Materialet till denna uppsats utgår från de sedvanliga rättskällorna, men även andra källor har använts. Naturvårdsverkets utredningar angående uttjänta bilar används för att få en djupare förståelse för hur situationen för insamling av uttjänta bilar ser ut för kommunerna. Vidare används statistisk från Håll Sverige Rent och Transportstyrelsen för att belysa problemets omfattning. Rapporter skrivna för och av den europeiska kommissionen (KOM) används för att belysa vissa diskussioner som förts på EU-nivå angående ELV-direktivet. Avsaknaden av lagkommentarer och tydliga förarbeten till förordningen om producentansvar för bilar, har försvårat arbetet med att utreda varför svensk lagstiftning utformats som den har gjorts i vissa fall, vilket innebär att det förs en till viss del hypotetisk diskussion i de delar som berör bakgrunden till lagstiftningen. Vid utredning om den registrerades ansvar enligt LFF har stor del av diskussionen utgått från rättsfallet RH 2015:24, då detta rättsfall på ett tydligt sätt visar problematiken kring begreppet ”fordonsägare” i lag (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall (LFF).
Disposition
Kapitel 2 inleds med en genomgång av den problematik som förorening av uttjänta bilar kan medföra. I detta sammanhang uppmärksammas vissa miljömål som kan bli svårare att uppnå om uttjänta bilar överges i naturen istället för att omhändertas av en bilskrot. Vidare beskrivs principen om att ”förorenaren betalar” och hur miljöansvaret vid förorening är tänkt att regleras enligt denna. Slutligen utreds den rättsliga grunden för regleringen om uttjänta bilar som avfall och lagstiftning om producentansvar, samt dess koppling till principen om
”förorenaren betalar”. Detta kapitel syftar till att ge en rättslig bakgrund för kommande diskussion senare i uppsatsen. Kapitel 3–5 behandlar dagens lagstiftning om ansvar för uttjänta bilar. För att beskriva detta utgår framställningen från de största aktörerna som berörs av ansvarsregleringarna: producenterna, nedskräparen (eller bilägaren) och kommunen. Dessa kapitel utreder hur heltäckande deras ansvar är i praktiken och identifierar brister i lagstiftningen. Eftersom reglerna för hantering av uttjänta bilar är väldigt omfattande finns anledning att utreda relevanta aktörers ansvar för att se vart det brister i ansvarsfrågan.
Kapitel 6 diskuterar om nuvarande lagstiftning är tillräckligt effektiv eller om det finns brister och ”hål” i regleringen där inget ansvar kan åläggas. Analysen förs med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar”. Särskild fokus ligger i en analys om effektiviteten av att kommunen endast kan kräva kostnadsersättning från den registrerade ägaren. Vidare i
6
kapitel 7 diskuteras nuvarande producentansvar, om det uppfyller ELV-direktivets krav, samt om det finns möjlighet till ett utökat ansvar. Sveriges implementering av ansvaret för
”ekonomiska aktörer” är särskilt intressant i denna del. Både kapitel 6 och 7 diskuterar alternativa lösningar, d.v.s. hur lagstiftningen kan ändras för att ge ett fullgott effektivt miljöskydd som även uppfyller principen om att ”förorenaren betalar” på ett bättre sätt.
Incitament för att bilägaren ska ta sitt ansvar och lämna bilen till bilskroten diskuteras också.
De två lösningar som främst analyseras i dessa kapitel är om den registrerade bilägaren kan åläggas att betala kommunen för kostnader enligt LFF, samt om det finns möjlighet att utvidga nuvarande producentansvar till att omfatta ett ansvar för nedskräpning. Detta för en mer heltäckande lagstiftning som fokuserar på att minska nedskräpningen av uttjänta bilar, där det garanteras att någon alltid är ansvarig för att förebygga att uttjänta bilar förorenar naturen. Uppsatsen avslutas med kapitel 8, där analys, reflektion och sammanfattning knyter ihop uppsatsens frågeställning.
