål och riktning som aktörer rör sig mot men
22
Krisberedskapsförordningen (SFS 2015:1052) som ställer ska-krav om att de myndigheter
som berörs av en krissituation samverkar. I en fältguide utgiven av MSB (2016b) rekommenderar myndigheten anställning som samverkansform för frivilliga och skulle anställningsavtal inte skrivas kan muntliga överenskommelser slutas. Syftet med att skriva anställningsavtal med frivilliga är att tydliggöra ansvar och befogenheter, och frågor om försäkring, ersättning och sekretess. I en svensk forskningsöversikt av Danielsson m.fl. (2011) skriver författarna om hur kunskap om varandra som aktörer underlättar samverkan under hantering av en händelse. Aspekter som kännedom om varandras arbetssätt, mandat och roller, men också ömsesidiga beroenden, är viktiga att känna till redan i planeringsskedet för att gränsdragning ska kunna göras, och med det hur aktörerna kan förhålla sig till varandra. Personliga kontakter och nätverk uppges som positivt bidragande faktorer som stärker möjligheten till interaktion mellan aktörer men också mellan personal på olika nivåer och därmed ökad effektivitet. I forskningsöversikten lyfts problematiken att samverka med frivilliga där en del av problematiken utgörs av att frivilligorganisationer inte ingår i
kommuners planering, men också att frivilligorganisationer sinsemellan skiljer sig åt gällande kulturer, mål och uppdrag. Andra faktorer som beskrivs kan vara att frivilligorganisationer saknar tillräckligt hög tillgänglighet vilket begränsar möjligheten att delta regelbundet på möten, att kunskap överlag saknas om hur frivilliga kan nyttjas vid större händelser och hur de skulle kunna involveras i planeringsstadiet (Ibid.).
I Östergötlands län har ansvariga offentliga aktörer upprättat Samverkan Östergötland (u.å.), en strategi vars syfte är att stärka länets krisberedskap. Strategin har fastställts av det
regionala krishanteringsrådet och beskriver hur samverkan ska gå till mellan berörda aktörer som ingår i Samverkan Östergötland. Aktörer som ingår i denna samverkan utgörs av myndigheter, kommuner och samhällsaktörer med samhällsviktig funktion. Frivilliga framkommer inte som samverkande aktör i den publicerade broschyren Strategi för
samverkan i Östergötlands län före, under och efter samhällsstörningar (u.åb.).
3.3.2 Ledning
MSB (2018) beskriver begreppet ledning som funktionen för en aktör att genom beslut skapa inriktning och samordning av tillgängliga resurser. Således förutsätts det att en aktör har mandat eller att det finns en överenskommelse för att ledning ska kunna utövas. Lind (2011, s. 32–34) menar att begreppet har flera betydelser och att det därmed är viktigt att göra skillnad på dessa. Ledning i vardagligt sammanhang innebär många gånger en position eller funktion bestående av en grupp individer som inom organisationen dessa verkar i har formell makt att fatta beslut. Ledning som begrepp ligger nära ledarskap och chefskap, och används inte sällan synonymt. Dock finns viktiga skillnader. Till skillnad från ledning innebär ledarskap
relationella interaktioner mellan individer där en individ leder och övriga följer. Ledning kan även betraktas som en särskild administrativ funktion och kan då kopplas till begrepp som kontroll och övervakning samt styrning och koordination. Liksom MSB (2018) anger att ledning innebär att skapa inriktning skriver Lind (2011, s. 32–34) att ledning innebär ett långsiktigt strategiskt arbete bestående av löpande processer som riktar mot ett gemensamt mål. Gemensamt för de olika betydelserna är att ledning skiljer sig från den konkreta
verksamheten genom att inta ett metaperspektiv på organisationen i helhet och dess samlade riktning.
