Risk- och krisinformation pågår genom en kris samtliga skeden, från förutsägelseskede till återuppbyggnadsskede. Att ha en effektiv risk- och kriskommunikation genom samtliga skeden bidrar till att en kris får mindre påverkan på samhället än den annars hade fått.95
Under förutsägelseskedet, och till del varningsskedet, sker preventiv risk- och kriskommunikation. Enligt Latré, Perko och Thijssen96 gynnas samhällets beredskap av en konstant risk- och kriskommunikation under detta skede. Vidare menar både Latré, Perko och Thijssen97 och Murakami, Kumagai och Ohtsuru98 att det förebyggande arbetet, där preventiv kommunikation är en del, är viktigt för att både allmänheten och den offentliga förvaltningen ska förstå riskernas konsekvenser och bygga en beredskap för dessa risker.
Under förutsägelseskedet är det av stor vikt att den del av offentlig förvaltning som har krishanteringsansvaret vid en kris kontinuerligt uppdaterar sina planer och tillser att utgivna risk- och kriskommunikationer överensstämmer med de uppdaterade planerna. De informationer och rekommendationer som offentlig förvaltning utger behöver vara tidsenliga och konsekventa för att möta allmänhetens förväntningar på den offentlig förvaltningen. Då förväntningarna infrias bidrar detta till effekter i samhället, både inom offentlig förvaltning och hos allmänheten.99 För att tidsenligt möta förväntningarna menar Palttala och Vos100 att det är av vikt att det sker en kontinuerlig dialog mellan offentlig förvaltning och allmänheten, forum för detta kan skilja sig utifrån samhällets kulturella betingelser och förutsättningar.
Den preventiva risk- och kriskommunikationen ses hos allmänheten som en omsorg om medborgarna och samhället vilket bidrar positivt till den offentliga förvaltningens trovärdighet.101 Ett högt förtroende påverkar allmänhetens mottaglighet för risk- och krisinformationer, vilket gör att det är av betydelse för den offentliga förvaltningen att aktivt
95 Palttala och Vos, 2011
96 Latré, Perko och Thijssen, 2017 97 Latré, Perko och Thijssen, 2017 98 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018 99 Palttala och Vos, 2011
100 Palttala och Vos, 2011
arbeta med förtroendeskapande åtgärder gentemot allmänheten.102 Murakami, Kumagai och Ohtsuru103 menar att en problematik för risk- och krisinformation är att den snabbt kan behöva förmedlas till allmänheten och att förtroende byggs över lång tid. Utöver risk- och krisinformationens aktualitet och tidsenlighet är det även viktig att den förmedlas fri från lögner och förolämpningar samt att den också påvisar respekt för allmänhetens värden och värderingar. Således är både innehåll och kontinuitet vid delgivningen av informationer och rekommendationer viktiga faktorer och ett tillstånd av ”partnerskap” mellan allmänhet och offentlig förvaltning är att eftersträva.104
Då en, sedan tidigare, okänd kris inträffar kommer ny risk- och kriskommunikation behöva utges. I detta fall kommer trovärdigheten för den offentliga förvaltningen omprövas av allmänheten varpå det är av stor vikt att offentlig förvaltning påvisar god vilja att lösa krisen och bygger informationer och rekommendationer på fakta. Latré, Perko och Thijssen105 påvisar utöver detta att god vilja och fakta överväger vikten av trovärdighet under en pågående kris för mottagligheten i den förmedlade informationen.
I slutet av varningsskedet och under det nödhjälpande skedet ser de kommunikativa betingelserna i risk- och krisinformationer samt rekommendationer liknande ut. Till exempel behöver risk- och krisinformationer hållas enkla, korta och tydliga för att den stora allmänheten, oavsett utbildningsståndpunkt, ska kunna ta till sig av informationen.106 Vidare är det även viktigt att motverka onödig oro genom att informationer förmedlas på ett neutralt och objektivt sätt. Exempelvis påvisar Murakami, Kumagai och Ohtsuru107 att beroende på hur informationen framställs genererar det olika respons hos mottagarna. De lyfter exemplet med en risk för dödlighet vid en kris. Används 10% dödlighet skapar detta mer oro än om det kommuniceras som 90% chans för överlevnad. Informationerna som förmedlas behöver således vara väl övervägda och innefatta flera kriterier som tillsammans bidrar till en bred mottaglighet och acceptans hos allmänheten.108
I grunden utformar den offentliga förvaltningen sin risk- och kriskommunikation för att stödja sin krishantering. Detta så att strategiska syften och målsättningar kan uppnås samt att 102 Perko et al., 2013
103 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018 104 Palttala och Vos, 2011
105 Latré, Perko och Thijssen, 2017 106 Perko et al., 2013
107 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018 108 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018
möjliggöra en delaktighet från samhället inom förestående eller pågående kris.109 Att vara mottaglig för återkoppling från allmänheten och känna densamma är också en framgångsfaktor i krishanteringen och dess risk- och kriskommunikation.
