3 ASYLSYSTEM I SVERIGE OCH DANMARK
3.2 S VENSK OCH DANSK MIGRATIONSPROCESS
Den 31 mars 2006 infördes i Sverige en ny process- och instansordning för utlän-ningsärenden som innebar att processen flyttades över från förvaltningsmyndigheter till förvaltningsdomstolar. Tidigare, under 1990-talet och början av 2000-talet, hade Migrationsverkets beslut kunnat överklagas till Utlänningsnämnden. Vidare hade både Migrationsverket och Utlänningsnämnden möjlighet att lämna över ärenden till reger-ingen för avgöranden, vilket innebar att både Utlänningsnämnden och regerreger-ingen kun-de fatta vägledankun-de beslut.119 Detta system hade emellertid fått kritik för att brista i både rättssäkerhet och insyn. Syftet med den nya reformen var därför framför allt att skapa en mer rättssäker och transparent asylprocess.120 Reformen innebar att Migra-tionsverkets beslut kunde överklagas till en migrationsdomstol, vars beslut i sin tur kunde överklagas till Migrationsöverdomstolen.121
Idag regleras den svenska migrationsprocessen framför allt av kapitel 13 UtlL, där det finns bestämmelser angående handläggning hos Migrationsverket, kapitel 14 UtlL, som reglerar överklaganden av förvaltningsmyndigheternas beslut, och kapitel 16 UtlL, som innehåller bestämmelser om migrationsdomstolarna samt om Migrations-överdomstolen och dess uppbyggnad. Utöver dessa gäller även förvaltningslagen (2017:900) (FL) och gällande domstolarna även förvaltningsprocesslagen (1976:291) (FPL), såvida inte UtlL föreskriver någonting annat.122
119 Andersson, S, m fl, Prövning av migrationsärenden: BEVIS 8, s 107.
120 Stern, R, Ny utlänningslag under lupp, s 13.
121 Andersson, S, m fl, Prövning av migrationsärenden: BEVIS 8, s 106.
122 Stern, R, Makt, myndighet, människa: en lärobok i speciell förvaltningsrätt, s 48 f.
Migrationsverket är den centrala utlänningsmyndigheten i Sverige och utgör första instans i frågor gällande uppehålls- och arbetstillstånd samt medborgarskap.123 Tyngd-punkten i asylprocessen ligger hos Migrationsverket, vilket innebär att alla i ärendet relevanta omständigheter och åberopade dokument ska läggas fram redan i första in-stans. Samtidigt har myndigheten ansvaret för att ett tillräckligt beslutsunderlag tas fram, vilket följer av den förvaltningsrättsliga principen officialprincipen, som innebär att utredningsansvaret vilar på den berörda myndigheten.124
Efter en muntlig handläggning och efter att ha tagit del av den sökandes offentliga biträdes yttrande ska ärendet analyseras för att sedan beviljas eller avslås.125 Är den sökande missnöjd med beslutet har hen sedan tre veckor på sig att överklaga det, från det att hen fick ta del av beslutet, enligt 23 § FL. Överklagandet ska ställas till en mi-grationsdomstol men skickas till Migrationsverket som ska pröva om det finns skäl att ompröva beslutet. I migrationsdomstolen överprövas Migrationsverkets beslut i ett kontradiktoriskt tvåpartsförfarande, där Migrationsverket är den sökandes motpart.
Domstolen kan sedan bifalla, avslå eller återförvisa ärendet till Migrationsverket. Mi-grationsdomstolens dom kan vidare överklagas till Migrationsöverdomstolen, som utgör tredje och sista instans i asylprocessen. Migrationsöverdomstolens roll är i hu-vudsak att vara prejudikatsinstans, och därför krävs prövningstillstånd för prövning i sak.126 Migrationsöverdomstolen består i normalfallet av tre lagfarna ledamöter och saknar nämndemän.127
3.2.2 Danmark och Flygtningenævnet
Till skillnad från Sverige saknar Danmark en uppdelning mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar.128 Den danska grundlagen (Grundloven) föreskriver att det endast får finnas en högsta domstol (Højesteret), vilket omöjliggör ett sådant system som i Sverige med en högsta förvaltningsdomstol, som en parallell högsta instans till Högsta domstolen, fast för förvaltningsärenden.129 Därför sköter de allmänna domsto-larna även förvaltningsärenden.130 Emellertid finns det även ett utvecklat system med nämnder (nævn) inom dansk förvaltning som sköter en del av de uppgifter som nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor- nor-
