För att kunna styra mot miljömålen behövs en förståelse för hur den grund- läggande incitamentsstrukturen ser ut, det vill säga varför olika aktörer i samhället beter sig på ett sätt som orsakar skada i miljön. Några enkla grundprinciper för hur staten kan åstadkomma miljöförbättringar kan här- ledas från en enkel illustration om hur miljöpolitiken fungerar.
KÄLLA: NATURVÅRDSVERKETS BEARBETNING AV FIGUR I SÖDERHOLM, P. (2014).
Beslut om styrmedel eller offentliga åtgärder påverkar miljökvaliteten genom att ge incitament till aktörer att genomföra åtgärder som är till nytta för samhället i stort. Styrmedel används effektivast i de fall grundorsakerna till miljöproblemen beror på ett strukturfel i samhällsekonomin, så kallade marknadsmisslyckanden, och att problemet kan lösas via en möjlig föränd- ring av aktörers beteenden. Ett exempel är när varor och tjänsters skadliga egenskaper vid konsumtion eller produktion är kända för en part, men inte för de som drabbas. I dessa fall behövs styrmedel som gör informationen om de skadliga egenskaperna kända för de som kan drabbas.
Ett annat exempel är när en ekonomisk aktivitet orsakar miljöproblem som drabbar individer som inte är inblandade i aktiviteteten. Ett typiskt styrmedel skulle kunna vara en skatt på aktiviteten motsvarande de miljö- kostnader som aktiviteten orsakar. Offentliga åtgärder används effektivast när ett behov av statlig styrning har konstaterats men där det inte är möjligt att använda styrmedel. Ett exempel är när miljöproblemen är historiska och orsakats av tidigare val och beslut som inte längre är aktuella. Eftersom det inte längre finns aktuella val och beslut som kan styras blir styrmedel verk- ningslösa och det blir nödvändigt med statens direkta ingripande för att lösa miljöproblemen. Beslut om anpassning och Beslut om styrmedel och offentliga åtgärder Offentliga åtgärder Beslut om anpassning
och val av åtgärder Förändringar i
miljökvalitet Utvärdering av miljöpolitikens effekter på miljökvalitet Utvärdering av styrmedel Underlag för beslut Miljö- politikens kostnader Miljö- politikens nyttor
• Rätt styrmedel på rätt plats: En rad befintliga styrmedel och åtgärder foku- serar på de symptom som skapas av alltför stor belastning på miljön. In- satsen kommer då alltför sent i händelsekedjan och lindrar den skada som redan uppstått i stället för att styra så tidigt som möjligt och undvika skadan. Var och en av orsakerna till ett miljöskadligt beteende har sin egen lösning; styrmedel som adresserar olika typer av beteenden och drivkrafter, stöd till forskning, tillgängliggörande av information, eller statliga anslag för åtgärder. De långsiktiga strukturella styrningsproblemen i miljöpolitiken kan lösas om man lyckas kombinera dessa lösningar på bästa möjliga sätt.
• Styrmedelskombinationer: När styrmedlen kompletterar varandra är detta önskevärt. Det finns dock exempel på dubbelstyrning som hindrar kostnads- effektiva insatser:
– Om två styrmedel (till exempel genom tillståndprövning och en skatt) reglerar samma utsläpp, och därmed samma val och beteende, uppstår en dubbelstyrning. Ett problem med dubbelstyrning är att båda styrmedlen tar resurser i anspråk för administration utan att med säkerhet åstadkom- ma mer styrning än om ett av styrmedlen reglerade utsläppen.
– Styrmedel i konsumtionsledet kan bidra till ökad kostnadseffektivitet om inte miljöskadan redan är internaliserad i ett tidigare led. Om styrmedel redan finns i tidigare led blir ett konsumtionsbaserat styrmedel en form av
Kostnadseffektivitet
Ett kostnadseffektivt styrmedel uppnår målet till lägsta kostnad. I den mål- styrda miljöpolitiken är en hög grad av kostnadseffektivitet ett lämpligt uppföljningsbegrepp och innebär att miljöförbättringar upp till målnivån åstadkoms till lägsta kostnad. Kostnad i detta sammanhang betyder den mängd resurser som samhället behöver lägga för att uppnå önskade miljö- förändringar. Kostnadseffektivitet förutsätter också att resurserna används där de gör mest nytta och för den målstyrda miljöpolitiken betyder det att de lämpligaste resurserna eller den lämpligaste kombinationen av resurser för att åstadkomma miljöförbättringen används.
En kostnadseffektiv miljöpolitik ställer krav på utformningen av såväl enstaka styrmedel och åtgärder samt hur dessa kombineras. Kostnadseffekti- vitet förutsätter också att samhället väger nytta och kostnader av styrningen och det är inte givet att mer styrmedel och fler åtgärder leder till effektivare styrning eller mer miljöförbättringar. Det är därtill ofta mest kostnadseffek- tivt att låta ett styrmedel hantera ett styrningsproblem eftersom styrmedlet då kan rikta in sig mer skarpt på att lösa det specifika problemet i fråga med följd att risken att kostsamma bieffekter uppstår blir förhållandevis liten.
dubbelstyrning eftersom staten då styr både i produktionsled och i kon- sumtionsled. En tydlig risk med styrmedel i konsumtionsledet – om det inte är i konsumtionsledet som miljöskadan uppstår – är att rekyleffekter uppstår.
• Mer kunskap: Värdet av ny kunskapsinhämtning behöver relateras till kost- naderna för samhället. Om värdet av ny kunskap och den miljönytta denna nya kunskap genererar är högre än kostnaden att ta fram kunskapen, kan en sådan insats vara motiverad.
• Styrning i blindo: När information och kunskap saknas om de beteenden som orsakar miljöproblemen, föreslås ibland ändå styrmedel vilka innebär styrning i blindo och att kostnadseffektiviteten riskerar bli låg.
• Styrning utan styrmedel, frivilliga åtaganden: Vissa styrmedel, till exempel skogsvårdslagen, förutsätter att verksamhetsutövare tar eget ansvar utöver lagens minimikrav. Incitamenten för att säkerställa denna miljöhänsyn bris- ter när företags- och privatekonomiska intressen strider mot de samhälls- ekonomiska. Då är möjligheten att uppnå miljömålen via frivilliga åtaganden begränsade eftersom åtagandet innebär att de privata aktörerna drar på sig kostnader, till exempel i form av utebliven avkastning.