Samexistens och konkurrens mellan logiker

När respondenterna skildrar behovet av välfärdsteknik, kan flera logiker tydas i deras resonemang och motiveringar. Välfärdsteknik motiveras i generella drag utifrån både omsorgs- och marknadslogik. Kommunrepresentanterna menar att välfärdsteknik sparar pengar för kommun och samhällen, samt ökar självständighet, trygghet och integritet för äldre. Dessutom uppmärksammas användarperspektiv och vikten av att engagera personal, för en så

74

användarvänlig och anpassad teknik som möjligt. Detta eftersom en opraktisk teknik som inte används av användarna, kan innebära oerhörda ekonomiska konsekvenser.

Utredningen SOU 2020:14 förklarar exempelvis telemedicin som en lösning som effektiviserar och ökar tillgång till vård och omsorg. Denna effektivisering som beskrivs kan kopplas till marknadslogik (Hood, 1991), medan ökad tillgång kan jämföras med den byråkratiska betoningen gällande att erbjuda medborgare tjänster som är homogena och förutsägbara (Steinbach & Süß, 2019). Telemedicin förväntas förenkla diagnos, reducera behandlingskostnader och öka livskvalitén, framförallt i glesbygdskommuner.

Digital nyckelhantering vid hembesök och nattillsyn motiveras med att arbetsmiljön för vårdutövare förbättras, behov av omsorg effektiviseras, säkerheten höjs och spårbarheten förenklas. Effektivisering av arbetstimmar och arbetsuppgifter är en värdering som baseras på markandslogik, medan ökad säkerhet och spårbarhet kan kopplas till byråkratisk logik. Därutöver förklarar respondenterna att digital nyckelhantering samt digital tillsyn ökar äldres trygghet, i form av reducerad risk för borttappade nycklar, och självständighet då besök från omsorgspersonal minskas utan att det påverkar kvalitén på tillsynen. Ytterligare skildringar av behov av välfärdsteknik där byråkratisk logik och marknadslogik samexisterar är i utredningens motivering av AI. Behovet av AI inom välfärdsteknik beskrivs som om det kan gynnas av nationella etiska riktlinjer och normer samt nationella standarder.

Digital nattillsyn är den välfärdsteknik där samexistens av omsorgs- och marknadslogik framstår som tydligast. Argumenten för införande av digital nattillsyn är att det främjar individens trygghet och genererar ekonomiska vinster genom att det effektiviserar arbetstiden för personalen och reducerar miljöpåverkan. Att ett fåtal kommuner har infört digital nattillsyn kan förklaras med att det inte riktigt är i enlighet med byråkratisk logik. Välfärdsteknikens nyttoeffekter i finansiella termer kan inte realiseras om tekniken samtidigt ska stå i förhållande till den befintliga administrativa regleringen.

Med avseende på administrativ reglering beskrivs upphandling som om det utgör ett märkbart hinder för utvecklingen. Det är en byråkratisk ritual, så att säga, men kan kompletteras med marknadslogikens värdering av funktionskrav samt analys av marknad och risker. Trögheten kan bekämpas genom att, inför en upphandlingsprocess, föra dialog med marknadsaktörer och fråga andra kommuner som har eller ska implementera samma teknik. På så vis kan upphandlingsprocessen rationaliseras och kräva mindre tid, som istället kan läggas på arbetets andra faser såsom pilottester, implementering och utvärdering.

75

Utredningens resonemang om fast och mobilt bredband är ett hopkok av byråkratisk logik och marknadslogik. Slutanvändare av välfärdsteknik, det vill säga vårdtagare och vårdutövare, behöver ha tillgång till bredband. Ansvaret för tillgängliggörandet av bredband är fördelat, enligt utredningen, mellan beställare, tjänsteleverantörer, verksamheter och staten. Där framkommer den byråkratiska logiken. För att sortera och hantera data samt information behövs standarder, vilket är utmärkande för NPM. En del tjänster är beroende av en viss hårdvara, vilket kan ses som ineffektiv resursanvändning. Men när personal tilldelas arbetstelefoner, vilket är bra, kan det bli en ökad kostnad vid upphandling av nytt avtal, eller inköp av en viss applikation som kanske inte stöds av mobiloperatören.

Den ojämna utvecklingen av välfärdsteknik inom äldreomsorgen mellan kommuner, förklaras av det empiriska resultatet utifrån marknadslogik genom att påpeka att initiativ ofta förblir pilottest. Konsekvensen av detta förklaras utifrån ett byråkratisk antagande, vilket är att alla vårdtagare inte får samma åtkomst till välfärdsteknikens potential. Till exempel påverkar bristen på standarder för e-legitimation och juridisk praxis medborgares tillgång till e-tjänster. Det ovanstående är motsatt till den byråkratiska logikens syfte att erbjuda homogena och likvärdiga tjänster till medborgare (Steinbach & Süß, 2018). Den heterogena grupp slutanvändare, som i denna kontext omfattar både äldre, vårdutövare samt anhöriga, leder till att användarupplevelsen utgör en stor faktor till orimligheten att förvänta sig ett homogent utbud av välfärdsteknik. Den byråkratiska ambitionen att erbjuda homogena tjänster kan ställas i relation till hur respondenten från Socialdepartementet menade att det alltid kommer att finnas individer som vill kontakta omsorg och socialtjänst på ett annat sätt än digitalt, eller behöver mer stöd än andra.