Såväl inom den preventiva som i en pågående risk- och kriskommunikation är det av betydelse att välja kommunikationsmedia som bidrar till den spridning man önskar till befolkningen. Både Nyaku et al.110 och Teo et al.111 påvisar att den främsta informationskanalen för att ta del av risk- och krisinformation är TV och TV-nyheter. Även radio nyttjas av befolkningen, om än inte i samma utsträckning som TV. Detta bidrar vidare till att offentlig förvaltning behöver ha en god relation med journalister från dessa medier för att säkerställa tillgången till media för risk- och krisinformationer. Journalisters kritiskt granskande roll i samhället påverkas av krisens skeden. Då en kris är nära förestående eller pågående tenderar initialt journalister att i stället hjälpa offentlig förvaltning att sprida budskapet för att först i ett senare skede återuppta sin kritiskt granskande roll.112
De traditionella medierna så som TV och radio har en inbyggd snabbhet i att få ut viktig information till allmänheten. Ny teknologi bidrar dock till att kommunikationsmedier till del förskjuts mot internet i form av sociala medier, officiella hemsidor, webbforum med mera. Detta är något som den offentliga förvaltningen behöver ta hänsyn till i sin kommunikationsstrategi för en krissituation.113
Sammanfattningsvis kan sägas att all exponering i TV-nyheter är positivt i någon form för allmänhetens förståelse för den offentliga förvaltningen och vilka förväntningar som ställs på både allmänhet och förvaltning. Detta påverkar således i förlängningen allmänhetens beredskap och reaktionsförmåga inför en kris.114
Avslutningsvis behöver det beaktas att de flesta av ovan nämnda medier är beroende av elektricitet. Detta gör att den offentliga förvaltningen behöver ha flera sätt att nå ut med viktiga informationer. Radio kan förvisso tas emot utan elektricitet av många, men alternativ utan
109 Kreibich och Thieken, 2008 110 Nyaku et al., 2014
111 Teo et al., 2019
112 Kreibich och Thieken, 2008 113 Kreibich och Thieken, 2008 114 Latré, Perko och Thijssen, 2017
fungerande elförsörjning behöver skapas. Exempel på detta kan vara signalhorn eller dörrknackning.115
I huvudsak avhandlar denna del av resultatet den muntliga övertygelsen i PMT-modellen där den offentliga förvaltningens informationer syftar till att starta den kognitiva processen hos hushållen som ska bidra till att dessa vidtar skyddsåtgärder i enlighet med de informationer som utgetts. Ett exempel på detta är Perko et al.116 konklusion att informationer bör hållas enkla, korta och tydliga för så många som möjligt ska kunna ta till sig av informationen. Detta bidrar till att fler ur allmänheten kan påbörja den kognitiva processen i PMT mot att fatta ett motiverat beslut att vidta skyddande åtgärder enligt utgivna rekommendationer.
4. DISKUSSION
4.1. Metoddiskussion
Som tidigare nämnts har krishanteringen från myndigheterna under pandemin COVID-19 påverkat val av metod. Detta har medfört att datainsamlingar om hur det idag ser ut inom svensk offentlig förvaltning avseende informations- och kommunikationsplaner inte har kunnat genomföras. En reflektion över detta är att uppsatsens konklusioner och implikationer inte nödvändigtvis behöver vara ny kunskap. Därmed ska denna undersöknings resultat ses i ovan nämnda kontext och därmed också prövas gentemot befintliga planer innan en eventuell konklusion eller implikation nyttjas fullt ut.