Begrepp och definitioner 1.6.1 Uttjänt bil och fordonsvrak
I 15:8 MB fastställs definitionen för en uttjänt bil, vilket är en personbil, buss eller lastbil vars totalvikt inte överstiger 3500 kilogram och som är avfall. Denna definition används även i artikel 2.2 i ELV-direktivet och i 2 § förordningen om producentansvar för bilar. I uppsatsen används även begreppet fordonsvrak, då detta är benämningen för vissa uttjänta bilar enligt regler om kommunens insamling av dessa. Definitionen av begreppet återfinns i 1 § p.3 i LFF och innebär ett fordon som med hänsyn till sitt skick, den tid under vilken det har stått på samma plats eller andra omständigheter måste anses övergivet och som uppenbarligen har ringa eller inget värde. Ett fordonsvrak kan enligt LFF och förordning (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall (FFF) vara en uttjänt bil, men definitionen omfattar även andra fordon som exempelvis en cykel eller en moped av klass II.10 Eftersom denna uppsats syftar till att utreda lagstiftningen om hanteringen av uttjänta bilar, kommer begreppet fordonsvrak i den fortsatta framställningen syfta till en sådan uttjänt bil som uppfyller nämnda kriterier enligt LFF. Ett fordonsvrak kan alltså vara en uttjänt bil som har övergivits någonstans, exempelvis i naturen, och som uppfyller de kriterier som lyftes ovan. Jag har utgått från att en övergiven uttjänt bil och ett fordonsvrak som uppfyller MB:s krav för en uttjänt bil är
10 Jämför 1 § LFF & SKL, Flyttning av fordon – handbok för kommunens handläggare, s 57.
7
samma sak i uppsatsens diskussion. Eftersom de olika regelverken som utreds använder olika begrepp, blir det naturligt att dessa varieras under uppsatsens gång. Därför vill jag med detta klargöra att det endast är ansvaret för uttjänta personbilar jag utreder i uppsatsen, samt att begreppet ”uttjänt bil” är det jag utgår ifrån, även om begreppet ”fordon” också kommer att användas.
1.6.2 Bilägare och ett registrerat fordon
En bilägare är enligt förordningen om producentansvar för bilar, LFF och FFF, den som är civilrättslig ägare till bilen. Det innebär att personen innehar bilen genom köp, byte, gåva eller andra liknande lagliga civilrättsliga dispositioner. Den som står som bilens ägare i vägtrafikregistret har ingen egen utslagsgivande betydelse vid fråga om vem som är ägare, men det utgör en indikation på svaret.11 Denna uppsats kommer använda begreppet
”bilägare” vid diskussion om de bilar som dumpas i naturen istället för att skrotas. Jag vill dock uppmärksamma läsaren på att det inte automatiskt behöver vara bilägaren som har övergivit den uttjänta bilen i naturen, vilket förklaras i uppsatsen. Dock används begreppet genomgående i uppsatsen för enkelhetens skull.
Ett registrerat fordon är enligt 1 § p.2 LFF ett fordon som är upptaget i vägtrafikregistret. Som nämnt är inte alltid den registrerade ägaren bilens civilrättslige ägare och kan därmed inte åläggas ansvar enbart baserat på registret.
1.6.3 Mottagningsställe, bilskrot och behandlingsanläggningar
Begreppen mottagningsställe och bilskrot används båda i uppsatsen. Dessa innebär i princip samma sak, men används olika i olika regleringar och i litteraturen, därför varierar användningen av begreppen i uppsatsen. Bilskrotningsförordningen (2007:186) använder begreppet bilskrotningsverksamhet, vilket i vardagligt språk uttrycks som en bilskrot. Ett mottagningsställe (eller ett mottagningssystem), används i förordningen om producentansvar för bilar, och anger producenternas ansvar för att tillhandahålla ett sådant system.12 ELV-direktivet använder istället begreppet behandlingsanläggningar.13
11 RH 2015:24.
12 Vid jämförelse av definitionerna i 1:2 BF samt 2 e § förordningen om producentansvar för bilar så är dessa väldigt lika.
13 Se artikel 2.5, 5 och 6.
8
2 Uttjänta bilar i dess miljörättsliga kontext
Inledning
I detta avsnitt ges en introduktion till varför en väl fungerande lagstiftning för omhändertagande och nedskräpning av uttjänta bilar är av stor vikt. Uttjänta bilar innebär en miljörisk om de inte omhändertas på ett korrekt och effektivt sätt, eftersom dessa innehåller farliga ämnen och kemikalier som kan läcka ut i naturen. Detta kan i sin tur leda till förorening, vilket innebär att det kan vara avgörande för miljön att det finns en tydlig lagstiftning på området. Kapitlet inleds med en redogörelse av problematiken med övergivna uttjänta bilar i naturen, samt några siffror om problemets omfattning. Vidare ges en kort genomgång av vilka farliga ämnen i bilar som faktiskt kan förorena miljön och vilka risker dessa medför. Kapitlet avslutas med att sätta problemet i sin miljörättsliga kontext med beaktande av relevanta miljömål, den grundläggande principen om att ”förorenaren betalar”
samt relevant lagstiftning på avfallsområdet.