23
att ledningsfunktioner behöver ha förmåga till situationsförståelse, förstå vad som behöver göras och därefter kunna utöva påverkan på tillgängliga resurser som finns i systemet (Ibid.). En svensk studie av Johansson m.fl. (2015) som genomförts på uppdrag av MSB visade på att ledning av frivilliga främst uppfattades vara ett kommunalt ansvar. Hos kommunerna ansågs det saknas kunskaper, kompetens och resurser för att hantera ledningen av frivilliga, där den nuvarande hanteringen gick ut på att dela ut uppdrag och förvänta sig att frivilliga löste uppgiften självständigt. Frågeställningar som lyftes var hur arbete och ansvar ska fördelas där ansvariga myndigheter har etablerade strukturer, medan det för hanteringen av frivilliga inte finns en tydlig struktur och angivet vem som bär ansvaret att organisera dem (Ibid).
Samverkan och ledning är mångsidiga begrepp och kan förstås utifrån olika kontext. För detta arbete ses samverkan och ledning som medel för att nå inriktning och samordning mellan berörda aktörer och för att hantera organisationers interna strukturer och hur de förhåller sig till andra aktörer med olika mandat. Funktionerna kompletterar varandra och skapar ett komplext system som har flera riktningar och dimensioner. Allmänheten utgör en samverkansaktör i svensk krisberedskap och frivilliga är ett tidigare känt fenomen vars betydelse för krishanteringsförmågan tros kommer öka i framtiden.
3.3.3 Ledningssystem
I tidigare avsnitt beskrevs samverkan och ledning som funktioner för att uppnå effekterna inriktning och samordning (MSB, 2018). Ett tredje begrepp som används är ledningssystem och som tycks innefatta olika innebörder beroende på sammanhang. Enligt Svenska Institutet för Standarder (SIS, u.å) innebär ledningssystem en beskrivning av hur organisationer styr sin verksamhet genom processer, mål och policys.
Ledningssystem kan ses både som komplexa sociotekniska system där människa och teknik i given kontext interagerar för att uppnå ett mål, men också som stöd och verktyg då det hanterar aspekter som till exempel policys, informationsspridning av riktlinjer och regler, ledarskap, arbetsrätt normer, teknik, beslutsfattande och rutiner (Brehmer, 2008; Cedergårdh, Mårtensson & Winnberg, 2005, ss. 182; Hallberg m.fl., 2012; MSB, 2019b).
Till exempel regleras kommuners användning av ledningssystem genom Socialstyrelsens föreskrifter bland annat för att bedriva systematiskt kvalitetsarbete, uppnå mål för god informationssäkerhet och arbetsmiljömål (Sveriges kommuner och regioner, 2019; SOSFS 2011:9).
Då studiens syfte är att undersöka hur offentliga aktörer hanterar frivilliga med särskild fokus på ledning och styrning och hur frivilliga kan integreras i befintliga ledningssystem fyller detta avsnitt funktionen att beskriva de förutsättningar som finns idag. Det är således inte en enhetlig bild som målas upp utan snarare påverkas former för ledningssystem och hur samverkan och ledning bedrivs utifrån givna kontexter. I förhållande till begreppen
24
4. Metod
4.1 Studiedesign
Studien genomförs som en kvalitativ explorativ studie med en abduktiv modell. En explorativ ansats möjliggör att använda tekniker för att samla in information i syfte att kunna förklara relationer mellan fenomen (Olsson & Sörensen, 2011, s. 43–48.). Att olika tekniker vanligen används i datainsamlingen beror på syftet att täcka in eventuella luckor då man vill fånga in problemområdet som studeras. Den abduktiva modellen används då studier nyttjar den växlande verkan mellan induktiv metod för att beskriva det aktuella läge som uppfattas och beskrivs av informanter, och sedan växla till deduktiv metod för att öka kunskapen utifrån teori (Ibid).
