Straff respektive administrativ sanktion

I detta sammanhang är målet Åkerberg Fransson-målet av stort intresse.¹³⁸ Huvudfrågan gällde huruvida principen om ne bis in idem i artikel 50 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna skulle anses innebära ett hinder för den svenska rättsordningen där två separata förfaranden, ett administrativt och ett straffrättsligt, avseende grovt skattebrott tillämpades i förhållande till ett och samma otillåtna handlande. Målet har sin bakgrund i att Haparanda tingsrätt vilandeförklarade ett brottmål mot fiskaren Hans Åkerberg Fransson eftersom tingsrätten begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen av främst ovannämnda fråga.

Först undersökte EU-domstolen huruvida stadgan var tillämplig i målet. Av artikel 51.1 framgår nämligen att stadgan endast ska iakttas när de nationella domstolarna tillämpar unionsrätt. Frågan var då huruvida unionsrätt var tillämplig i Åkerberg Fransson-målet. EU-domstolen fastslog att de nationella åtgärder som hade behandlats i målet i samband domstolsprövningen i Sverige, hade tryggat tillämpningen av unionsrätten och därmed också gett stadgans tillämpningsområde en vid tolkning. Frågan om det nationella sanktionssystemet för mervärdeskatt omfattas alltså av EU-rätten. EU-domstolen uttalade vidare att artikel 50 enbart är tillämplig för det fall att båda sanktionerna är av

straffrättslig karaktär. EU-domstolen återförde målet till tingsrätten för att pröva om ett

skattetillägg kunde anses vara av straffrättslig karaktär eller ej. Bedömningen skulle ske med utgångspunkt i följande tre kriterier.

137 Asp, EG:s sanktionsrätt: ett straffrättsligt perspektiv, s. 246.

52

i) Den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, ii) överträdelsens art, och

iii) arten av strängheten i den sanktion som enskild åläggs.

Dessa kriterier återfinns i det konventionsrättsliga avgörandet Engel m.fl. och

Nederländerna av år 1976. Därutöver har Europadomstolen i målet Zolotuchin och Ryssland uttalat att den rättsliga kvalificeringen för olika rättsområden i nationell rätt

inte kan vara utslagsgivande eftersom det skulle möjliggöra för konventionsstaterna att kringgå EKMR:s syften. Med dessa utgångspunkter kom tingsrätten fram till att skattetillägget var av straffrättslig karaktär enligt artikel 50 i unionsstadgan och artikel 4, 7:e tilläggsprotokollet Europakonventionen. Mot bakgrund av tingsrättens ställningstagande i den frågan fann EU-domstolen att det svenska systemet med en administrativ sanktion som är av straffrättslig karaktär i kombination med en straffprocess i skilda förfaranden inte är förenlig med principen ne bis in idem.

Från mitt perspektiv är domen av stort intresse eftersom den visar att en administrativ sanktion kan bedömas vara av straffrättslig karaktär. Kommentarerna efter EU-domstolens dom i Åkerberg Fransson-målet har främst gällt frågan om så kallad dubbelbestraffning, i form av att undkomma att få samma sak prövad två gånger. Därnäst har frågan om EU-domstolens beslutskompetens i förhållande till nationella domstolar diskuterats. Domen öppnar emellertid också för en diskussion över frågan om vad som är ett straff.¹³⁹ I den delen är domen inte uttömmande men kan åtminstone tolkas i riktning av att Europadomstolens praxis blir en allt viktigare källa för bedömningen av frågan. Detta innebär att konventionsstaternas måste beakta att den nationella indelningen av ärenden till det straffrättsliga respektive förvaltningsrättsliga området, inte nödvändigtvis har giltighet vid prövning i Europadomstolen.

Man kan med stöd av detta givetvis inte dra några slutsatser om att en utvisning i ett säkerhetsärende är att betrakta som en straffrättslig åtgärd enligt EKMR. Däremot belyser det svårigheterna för svensk rätt att upprätthålla rigorösa skiljelinjer mellan förvaltningsrättsliga och straffrättsliga sanktioner. Därutöver tydliggör det rättssäkerhetsproblemen som förvaltningsrättsliga beslut är behäftade med när

53

konsekvenserna av beslutet för den berörde individen kan anses motsvara strängheten i ett straff utdömt av domstol efter åtal av åklagare. Saknas underlag för att väcka åtal för någon form av terrorbrott kommer ärendet hanteras enligt LSU. Därigenom kommer inte heller de straffrättsliga rättssäkerhetsgarantierna att iakttas. Därutöver är kravet på legalitet inte lika strikt i förvaltningsrätten. Trots att EU-domstolen i målet Åkerberg Fransson tydligt uttalade att man inte ska behöva utstå två processer för samma gärning, visar det att det som Sverige har betecknat som en förvaltningsrättslig administrativ åtgärd kan vara att anse som straff. Därför finns anledning att undersöka huruvida det är konventionsenligt att upprätthålla de skarpa skiljelinjer som hitintills funnits i svensk rätt.

