Ansvar för uttjänta bilar i naturen

Juridiska institutionen Höstterminen 2020

Examensarbete i miljörätt 30 högskolepoäng

Ansvar för uttjänta bilar i naturen

- Är nuvarande lagstiftning tillräckligt effektiv med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar” och miljömål?

Responsibility for end of life vehicles in nature

- Is the current legislation sufficiently effective, taking into account the ‘polluter pays’ principle and environmental objectives?

Författare: Katarina Johansson

Handledare: Professor Charlotta Zetterberg

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 1

Bakgrund ... 1

Syfte och frågeställning ... 2

Avgränsningar ... 3

Metod och material ... 4

1.4.1 Särskilt om materialvalet ... 5

Disposition ... 5

Begrepp och definitioner ... 6

1.6.1 Uttjänt bil och fordonsvrak ... 6

1.6.2 Bilägare och ett registrerat fordon ... 7

1.6.3 Mottagningsställe, bilskrot och behandlingsanläggningar ... 7

2 Uttjänta bilar i dess miljörättsliga kontext ... 8

Inledning... 8

Förorening från uttjänta bilar ... 8

2.2.1 Farliga ämnen ... 9

Miljömålen i miljöbalken ... 11

Principen om att ”förorenaren betalar” ... 12

2.4.1 Vem är förorenare? ... 13

2.4.2 Verksamhetsutövarbegreppets relevans vid hanteringen av uttjänta bilar ... 15

Avfall och producentansvar ... 15

2.5.1 En uttjänt bil är avfall ... 15

2.5.2 Producentansvaret och dess koppling till principen om att ”förorenaren betalar” ... 16

Sammanfattning ... 17

3 Ett producentansvar för uttjänta bilar ... 18

Inledning... 18

Från bilskrotningslagstiftning till ett producentansvar ... 18

ELV-direktivet ... 20

3.3.1 De ekonomiska aktörernas skyldigheter enligt artikel 5 ... 20

Förordningen om producentansvar för bilar ... 21

3.4.1 Producenternas skyldighet att omhänderta uttjänta bilar ... 21

3.4.2 Ansvar för producenter istället för ekonomiska aktörer ... 22

3.4.3 Undantag för väsentliga delar ... 24

Bilskrotningsförordningen ... 24

Sammanfattning ... 25

4 Nedskräpning av uttjänta bilar ... 25

Inledning... 25

Förbud mot nedskräpning ... 26

4.2.1 Straffansvar enligt 29:7 MB ... 27

4.2.2 Vem är nedskräparen? ... 27

4.2.3 Två typfall av nedskräpningsärenden ... 28

4.2.4 Ingripande enligt MB och PBL ... 29

Sammanfattning ... 30

5 Kommunens ansvar för flyttning av bilar ... 30

Inledning... 30

Kommunens renhållningsansvar ... 31

Lagen och förordningen om flyttning av fordon i vissa fall ... 32

5.3.1 Skillnaden mellan ett fordonsvrak, ett registrerat fordon och en uttjänt bil ... 33

5.3.2 Kommunen ”får” flytta fordonsvrak... 35

5.3.3 Vem är bilägare enligt LFF? ... 36

Sammanfattning ... 37

6 Är dagens lagstiftning tillräcklig med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar” och miljömål? ... 38

Inledning... 38

Kommunens ansvar i praktiken ... 38

6.2.1 Går nuvarande system emot principen om att ”förorenaren betalar”? ... 40

Ändring i LFF – ett kostnadsansvar för den registrerade bilägaren ... 42

6.3.1 Finns det en presumtion för den registrerade ägaren idag? ... 42

6.3.2 Strikt ägaransvar – en jämförelse med befintlig lag ... 45

6.3.3 Miljömässiga fördelar med ett betalningsansvar för den registrerade bilägaren . 47 Sammanfattning ... 48

7 Nuvarande producentansvar ... 49

Inledning... 49

Analys av nuvarande producentansvars tillämpningsområde ... 50

Kritik mot Sveriges implementering av ELV-direktivet ... 51

Ett utökat producentansvar? ... 53

7.4.1 Finns det en möjlighet till ett utökat producentansvar enligt EU-rätten? ... 54

7.4.2 Ett utökat ansvar för fler eller alla ekonomiska aktörer ... 55

7.4.3 Kostnadsansvar för kommunens flyttning av uttjänta bilar ... 57

7.4.4 Undantaget för ”saknar väsentliga delar” ... 60

Ekonomiska incitament för bilägaren ... 62

Sammanfattning ... 64

8 Avslutande kommentarer ... 65

9 Källförteckning ... 68

Förkortningar

BF Bilskrotningsförordningen Ds. Departementsserien ELV End of life vehicles EU Europeiska unionen FelpL Lag om felparkeringsavgift

FEUF Fördraget om europeiska unionens funktionssätt FFF Förordning om flyttning av fordon i vissa fall

HD Högsta domstolen

HSR Håll Sverige Rent

KOM Europeiska kommissionen

LFF Lag om flyttning av fordon i vissa fall

MB Miljöbalken

MÖD Mark- och miljööverdomstolen

NV Naturvårdsverket

PBL Plan- och bygglagen Prop. Proposition

SOU Statens offentliga utredningar SKR Sveriges Kommuner och Regioner

1

1 Inledning

Bakgrund

Nedskräpning från uttjänta bilar är i dag ett problem i Sverige. Dessa bilar kan överges i naturen, exempelvis i skogen eller längst vägkanten, men de kan även lämnas att förfalla på en markägares tomt. En uttjänt bil, eller en skrotbil som det kallas med mer vardagligt språk, klassas som farligt avfall och innehåller flertalet farliga ämnen som riskerar att förorena miljön om den inte omhändertas på rätt sätt. Det finns till exempel risk för att kylarvätska, drivmedel eller kvicksilver läcker ut från den uttjänta bilen, vilket kan orsaka förorening av mark och vatten.¹ Trots regler om ett ansvar för både bilproducenter och bilägare så lämnas alltför många uttjänta bilar i naturen utan att omhändertas och återvinnas. Lagstiftningen på området täcker i teorin de flesta aspekter för ett fullgott skydd av miljön, men i praktiken väljer många bilägare att inte skrota sin uttjänta bil, vilket innebär att reglerna om skrotning och återvinning inte aktualiseras. Nuvarande system bygger på att bilägaren lämnar in sin bil till bilskroten, där producenterna sedan tar över ansvaret för att omhänderta den uttjänta bilen. Överges bilen istället i naturen föreligger ett självansvar hos bilägaren för avfallet.

Handlingen utgör nedskräpning och är en straffbelagd handling. Då det kan vara svårt att spåra ägaren till många övergivna uttjänta bilar, tillfaller ansvaret ofta kommunerna. Dessa samlar varje år in cirka 10 000 uttjänta bilar till en kostnad av 10–20 miljoner kronor, trots att producenterna och bilägaren har det yttersta ansvaret för avfallet.² Systemet med ett ansvar för kommunerna kan ifrågasättas, då de genom att de transporterar bilarna till bilskroten i princip indirekt åläggs ett ansvar för att dessa skrotas. Detta ansvar, samt den kostnad som transporten och andra åtgärder medför, överförs därmed på skattebetalarna.

Frågan om hur man ska lösa problemen med alla uttjänta bilar i naturen har diskuterats under lång tid, redan under 1960-talet, men ännu har ingen slutgiltig lösning presenterats.³

Uttjänta bilar som lämnas i naturen är både ett nedskräpnings- och miljöproblem.