Då denna systematiska litteraturstudie är tvärvetenskaplig har inget material exkluderats till följd av vilket forskningsfält det emanerat ifrån. Styrkan med detta är att syftet och forskningsfrågorna angrips på bredden vilket bidrar till att flera aspekter kring problemet omhändertas. Nackdelen är att respektive forskningsfält har inom sin tradition olika tolkningar och nyanseringar kring metod och problem. Detta kan ha bidragit till att något resultat är taget ur sin kontext varpå det skulle kunna vara missvisande. Ett exempel är Baker och Ludwigs117 artikel där kontexten enbart är ett universitet i ett jordbävningsdrabbat område i Kalifornien, USA. Författarna har under arbetets gång försökt att undvika och minimera detta. Något kan trots detta ha misstolkats utifrån det specifika forskningsfältets natur och tradition som författarna inte varit medvetna om.
115 Nyaku et al., 2014 116 Perko et al., 2013 117 Baker och Ludwig, 2016
Att enbart granskade vetenskapliga artiklar valts som inkluderande innehåll i denna systematiska litteraturstudie bidrar till att den externa trovärdigheten för resultatet torde öka. Detta minimerar också att metodfel eller empiriska feltolkningar görs då undersökningen baseras på empiri som redan är granskad och publicerad i vetenskapliga tidskrifter. Således har redan en granskningsprocess genomgåtts innan författarna gjort sin egen granskning inom ramen för denna undersökning.
Den artikelsökning som gjorts har avgränsats och utgått från tre databaser som medvetet valts utifrån syftet med uppsatsen. Det kan inte garanteras att det inte finns andra artiklar i andra databaser som även skulle kunnat inkluderas i denna uppsats utifrån givna urvalskriterier. Då en av de valda databaserna är Onesearch behöver det vidare beaktas att den inte enbart är en databas utan även en generell sökmotor för vetenskaplig och akademisk litteratur. Dock är fördelen med Onesearch att vi samtidigt får en bred sökning inom den akademiska prosa som finns att tillgå varvid risken att missa viktiga artiklar minskar, om än inte uteblir. Vi har därför valt att ta med den efter dialog med Karlstad Universitet kring databasens lämplighet och uppbyggnad. Resultat och antal träffar har sedan jämförts med Scopus och PAIS för att göra en bedömning kring huruvida mängden träffar är trovärdigt i jämförelse.
Då sökorden togs fram tog vi hjälp av ”Subject terms” i Academic Search Elite samt ”Thesaurus” i PAIS. Dessa har varit till hjälp, men då vi inte känner till bakomliggande algoritmer finns risk att det funnits en något bättre söksträng eller sökord. Dialog togs med Karlstad universitetsbibliotek även i detta för att ytterligare kvalitetssäkra söksträngen som åtgärd mot denna risk. Söksträngen söker vidare endast i titel, abstract och nyckelord varpå det kan finnas ytterligare artiklar som passat denna uppsats, men som inte framkommit i söksträngen.
Resultatartiklarna granskades utifrån Thuréns källkritiska principer. Då Torsten Thurén verkar som filosofie doktor och docent vid institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Stockholms universitet ansågs dennes källkritiska principer vara anpassade för det fält denna uppsats verkar inom.
Båda författarna besitter sedan tidigare förkunskaper kring beredskapsplanering och genomförande inom Totalförsvaret, främst det militära försvaret. Detta påverkar givetvis skrivningar i introduktion, diskussion, konklusion och implikation. Då detta har uppmärksammats tidigt, samt att kunskapen kring att den kvalitativa metoden i sig gör det svårt
att vara till fullo objektiv, har objektivitet hela tiden varit målet och aktivt eftersträvats. Exempelvis i kvalitetsgranskningen av resultatartiklarna har subjektiva bedömningar försökt att minimeras genom att validera våra resultat mot varandra. Vidare har vi tagit aktiva pauser för ifrågasättande av oss själva och arbetet. Slutligen har genomläsning gjorts flera gånger för att minimera nyttjandet av facktermer i syfte att nå högre transparens och förståelse hos läsaren.