4.2 Litteratursökning
Till litteratursökningen användes sökorden frivillig, ledning, samverkan volunteer*, management, governance, resilience, societal resilience, crisis management, och disaster. Sökningar gjordes med olika kombinationer av sökorden i syfte att ringa in vilka som gav mest relevanta träffar. Sökningarna genomfördes via Karlstad Universitetsbibliotek och de forskningsbaser som är tillgängliga. Sökningar gjordes i Onesearch, Scopus, Science Direct, Springer Link, Diva samt Google Scholar. Antalet träffar var stora varvid sökningarna avgränsades från år 2009 och vetenskapliga artiklar som granskats. Därefter genomfördes snöbollsurval från relevant litteratur. Sammantaget gav litteraturgenomgången en god förståelse för problemområdet, och för studiens syfte upplevdes inte behov av att genomföra ytterligare litteratursökningar.
4.3 Urval
Populationen för studien utgörs av de strukturer, organisationer och individer som i sitt yrkesutövande, dagliga aktivitet eller på annat sätt berör ämnesområdet ledning och
samverkan av frivilligmedverkan. För studien innefattas dessa av centrala myndigheter såsom MSB, Länsstyrelser och kommuner samt representanter från organiserade frivilliga
försvarsorganisationer med ansvar att samverka med offentliga aktörer. Urvalet avsåg därmed inkludera MSB, en Länsstyrelse samt kommuner. Att studien utgår från en lokal kontext beror på att ämnesområdet inte är utforskat i stor utsträckning i en svensk lokal kontext. Urvalet av respondenter faller naturligt på anställda med ansvar och arbetsuppgifter som berör ledning och samverkan med frivilligmedverkan. Förfarandet följer urvalsprincipen centralitet
25
studier. Ackumuleringen av forskning inom samma ämnesområde bidrar till en kartläggning som kan resultera i ett accepterande av ett fenomens varande. En ytterligare aspekt för möjligheten att uppnå generaliserbarhet är graden av mättnad, det vill säga i vilken
utsträckning som studier har identifierat relevanta tankekategorier och förhållningssätt som finns i den aktuella populationen (Ibid.).
Initialt var det tänkt att intervjuer skulle ske vid fysiskt möte varvid den geografiska närheten hade betydelse och de första förfrågningarna skickades till aktörer i Östergötlands län. Då respondenter tackade nej till att delta på grund av den pågående pandemin skickades fler förfrågningar utanför Östergötlands län. På grund av den samhällspåverkan som pandemin orsakade dröjde svaren från respondenterna. När de första tillfrågade respondenterna besvarade förfrågningarna landade antalet respondenter i Östergötlands län på fyra respondenter. Den femte och sjätte respondenten tillhör respektive MSB och
Civilförsvarsförbundet i Västra Götaland som samordnare för regional förstärkningsresurs. Respondenten från Civilförsvarsförbundet kom till författarens kännedom via
verksamhetsledare i Civilförsvarsförbundet.
4.4 Datainsamling
Datainsamlingen har skett genom semistrukturerade samtalsintervjuer. Fördelen med semistrukturerade intervjuer är att det under intervjuns gång möjliggör att ställa
uppföljningsfrågor som annars inte hade täckts in av den planerade intervjuguiden (Esaiasson m.fl. 2017, s. 260.).
Intervjuer bidrar till att förstå respondentens värld varvid god planering är en förutsättning för att uppnå en god kvalitet på samtalsintervjuer. Syfte och problemformulering ska vara tydliga för att intervjufrågor ska kunna utformas så att de svarar mot studiens syfte och
forskningsfrågor. Intervjuer är en dialog mellan intervjuaren och den intervjuade. En förutsättning för att den intervjuade ska lämna bra svar är att det skapas ett samarbetsvilligt klimat i mötet. De svar som ges från den intervjuade måste vara tillförlitliga vilket gör det viktigt att intervjun handlar om det som berör studien (Olsson & Sörensen, 2011.).