Svårigheter uppstår när bilarna inte lämnas in till bilskroten under producentens ansvar, och samtidigt finns ingen anträffbar bilägare som kan hållas ansvarig straffrättsligt enligt nerskräpningsförbudet eller genom andra regler. Det finns därmed en gråzon i lagstiftningen då denna situation idag hanteras genom att kommunen med skattemedel får ta hand om

1 Länsstyrelsen, s 8.

2 NV, Uttjänta bilar och miljön, s 26 & NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 50.

3 Prop. 1967:107, s 5 & prop. 1981/82:65, s 5.

2

problemet. Det finns ett behov av en tydligare lagstiftning som på ett mer effektivt sätt ålägger relevanta aktörer ett ansvar för nedskräpningen av uttjänta bilar, samt att dessa aktörer står för den kostnad ansvaret medför. Samtidigt kan det behövas incitament för att motverka att dessa bilar överges i naturen från första början. Därför är det av stor vikt att utreda vem som är, och vem som bör, vara ansvarig för nedskräpning av uttjänta bilar i naturen, samt om nuvarande lagstiftning är tillräckligt effektiv med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar” och miljömål.

Syfte och frågeställning

Denna uppsats syftar till att utreda vem som är ansvarig för avfallshanteringen respektive nedskräpningen av uttjänta bilar i Sverige. Utifrån detta besvaras frågeställningen om det finns brister i nuvarande lagstiftning, om ansvaret för uttjänta bilar i naturen träffar rätt aktörer på ett effektivt sätt. Analysen förs med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar” och miljömål, för att belysa problemet med att kommunen och skattebetalarna ofta åläggs både ett fysiskt och ett ekonomiskt ansvar för hanteringen av uttjänta bilarna i naturen.⁴ Principen är intressant för frågeställningen då den behandlar kostnadsansvaret för förorening, både ur ett preventivt och reparativt perspektiv. Vid analys av uppsatsen frågeställning kan det ifrågasättas om principen uppfylls eller riskeras att inte uppfyllas i vissa fall. Slutligen undersöks möjligheten till alternativa lösningar för ansvarsfrågan, för att på ett effektivare sätt minska problemen med nedskräpning av uttjänta bilar i naturen.

Analysen i uppsatsen behandlar även frågan om hur kostnadsansvaret för uttjänta bilar är reglerat, då kostnader är tätt sammankopplade med det ansvar de olika aktörerna åläggs. Det kan ifrågasättas om nuvarande producentansvar, straffrättsliga regler och regler om bilägarens och kommunens ansvar är tillräckligt effektiva och tydliga för att minska risken för uppkomsten av förorening. Det är viktigt att dessa frågor belyses då nedskräpning och förorening av uttjänta bilar i naturen är ett problem som har diskuteras under en längre tid utan att en lösning har presenterats.

4 Principen behandlar vem som ska vara kostnadsansvarig vid föroreningsskador. Den kan användas både i förebyggande syfte (för att motverka uppkomsten av förorening) och i efterbehandlande syfte (kostnaden för sanering av konstaterad förorening).

3

Avgränsningar

Denna uppsats utreder producentens, nedskräparens (eller bilägarens) och kommunens ansvar för uttjänta bilar. Endast kommunens ansvar för flyttning av bilar undersöks, vilket innebär att regleringen kring Trafikverkets eller Polisens ansvar inte behandlas, trots att dessa myndigheter också har befogenhet att flytta på bilar.⁵ Jag har valt att avgränsa utredningen till kommunen då de ansvarar för den största delen av flyttningen. Uppsatsen utreder hur uttjänta bilar hanteras enligt svensk rätt med beaktande av EU-rätten, internationell rätt behandlas inte.⁶ Uppsatsen fokuserar på uttjänta bilar i Sverige och utelämnar frågor om illegal transport och hur det kan påverka andra länder, även om det också är en intressant fråga. Vidare behandlar uppsatsen frågor om miljöskadan som potentiellt kan ske av uttjänta bilar, efter att bilen har blivit avfall. Jag har därför valt att avgränsa framställningen till bilars miljöpåverkan efter användning, inte risker vid tillverkningsprocessen och den förorening som det kan leda till. Fokus ligger inte heller på själva föroreningsskadan i 10:1 MB eller miljöbrottet i 29:1 MB, utan på om potentiella risker för att en sådan skada och brott kan uppkomma, och hur det kan lagstiftas i förebyggande syfte för att minska förorening och tillhörande kostnader för att förhindra föroreningens uppkomst. Vid föroreningsskada enligt 10:1 MB är föroreningen konstaterad och denna uppsats behandlar vilka brister som finns i nuvarande lagstiftning som kan leda till att en förorening eventuellt kan ske. Därför utreds hur lagstiftning, producentansvar och andra incitament kan användas som en försäkran och ibland som ett styrmedel för att förorening inte ska uppkomma. Principen om att

”förorenaren betalar” används för att illustrera vilka som inte får träffas av ansvaret för en potentiell eller konstaterad förorening, nämligen skattebetalarna. Efterbehandlingsansvar för föroreningar kommer inte att utredas vidare, utan analys förs om risken för att nuvarande lagstiftning leder till att fel aktör eller ingen aktör alls kan åläggas att ett ansvar i praktiken.

Med beaktande av att kommunen inte alltid har ett ansvar för flyttning av bilarna, och att kommunen ibland har svårt att hitta en ansvarig bilägare, finns det i förlängningen även risk att det inte finns någon känd förorenare som kan åläggas ett ansvar för efterbehandlingsansvaret. Därav är även diskussionen om ett producentansvar som ett preventivt skydd aktuellt att diskutera, då detta kan ligga i linje med principen om att

”förorenaren betalar”. Därför kommer viss bakgrund om principen och vem som kan vara

5 Polisens och Trafikverkets möjlighet att flytta fordon regleras bl.a. i lag (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall, samt i förordning (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall.

6 Det kan noteras att principen om att ”förorenaren betalar” ursprungligen kommer från en internationell rekommendation av OECD, men att internationell rätt inte kommer behandlas i uppsatsen eftersom ämnet ligger utanför de avgränsade problemområdet.

4

ansvarig enligt denna utredas, för att få en förståelse för hur ansvarsfördelningen kan hanteras. Uppsatsen kommer analysera juridiken utifrån följande princip, trots att även andra principer kan vara aktuella att diskutera.⁷ Då problematiken med uttjänta bilar är att de lämnas i naturen utan att skrotas kommer inte processen för omhändertagande och återvinning behandlas. Denna uppsats syftar inte heller till att utreda hur medlemsstater kan gå längre i sin lagstiftning enligt artikel 193 fördraget om europeiska unionens funktionssätt (FEUF), utan detta kommer endast nämnas kort för att konstatera att möjligheten finns rent generellt. Därför kommer inte någon djupare diskussion föras om EU-rätten medger en utökning av producentansvaret. Slutligen bör det noteras att uppsatsen analyserar hur lagstiftningen kan revideras enligt reglerna om kommunernas och producenternas ansvar, hur de straffrättsliga reglerna kan ändras behandlas inte.

Metod och material

I denna uppsats används den rättsdogmatiska metoden, genom att den juridiska argumentationen utgår från de allmänt accepterade rättskällorna, d.v.s. lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin.⁸ Den juridiska analysen utgår från gällande rätt för att därefter kunna utreda hur nuvarande lagstiftning fungerar i praktiken och om den uppfyller sitt syfte. Ett miljörättsligt perspektiv har använts vid författandet av uppsatsen för att analysera om lagstiftningen skyddar miljön på ett effektivt sätt. EU-rätten beaktas eftersom lagstiftningen om uttjänta bilar i Sverige till stor del utgår från EU:s avfallsdirektiv samt direktivet om ”End of life vehicles” (ELV-direktivet). Genom Sveriges inträde i EU år 1995, är vi som medlemsstat bundna av att svensk rätt uppfyller EU-rättens krav, varför EU-rättslig reglering har beaktats vid Sveriges möjligheter att revidera lagstiftningen på området för producentansvar.⁹ Relevanta miljömål och principen om att ”förorenaren betalar” används för att belysa nuvarande lagstiftning ur en miljörättslig kontext.

7 T.ex. försiktighetsprincipen i 2:3 MB och hushållnings- och kretsloppsprinciperna i 2:5 MB.

8 Kleinman, s 21 & 27ff.

9 Det måste därför undersökas om ELV-direktivet innebär en begränsning för svensk lagstiftning att gå längre i sitt miljöskydd enligt artikel 193 FEUF. Grunden för Sveriges bundenhet gentemot EU finns i 1:10 regeringsformen (1974:152).