Förorening från uttjänta bilar
Övergivna bilar i naturen, längs vägar och i stadsmiljöer är ett återkommande nedskräpningsproblem. Skrotbilen kan läcka kemikalier till vatten och mark, men också utgöra en skaderisk för både människor och djur genom exempelvis glaskross och vassa plåtkanter.14 Det finns idag ingen etablerad statistik över hur många bilar som överges varje år, men det finns uppgifter på att allt fler nya bilar registreras samtidigt som allt färre bilar skrotas i förhållande till antalet nyregistreringar. Även antalet avställda bilar ökar kraftigt.15 Detta är ur miljösynpunkt en oroväckande utveckling. Uppgifterna kan tolkas som att det finns en påtaglig risk för en framtida ökning av övergivna bilar i naturen om inte någon förändring sker. Enligt en utredning av Naturvårdsverket (NV) motsvarade antalet bilar som skrotades per år under perioden år 2000–2014, inte det antalet bilar som under samma period uppnått förbrukad teknisk livslängd och blivit uttjänta. Under denna period kunde det förväntats att minst 3 411 688 bilar skulle skrotas, men uppgifter visar att endast 3 215 488
14 SOU 2018:84, s 351.
15 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 7 samt s 46. Att bilen är avställd innebär att den inte får brukas och att ägaren därför inte behöver betala fordonsskatt och trafikförsäkring,(https://transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Fordon/Av-och-pastallning/Avstallning-av-fordon/), besökt 2020-08-26).
9
bilar faktiskt omhändertogs för detta ändamål. Det innebär en differens på 196 200 bilar, vilket motsvarar cirka 14 000 bilar om året.16 Siffrorna är anmärkningsvärda, då det kan ifrågasättas hur dessa bilar hanteras och var dessa befinner sig just nu. Trenden med en minskad skrotning kan inte förklaras med att bilar har fått längre livstid med åren, utan det är snarare tvärtom.17 Det finns anledning att anta att många av dessa bilar är uttjänta. Vidare gjorde Håll Sverige Rent (HSR) en undersökning år 2011 som uppgav att 21 procent av tillfrågade bilägare avsåg att skrota sin avställda bil, vilket borde ha inneburit att cirka 230 000 bilar skulle ha skrotats det året. Istället skrotades cirka 184 000 bilar, vilket innebar en diskrepans på cirka 46 000 bilar som inte omhändertogs.18 Detta kan tyda på att det finns en vilja att skrota sina bilar hos bilägare, men inte tillräcklig lagstiftning eller incitament för detta.
NV menar även att HSR:s undersökning tyder på att ett stort antal av dagens avställda bilar egentligen är uttjänta bilar som är redo för att skrotas. Samtidigt innebär detta att det även kan finnas ett stort mörkertal av övergivna bilar i naturen.19
2.2.1 Farliga ämnen
Uttjänta bilar som blir ståendes i naturen kan orsaka föroreningar, då dessa innehåller flertalet farliga ämnen.20 3 § i avfallsförordningen (2011:927) samt tillhörande bilaga 4, föreskriver att uttjänta fordon, avfall från demontering av dessa samt från underhåll av fordon räknas som farligt avfall. Detta gäller även uttjänta fordon som varken innehåller vätskor eller andra farliga komponenter. En uttjänt bil är alltså både farligt avfall i sig, men även de ämnen som används i bilen kan vara farliga. Bilarna kan rosta och miljöstörande ämnen kan läcka ut i den omgivande miljön.21 Därför är det viktigt att uttjänta bilar tas omhand ordentligt hos en auktoriserad bilskrotare. De föroreningar som framför allt kan tänkas härröra från uttjänta bilar är läckage av olja och metaller, men även glykol och andra föroreningar kan förekomma beroende på vilka bilar som har läckt ämnena.22 Förorening från olja härstammar från flera olika källor, exempelvis olika typer av olja såsom bromsolja, hydraulolja, motorolja och även från bensin och diesel. Dessa innehåller i sin tur olika oljeföreningar, eller s.k.
16 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 46.
17 A.st.
18 A.st.
19 A.a. s. 47.
20 Vid diskussion om föroreningar från uttjänta bilar fokuserar de flesta utredningar och rapporter på förorening som kan uppkomma vid icke-korrekt bilskrotning. Samma problem finns dock när det handlar om bilar som överges i naturen.