4.2. Resultatdiskussion
Resultatets huvudkategorier består av fyra kluster som den offentliga förvaltningen behöver ta hänsyn till vid framtagande av informations- och kommunikationsstrategier. En grund är att den offentliga förvaltningens strategiska målsättningar är fastställda och informations- och kommunikationsstrategierna stödjer dessa målsättningar. Detta omnämner Palttala och Vos118 som centralt och i den svenska kontexten ses här den svenska nationella säkerhetsstrategin119 som de strategiska målsättningarna. Palttala och Vos120 nämner vidare även vikten av att det finns en samsyn inom den offentliga förvaltningens nivåer i tolkningen av de strategiska målsättningarna samt att det finns en standard för den offentliga förvaltningens nivåer att förhålla sig till i sin planering. I en studie från Australien påvisar Kammerbauer och Minnery121 att risken att allmänheten upplever en trygghet som inte finns, falsk trygghet, ökar avsevärt om det finns skillnader mellan stat och lokala förvaltningar kring tolkning av centralt utgivna strategiska målsättningar. Således får det ses som centralt även i den svenska kontexten att de offentliga förvaltningarna, på alla nivåer, har en säkerställd gemensam tolkning av den svenska säkerhetsstrategin. Asp och Sjölund122 har påvisat att detta inte var fallet år 2014 där divergerande uppfattningar mellan kommuner och länsstyrelser i Sverige framkommit kring ansvar och status för beredskapsplanering och hemberedskap. Inga rapporter har påträffats efter att den nationella säkerhetsstrategin utgavs 2017, så ett aktuellt nuläge kan ej redovisas i denna undersökning. Dock lyfts här vikten av samsyn mellan de offentliga förvaltningens nivåer fram som en viktig del av resultatet.
Vidare vad gäller strategiska målsättningar så finns idag ingen målsättning i Sverige kring hur stor del av allmänheten som ska inneha en hemberedskap enligt givna
118 Palttala och Vos, 2011 119 Regeringskansliet, 2017 120 Palttala och Vos, 2011
121 Mark Kammerbauer och John Minnery, "Risk communication and risk perception: lessons from the 2011 floods in Brisbane, Australia", Disasters, Vol. 43, nr. 1, 2018, s. 110-134.
122 Viktoria Asp och Sara Sjölund, Enskildas Ansvar Vid Allvarliga Olyckor Och Kriser - Det Offentligas Syn
myndighetsrekommendationer, dvs 72 timmars självförsörjning.123 Resultatet visar att bland annat USA har satt upp att minst 80% av de amerikanska hushållen ska inneha en hemberedskap enligt givna rekommendationer som en strategisk målsättning. Mätningar visar att ungefär 40% av de svenska hushållen har en hemberedskap enligt rekommendationerna,124 men offentliga dokument anger att detta behöver öka. Dock har ingen strategisk målsättning kring hur stor del av allmänheten som ska inneha denna höjda ambition sats.125 Detta bidrar till oklarheter mellan allmänhet och offentlig förvaltning126 och mellan den offentliga förvaltningens olika nivåer127 vilket tidigare påvisats vara negativt. En utebliven tydlig målsättning torde således hämma att en större del av allmänheten innehar en hemberedskap enligt utgivna rekommendationer. Även om resultatet visar att informationer och kommunikationer från den offentliga förvaltningen har tre målgrupper (allmänheten, media och den krishanterande organisationen) har syftet och den teoretiska utgångspunkten gett att resultatet fokuserar på målgruppen allmänheten. Denna slutsats har av författarna upplevts naturligt då den slutliga effekten önskas i allmänhetens hushåll.
Informations- och kommunikationsstrategin behöver ta hänsyn till en rad saker för att den ska nå allmänheten och bidra till hushållens kognitiva process. Den behöver exempelvis beakta att hushåll har fler faktorer att anpassa sig till än den just nu kommunicerade, så som familjeförhållanden,128 lågt myndighetsförtroende129 och att det finns delar av allmänheten som har svårare än andra att motta information, exempelvis utlandsfödda.130 Således är det av betydelse att den offentliga förvaltningen är lyhörd för allmänheten och att man har tillräckligt goda kunskaper om vad som gör den stora majoriteten mottaglig för dess informationer och rekommendationer. Ett gott exempel på aktivitet där möjligheten för den offentliga förvaltningen att träffa allmänheten för att lyssna är under den beredskapsvecka som MSB, tillsammans med flertalet kommuner, anordnar årligen.131
123 MSB, 2018 124 MSB, 2019
125 Försvarsdepartementet, 2017 126 Perko et al., 2013
127 Palttala och Vos, 2011
128 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018 129 Nyaku et al., 2014
130 Teo et al., 2019
Murakami, Kumagai och Ohtsuru132 visar även på att det är av vikt hur en information berättas. Exempelvis skapar beskedet om 10% dödlighet vid en kris mer oro än om 90% chans till överlevnad kommuniceras. Härvid behöver den offentliga förvaltningen medvetet ta ställning till hur informationen berättas. Här kan vi se att det kan finnas fog för att i ett akut skede av en kris välja den mer oroskapande berättelsen för att öka hushållens uppfattning om hotet för att därmed påskynda motiveringen till att vidta skyddsåtgärder enligt rekommendation i delgiven information. Detta i enlighet med PMT där Rogers133 även framhäver rädsla som en motivationsfaktor till individers beslutsfattande kring vidtagna skyddsåtgärder.