5

1.4.1 Särskilt om materialvalet

Materialet till denna uppsats utgår från de sedvanliga rättskällorna, men även andra källor har använts. Naturvårdsverkets utredningar angående uttjänta bilar används för att få en djupare förståelse för hur situationen för insamling av uttjänta bilar ser ut för kommunerna. Vidare används statistisk från Håll Sverige Rent och Transportstyrelsen för att belysa problemets omfattning. Rapporter skrivna för och av den europeiska kommissionen (KOM) används för att belysa vissa diskussioner som förts på EU-nivå angående ELV-direktivet. Avsaknaden av lagkommentarer och tydliga förarbeten till förordningen om producentansvar för bilar, har försvårat arbetet med att utreda varför svensk lagstiftning utformats som den har gjorts i vissa fall, vilket innebär att det förs en till viss del hypotetisk diskussion i de delar som berör bakgrunden till lagstiftningen. Vid utredning om den registrerades ansvar enligt LFF har stor del av diskussionen utgått från rättsfallet RH 2015:24, då detta rättsfall på ett tydligt sätt visar problematiken kring begreppet ”fordonsägare” i lag (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall (LFF).

Disposition

Kapitel 2 inleds med en genomgång av den problematik som förorening av uttjänta bilar kan medföra. I detta sammanhang uppmärksammas vissa miljömål som kan bli svårare att uppnå om uttjänta bilar överges i naturen istället för att omhändertas av en bilskrot. Vidare beskrivs principen om att ”förorenaren betalar” och hur miljöansvaret vid förorening är tänkt att regleras enligt denna. Slutligen utreds den rättsliga grunden för regleringen om uttjänta bilar som avfall och lagstiftning om producentansvar, samt dess koppling till principen om

”förorenaren betalar”. Detta kapitel syftar till att ge en rättslig bakgrund för kommande diskussion senare i uppsatsen. Kapitel 3–5 behandlar dagens lagstiftning om ansvar för uttjänta bilar. För att beskriva detta utgår framställningen från de största aktörerna som berörs av ansvarsregleringarna: producenterna, nedskräparen (eller bilägaren) och kommunen. Dessa kapitel utreder hur heltäckande deras ansvar är i praktiken och identifierar brister i lagstiftningen. Eftersom reglerna för hantering av uttjänta bilar är väldigt omfattande finns anledning att utreda relevanta aktörers ansvar för att se vart det brister i ansvarsfrågan.

Kapitel 6 diskuterar om nuvarande lagstiftning är tillräckligt effektiv eller om det finns brister och ”hål” i regleringen där inget ansvar kan åläggas. Analysen förs med beaktande av principen om att ”förorenaren betalar”. Särskild fokus ligger i en analys om effektiviteten av att kommunen endast kan kräva kostnadsersättning från den registrerade ägaren. Vidare i

6

kapitel 7 diskuteras nuvarande producentansvar, om det uppfyller ELV-direktivets krav, samt om det finns möjlighet till ett utökat ansvar. Sveriges implementering av ansvaret för

”ekonomiska aktörer” är särskilt intressant i denna del. Både kapitel 6 och 7 diskuterar alternativa lösningar, d.v.s. hur lagstiftningen kan ändras för att ge ett fullgott effektivt miljöskydd som även uppfyller principen om att ”förorenaren betalar” på ett bättre sätt.

Incitament för att bilägaren ska ta sitt ansvar och lämna bilen till bilskroten diskuteras också.

De två lösningar som främst analyseras i dessa kapitel är om den registrerade bilägaren kan åläggas att betala kommunen för kostnader enligt LFF, samt om det finns möjlighet att utvidga nuvarande producentansvar till att omfatta ett ansvar för nedskräpning. Detta för en mer heltäckande lagstiftning som fokuserar på att minska nedskräpningen av uttjänta bilar, där det garanteras att någon alltid är ansvarig för att förebygga att uttjänta bilar förorenar naturen. Uppsatsen avslutas med kapitel 8, där analys, reflektion och sammanfattning knyter ihop uppsatsens frågeställning.

Begrepp och definitioner 1.6.1 Uttjänt bil och fordonsvrak

I 15:8 MB fastställs definitionen för en uttjänt bil, vilket är en personbil, buss eller lastbil vars totalvikt inte överstiger 3500 kilogram och som är avfall. Denna definition används även i artikel 2.2 i ELV-direktivet och i 2 § förordningen om producentansvar för bilar. I uppsatsen används även begreppet fordonsvrak, då detta är benämningen för vissa uttjänta bilar enligt regler om kommunens insamling av dessa. Definitionen av begreppet återfinns i 1 § p.3 i LFF och innebär ett fordon som med hänsyn till sitt skick, den tid under vilken det har stått på samma plats eller andra omständigheter måste anses övergivet och som uppenbarligen har ringa eller inget värde. Ett fordonsvrak kan enligt LFF och förordning (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall (FFF) vara en uttjänt bil, men definitionen omfattar även andra fordon som exempelvis en cykel eller en moped av klass II.¹⁰ Eftersom denna uppsats syftar till att utreda lagstiftningen om hanteringen av uttjänta bilar, kommer begreppet fordonsvrak i den fortsatta framställningen syfta till en sådan uttjänt bil som uppfyller nämnda kriterier enligt LFF. Ett fordonsvrak kan alltså vara en uttjänt bil som har övergivits någonstans, exempelvis i naturen, och som uppfyller de kriterier som lyftes ovan. Jag har utgått från att en övergiven uttjänt bil och ett fordonsvrak som uppfyller MB:s krav för en uttjänt bil är

10 Jämför 1 § LFF & SKL, Flyttning av fordon – handbok för kommunens handläggare, s 57.

7

samma sak i uppsatsens diskussion. Eftersom de olika regelverken som utreds använder olika begrepp, blir det naturligt att dessa varieras under uppsatsens gång. Därför vill jag med detta klargöra att det endast är ansvaret för uttjänta personbilar jag utreder i uppsatsen, samt att begreppet ”uttjänt bil” är det jag utgår ifrån, även om begreppet ”fordon” också kommer att användas.

1.6.2 Bilägare och ett registrerat fordon

En bilägare är enligt förordningen om producentansvar för bilar, LFF och FFF, den som är civilrättslig ägare till bilen. Det innebär att personen innehar bilen genom köp, byte, gåva eller andra liknande lagliga civilrättsliga dispositioner. Den som står som bilens ägare i vägtrafikregistret har ingen egen utslagsgivande betydelse vid fråga om vem som är ägare, men det utgör en indikation på svaret.¹¹ Denna uppsats kommer använda begreppet

”bilägare” vid diskussion om de bilar som dumpas i naturen istället för att skrotas. Jag vill dock uppmärksamma läsaren på att det inte automatiskt behöver vara bilägaren som har övergivit den uttjänta bilen i naturen, vilket förklaras i uppsatsen. Dock används begreppet genomgående i uppsatsen för enkelhetens skull.

Ett registrerat fordon är enligt 1 § p.2 LFF ett fordon som är upptaget i vägtrafikregistret. Som nämnt är inte alltid den registrerade ägaren bilens civilrättslige ägare och kan därmed inte åläggas ansvar enbart baserat på registret.

1.6.3 Mottagningsställe, bilskrot och behandlingsanläggningar

Begreppen mottagningsställe och bilskrot används båda i uppsatsen. Dessa innebär i princip samma sak, men används olika i olika regleringar och i litteraturen, därför varierar användningen av begreppen i uppsatsen. Bilskrotningsförordningen (2007:186) använder begreppet bilskrotningsverksamhet, vilket i vardagligt språk uttrycks som en bilskrot. Ett mottagningsställe (eller ett mottagningssystem), används i förordningen om producentansvar för bilar, och anger producenternas ansvar för att tillhandahålla ett sådant system.¹² ELV- direktivet använder istället begreppet behandlingsanläggningar.¹³

11 RH 2015:24.

12 Vid jämförelse av definitionerna i 1:2 BF samt 2 e § förordningen om producentansvar för bilar så är dessa väldigt lika.