21 Prop. 2000/01:47, s 7.
22 Länsstyrelsen, s 3.
10
petroleumkolväten, som i många fall är stabila, persistenta och cancerframkallande. Dessa har olika nedbrytbartid och är fettlösliga.23 Utöver cancerogena ämnen kan uttjänta bilar resultera i andra negativa effekter för miljön. Exempelvis är ämnet PAH, som bl.a. finns i olja, giftigt för vattenorganismer och reproduktionsstörande. I bilens batteri finns svavelsyra som vid läckage i naturen sänker markens pH-värde, vilket påverkar tillgängligheten för ett flertal ämnen. PCB är ett fettlösligt ämne som orsakar reproduktionsstörningar, men kan även orsaka störningar på människans nervssystem. Detta ämne är dock totalförbjudet sedan 1995, men det kan fortfarande finnas kvar i gamla bilar som tillverkades innan förbudet. I bilens delar kan det också finnas bly, vilket är giftigt i alla former. Växternas fotosyntes kan störas av höga halter av bly i mark och vatten. Även kvicksilver, som är ett av de farligaste miljögifterna, kan läcka ut i miljön från en uttjänt bil. Ämnet kan tränga igenom cellmembran i organismer och sedan bioackumuleras i organismen, vilket innebär att halten gift ökar genom näringskedjan. Koppar kan också läcka ut i naturen och detta ämne är mycket giftigt för vattenlevande växter och djur och är även det bioackumulerande. Utöver denna uppräkning kan även farliga ämnen som aluminium, zink, kadmium, krom och andra metaller nämnas. Det finns helt enkelt väldigt många farliga ämnen i bilar som genom att bilen blir uttjänt, kan bli till farligt avfall i naturen.24 Förordning (2003:208) om förbud mot vissa metaller i bilar genomför ELV-direktivets förbud mot användning av bly, kvicksilver, kadmium och sexvärt krom, vilket innebär att bilar tillverkade efter 2003 inte får innehålla dessa ämnen. Dock kan fortfarande äldre bilar innehålla vissa förbjudna farliga ämnen som kan ha förödande effekter på miljön om de inte omhändertas ordentligt.
Ett annat ämne som har lång nedbrytningstid i naturen är plast. Det finns stor variation av plastprodukter som alla påverkar miljön på olika sätt, men gemensamt för dessa är att plast i naturen är nedskräpning som kan påverka miljön negativt. Nötning på större plastprodukter, som plastdelar i bilar, kan generera mikroplaster som kan förorena exempelvis dagvatten.25 Detta kan i sin tur leda ut mikroplaster i havet där djurliv kan skadas.
Plast innehåller även kemikalier som kan vara skadliga för miljön och för djur som upptar detta genom föda. Tidigare nämnda ämne PCB är en sådan kemikalie som kan finnas i plast.
26 Bilar och andra fordon utgörs till stor del av plast, även om mängden varierar. Nyare bilar
23 A.a. s. 8.
24 A.a. s. 10.
25 SOU 2018:84, s 61.
26 A.bet. s. 63.
11
innehåller ofta mer plast än äldre, som ofta består av mer plåt. Varje bil som skrotas i Sverige innehåller cirka 200 kg plast.27
Miljömålen i miljöbalken
1:1 i miljöbalken (MB) anger att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I 2 st. beskrivs hur balken ska tillämpas för att uppnå dessa mål, exempelvis på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden bevaras och så att återanvändning och återvinning och annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.28 Båda dessa punkter är viktiga vid hanteringen av uttjänta bilar. Vid förorening från läckande bilar riskerar dessa att skada ekosystem, medan ett kretslopp av resurser är beroende av en fungerande hantering av avfall från bilar. Regeringens arbete på avfallsområdet styrs bl.a. av de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt.29 På avfallsområdet är målet om en God bebyggd miljö viktigt, då en avfallshantering ska vara effektiv för samhället och vara enkel för konsumenterna att använda. Samtidigt ska även avfall förebyggas, resurser från avfall användas och avfalls påverkan och risker för hälsan och miljön minimeras.30 Andra miljömål som är relevanta för att bevara den biologiska mångfalden är bl.a. en Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv.31 Om fler uttjänta bilar omhändertogs istället för att överges eller lämnas i naturen skulle detta bidra till att uppnå målen. Det skulle samtidigt innebära att fler bilar kan återvinnas, vilket skulle minska användningen av jungfruliga resurser och den negativa miljöpåverkan det medför.32 Varje år omhändertar Trafikverket cirka 600-700 bilar som utgör en uppenbar risk för olje- eller kemikalieskada i naturen, och denna siffra antas vara ännu större då omhändertaganden av kommunen inte är medräknade i dessa siffror.33 En effektiv lagstiftning för att hantera nedskräpningen av uttjänta bilar är därmed även viktig för att uppnå Sveriges och miljöbalkens mål och syfte.
