Tillstånds rättskraft och dess begränsningar

Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt miljöbalken mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet sedan domen eller beslutet har vunnit laga kraft. Denna bestämmelse ger uttryck för

44 Bengtsson, m.fl., Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo), kommentaren till 22 kap. 25 §.

45 22 kap. 25 § andra och tredje stycket miljöbalken.

46 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken.

47 2 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar.

Tillstånd till Sevesoverksamhet SOU 2013:14

balkstillståndens rättskraft. Rättskraften innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet, såväl enskilda sakägare som företrädare för de allmänna intressena. Rättskraften gäller även den som inte har blivit kallad i vederbörlig ordning eller fört talan i målet. Motsvarande gäller bl.a. för beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken.

Ett tillståndsbeslut ger en verksamhetsutövare rätt att utföra en verksamhet eller vidta en åtgärd. Om tillståndsmyndigheten inte tidsbegränsat tillståndet gäller det utan begränsning i tiden. För verksamhetsutövaren innebär tillståndet att ytterligare krav på verk-samhetsutövaren som huvudregel endast kan ställas genom om-prövning av tillståndet (se nedan). Tillståndet leder även till att verksamhetsutövaren skyddas mot förbudstalan enligt 32 kap. 12 § miljöbalken.

Ett tillstånd ska förenas med villkor. Av 22 kap. 25 § miljö-balken framgår vilka villkor som i förekommande fall ska redovisas i en dom där tillstånd lämnas⁴⁸. Som utgångspunkt gäller att till-ståndet ska innehålla de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter. Prövningen ska leda till de villkor eller föreskrifter som behövs enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Det är därför tillståndsmyndigheten som har att bedöma om en tillståndsansökan kan ligga till grund för prövningen⁴⁹.

Om en verksamhetsutövare inte följer tillståndet kan tillsyns-myndigheten ingripa och besluta om förelägganden och förbud.

Verksamhetsutövaren kan även drabbas av straff och avgifter. Det är därför viktigt att tillståndet och villkoren är klara och tydliga så att alla inblandade får kännedom om tillståndets omfattning⁵⁰.

Tillståndets s.k. allmänna villkor, som ofta tas in i tillstånden och som innebär att tillståndet ger verksamhetsutövaren rätt att bedriva verksamheten ”i huvudsaklig överensstämmelse med det som sökanden angett eller åtagit sig i målet”, leder till att det blir viktigt hur villkoret tolkas beträffande frågan om ändringar faller under villkoret eller medför tillståndsplikt. I praktiken kan det därför bli svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas och det

48 För beslut från länsstyrelsen eller kommunal nämnd gäller viss specialreglering enligt 19 kap. 5 § första stycket 8 miljöbalken.

49 Angående omfattning av prövningen se bl.a. Miljööverdomstolens (MÖD) avgöranden 2006:6 och 2006:54.

50 Se bl.a. NJA 2010 s. 516.

SOU 2013:14 Tillstånd till Sevesoverksamhet

kan förutom att granska tillståndet krävas en genomgång av ansök-ningshandlingarna och annan utredning som hänvisats till.

Ett tillstånds rättskraft begränsas av ansvariga myndigheters möj-ligheter att skärpa miljökraven mot verksamheter som har tillstånd genom bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken som handlar om åter-kallelse och omprövning.

Återkallelse av tillstånd

I 24 kap. 3 § miljöbalken anges de förutsättningar för när tillstånds-myndigheten helt eller delvis får återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt miljöbalken eller enligt före-skrifter med stöd av miljöbalken och förbjuda fortsatt verksamhet.

Denna bestämmelse omfattar alla slags tillstånd och gäller inte bara i fall som handlar om misskötsel från tillståndshavaren. Exempelvis kan även EU-rättsliga miljökrav leda till återkallelse eller förbud.