Det kan ifrågasättas huruvida beviskravet kan befaras som tillämpas i säkerhetsärenden enligt LSU skulle kunna tillämpas som ett straffprocessrättsligt beviskrav. Det får anses högst tveksamt att beviskravet kan befaras uppfyller legalitetsprincipens krav på klarhet och tydlighet. Den aktuella bestämmelsen i LSU är inte förenlig med de krav på rättssäkerhet som ställs i straffprocessrätten. Straffrätten är ägnad att manifestera statens makt över medborgarna där otillåtna handlingar är förenade med straff. En sådan ordning förutsätter rättssäkerhetsgarantier. När den offentliga rätten växte som rättsområde i början av 1900-talet hade man i många avseenden straffrätten som förebild.140 Men de kostsamma och i viss mån ineffektiva rättssäkerhetsgarantier som straffrätten är förenad med var inte lämpliga att använda för de administrativa åtgärder som man avsåg att hantera enligt förvaltningsrätten. Därför växte möjligheten att hantera enklare, schabloniserade åtgärder enligt förvaltningsrätten fram.¹⁴¹ Beträffande de åtgärder som LSU kan förenas med, kan dessa knappast beskrivas som enkla eller schabloniserade. LSU har tillkommit mot bakgrund av extraordinära händelser och får mot den bakgrunden anses ha etablerats under helt andra förutsättningar än övriga delar av den offentliga rätten.

I rättsfallet NJA 2013 s. 502 prövade även Högsta domstolen (HD) frågan om ne bis in

idem i förhållande till skattetillägg och senare åtal. I målet stod en man åtalad dels för

grovt bokföringsbrott och försvårande av skattekontroll, dels för grovt skattebrott. Skatteverket hade tidigare beslutat om påförande av skattetillägg för den ifrågavarande

140 Asp, EG:s sanktionsrätt: ett straffrättsligt perspektiv, s. 256 f.

54

perioden. Frågan för HD var om beslutet om skattetillägg hindrande prövning av åklagarens talan i brottmålet. HD inledde med att konstatera att liknande fråga varit uppe för bedömning hos EU-domstolen i målet Åkerberg Fransson. Därefter refererade domstolen till europarättslig praxis som anger att man vid bedömning av frågan om något är straffrättsligt till sin karaktär ska bortse från den nationella benämningen av åtgärden. Såtillvida saknar det betydelse att rättsområdet ifråga betecknas som förvaltningsrätt i svensk rätt. Sålunda konstaterade HD att beslut om skattetillägg hindrade från prövning av samma gärning i brottmål.¹⁴²

Frågan om straff respektive administrativ sanktion kommenteras ibland av domstolarna. I RÅ 1993 ref. 76 som gäller återkallelse av körkort uttalar exempelvis dåvarande Regeringsrätten (nuvarande HFD) följande:

"Målet gäller en fråga om rättskraft inom förvaltningsförfarandet. I detta förfarande

blir rättskraften beroende av ärendets särskilda karaktär. På vissa områden har rättskraften i stort sett samma innebörd som enligt rättegångsbalken, medan den på andra områden uttunnats eller inte alls kan anses föreligga. Beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål eller brottmål är i princip inte möjliga att ändra. För detta talar, förutom trygghetsskäl, att det ter sig naturligt att söka ledning av rättegångsbalken i brist på direkt tillämpliga bestämmelser. En återkallelse av ett körkort är visserligen i princip huvudsakligen grundad på trafiksäkerhetsskäl. En återkallelse till följd av brottslig gärning innebär emellertid ett ingripande av sådan karaktär att prövningen av frågan om körkortsingripande kan anses stå straffrättskipningen nära. Frågan om rättskraften hos ett avgörande om återkallelse av körkort bör därför, i allt fall då som grund för återkallelsen åberopats en brottslig gärning, bedömas utifrån ett närmast straffprocessuellt betraktelsesätt."

I förhållande till kvalificerade säkerhetsärenden där instansordningen involverar domstol och regering är ovannämnd dom av intresse. För det första mot bakgrund av domstolen resonemang om att man vid brist på tillämpliga bestämmelser på förvaltningsrättens område kan söka ledning på processrättens område. Det innebär att

142 En nyligen avkunnad dom avseende Norge (A och B mot Norge, Grand Chamber, no. 24130/11

och 29758/11, den 15 nov. 2016) kan uppfattas som att Europadomstolen har ändrat ståndpunkt och

möjligen skulle kunna godtagit system likt det svenska som dock ändrats efter HD:s domar. Den diskussionen förs inte vidare i detta sammanhang.

55

domstolen förordar att en viss flexibilitet i förfarandet på så sätt att andra processuella regler kan tillämpas. Min fråga i sammanhanget är om domstolens resonemang i denna delockså kan tänkas gälla i förhållande till grundläggande rättsprinciper.