27 A.bet. s. 72.
28 Se p.3 och p.5.
29 Prop. 1997/98:145, del 1, s 34.
30 Dir. 2016:3, s 2.
31 I Producentansvarsutredningen betonades inte något enskilt miljömål speciellt, utan istället poängterades behovet av att beakta hela livscykeln för att utveckla bättre och mer miljöanpassade kretslopp för bilar. Se SOU 2001:102, s 77.
32 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 104.
33 A.a. s. 124. Kommunen står för ca 10 000 omhändertaganden av totalt 13 800 varje år, se avsnitt 6.2. Liknande siffror angående kommunens omhändertagande har varit svåra att hitta.
12
Principen om att ”förorenaren betalar”
Principen om att ”förorenaren betalar” är en grundläggande princip för ansvarsfrågor vid föroreningar och den utvecklades år 1972 av den internationella organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD).34 Därmed härrör principen från en ekonomisk rekommendation som senare har blivit en viktig del i den miljörättsliga lagstiftningen.35 Principen är sedan 1987 även en del av EU-rätten genom artikel 191.2 i FEUF, där det stadgas att unionens miljöpolitik ska bygga på att ”the polluter should pay”.
I svensk rätt benämns principen som ”förorenaren betalar” och den kommer bl.a. till uttryck i 2:3, 2:8 och 10:2 i MB. Principen innebär att kostnader för föroreningar, inklusive kostnader för att återställa miljön efter sådana föroreningar, ska bäras av den som förorsakat dessa. Det är förorenaren och inte samhället med dess skattebetalare som ska betala för föroreningarna.36 Den som ska vidta en åtgärd som kan förorena miljön är även skyldig enligt principen att vidta försiktighetsmått för att hindra eller motverka miljöriskerna.37 Genomförandet av principen kan ske genom preventiva regler, som att verksamhetsutövaren, producenten eller andra förorenare ska vidta och bekosta åtgärder för att förhindra förorening. 2:3 MB som föreskriver att de som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska iaktta försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka skador på miljön är en sådan preventiv regel.38 Det kan även ske genom reparativa åtgärder, genom att kostnader för att motverka eller återställa miljöskador kanaliseras till förorenarna genom avgifter, skatter och ersättningsansvar.39 Förorenaren ska även stå för kostnader för städningsoperationer, när avfall från deras produkter hamnar i naturen.40 Denna uppsats analyserar hur heltäckande gällande rätt är, främst utifrån principens preventiva del, om lagstiftningen är tillräcklig för att förhindra uppkomsten av förorening i naturen. Vissa paralleller kommer dock att dras till de reparativa reglerna i MB om efterbehandlingsansvar, för att kunna analysera vem som principen ålägger ett ansvar vid en konstaterad förorening.
Detta för att tydliggöra vilka aktörer som bör vara ansvariga i de fall ingen tydlig och effektiv lagstiftning finns för att förhindra att förorening sker. Samtidigt kan principen genomföras
34 Hardman Reis, s 163.
35 Sadeleer, s 22 & OCDE/GD (92)81.
36 Langlet & Mahmoudi, EU environmental law and policy, s 55.
37 Michanek & Zetterberg, s
38 Prop. 1997/98:45, del 1, s 213.
39 Langlet & Mahmoudi, EU:s miljörätt, s 79.
40 Mahmoudi & Rubenson, s 72.
13
genom förebyggande åtgärder, vilket innebär att det även då kan vara relevant att utreda vem som kan åläggas ett ansvar enligt principen.
2.4.1 Vem är förorenare?
En elementär fråga för principens funktion är vem som kan hållas ansvarig. Förorenaren ska vara den person som har orsakat föroreningen. Det kan dock vara svårt att identifiera denne
En elementär fråga för principens funktion är vem som kan hållas ansvarig. Förorenaren ska vara den person som har orsakat föroreningen. Det kan dock vara svårt att identifiera denne