123 Seidlitz, M, Asylrätt: En praktisk introduktion, s 56.
124 Andersson, S, m fl, Prövning av migrationsärenden: BEVIS 8, s 105.
125 Seidlitz, M, Asylrätt: En praktisk introduktion, s 112.
126 A a, s 120 f.
127 Andersson, S, m fl, Prövning av migrationsärenden: BEVIS 8, s 111.
128 Tvarnø, C D & Nielsen, R, Retskilder og retsteorier, s 199.
129 Christensen, J P, m fl, Dansk Statsret, s 93 f.
130 Andersen, J, m fl, Forvaltningsret, s 804.
malt i kontinentaleuropeiska länder sköts av förvaltningsrätter och som fungerar som en överklagande instans för förvaltningsärenden.131 Nævn är en del av förvaltningen men skiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter genom att de är självständiga gent-emot departementen, och ministerstyrning av nævn strider mot grundloven.132
År 1983 infördes Flygtningenævnet som överinstans i asylärenden. Tidigare hade polisen haft i uppgift att förmedla asylärenden, där den sökande gjort det sannolikt att hen var flykting, till justitieministern som sedan hade att besluta i frågan. I och med införandet av Udl. år 1983 förändrades den danska asylprocessen och en instansord-ning infördes. Avgöranden i första instans träffades av det nyinförda Direktoratet for Udlændinge, vars beslut sedan kunde prövas av Flygtningenævnet som överinstans.133
Processordningen är idag i princip densamma som på 1980-talet, men Direktoratet for Udlændinge har bytts till Udlændingestyrelsen som beslutsfattande myndighet i första instans.134 Huvudregeln är att om Udlændingestyrelsen har avslagit en ansökan överklagas denna automatiskt till nævnet. Sedan kan den sökande istället själv välja att ta tillbaka den.135 Detta utgör såldes en skillnad från det svenska systemet där det är den sökande som måste välja att överklaga Migrationsverkets beslut. Processen på-minner dock om den svenska så till vida att officialprincipen är gällande även i den danska processen enligt 54 § st 1 Udl. som stadgar att det är nævnet som har ansvar för att ta fram uppgifter i målet. Paragrafen och principen har emellertid modifierats i praxis genom att ansvaret för målets utredning istället har ansetts ankomma på den sökandes juridiska ombud. Dock förkommer det att Flygtningenævnet väljer att skjuta upp avgörandet om ärendet inte anses vara tillräckligt utrett.136
Flygtningenævnets sammansättning och befogenhet har ändrats och förtydligats ge-nom åren. Numera ingår i nævnets sammansättning en lagfaren ordförande (formand) tillsammans med två andra medlemmar utsedda av Advokatrådet och Utlännings- och integrationsdepartementet (Udlændinge- og Integrationsministeriet), se 53 § 3 st Udl.137 Vidare utgör inte nævnet en domstol utan kan snarare beskrivas som ett admi-nistrativt överklagandeorgan med domstolsliknande karaktär. Liksom andra nævn är Flygtningenævnet självständigt och därmed inte bundet av departementets instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio- instruktio-
131 Tvarnø, C D & Nielsen, R, Retskilder og retsteorier, s 199.
132 Albæk Jensen, J, m fl, Forvaltningsret: almindelige emner, s 48.
133 Dilou Jacobsen, B, m fl, Udlændingeret – Indrejse, visum, asyl, familiesammenføring, s 403.
134 Starup, P, Grundlæggende Udlændingeret I, s 54.
135 A a, s 63.
136 Dilou Jacobsen, B, m fl, Udlændingeret – Indrejse, visum, asyl, familiesammenføring, s 442 f.
137 A a, s 406.
ner. På så sätt skiljer sig nævnet från en vanlig förvaltningsmyndighet. Samtidigt är nævnet en administrativ klagoinstans, vilket innebär att denna lyder under förvalt-ningsrättsliga principer, Forvaltningsloven och Offentlighedsloven.138
Enligt 56 § 8 st Udl. är Flygtningenævnets beslut slutgiltiga. Det innebär att vad som kan överklagas av nævnets beslut är mycket begränsat. Flygtningenævnet har övervägande varit av uppfattningen att deras beslut inte kan överklagas.139 Det är dock numera fastslaget av Højesteret att det är möjligt att överklaga nævnets beslut på grund av bristande beslutsunderlag, formella fel och användande av olovligt skön.
Däremot kan inte nævnets bevisvärderingar överklagas.140
Tidigare har det även funnits en möjlighet att klaga på Flygtningenævnets beslut till parlamentets (Folketingets) ombudsman. Ombudsmannens roll är att bedöma huruvida den offentliga förvaltningen handlar i strid med gällande rätt eller god förvaltning.
Ombudsmannen kan emellertid inte ändra själva myndighetsbeslutet utan endast kriti-sera detta.141 Möjligheten att klaga på Flygtningenævnets beslut till ombudsmannen upphörde dock år 1997 genom den nya Ombudsmandsloven men ombudsmannen har fortfarande möjlighet att själv lyfta fall från nævnet för granskning.142
På grund av svårigheterna att överklaga Flygtningenævnets beslut blir nævnets be-slut och motiveringar relevanta att studera i den danska migrationsrätten. Nævnets ordförandeskap presenterar varje år en årsrapport där praxis från det gångna året redo-visas och ska utgöra exempel på nævnets beslutsfattande.143 En djupare diskussion angående rättskällevärdet för nævnets praxis förs under kapitel 5.1.
3.2.3 Jämförelse av processerna
Vid en jämförelse av de svenska och danska asylsystemen kan konstateras att syste-men uppvisade större likheter under 1990-talet och den första halvan av 2000-talet, det vill säga innan den nya svenska processordningen infördes och då Utlänningsnämnden fortfarande utgjorde klagoinstans. Den nuvarande danska migrationsprocessen sker helt inom ramen för förvaltningsmyndigheterna medan den svenska migrationsproces-sens klagoordning numera har flyttats över till förvaltningsdomstolarna. Att en sådan utveckling inte har skett i Danmark framstår inte som speciellt anmärkningsvärt, då
138 A a, s 408.
139 A a, s 411.
140 Starup, P, Grundlæggende Udlændingeret I, s 55.
141 Andersen, J, m fl, Forvaltningsret, s 865.
142 Dilou Jacobsen, B, m fl, Udlændingeret – Indrejse, visum, asyl, familiesammenføring, s 410.
143 Starup, P, Grundlæggende Udlændingeret I, s 40 f.
landet saknar förvaltningsdomstolar utan istället har ett utvecklat system med diverse nævn. Migrationsöverdomstolen och Flygtningenævnet har dock olika karaktär efter-som Migrationsöverdomstolens främsta syfte är att utgöra en prejudikatsinstans till skillnad från nævnet som i huvudsak har att överpröva ärenden. Nævnets tidigare av-göranden är likväl vägledande gentemot andra förvaltningsmyndigheter, trots att det inte är fråga om domstolsavgöranden.144