Den offentliga förvaltningen behöver vidare tillse att allmänheten har en kunskapsbas som möjliggör att den är mottaglig för myndighetsinformation och rekommendation. Detta kan dels lösas med att det offentliga utbildningssystemet omhändertar att alla medborgare i skolåldern får dessa kunskaper eller via riktade informationskampanjer.134 Som riktad informationskampanj i den svenska kontexten kan broschyren ”Om krisen eller kriget kommer”135 ses som ett gott exempel. Däremot finns det idag inte någon tydlig del i utbildningsplanen för grundskolan som tar höjd för svensk beredskap i Sverige.
Utöver kunskapsbasen behöver den offentliga förvaltningen aktivt jobba för att nå högt förtroende hos allmänheten. Resultatet anger en rad faktorer som är viktiga att ta hänsyn till i detta fall, exempelvis Latré, Perko och Thijssen 136 som menar att preventiv krisinformation inger förtroende då det signalerar omsorg om allmänheten. Dock ska här även nämnas att förtroende byggs långsiktigt och inom den svenska kontexten finns ett mycket högt förtroende, i internationell jämförelse, hos allmänheten för den offentliga förvaltningen. Trägårdh137 menar att den höga trovärdigheten har sitt ursprung ända tillbaka till sociala reformer under 1800-talet. Detta är positivt för den svenska kontexten, men behöver kontinuerligt vårdas genom en produktiv dialog mellan offentlig förvaltning och allmänheten, likt ett partnerskap beskrivet av Palttala och Vos.138
132 Murakami, Kumagai och Ohtsuru, 2018 133 Rogers, 1983
134 Perko et al., 2013 135 MSB, 2018
136 Latré, Perko och Thijssen, 2018 137 Trägårdh,1990
Det kommer alltid finnas medborgare i ett samhälle som saknar möjlighet till att inneha en hemberedskap och klara sig själva under en kris. Både Nyaku et al.139 samt Teo et al.140 lyfter sjuka i behov av hemtjänst, medborgare som lever i fattigdom och utlandsfödda samt nyligen immigrerade medborgare som exempel på sådana målgrupper. De lyfter vidare att dessa grupper kommer behöva extra stöd från samhället vid en kris. Därmed, i enlighet med den svenska säkerhetsstrategin,141 behöver den offentliga förvaltningen planera för ett stöd till dessa grupper för att verka även för dessa målgruppers liv och hälsa. Vidare är det av vikt att informationer särskilt riktas till dessa grupper, exempelvis genom informationer på olika språk, i syfte att minska deras oro och förmedla vad de kan förvänta sig för stöd och vad de själva kan stödja med vid en kris.
En majoritet av allmänheten mottar myndighetsinformationer och rekommendationer via nyheter, där TV är det huvudsakliga mediet.142 143 Trots att det finns en enighet bland resultatartiklarna att TV är den huvudsakliga informationskanalen att ta till sig information på bedömer vi att detta fält är under ständig förändring. Denna förändring sker i takt med teknikutvecklingen i samhället där fler och fler nyttjar diverse informationstjänster på internet för att tillskansa sig informationer.
Det finns dock en motstridighet i resultaten från olika resultatartiklar avseende presentationen av innehållet i TV-mediet. Medan Latré, Perko och Thijssens144 undersökning visar att det inte spelar någon roll vem som förmedlar nyheten för mottagligheten av informationen, visar å andra sidan både Murakami, Kumagai och Ohtsuru145 samt Perko et al.146 att det är av vikt vem som kommunicerar och informerar då det i deras undersökningar påvisats att förtroendet påverkar mottagligheten. Vidare menar Murakami, Kumagai och Ohtsuru147 att den information som utges från offentlig förvaltning inte bara behöver sträva efter att vara neutral och objektiv med ett enkelt budskap för att nå hög mottaglighet hos allmänheten. Den som utses att kommunicera informationen behöver också förstå att det finns en inneboende dualism mellan att förmedla en