Omprövning av tillstånd

I 24 kap. 5 § miljöbalken anges när tillståndsmyndigheten i fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktions-mängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens om-fattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser alternativt meddela nya sådana. Av kapitlets 6 § framgår att om villkor har fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § miljöbalken och återkallas tillståndet eller om-prövas villkoren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas⁵¹. En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut⁵².

Vem kan ansöka om återkallelse och omprövning?

Ansökan om återkallelse och omprövning enligt 24 kap. 3–6 §§

miljöbalken får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårds-verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och

51 24 kap. 6 § miljöbalken.

52 24 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken.

Tillstånd till Sevesoverksamhet SOU 2013:14

styrelsen. En sådan ansökan får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynen med stöd av 26 kap.

3 § fjärde stycket miljöbalken. Om tillståndet har meddelats av länsstyrelsen görs ansökan hos länsstyrelsen⁵³. Sakägare, ideella organisationer och andra representanter för allmänheten kan där-emot inte påkalla dessa förfaranden utan är hänvisade till att upp-märksamma myndigheterna i de fall de anser det angeläget⁵⁴.

Vid prövning enligt 24 kap. miljöbalken kan en verksamhets-utövare med miljöfarlig verksamhet åläggas utredningsskyldighet.

Mark- och miljödomstolen får förelägga en verksamhetsutövare att vid vite tillhandahålla den utredning som behövs för prövningen ⁵⁵. Denna bestämmelse medför således att tillsynsmyndigheten inte måste presentera en fullständig utredning om den miljöfarliga verk-samheten och dess påverkan på miljön.

I dessa typer av mål ska Naturvårdsverket, Havs- och vatten-myndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. I vissa mål enligt 24 kap. 5 § miljöbalken regleras kostnadsansvaret på annat sätt⁵⁶.

Tillståndshavaren kan ansöka om ändring eller upphävande av villkor i en tillståndsdom utom det som avser ersättningens stor-lek⁵⁷. Villkoret får bara upphävas eller mildras om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.

Alternativ till omprövning

Som ett alternativ till omprövning kan en tillsynsmyndighet med-dela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och beslut som har med-delats med stöd av miljöbalken ska följas⁵⁸. Denna möjlighet be-gränsas emellertid bl.a. på så sätt att mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas. Förelägganden och förbud får inte heller begränsa ett beslut eller en dom om

53 24 kap. 7 § andra stycket miljöbalken.

54 Bengtsson, m.fl. Miljöbalken (1 januari 2011, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 7 §.

55 22 kap. 2 a § miljöbalken.

56 25 kap. 3 § miljöbalken.

57 24 kap. 8 § miljöbalken.

58 26 kap. 9 § miljöbalken.

SOU 2013:14 Tillstånd till Sevesoverksamhet

tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljö-balken. Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar däremot inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.

Även enligt Sevesolagens 20 § får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att Sevesolagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av Sevesolagen följs. Detsamma gäller för domar och beslut enligt miljöbalken. Vidare framgår av bestämmelsen att förelägg-anden och förbud inte får begränsa ett beslut eller en dom om till-stånd i ett ansökningsmål enligt miljöbalken som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.

Av författningskommentaren till Sevesolagens 20 § framgår bl.a.

att innebörden av miljöbalkstillståndens rättskraft är att det är de i tillståndsbeslutet angivna villkoren som närmare beskriver vad som åligger verksamhetsutövaren i olika avseenden. Beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inga ytterligare krav ställas med hänvisning till de allmänna hänsyns-reglerna i 2 kap. miljöbalken. Förelägganden kan komma i fråga endast om domen eller beslutet åsidosätts. Vidare framgår att när det gäller sådana frågor som faller under Sevesolagens tillämpnings-område, men som inte varit föremål för en fördjupad säkerhets-prövning i samband med tillståndssäkerhets-prövningen enligt miljöbalken, kan tillsynsmyndigheten grunda beslut om förelägganden direkt på Sevesolagens regler. Som exempel nämns att detta gäller vid åsido-sättande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken⁵⁹. Till-synsmyndigheten får inte tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet⁶⁰.