13 Se artikel 2.5, 5 och 6.

8

2 Uttjänta bilar i dess miljörättsliga kontext

Inledning

I detta avsnitt ges en introduktion till varför en väl fungerande lagstiftning för omhändertagande och nedskräpning av uttjänta bilar är av stor vikt. Uttjänta bilar innebär en miljörisk om de inte omhändertas på ett korrekt och effektivt sätt, eftersom dessa innehåller farliga ämnen och kemikalier som kan läcka ut i naturen. Detta kan i sin tur leda till förorening, vilket innebär att det kan vara avgörande för miljön att det finns en tydlig lagstiftning på området. Kapitlet inleds med en redogörelse av problematiken med övergivna uttjänta bilar i naturen, samt några siffror om problemets omfattning. Vidare ges en kort genomgång av vilka farliga ämnen i bilar som faktiskt kan förorena miljön och vilka risker dessa medför. Kapitlet avslutas med att sätta problemet i sin miljörättsliga kontext med beaktande av relevanta miljömål, den grundläggande principen om att ”förorenaren betalar”

samt relevant lagstiftning på avfallsområdet.

Förorening från uttjänta bilar

Övergivna bilar i naturen, längs vägar och i stadsmiljöer är ett återkommande nedskräpningsproblem. Skrotbilen kan läcka kemikalier till vatten och mark, men också utgöra en skaderisk för både människor och djur genom exempelvis glaskross och vassa plåtkanter.¹⁴ Det finns idag ingen etablerad statistik över hur många bilar som överges varje år, men det finns uppgifter på att allt fler nya bilar registreras samtidigt som allt färre bilar skrotas i förhållande till antalet nyregistreringar. Även antalet avställda bilar ökar kraftigt.¹⁵ Detta är ur miljösynpunkt en oroväckande utveckling. Uppgifterna kan tolkas som att det finns en påtaglig risk för en framtida ökning av övergivna bilar i naturen om inte någon förändring sker. Enligt en utredning av Naturvårdsverket (NV) motsvarade antalet bilar som skrotades per år under perioden år 2000–2014, inte det antalet bilar som under samma period uppnått förbrukad teknisk livslängd och blivit uttjänta. Under denna period kunde det förväntats att minst 3 411 688 bilar skulle skrotas, men uppgifter visar att endast 3 215 488

14 SOU 2018:84, s 351.

15 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 7 samt s 46. Att bilen är avställd innebär att den inte får brukas och att ägaren därför inte behöver betala fordonsskatt och trafikförsäkring,(https://transportstyrelsen.se/sv/vagtrafik/Fordon/Av-och-pastallning/Avstallning-av- fordon/), besökt 2020-08-26).

9

bilar faktiskt omhändertogs för detta ändamål. Det innebär en differens på 196 200 bilar, vilket motsvarar cirka 14 000 bilar om året.¹⁶ Siffrorna är anmärkningsvärda, då det kan ifrågasättas hur dessa bilar hanteras och var dessa befinner sig just nu. Trenden med en minskad skrotning kan inte förklaras med att bilar har fått längre livstid med åren, utan det är snarare tvärtom.¹⁷ Det finns anledning att anta att många av dessa bilar är uttjänta. Vidare gjorde Håll Sverige Rent (HSR) en undersökning år 2011 som uppgav att 21 procent av tillfrågade bilägare avsåg att skrota sin avställda bil, vilket borde ha inneburit att cirka 230 000 bilar skulle ha skrotats det året. Istället skrotades cirka 184 000 bilar, vilket innebar en diskrepans på cirka 46 000 bilar som inte omhändertogs.¹⁸ Detta kan tyda på att det finns en vilja att skrota sina bilar hos bilägare, men inte tillräcklig lagstiftning eller incitament för detta.

NV menar även att HSR:s undersökning tyder på att ett stort antal av dagens avställda bilar egentligen är uttjänta bilar som är redo för att skrotas. Samtidigt innebär detta att det även kan finnas ett stort mörkertal av övergivna bilar i naturen.¹⁹

2.2.1 Farliga ämnen

Uttjänta bilar som blir ståendes i naturen kan orsaka föroreningar, då dessa innehåller flertalet farliga ämnen.²⁰ 3 § i avfallsförordningen (2011:927) samt tillhörande bilaga 4, föreskriver att uttjänta fordon, avfall från demontering av dessa samt från underhåll av fordon räknas som farligt avfall. Detta gäller även uttjänta fordon som varken innehåller vätskor eller andra farliga komponenter. En uttjänt bil är alltså både farligt avfall i sig, men även de ämnen som används i bilen kan vara farliga. Bilarna kan rosta och miljöstörande ämnen kan läcka ut i den omgivande miljön.²¹ Därför är det viktigt att uttjänta bilar tas omhand ordentligt hos en auktoriserad bilskrotare. De föroreningar som framför allt kan tänkas härröra från uttjänta bilar är läckage av olja och metaller, men även glykol och andra föroreningar kan förekomma beroende på vilka bilar som har läckt ämnena.²² Förorening från olja härstammar från flera olika källor, exempelvis olika typer av olja såsom bromsolja, hydraulolja, motorolja och även från bensin och diesel. Dessa innehåller i sin tur olika oljeföreningar, eller s.k.

16 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 46.

17 A.st.

18 A.st.

19 A.a. s. 47.

20 Vid diskussion om föroreningar från uttjänta bilar fokuserar de flesta utredningar och rapporter på förorening som kan uppkomma vid icke-korrekt bilskrotning. Samma problem finns dock när det handlar om bilar som överges i naturen.

21 Prop. 2000/01:47, s 7.

22 Länsstyrelsen, s 3.

10

petroleumkolväten, som i många fall är stabila, persistenta och cancerframkallande. Dessa har olika nedbrytbartid och är fettlösliga.²³ Utöver cancerogena ämnen kan uttjänta bilar resultera i andra negativa effekter för miljön. Exempelvis är ämnet PAH, som bl.a. finns i olja, giftigt för vattenorganismer och reproduktionsstörande. I bilens batteri finns svavelsyra som vid läckage i naturen sänker markens pH-värde, vilket påverkar tillgängligheten för ett flertal ämnen. PCB är ett fettlösligt ämne som orsakar reproduktionsstörningar, men kan även orsaka störningar på människans nervssystem. Detta ämne är dock totalförbjudet sedan 1995, men det kan fortfarande finnas kvar i gamla bilar som tillverkades innan förbudet. I bilens delar kan det också finnas bly, vilket är giftigt i alla former. Växternas fotosyntes kan störas av höga halter av bly i mark och vatten. Även kvicksilver, som är ett av de farligaste miljögifterna, kan läcka ut i miljön från en uttjänt bil. Ämnet kan tränga igenom cellmembran i organismer och sedan bioackumuleras i organismen, vilket innebär att halten gift ökar genom näringskedjan. Koppar kan också läcka ut i naturen och detta ämne är mycket giftigt för vattenlevande växter och djur och är även det bioackumulerande. Utöver denna uppräkning kan även farliga ämnen som aluminium, zink, kadmium, krom och andra metaller nämnas. Det finns helt enkelt väldigt många farliga ämnen i bilar som genom att bilen blir uttjänt, kan bli till farligt avfall i naturen.²⁴ Förordning (2003:208) om förbud mot vissa metaller i bilar genomför ELV-direktivets förbud mot användning av bly, kvicksilver, kadmium och sexvärt krom, vilket innebär att bilar tillverkade efter 2003 inte får innehålla dessa ämnen. Dock kan fortfarande äldre bilar innehålla vissa förbjudna farliga ämnen som kan ha förödande effekter på miljön om de inte omhändertas ordentligt.

Ett annat ämne som har lång nedbrytningstid i naturen är plast. Det finns stor variation av plastprodukter som alla påverkar miljön på olika sätt, men gemensamt för dessa är att plast i naturen är nedskräpning som kan påverka miljön negativt. Nötning på större plastprodukter, som plastdelar i bilar, kan generera mikroplaster som kan förorena exempelvis dagvatten.²⁵ Detta kan i sin tur leda ut mikroplaster i havet där djurliv kan skadas.