För det andra är målet av intresse när det gäller domstolens uttalande om att återkallelse av ett körkort (under rådande förhållanden) kan bedömas utifrån ett straffprocessuellt betraktelsesätt. Det innebär att en förvaltningsrättslig sanktion också kan bedömas ur en straffprocessuell synvinkel. Ett säkerhetsärende avslutas genom ett administrativt beslut. Kan det också bedömas utifrån ett straffprocessuellt betraktelsesätt? Frågan beträffande just körkort har emellertid tagits upp till prövning mot bakgrund av de principer som framkom i Åkerberg Fransson-målet. I NJA 2015 s. 587 prövade HD huruvida det var förenligt med principen om ne bis in idem att vid sidan om brottmålsdom återkalla körkort. I målet stod en man åtalad för grovt rattfylleri. Hans körkort hade tidigare återkallats genom ett beslut av Transportstyrelsen. Tingsrätten valde att avvisa rattfyllerimålet med hänvisning till att det redan pågick ett förfarande om sanktion för samma gärning när åtal väcktes. HD konstaterade emellertid, med stöd av den praxis som utvecklats av Europadomstolen, att beslut om körkortsåterkallelse inte utgjorde hinder för prövning av rattfylleriåtalet. HD:s ställningstagande var grundat på att det förelåg en närhet såväl sakligt som tidsmässigt mellan förfarandena och var i övrigt grundat på praxis från Europadomstolen.143

En fråga man kan ställa i samband med diskussion kring beviskrav är om följderna ett domslut kan ha för den enskilde kan tänkas påverka domstolens bedömning av beviskraven. I målet RÅ 1996 ref. 15 behandlades frågan om en student som hade haft med otillåtna hjälpmedel på en skriftlig tentamen skulle åläggas en disciplinär följd i form av avstängning från universitetet i sex veckor eller ej. I motsats till vad som hade beslutats av universitetets disciplinnämnd och kammarrätten, fann Regeringsrätten (nuvarande HFD) att studenten inte skulle avstängas. Domstolen konstaterar som utgångspunkt för sin bedömning att en disciplinär åtgärd i form av avstängning utgör ett allvarligt ingrepp mot den enskilde studenten. Regeringsrätten konstaterar att det klart framgår att studenten gjort sig skyldig till att ha med otillåtet hjälpmedel vid tentamen,

143 Man kan också föreställa sig en diskussion beträffande att körkort kan ses som en förmån och att ett återkallande av ett körkort, det vill säga förmånen, inte kan anses utgöra ett straff i sådan mening. I det refererade målet togs emellertid inte den frågan upp till prövning utan HD nöjde sig med att konstatera de sakliga och tidsmässiga sambanden.

56

men att studentens förklaring till hur det har skett inte framstår som osannolik. von Essen anför att Regeringsrätten därmed får sägas ha ställt kraven för straff mycket högt och antyder därmed att domstolen kan ha gjort sin bedömning utifrån vilka följder straffet skulle ha för studenten.¹⁴⁴ Av domen framgår det emellertid att Regeringsrättens ställningstagande i målet var grundat på en bedömning av huruvida avsikt om vilseledande kunde bevisas. Vi kan dock inte se bort ifrån att domstolarna kan påverkas av vilka följder ett straff kan ha för den enskilde.

I doktrinen har det diskuterats huruvida HFD i mål där beviskraven har ansetts vara stränga har gjort sin bedömning mot bakgrund i målens karaktär, det vill säga att de kan anses stå straffskipningen nära, eller om förklaringen kan sökas i andra förhållanden. von Essen gör gällande det avgörande i denna typ av mål är att det handlar om ett ingripande från en myndighet avseende något som är av mycket stor vikt för den enskilde och att det då ligger i sakens natur att beviskravet bör skärpas.¹⁴⁵ I säkerhetsärenden kan en sådan utveckling eller tendens inte avläsas. Dels för att vi inte har insyn i ärendena, dels kan man inte förvänta sig att överväganden som görs på högsta domstolsnivå återspeglas i regeringsbeslut.

I litteraturen har skiljelinjerna mellan svensk förvaltningsrätt och straffrätt behandlats relativt knapphändigt. Josef Zila och Petter Asp diskuterar skiljelinjerna i sina respektive avhandlingar, men då med särskild vikt vid förvaltningsrättsliga sanktionsavgifter.¹⁴⁶ Det ligger nära till hands att göra en sådan jämförelse, likt Zila beskriver utgör nämligen båda offentligrättsliga sanktioner av repressiv karaktär.¹⁴⁷ Att skiljelinjerna mellan dessa rättsområden numera inte är lika tydliga bekräftas även av europarättslig praxis.

144 von Essen, Processramen i förvaltningsmål, s. 42.

145 A.a. s. 44.

146 Se Zila, I stället för straff och Asp, EG:s sanktionsrätt: ett straffrättsligt perspektiv.

57