Intervjuguiden (bilaga 1) har arbetats fram med stöd av Esaiasson m.fl. (2017, s. 273–276.) som bland annat skriver att samtalsintervjuer öppnar upp för möjligheten att registrera oväntade svar under datainsamling. I skapandet av en intervjuguide är det viktigt att tänka på såväl form som innehåll. Innehållet ska knytas till undersökningens problemformulering medan formen syftar till att upprätta förutsättningar för att skapa ett levande samtal. Initialt inleds en samtalsintervju med uppvärmningsfrågor vars syfte är att etablera kontakt mellan intervjuaren och intervjupersonen. De viktigaste frågorna benämns som tematiska frågor som helst ska fånga in ett brett spektrum då den intervjuade svarar och berör ämnet som står i fokus för intervjun (Ibid). Intervjuguidens tematiska frågor utgick ifrån studiens
forskningsfrågor och berörde i) Hantering av frivilliga ii) Organisatoriska strukturer kopplat till hantering av frivilliga och iii) Utveckling och framtidens frivilliga.
Uppföljningsfrågor hör till de tematiska frågorna och syftar till att skapa mer innehållsrika
26
viktigaste frågorna formuleras deskriptivt, det vill säga att frågan ska uppmana intervjuaren till att beskriva med egna ord och tankar det som frågan ska ge svar på.
Intervjuerna tog mellan 35 och 45 minuter, och en av de sex intervjuerna pågick något längre än 60 minuter. Samtliga intervjuer genomfördes via webbkameraprogrammet zoom med anledning av den pågående viruspandemin i samhället orsakad av Coronaviruset. Samtliga respondenter hade fått informationsbrev (bilaga 2) i samband med förfrågan om
intervjutillfälle, och samma information upprepades i videomötet varvid muntliga samtycken gavs. Efter avslutad intervju gjordes en förfrågan till respektive respondent om de önskade kontrolläsa transkriberingen. Två av respondenterna hade önskemål om att läsa det
transkriberade materialet. Samtliga respondenter önskade att få den färdiga och godkända uppsatsen skickad till sig.
4.5 Analysmetod
För att besvara syftet och frågeställningarna i studien används kvalitativ innehållsanalys som analysmetod. Kvalitativ innehållsanalys hör till paradigmet hermeneutik vars betydelse enligt uppslagsverket (Uppslagsverket, u.å.) på grekiska betyder att tolkningskonst, tolka, förklara, utlägga eller uttyda, och innebär läran om tolkning (Ibid.). Hermeneutiken som tradition studerar kommunikation, språk och tolkning av texter och förståelse. Forskarens roll och dennes förförståelse utgör en stor betydelse eftersom traditionens fokus ligger på att fånga upp och tolka sammanhang, upplevelser och uttryck. Tolkningsarbetet inom hermeneutiken syftar till att nå en fördjupad förståelse av det som studeras genom vägledning av frågeställningar som hur, varför, vad och var. Förhållningen mellan forskaren och det som studeras är att forskaren utifrån sin tolkning av materialet försöker se helheten. Detta sker genom att
beskriva och reflektera omkring innebörd av de tolkningar som görs för att nå en högre logisk nivå. Bedömning av resultatens rimlighet sker i relation till forskarens förförståelse och inom vilken kontext det ingår i (Olsson & Sörensen, 2011, s. 162–166.).
Den kvalitativa innehållsanalysen syftar till att fånga helheten i det som studeras och antas utgöras mer än summan av delarna. Detta kan förklaras genom att delar av en text är mer meningsbärande än andra och därmed i kombination med varandra kan besvara det
ursprungliga syftet. En förutsättning för att studien ska leda fram till den sökta helheten är det systematiska arbetet med datamaterialet som innefattar noggrann läsning av textens helhet som delar och att det sätts i relation till den kontext den ingår i. Med hjälp av verktyg i det analytiska arbetet kan underliggande betydelser identifieras. I det praktiska tillvägagångsättet pågår ett aktivt arbete med texten genom att nyttja frågeställningar under pågående läsning för att upptäcka om texten eller författaren själv kan besvara frågan (Esaiasson m.fl. 2017, s. 211–234.).