Plast innehåller även kemikalier som kan vara skadliga för miljön och för djur som upptar detta genom föda. Tidigare nämnda ämne PCB är en sådan kemikalie som kan finnas i plast.

26 Bilar och andra fordon utgörs till stor del av plast, även om mängden varierar. Nyare bilar

23 A.a. s. 8.

24 A.a. s. 10.

25 SOU 2018:84, s 61.

26 A.bet. s. 63.

11

innehåller ofta mer plast än äldre, som ofta består av mer plåt. Varje bil som skrotas i Sverige innehåller cirka 200 kg plast.²⁷

Miljömålen i miljöbalken

1:1 i miljöbalken (MB) anger att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I 2 st. beskrivs hur balken ska tillämpas för att uppnå dessa mål, exempelvis på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden bevaras och så att återanvändning och återvinning och annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.²⁸ Båda dessa punkter är viktiga vid hanteringen av uttjänta bilar. Vid förorening från läckande bilar riskerar dessa att skada ekosystem, medan ett kretslopp av resurser är beroende av en fungerande hantering av avfall från bilar. Regeringens arbete på avfallsområdet styrs bl.a. av de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt.²⁹ På avfallsområdet är målet om en God bebyggd miljö viktigt, då en avfallshantering ska vara effektiv för samhället och vara enkel för konsumenterna att använda. Samtidigt ska även avfall förebyggas, resurser från avfall användas och avfalls påverkan och risker för hälsan och miljön minimeras.³⁰ Andra miljömål som är relevanta för att bevara den biologiska mångfalden är bl.a. en Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv.³¹ Om fler uttjänta bilar omhändertogs istället för att överges eller lämnas i naturen skulle detta bidra till att uppnå målen. Det skulle samtidigt innebära att fler bilar kan återvinnas, vilket skulle minska användningen av jungfruliga resurser och den negativa miljöpåverkan det medför.³² Varje år omhändertar Trafikverket cirka 600-700 bilar som utgör en uppenbar risk för olje- eller kemikalieskada i naturen, och denna siffra antas vara ännu större då omhändertaganden av kommunen inte är medräknade i dessa siffror.³³ En effektiv lagstiftning för att hantera nedskräpningen av uttjänta bilar är därmed även viktig för att uppnå Sveriges och miljöbalkens mål och syfte.

27 A.bet. s. 72.

28 Se p.3 och p.5.

29 Prop. 1997/98:145, del 1, s 34.

30 Dir. 2016:3, s 2.

31 I Producentansvarsutredningen betonades inte något enskilt miljömål speciellt, utan istället poängterades behovet av att beakta hela livscykeln för att utveckla bättre och mer miljöanpassade kretslopp för bilar. Se SOU 2001:102, s 77.

32 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 104.

33 A.a. s. 124. Kommunen står för ca 10 000 omhändertaganden av totalt 13 800 varje år, se avsnitt 6.2. Liknande siffror angående kommunens omhändertagande har varit svåra att hitta.

12

Principen om att ”förorenaren betalar”

Principen om att ”förorenaren betalar” är en grundläggande princip för ansvarsfrågor vid föroreningar och den utvecklades år 1972 av den internationella organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD).³⁴ Därmed härrör principen från en ekonomisk rekommendation som senare har blivit en viktig del i den miljörättsliga lagstiftningen.³⁵ Principen är sedan 1987 även en del av EU-rätten genom artikel 191.2 i FEUF, där det stadgas att unionens miljöpolitik ska bygga på att ”the polluter should pay”.

I svensk rätt benämns principen som ”förorenaren betalar” och den kommer bl.a. till uttryck i 2:3, 2:8 och 10:2 i MB. Principen innebär att kostnader för föroreningar, inklusive kostnader för att återställa miljön efter sådana föroreningar, ska bäras av den som förorsakat dessa. Det är förorenaren och inte samhället med dess skattebetalare som ska betala för föroreningarna.³⁶ Den som ska vidta en åtgärd som kan förorena miljön är även skyldig enligt principen att vidta försiktighetsmått för att hindra eller motverka miljöriskerna.³⁷ Genomförandet av principen kan ske genom preventiva regler, som att verksamhetsutövaren, producenten eller andra förorenare ska vidta och bekosta åtgärder för att förhindra förorening. 2:3 MB som föreskriver att de som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska iaktta försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka skador på miljön är en sådan preventiv regel.³⁸ Det kan även ske genom reparativa åtgärder, genom att kostnader för att motverka eller återställa miljöskador kanaliseras till förorenarna genom avgifter, skatter och ersättningsansvar.³⁹ Förorenaren ska även stå för kostnader för städningsoperationer, när avfall från deras produkter hamnar i naturen.⁴⁰ Denna uppsats analyserar hur heltäckande gällande rätt är, främst utifrån principens preventiva del, om lagstiftningen är tillräcklig för att förhindra uppkomsten av förorening i naturen. Vissa paralleller kommer dock att dras till de reparativa reglerna i MB om efterbehandlingsansvar, för att kunna analysera vem som principen ålägger ett ansvar vid en konstaterad förorening.

Detta för att tydliggöra vilka aktörer som bör vara ansvariga i de fall ingen tydlig och effektiv lagstiftning finns för att förhindra att förorening sker. Samtidigt kan principen genomföras

34 Hardman Reis, s 163.

35 Sadeleer, s 22 & OCDE/GD (92)81.

36 Langlet & Mahmoudi, EU environmental law and policy, s 55.

37 Michanek & Zetterberg, s

38 Prop. 1997/98:45, del 1, s 213.

39 Langlet & Mahmoudi, EU:s miljörätt, s 79.

40 Mahmoudi & Rubenson, s 72.

13

genom förebyggande åtgärder, vilket innebär att det även då kan vara relevant att utreda vem som kan åläggas ett ansvar enligt principen.

2.4.1 Vem är förorenare?

En elementär fråga för principens funktion är vem som kan hållas ansvarig. Förorenaren ska vara den person som har orsakat föroreningen. Det kan dock vara svårt att identifiera denne person, speciellt om det finns flera potentiella förorenare.⁴¹ Till exempel kan det ifrågasättas om det är bilägaren, återförsäljaren, producenten eller distributören av material till produkten som är förorenare när uttjänta bilar hamnar i naturen. Föroreningar kan handla om ett mindre privat utsläpp från en bil eller en förorening från en industriell verksamhet som en bilskrot. När det gäller enstaka händelser och utsläpp vållar det, åtminstone i teorin, sällan några problem att ange förorenaren och därmed rätt adressat för efterbehandlingsansvaret.

Det blir dock svårare i fråga om större och mer komplicerade verksamheter, typiskt sätt industrier med mer komplicerade företagshierarkier.⁴²

För att utreda vem som är ansvarig enligt principen kan en jämförelse göras med de regler som behandlar efterbehandlingsansvaret.⁴³ 2:8 MB innebär att alla som bedriver verksamhet eller har bedrivit en verksamhet, eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön, ansvarar för avhjälpande av skadan eller olägenheten tills skadan avhjälpts eller upphört. Detta gäller även den som har vidtagit en åtgärd med samma resultat, även om detta inte sker i en näringsverksamhet.⁴⁴ En åtgärd kan t.ex. vara nedskräpning genom att bilar överges i naturen och förorenar marken runt omkring. Det kan även handla om förvaring av avfall, exempelvis uttjänta bilar, på sin egen mark.⁴⁵ Ett förvaringsfall kan innebära att en markägare förvarar exempelvis spillolja från bilar på sin mark som riskerar att läcka.⁴⁶ I ett sådant fall betraktas själva upplaget som en pågående miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet MB. Dock behöver det inte medföra ansvar för en fastighetsägare om någon annan har tippat avfallet på dennes mark och om fastighetsägaren har meddelat kommunen om detta, eftersom vederbörande då inte automatiskt anses vara verksamhetsutövare. MÖD menar att fastighetsägaren i detta fall inte har accepterat verksamheten, vilket istället kan göra

41 De Sadeleer, s 41.

42 Darpö, s 273.

43 Detta avsnitt utgår från de reparativa reglerna för att utreda och illustrera vem som är ”verksamhetsutövare”

enligt principen.