Den byråkratiska normen att erbjuda homogena tjänster till alla medborgare krockar med verkligheten. Istället behöver kommuner synliggöra olika målgrupper med skilda behov och därigenom försöka fånga upp så många medborgare som möjligt. Därtill belyser utredningen SOU: 2014 och tidigare forskning den ömsesidiga relationen mellan vårdutövares arbetsbörda och patientsäkerhet, vilket kan främjas genom kompetensutveckling rörande välfärdsteknik, dokumentation och medicin för anställda och samtal med äldre.

Kommunrepresentanterna efterfrågar mer statligt stöd och styre, vilket kan förebygga den problematik som kan uppstå med heterogena tjänster samt juridiska utmaningar. Högre delaktighet från staten skulle öka den byråkratiska strukturen och kulturen, vilket samtidigt

76

skulle gå emot principen om kommunalt självstyre. Det skulle även utgöra ett för stort hopp mellan statens syn på välfärdsteknik och kommunernas kunskap om behovet i äldreomsorgen. Exempel på detta avstånd syns i bredbansstrategin för uppkopplat Sverige 2025, som troligtvis varit en alltför ambitiös strategi. En del av uppkopplingen handlar om fiberanslutning, vilket är väldigt kostsamt, som i sin tur regleras av byråkratisk struktur och budgetering. Principen om kommunalt självstyre främjar en viss flexibilitet för kommunerna att anpassa visioner, strategier och mål efter den kommunala kontexten och behoven.

Kommunernas delegationsordning har inflytande på respondenternas arbete i form av byråkratisk struktur som innefattar beslutsprocessen, och samtidigt finns det en marknadslogisk rationalitet om resursfördelning. I denna aspekt kan båda logikerna gemensamt både begränsa och öppna vägen för utveckling av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. Denna tvetydiga konsekvens av samexisterande logiker är något som Van den Broek et al. (2014) och Reay et al. (2017) förklarar beror på hur logikernas olikheter kompletterar varandra och bidrar till legitimeringsgrunder för beslutsfattning. Till exempel upplever respondenterna att den byråkratiska strukturen, med delegationsordning och upphandlingsprocesser, främst påverkas av direktörer, chefer och ledarskap.

Det finns en relativt märkbar skillnad i skildringen av välfärdsteknik inom äldreomsorgen mellan de deltagande kommunerna, och i relation till utredningen. Västerås stad och Linköpings kommun påvisar en dominerande tendens av marknadslogiska normer, antaganden och rutiner. Det kan förklaras med att kommunerna särskilt tillämpar antaganden inom NPM vad gäller effektivisering, flexibilitet, transparens och nyttjande av innovationstestbäddar.

I fallet med Västerås stad kan det tydas att kommunpolitikers och tjänstemäns erfarenheter samt professionella logik utmanat de administrativa systemen och lyckats förändra kommunens normer och praxis. Genom att inom förvaltningen öka kompetensen om byråkratins otaliga procedurer har de administrativa systemet utnyttjats som säkerhetskontroller för implementering, istället för att ses som hinder. Förutom detta visar respondenternas skildringar av de första initiativen som genomförts i deras kommuner, att ledares attityder kring digitalisering av äldreomsorg och implementering av välfärdsteknik varit avgörande.

Att en byråkratisk logik har påverkat välfärdsteknikens roll i Stockholms stad blir i jämförelse väldigt påtaglig. Stockholm har saknat kompetensen inom förvaltningen och det ledarskap som skildras framförallt av tjänstemännen i Västerås stad. Och de egenskaper som karaktäriserar

77

den byråkratiska logikens rigiditet kan enkelt bockas av i Stockholms stads beskrivning av arbetet med välfärdsteknik. Uppsala kommun hamnar lite mittemellan, då kommunrepresentantens skildring av arbetet med välfärdsteknik visar en balanserande användning av resonemang från både markandslogik och byråkratisk logik.

6.2 Isomorfism

I stora drag upplever jag att respondenterna och utredningen uttrycker en förhoppning om att Sveriges kommuner på något plan ska utveckla ett likvärdigt utbud av välfärdsteknik inom äldreomsorg. I dagsläget förekommer en liten grad av isomorfism mellan de kommuner som börjat investera, implementera och använda välfärdsteknik inom äldreomsorgen. Denna svaga isomorfism kan liknas med institutionell isomorfism som DiMaggio och Powell (1983) förklarar sker mellan organisationer i syfte att nå social acceptans och legitimitet.

Vi måste komma ihåg att kommuner är olika, samtidigt som deras behov ofta är likadana men kanske skiljer sig åt i omfattning eller i specifika detaljer. Kommunerna har ju i slutändan samma krav på sig, oberoende storlek och förutsättningar. Denna verklighet associerar jag med tvingande isomorfism, också det utifrån DiMaggio och Powells (1983) resonemang, eftersom kommuner förväntas bemöta både politikers och medborgares behov och krav på äldreomsorgen.

