1 Inledning
3.3 Stegvis prövning fram till rutinmässig drift
3.3.1 Reglering av stegvis prövning
SSM har föreslagit10 att regeringen föreskriver villkor för en stegvis
prövning enligt myndighetens föreskrifter. Myndighetens föreskrif- ter anger att:
Innan en anläggning får uppföras och innan större ombyggnader eller större ändringar av en befintlig anläggning genomförs, ska en preliminär säkerhetsredovisning sammanställas. Innan provdrift av anläggningen får påbörjas, ska säkerhetsredovisningen förnyas så att den avspeglar an- läggningen som den är byggd. Innan anläggningen därefter får tas i rutinmässig drift, ska säkerhetsredovisningen kompletteras med beak- tande av erfarenheter från provdriften. Såväl den preliminära säkerhets- redovisningen som den förnyade och den kompletterade säkerhetsredo- visningen ska i varje skede vara säkerhetsgranskad enligt 3 § samt vara prövad och godkänd av Strålsäkerhetsmyndigheten. Säkerhetsredovis- ningen ska därefter hållas aktuell.11
Regeringens tillstånd är utifrån en förberedande preliminär säkerhets- redovisning. Därefter ska SKB genomföra en förnyad säkerhetsredo- visning innan provdrift och en kompletterad säkerhetsredovisning innan rutinmässig drift som tar hänsyn till erfarenheterna från prov- driften. Säkerhetsredovisningarna12 ska prövas och godkännas av
SSM för att verksamhetsutövaren ska få gå vidare till nästa steg. 13
Det finns även särskilda bestämmelser om instruktioner för drif- ten av en anläggning, s.k. säkerhetstekniska driftsförutsättningar,14
som ska uppdateras och godkännas av SSM innan en anläggning får tas i provdrift, respektive i rutinmässig drift.
I den stegvisa prövningen, liksom i efterkommande faser, finns krav på anmälan av tekniska och organisatoriska ändringar i en an- läggning samt krav på att myndigheten ska godkänna dessa ändringar
10 SSM. 2018 Yttrande över ansökningar om tillstånd till anläggningar för slutligt omhändertag- ande av använt kärnbränsle, s. 3.
11 SSMFS 2008:1, 4 kap. 2 §.
12 Läs mer om säkerhetsredovisningar i SSMFS 2008:1, 4 kap. 2 § Säkerhetsredovisning (SAR) och bilaga 2 i dessa föreskrifter; SSMFS 2008:21, 11 § Säkerhetsredovisning och bilaga 1 i dessa föreskrifter.
13 Läs mer om en stegvis prövning i SSM. 2010. STYR2011-131 Beredning av tillstånd och pröv- ning av tillståndsvillkor gällande kärntekniska anläggningar och andra komplexa anläggningar där strålning används; SSM. 2018. Granskningsrapport 2018:6 Uppförande och drift av slutför- varsanläggningen, avsnitt 1.1 ”Om stegvis prövning”; SSM. 2019. Bilaga 1 ”Prövningen enligt kärn- tekniklagen” till Granskningsrapport – Utbyggnad och fortsatt drift av SFR.
(och vid behov pröva ändringarna).15 Om någonting i anläggningen
ändras eller kompletteras, tekniskt eller organisatoriskt, så ska säker- hetsredovisningen och de säkerhetstekniska driftsförutsättningarna ändras och anpassas till detta.
SSM beskriver i sitt yttrande till regeringen 2018 att prövningen av den förberedande preliminära säkerhetsredovisningen utgår ifrån en referensutformning. Anledningen är bland annat att all platsspe- cifik information inte finns och att alla detaljerade konstruktions- lösningar inte är fastställda. Det är först efter att anläggningen har uppförts som SSM kan bedöma om konstruktioner och installations- system faktiskt uppfyller kraven. Och det är först efter genomförd provdrift som SSM kan bedöma om själva driften faktiskt uppfyller kraven.16
3.3.2 Rådets synpunkter angående stegvis prövning
Det finns flera frågetecken om hur den befintliga regleringen kan anpassas till de särskilda förhållanden som gäller för uppförande och drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle.
Rådet anser att den stegvisa prövningen behöver konkretiseras.17
Detta kan ske redan genom att regeringen i eventuella tillåtlighets- och tillståndsbeslut formulerar villkor som medger en stegvis pröv- ning med stor flexibilitet, dvs. som ger SSM goda möjligheter att agera utifrån ny kunskap om exempelvis säkerhetsbarriärer. Dess- utom bör nya föreskrifter avseende säkerhetstekniska driftsförut- sättningar tas fram, anpassade för de förutsättningar som gäller för uppförande och drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle.
SKB bemöter Kärnavfallsrådets synpunkter om att den stegvisa prövningen måste konkretiseras genom att peka på att SSM:s nu- varande föreskrifter om stegvis prövning tillämpas i dag, att det i be- tänkandet SOU 2019:16 föreslås en tydligare lagreglering av den steg- visa prövningen enligt kärntekniklagen och att SKB självt föreslår villkor om provdrift och rutinmässig drift.18 Rådet menar dock att 15 Se 4 kap. 5 § SSMFS 2008:1.
16 SSM. 2018. Granskningsrapport 2018:06 Uppförande och drift av slutförvarsanläggningen, s. 6 ff.
17 Kärnavfallsrådet. 2019. Kärnavfallsrådets remissvar angående Svensk kärnbränslehantering AB:s kompletterande yttranden, dels i ärendet om tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken, dels enligt Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
18 SKB. 2019. Yttrande över inkomna remissvar på SKB:s yttrande enligt KTL till miljödeparte- mentet april 2019.
konkretisering inte nödvändigtvis innebär lagstiftning, men att det åtminstone behöver finnas mer omfattande planering kring hela peri- oden fram till slutlig förslutning, vilka faser som behövs och vad som ska ingå i dem. Rådet föreslog i yttrandet exempelvis en omfattande pilotfas.
SKB svarar i sitt yttrande att en pilotfas skulle utgöra ett främ- mande driftsmoment i ”den sedan lång tid tillbaka vedertagna steg- visa prövningen enligt kärntekniklagen” och ett krav på pilotfas skulle ge upphov till flera osäkerheter vad gäller omfattning, inne- håll, innebörd och konsekvenser. SKB menar att bolaget av naturliga skäl inte i detalj kan redogöra för vilka moment som kommer att ingå i en kommande provdrift, utan att det först kan ske i samband med att SKB begär godkännande för att inleda provdriften.
Oklarheterna kring provdriften är ett exempel på att den ”veder- tagna stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen” inte är tillräcklig. Även om SKB inte i minsta detalj kan redogöra för moment som kommer att ingå i en provdrift, bör SKB överväga vad som faktiskt kan ingå. Det är ett sent skede om det är först i samband med att SKB begär SSM:s godkännande för att inleda provdriften som SKB informerar mera detaljerat om vad som kommer att ingå. Vidare kan det behövas införas andra nya moment och faser.