44 Prop. 1997/98:45, del 2, s 25.

45 Kruse, lagkommentar från Karnov juridik (Juno) till 2:8.

46 RÅ 1997 ref 12.

14

kommunen ansvarig för hanteringen av avfallet genom den kommunala renhållningsskyldigheten.⁴⁷ Förorenaren är alltså alla som vidtar en åtgärd eller har en verksamhet som orsakat föroreningen, vilket innebär att denne ska bekosta eventuell sanering enligt 2:8 MB.

2:8 MB hänvisar till 10:2 MB där det förtydligas att det är verksamhetsutövaren som är ansvarig för föroreningsskada enligt 10:1 MB. Trots att dessa två paragrafer anger verksamhetsutövaren som ansvarig, så ger inte MB eller förarbetena någon definition på begreppet.⁴⁸ Viss ledning kan hämtas från artikel 2.6 i miljöansvarsdirektivet där det stadgas att den ”som driver eller kontrollerar en yrkesverksamhet” är verksamhetsutövare.

Miljöansvarsutredningen från 2006 diskuterar om denna formulering kan vara ett sätt att flytta fokus från yttre legala formaliteter, till den som i praktiken rent faktiskt driver och utövar kontroll över verksamheten.⁴⁹ Direktivets definition ligger i linje med Darpös mening om att det avgörande är ”vem som har makt och möjlighet att kontrollera verksamheten”.⁵⁰ Även senare praxis bekräftar att den som har den faktiska och rättsliga möjligheten att vida åtgärder är verksamhetsutövare.⁵¹ Darpö menar även att uttrycket ”verksamhetsutövare” bör omfatta samtliga de företeelser som betraktas som verksamheter och åtgärder i MB. Detta innebär att ägaren till en uttjänt bil kan omfattas av begreppet på två olika sätt. Den första situationen innebär att bilägaren är förorenaren genom att ha vidtagit en åtgärd som leder till förorening, exempelvis nedskräpning. Den andra situationen innebär att bilägaren är verksamhetsutövare, genom att exempelvis under lång tid uppställt bilar på sin tomt, om denna verksamhet är varaktig.⁵² Det krävs inte att det bedrivs någon form av näringsverksamhet med de uttjänta bilarna för att det ska betraktas som verksamhet, utan även en privat åtgärd omfattas.⁵³ Bilproducenterna kan även de vara förorenare genom att vara verksamhetsutövare när de tillverkar bilarna, men det ligger utanför denna uppsats behandlade område.

47 MÖD 2006:63.

48 Darpö, s 64 & SOU 2006:39, s 108.

49 SOU 2006:39, s 103.

50 Darpö, s 67.

51 MÖD 2010:23 & MÖD 2005:64.

52 Prop. 1997/98:45, del 1, s 205 & Michanek & Zetterberg, s 104.

53 Michanek, lagkommentar från Lexino (Juno, 2018) till 2:8 MB.

15

2.4.2 Verksamhetsutövarbegreppets relevans vid hanteringen av uttjänta bilar

Begreppet om vem som är verksamhetsutövare, och därmed ansvarig för föroreningsskador, klargör vem som principen om att ”förorenaren betalar” syftar till att ålägga miljöansvaret vid en konstaterad förorening. Denna uppsats behandlar snarare principens preventiva del, men i de fall förorening ändå uppkommer p.g.a. att gällande lagstiftning har brister, är det av relevans att utreda detta begrepp. Det kan även hävdas att begreppet kan användas som ledning vid bestämmelser om vem som ska vara kostnadsansvarig för de förebyggande åtgärder som kan uppkomma i strävan att förhindra förorening. I de fall avfallet från uttjänta bilar inte omfattas av regler som ålägger något ett ansvar, exempelvis ett producentansvar, behöver det utredas vem som är verksamhetsutövare och förorenare i det enskilda fallet.

Detta bör vara nedskräparen av den uttjänta bilen, men i de fall det inte går att hitta någon som kan åläggas ansvaret, blir det svårt att utkräva något ansvar enligt principen.

Avfall och producentansvar 2.5.1 En uttjänt bil är avfall

Avfallslagstiftningen i Sverige utgår från EU:s ramdirektiv för avfall, vilket har implementerats i svensk rätt genom 15 kapitlet i MB.⁵⁴ Enligt 15:1 MB är avfall varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med, eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Avfallsbegreppet utesluter inte ämnen och material av ekonomiskt värde.⁵⁵ En bil som innehavaren gör sig av med, genom att exempelvis överge denna i naturen, är avfall enligt MB. 15:11 MB ställer krav på att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Särskild hänsyn ska tas till den risk för skada som hanteringen kan innebära på bland annat vatten och mark. I 2 st. samma paragraf föreskrivs att producenter kan vara skyldiga att hantera avfall och att detta även gäller för kommuner. Hantering av avfall innefattar insamling, transport, återvinning, bortskaffning m.m. enligt 15:5 MB. Det ställs alltså krav på att bilar ska tas om hand när dessa är uttjänta och övergår till att vara avfall. Detta innebär att bilens innehavare är ansvarig

54 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Relevanta för denna uppsats är särskilt artikel 8 om utökat producentansvar och artikel 14 om att kostnader för avfallshantering ska ske i enlighet med principen om att ”förorenaren betalar”.

Dessa artiklar diskuteras i avsnitt 7.4.1.

55 Förenade målen C-206-207/88, Zanettimålet.

16

för att den uttjänta bilen hanteras på ett sådant sätt att miljön inte kommer till skada, vilket indirekt bör omfatta ett ansvar för att lämna bilen till en bilskrot för omhändertagande.

2.5.2 Producentansvaret och dess koppling till principen om att ”förorenaren betalar”

I svensk rätt regleras producentansvaret i 15:12 MB, där det stadgas att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om producentansvar. Dessa samlas i förordningar, som exempelvis förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar. Producentansvaret innebär att producenterna är ansvariga för att exempelvis samla in och ta hand om uttjänta produkter. Syftet med att införa ett producentansvar är att flytta över ansvaret och kostnaden för omhändertagandet av avfall, från kommuner och skattebetalare till producenterna. Samtidigt ska detta även ge incitament till producenterna att inkludera miljöaspekter redan i designen av produkten, för att underlätta återanvändning och återvinning.⁵⁶ Producentansvaret som styrmedel kan användas för att uppnå miljömålen.⁵⁷

Det finns en koppling mellan producentansvaret som ekonomiskt styrmedel och principen om att ”förorenaren betalar”. OECD:s beskrivning av principen innebär att producenten ska bära kostnader för att förebygga uppkomsten av föroreningar, samt kostnader för åtgärder som myndigheterna infört i syfte att säkerställa att miljön befinner sig i ett acceptabelt tillstånd. De kostnader som uppkommer ska återspeglas i priset på de varor och tjänster som givit upphov till föroreningarna.⁵⁸ Kostnaderna för eventuella föroreningar bör alltså återspeglas i bilarnas nyförsäljningspris, vilket i praktiken gör att konsumenterna står för kostnaden. Principen kan i miljörättsliga sammanhang innebära att förorenaren ska betala för preventiva åtgärder för att skydda miljön.⁵⁹ Det kan tolkas som att genom producentansvaret har definitionen av förorenare utvidgats från att tidigare syfta på den som direkt orsakade miljöskadan (exempelvis konsumenten), till att även avse den eller de aktörer som spelar en avgörande roll för om negativ miljöpåverkan kan undvikas.⁶⁰ En sådan aktör skulle kunna vara producenten, vilken innebär att denne skulle kunna åläggas ett förebyggande kostnadsansvar för att uppfylla principens grundtanke om att skattebetalarna inte ska stå för kostnaderna. Det kan även nämnas i diskussionen att Darpö har uttryckt att

56 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 17.

57 https://www.naturvardsverket.se/Amnen/Producentansvar/, besökt 2020-08-26.