Till exempel arbetar samtliga kommuner med smarta lås, där man befinner sig i olika faser vilket visar på att kommunerna trots olika förutsättningar och teknisk utveckling har liknande behov. I detta fall bedöms både Linköpings kommun och Uppsala kommun ha implementerat smarta lås, digital nyckelhantering, på en bredare plan än i jämförelse med Stockholms stad som i sin tur kommit längre i processen än Västerås stad. Huvudsaken är ändå att behoven inom äldreomsorgen på ett visst plan är likadana oberoende av kommun, vilket får en helt annan dimension genom att applicera antagandet på samtliga 290 kommuner i Sverige.

Ökat statligt stöd som efterfrågas av kommunerna, enligt både intervjuer och utredning, kan skapa en grund för en gemensam plattform och en gemensam utgångspunkt i arbetet med välfärdsteknik inom äldreomsorg. I och med principen om kommunalt självstyre kan inte ökat engagemang från staten bidra till tvingande isomorfism, däremot kan det bli en konsekvens av politikers agendor. Vid mandatperiodens slut önskar vanligtvis politiker kunna påvisa deras

78

åtaganden och resultat för att bland annat bli omvalda, vilket kan ses utgöra en morot för beslut om välfärdsteknik inom äldreomsorgen.

Vidare kan man tänka sig att SKR som samverkade nätverk och organisation kan bidra till tvingande isomorfism, däremot är det nog väldigt beroende på om viljan finns bland kommuner och regioner. Därför är det troligare med imiterande isomorfism, vilket kan bli väldigt fördelaktigt i det kommunala arbetet med användning av välfärdsteknik inom äldreomsorgen. Kommunrepresentanterna visar på en förståelse för vilka möjligheter som samarbete kring välfärdsteknik inom äldreomsorgen mellan kommuner kan medföra. Det som hämmar det önskvärda samarbetet beskrivs utifrån en storleksproblematik, graden av inflytande och vilja. Medan kommunrepresentanterna från Västerås stad menar att samverkan i arbetet med välfärdsteknik hämmas av fördelningsstrukturen av finansiella medel, menar kommunrepresentanten för Stockholms stad att det i grunden beror på viljan att samarbeta. Här kan tjänstemännens expertis och professionella logik få ett oerhört inflytande på utveckling, och i sin tur bidra till vad DiMaggio och Powell (1983) kallar normativ isomorfism. Genom att ge utrymme för tjänstemän med kompetens om eHälsa, välfärdsteknik och de administrativa kraven, kan det resultera i institutionalisering av det kommunala arbetet med välfärdsteknik inom äldreomsorgen.

Normativ isomorfism skulle dessutom kanske till och med förebygga, och underlätta, en del utmaningar som kommunrepresentanterna beskriver finns idag. Då tänker jag på arbetet med den digitala infrastrukturen men också på de juridiska utredningarna och de resurskrävande upphandlingarna. Med ökad samverkan som leder till ökat utbyte av erfarenheter och kunskap, kan exempelvis förvaltningar blir bättre på att formulera förslagsunderlag och hantera upphandlingar, som åtminstone effektiviserar de administrativa processerna. Det kan också leda till ökat tryck på att lagstiftning och riktlinjer ska hänga med i den praktiska utvecklingen samt reducera den hämmande effekten som respondenterna upplever.

DiMaggio och Powells (1983) imiterande isomorfism blir som tydligast när respondenterna resonerar kring pilottester. I detta sammanhang kan kommuner på ett tekniska plan ses som väldigt heterogena. Om ett antal kommuner testat en viss välfärdsteknik och dessutom infört den i deras äldreomsorg, bör övriga kommuner kunna lita på deras tester och möjligtvis istället köra en införandepilot. Mindre kommuner kan dessutom dela med sig av erfarenheter av hur de sköter upphandling och implementering, medan större kommuner kan dela med sig av

79

infrastruktur och teknik. Detta innebär således, i teoretiska termer, att det finns en förväntan om att den kommunala äldreomsorgen utvecklar isomorfa tendenser. På så vis kan kommuner få hjälp av varandra och samtidigt utvecklas tillsammans, eftersom välfärdsteknik är nytt i praktiken. Genom sådant samarbete kan komplexiteten klargöras och mål tydliggöras.

Imiterande isomorfism kan även ses i det faktum att kommuner inte kan vänta längre på att digitalisera och införa välfärdsteknik. Det är inte osannolikt, eller oundvikligt, att kommuner kommer imitera varandra för att accepteras som moderna, med tanke på ökningen av välfärdsteknik, samt, genom en fungerande och effektiv äldreomsorg, erhålla legitimitet bland sina invånare. I och med den kris som orsakats av Covid-19 har säkerligen många kommuner fått upp ögonen för en del brister i deras äldreomsorg vilket förväntas, särskilt av medborgare, leda till förändrade och förbättrade rutiner och processer. En ökad användning av välfärdsteknik kan ses som en förebyggande åtgärd som har möjlighet att underlätta både personalbehovet, effektivisering av omsorgen och ökad trygghet.

80