Tolkning av textinnehåll sker inte efter given modell utan det aktiva analysarbetet går ut på att jämföra likheter och skillnader liksom förändringar både i representation som över tid, och mellan kontexter och aktörer. I början är det viktigt att forskaren gör sig väl bekant med datamaterialet genom läsning utan att föra anteckningar för att kunna sortera mellan manifest och latent innehåll. Detta skapar också förutsättningar att senare i analysarbetet kunna
genomföra djupdykningar i och fragmentering av textmaterialet (Esaiasson m.fl. 2017, s. 211– 234.). Det manifesta beskrivs av Lundman och Graneheim (2017, s. 221–222.) som den beskrivande texten som gör sig uppenbar vid läsning, medan det latenta innehållet är
27
tas ur sitt sammanhang. Esaiasson m.fl. (2017, s. 211–234) poängterar vikten av den kritiska förhållningen till den egna tolkningen av ord och begrepp i datamaterialet eftersom det sker skiftningar i betydelser beroende på kontext (Ibid.). För att undvika att felaktiga tolkningar av datamaterialet och bibehålla den röda tråden i analysarbetet användes en whiteboardtavla med syfte, frågeställningar och det analytiska ramverket synligt samt att författaren återvände till att läsa det transkriberade datamaterialet när koder upplevdes skeva eller oprecisa. Det
innebar att en del meningsenheter breddades, andra kortades ned, och att ny kondensering och kodning genomfördes som följd.
Det analytiska arbetet påbörjades när intervjuerna transkriberades vilket även innebar att författaren lärde känna materialet. Därefter skrevs två kopior ut av respektive transkribering varav en kopia sparades som reservkopia. Transkriberingarna lästes först igenom och meningsenheter identifierades som ringades in och klipptes ut och sparades i enskild mapp. Lundman och Graneheim (2017, s. 224–226) skriver att meningsenheter behöver vara tillräckligt stora för att utgöra en grund i analysen och med små och många meningsenheter riskerar datamaterialet att bli allt för fragmenterat (Ibid.). Ett dygn senare lästes
meningsenheterna och ett nytt ställningstagande gjordes om innehållet i texten, manifest som latent, svarade mot syftet och frågeställningarna. Det som inte upplevdes svara mot syftet togs bort och resterande meningsenheter skrevs in i en Excelfil och kondenserades och kodades. Lundman och Graneheim (2017, s. 224–226) beskriver processen att kondensera
meningsenheter som att korta ned enheterna för att lyfta fram det centrala budskapet. Därefter abstraheras budskapet till en högre logisk nivå, kodning, som sker med hänsyn till både meningsenheter och studiens syfte. Ytterligare abstraktionsnivåer utgörs av underkategorier och kategorier som tolkas utifrån respektive koder och underkategorier som har ett
gemensamt innehåll (Ibid). Ett ytterligare avstånd togs till materialet för att senare begrunda och reflektera över tolkningar av datamaterialet. En del koder kodades om och en del togs bort då de inte längre upplevdes svara mot studiens syfte. En ny Excelfil öppnades för att där placera de koder som upplevdes bära på samma innebörd, och dessa segmenterades och färgmarkerades för att skapa spårbarhet i datamaterialet. Koderna grupperades i kolumner för att skapa en överblick och finna mönster som bildade underrubriker. Slutligen skapades en matris (bilaga 3) där underrubrikerna i sin tur placerades i kolumner och ytterligare en abstrahering gjordes för att finna övergripande mönster som formades till kategorier.
4.6 Förförståelse
Att redovisa den egna förförståelsen är en förutsättning för att uppnå en godtagbar kvalitet. Förståelse utgör en utgångspunkt i tolkningen av insamlat material. Begreppet förförståelse innefattar tidigare personliga erfarenheter som är betydande för studien liksom tidigare kunskap och kompetenser som kan inverka på tolkningen av data. Vad som är viktigt är att förförståelsen inte påverkar objektiviteten i varken observationer och tolkning av resultat (Olson & Sörensen, 2011, s. 100–101.).
Min egen förförståelse har tydliga kopplingar till ämnesområdet och det problemområde som studeras. Jag har ett aktivt engagemang i Civilförsvarsförbundet, en av de frivilliga