58 OCDE/GD (92)81.

59 Larsson, s 330.

60 NV, Omhändertagande av övergivna, uttjänta fordon samt flyttning av fordon i vissa fall, s 18.

17

principen inte heller ska tolkas för strikt i frågan om vem som är förorenare i de fall det kan vara svårt att avgöra, utan att principen kan riktas mot den adressat som framstår som mest effektiv ur miljövårdssynpunkt.⁶¹ Vidare återspeglas principens betalningsansvar i tankarna bakom producentansvaret, eftersom kostnader som uppstår i samband med att producenten tar ett totalansvar för sin produkt kan internaliseras i varan. Genom detta kan kostnader i samband med avfallshanteringen fungera som ett styrmedel för att minska mängden avfall samt resursförbrukningen.⁶² Det brukar talas om att producentansvaret därmed blir ett uttryck för principen, då producenterna är skyldiga att stå för kostnaderna för att förebygga förorening. Uttalanden om att principen är ett exempel på ett ekonomiskt producentansvar har även gjorts, även om det kan tänkas att en omvänd ordning vore mer passande, att ett ekonomiskt producentansvar härrör från principens tankar om kostnadsansvar.⁶³ Producentansvaret kan då vara ett sätt att garantera att någon alltid står för kostnadsansvaret.

Detta är effektivt speciellt i de fall där den verkliga förorenaren, exempelvis konsumenten eller bilägaren, inte kan anträffas och risken finns att ingen står ansvarig för kostnaderna.

Därmed är producentansvaret är ett styrmedel som kan göra tillverkarna ytterst ansvariga för kostnader som kan uppstå för att förhindra förorening från en viss produkt, alltså i förebyggande syfte. Detta säkerställer att det finns någon som är ansvarig och att miljöskyddsaspekter uppfylls.

Sammanfattning

Uttjänta bilar som överges är ett stort problem som kan leda till förorening i naturen. Detta kan bidra till att miljömål inte uppnås, eftersom farliga ämnen från bilen kan sprida sig till miljön, vilket i sin tur gör att ämnena kan förorena mark och hav. För att uppnå Sveriges miljömål måste avfallshanteringen från bilar fungera på ett effektivt och miljömässigt godtagbart sätt. Principen om att ”förorenaren betalar” innebär att den som har vidtagit en åtgärd eller en verksamhet som förorenar miljön ska hållas ansvarig och bekosta en sanering av denna. Den som överger en bil i naturen eller låter den förfalla på exempelvis sin tomt är förorenaren. Principen kan även användas i förebyggande syfte, för att förhindra eller motverka förorening. Därtill kan det regleras om ett producentansvar som medger ett betalningsansvar för producenterna, vilket innebär att dessa istället ska betala vissa kostnader

61 Darpö, s 31.

62 Kretsloppsdelegationen, s 17f.

63 Prop. 1992/93:180, s 53. Att det skulle vara mer passande med en omvänd ordning är min fundering som författare.

18

i förväg för att motverka potentiella föroreningar. Producentansvaret kan ses som ett utlopp för principens tankar om att den som har medverkat till förorening ska betala, vilket producenter och andra liknade aktörer kan anses göra.

3 Ett producentansvar för uttjänta bilar

Inledning

Detta kapitel behandlar det ansvar som åligger producenterna, tillverkarna, av bilar. Dessa har en skyldighet att omhänderta bilar när dessa är uttjänta, när bilarna är avfall. Producenten är den första av de aktörer denna uppsats kommer behandla, då det finns ett lagstadgat ansvar för dessa att ta hand om avfallet genom ett producentansvar. Kapitlet inleds med en historisk bakgrund till hur lagstiftningen för omhändertagande av uttjänta bilar har utvecklats från 1970-talet och fram till idag, vilket ger en introduktion till området samt till kommande diskussioner i kapitel 7. Därefter sker en genomgång av gällande lagstiftning på området som tillsammans utgör regelverket för nuvarande producentansvar. Detta innefattar ELV- direktivet på EU-nivå, samt förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar och bilskrotningsförordningen (2007:186) (BF) på nationell nivå.

Från bilskrotningslagstiftning till ett producentansvar

Innan dagens reglering av ett utökat producentansvar för uttjänta bilar var bilskrotningslagen (1975:343) och bilskrotningsförordningen (1975:348) tillämpliga vid skrotning.

Bilskrotningslagen innehöll bl.a. en s.k. skrotningspremie i 4 § som gav bilägare en summa pengar för att de lämnade in sin bil för skrotning. Systemet gick ut på att en skrotningsavgift betalades in enligt 9 § till bilskrotningsfonden för varje ny bil som registrerades i vägtrafikregistret enligt 14 §. Genom 6 § betalades sedan en summa i form av en premie ut till den sista ägaren av bilen från bilskrotningsfonden vid skrotning, och då avregistrerades även bilen från registret. Regeringen bestämde vilken summa premien skulle vara på enligt 10 § och den låg på en summa mellan 700 och 1700 kronor år 2006 beroende på bilens ålder m.m. Skrotningsavgiften låg vid samma tid på mellan 700 och 1500 kr. Tanken var att

19

premien skulle täcka kostnaderna för skrotningen samt ge ett visst överskott till bilägaren, som ett ekonomiskt incitament för att välja att skrota sin bil.⁶⁴

År 1998 infördes ett producentansvar för bilar i Sverige genom förordning (1997:788) om producentansvar för bilar. Detta producentansvar innebar en skyldighet för producenterna att utan ersättning från bilägaren se till att en bil som lämnades till producenten blev omhändertagen för skrotning av en auktoriserad bilskrotare. När detta infördes behölls dock bilskrotningslagstiftningen parallellt med producentansvaret, vilket innebar att det fanns två system för omhändertagande av uttjänta bilar.⁶⁵ Detta producentansvar var likt det utökade ansvaret som är gällande rätt idag, men det kombinerades alltså fortfarande med en bilskrotningspremie mellan år 1998–2007. År 2000 kom EU:s direktiv om uttjänta bilar, ELV-direktivet, vilket ställde krav på ett utökat producentansvar.⁶⁶ Det började då föras en diskussion om att en skrotningspremie inte var tillräcklig som ekonomiskt styrmedel, eftersom många som skrotade sina bilar köpte en ny som endast var några årsmodeller yngre och fortfarande hade höga andelar utsläpp.⁶⁷ Ungefär samtidigt, år 2001, gjordes även en höjning av skrotningspremien som ett incitament att minska antalet uttjänta bilar i naturen.

Ökningen ledde dock inte till ökad inlämning av bilar till bilskroten utan snarare så ökade antalet övergivna bilar längs vägar och dylikt. Systemet med skrotningsavgifter och skrotningspremier som infördes 1975 för att minska nedskräpningen hade tappat sin verkan som incitament.⁶⁸ Detta var troligen en följd av att bilskrotarna tog ut en mottagningsavgift av bilägaren som ofta var så hög att den täckte hela eller större delen av premien.⁶⁹ När premien höjdes gjorde bilskrotarna ofta samma med sin mottagningsavgift, vilket gjorde att bilägaren inte gjorde någon direkt ekonomisk vinning på att skrota bilen. Därför avvecklades dåvarande bilskrotningslagstiftning och skrotningsavgifter och skrotningspremier togs bort.

Sverige implementerade år 2007 ELV-direktivet genom förordningen om producentansvar för bilar (2007:185) och bilskrotningsförordningen (2007:186). I och med införandet av det utökade producentansvaret ansågs det inte heller finnas något behov av en bilskrotningspremie ur nedskräpningssynpunkt. Tanken med premien var att täcka kostnaderna för bilskrotningen och i och med producentansvaret övergick nu kostnaden på producenterna, och premien var överflödig.⁷⁰ Det utökade producentansvaret ansågs kunna

64 Prop. 2006/07:40, s 17.

65 A.prop. s. 14.

66 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/53/EG av den 18 september 2000 om uttjänta fordon.

67 Införande av svensk bilskrotningspremie - Svar på skriftlig fråga 2008/09:869 besvarad av Miljöminister Andreas Carlgren.

68 Prop. 2006/07:40, s 15.

69 A.prop. s. 15.

70 A.prop. s. 18.

20

ta hand om nedskräpningsproblemet, i alla fall till den del att en premie som incitament inte behövdes längre. Lagstiftningen från 2007 är än idag gällande rätt.

ELV-direktivet

Dagens reglering för omhändertagande av uttjänta bilar bygger på EU-gemensam lagstiftning. Reglerna är samlade i det så kallade ELV-direktivet som står för ”End of Life Vehicles”.⁷¹ I skälen till direktivet beskrivs syftet med en harmonisering på området, samt att principen om att ”förorenaren betalar” ska beaktas.⁷² Artikel 1 fastställer direktivets mål, vilket innebär användning av åtgärder som först och främst syftar till att förebygga generering av avfall från fordon, och som därutöver syftar dels till återanvändning, materialåtervinning och andra former av återvinning av uttjänta fordon och deras komponenter. Detta för att minska bortskaffandet av avfall och för att se förbättrande miljöprestationer från alla ekonomiska aktörer som berörs under fordonets livstid, särskilt från operatörer som direkt har att göra med behandlingen av uttjänta fordon.

3.3.1 De ekonomiska aktörernas skyldigheter enligt artikel 5

Enligt artikel 5.1 ska medlemsstaterna genom erforderliga åtgärder se till att de ekonomiska aktörerna upprättar system för insamling av alla uttjänta fordon, samt även för uttjänta delar.

Dessa insamlingsanläggningar ska finnas tillgängliga i lämplig omfattning inom medlemsstatens territorium. Medlemsstaterna ska se till att alla uttjänta fordon överlämnas till auktoriserade behandlingsanläggningar, samt upprätta ett system för skrotningsintyg som villkor för avregistrering enligt artikel 5.2. Enligt artikel 5.4 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inlämning av fordonet till behandlingsanläggningen inte medför några kostnader för den sista innehavaren och/eller ägaren, om fordonet saknar marknadsvärde eller har ett negativt marknadsvärde. Vidare innebär 2 st. i samma artikel att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att producenterna står för alla kostnader för genomförandet av nämnda åtgärd eller en betydande del av dem, och/eller tar tillbaka uttjänta fordon på samma villkor som anges i 1 st. Medlemsstaterna får enligt 3 st.

föreskriva att inlämning av uttjänta fordon inte ska vara helt avgiftsfri om fordonet inte innehåller nödvändiga komponenter, särskilt motor och karosseri, eller om det innehåller

71 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2000/53/EG av den 18 september 2000 om uttjänta fordon.

72 Se skäl (2).

21

avfall som har tillförts det uttjänta fordonet. Dessa bilar anses ha ett negativt värde eftersom kostnaderna för att omhänderta dem kan överstiga den inkomst producenten får för det material från bilen som återanvänds och återvinns.⁷³

Förordningen om producentansvar för bilar

ELV-direktivet är implementerat i svensk rätt genom bl.a. förordningen om producentansvar för bilar, där det regleras om skyldigheten att omhänderta uttjänta bilar. 1 § stadgar att förordningen syftar till att bilar ska utformas och framställas på ett sådant sätt att uppkomsten av avfall förebyggs. I de fall då avfall ändå uppkommer, ska producenten tillhandahålla system för mottagning av uttjänta bilar och bilarna ska kunna återvinnas eller komponenter från dessa ska kunna återanvändas.

3.4.1 Producenternas skyldighet att omhänderta uttjänta bilar

Enligt 3 § p.1 ska en producent utan ersättning ta emot en uttjänt bil för skrotning om producenten tillverkat bilen i eller yrkesmässigt fört in den till Sverige. I p.2 stadgas att detta även gäller om det för bilen inte finns någon ansvarig producent enligt p.1. I 3 st. har tidigare nämnt undantag från att skrotning ska vara kostnadsfritt (artikel 5.4 3 st. ELV-direktivet) införts i svensk rätt. Undantaget innebär att en producent trots skyldigheten att erbjuda kostnadsfri skrotning, får begära skälig ersättning om bilen saknar motor, växellåda, katalysator eller andra sådana väsentliga och från ekonomisk synpunkt likvärdiga delar.

Undantaget gäller dock inte när en kommun lämnar ett sådant fordonsvrak som avses i LFF, då måste bilskroten ta emot vraket utan kostnad. Producenten ska enligt 4 § fullgöra sin skyldighet enligt 3 § genom att själv eller tillsammans med andra ekonomiska aktörer se till att det finns ett eller flera lämpliga mottagningssystem. 2 st. samma paragraf ställer krav på när ett sådant mottagningssystem ska anses lämpligt, vilket främst handlar om att det ska vara lättillgängligt för bilägaren (i sin hemvistkommun eller inom ett avstånd om 50 kilometer) samt att material och komponenter ska återanvändas, materialåtervinnas och energiåtervinnas på ett miljömässigt motiverat sätt. NV får enligt 5 § ge dispens från skyldigheten om att mottagningsstället ska finnas inom kommunen eller inom 50 kilometer om det är motiverat med hänsyn till befolkningstäthet eller geografiska förutsättningar.

73 COM (2007)618 final, s 4.

22

Dispens får dock inte ges om det innebär att fler än 15 procent av landets bilägare får en sträcka längre än 50 kilometer till mottagningssystemet. Det kan noteras att det därmed kan förekomma en kostnad för bilägaren att både lämna in bilen för skrotning och för att transportera bilen till närmaste mottagningsställe, som kan ligga så långt som fem mil bort eller mer. Dessa två parametrar kan bidra till att bilägaren istället väljer att överge sin bil i naturen eller låter den stå kvar och förfalla på sin fastighet, vilket innebär en risk för förorening i båda fallen.

3.4.2 Ansvar för producenter istället för ekonomiska aktörer

I ELV-direktivet används begreppet ekonomiska aktörer när det klargörs vilka som har en skyldighet att omhänderta uttjänta bilar, vilket behandlas ovan i avsnitt 3.3.1. En ekonomisk aktör är enligt artikel 2.10 i ELV-direktivet var och en som t.ex. bedriver verksamhet inom tillverkning, distribution, insamling och fragmentering. De aktörer som direktivet medger är många, vilket möjliggör för fler aktörer att ta ansvar för uttjänta bilars hantering. Enligt 2 a

§ förordningen om producentansvar för bilar är en ekonomisk aktör t.ex. den som tillverkar eller distribuerar bilar, försäkrar bilar och demonterar bilar. Det kan konstateras att Sverige har infört en väldigt lik definition av begreppet i förordningen. Vidare är en producent den som yrkesmässigt i Sverige tillverkar eller yrkesmässigt till Sverige för in bilar enligt 2 b § i förordningen. Bilproducenten är därmed en ekonomisk aktör. Det har redovisats i avsnitt 3.4.1 att enligt svensk rätt är det endast producenterna som har ett ansvar för att omhänderta uttjänta bilar, till skillnad från ELV-direktivets krav på ekonomiska aktörer. Sverige har därmed valt att endast lägga hela ansvaret på en ekonomisk aktör, trots att ELV-direktivet medger ett ansvar för alla ekonomiska aktörer.⁷⁴

Dagens svenska hantering för bilskrotning utgår från ett system där bilproducenterna är ytterst ansvariga för uttjänta bilar, såväl fysiskt som ekonomiskt. Denna beskrivning återfinns i förarbetena till de gamla reglerna om ett begränsat producentansvar från 1998. Dessa utrycker att producenterna måste samarbeta med andra berörda aktörer för att ansvaret ska fungera väl.⁷⁵ Det framgår dock inte på ett tydligt sätt hur dessa ska samarbeta i praktiken.

Vidare är förarbetena väldigt tydliga med att ”det är viktigt att redan nu klargöra att det enligt regeringens förslag till producentansvar för uttjänta bilar endast är bilproducenterna som har

74 Jämför med artikel 5 och 2 p.10 i ELV-direktivet.

75 Prop. 1995/96:174, s 6.