Upplevda problem vid tillträde till kommunal mark

Vi har ovan beskrivit lagstiftning som påverkar rätten för opera-törer att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad. En annan del i detta är de villkor som markägare, i detta fall kommuner, sätter upp för tillträde och grävning i den kommunala marken. Ut-över detta agerar kommunen som tillståndsgivare när det gäller t.ex. bygglov för mobilmaster och grävtillstånd.

Frågor om tillgång till kommunal mark som en viktig del av den kommersiella bredbandsutbyggnaden har tagits upp i bland annnat en av Bredbandsforums arbetsgrupper⁹. Där framkom att processen för att få marktillträde och bygglov inte ansågs möta marknadens behov och skapar större problem än vad aktörerna anser rimligt.

Det framkom även att det i många kommuner ställs dyra och orimligt höga krav på den som ska gräva i (kommunal) mark, vilket innebär att operatörer får bära höga kostnader trots att gräv-ningen/anläggningen rör sig om samhällsviktig infrastruktur.

7 Elektroniska kommunikationer i planeringen. Boverket, 2009 och Handbok LL Lednings-rättslagen. Lantmäteriet, 2013.

8 Handbok LL Ledningsrättslagen. Lantmäteriet, 2013.

9 Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet, slutrapport. Bredbandsforum.

SOU 2014:21 Kommunen som planläggare och markägare

93

Aktörer som bygger infrastruktur upplevde att de har svaga rättig-heter i förhållande till kommunerna.

I en rapport som PTS tog fram 2012¹⁰ framkom att även mobil-operatörerna ansåg att bygglovsprocesser inom kommuner är in-effektiva. Ansökan om bygglov prövas mot gällande detaljplan när sådan finns. Många detaljplaner är gamla och saknar bestämmelser om master, exempelvis hur hög en mast får vara. De höjdbegräns-ningar som finns om hur högt man får bygga är ofta lägre i för-hållande till vad som är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv utbyggnad på kommersiella villkor. Möjligheten att få bygglov med

”mindre avvikelse från plan” upplevs av operatörerna som delvis begränsad. Vissa kommuner är dock generösa med bygglovsbeslut som avviker något från detaljplan. Enligt den lagrådsremiss som lades fram i februari 2014 ska dock möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan utökas.

Mobiloperatörerna lyfte också villkor för tillträde till mark som en avgörande faktor vid utbyggnad av mobilnät. De hinder som identifierats rörde framförallt skäligheten i villkoren rörande bl.a.

pris, avtalstid samt övriga villkor för marktillträde. Sammantaget upplevde operatörer att kommuner ibland hanterar markfrågor på ett icke transparent sätt, med diffusa och diskriminerade villkor och utan någon policy för markfrågor.

Även Lantmäteriet har beskrivit problem som upplevs av operatörer i en rapport från 2013¹¹. Dessa är att det ställs orimliga krav för att få grävtillstånd och att vissa kommuner ställer som krav att ledningsrätt inte får sökas om grävtillstånd och ledningsplace-ring ska kunna erhållas.

De krav på återställning som ställs efter en ledningsdragning upplevs enligt rapporten i många fall som orimliga och det saknas en överenskommen modell för hur kostnader för återställande ska beräknas. Flera operatörer framför önskemål att kommunen redan i sin planprocess ska hantera frågan på ett mer ingående sätt. Det upplevs som sällsynt att den lagstadgade maximala handläggnings-tiden om 10 veckor för bygglov hålls.

Utifrån ett markåtkomstperspektiv har Lantmäteriet identifierat ett antal hinder. Generellt saknar aktörerna förståelse och kunskap om varandras intressen och processer (t.ex. kommuner och

10 Förstudie – hinder för utbyggnad av mobilt bredband. PTS, 2012.

11 Regeringsuppdrag – Bredband Markåtkomst i samband med bredbandsutbyggnad, Del-rapport, Hinder vid utbyggnad av bredband ur ett markåtkomstperspektiv. Lantmäteriet, 2013.

Kommunen som planläggare och markägare SOU 2014:21

94

ägare), kommunernas hantering av grävtillstånd görs på olika sätt i olika delar av landet, kommunerna behandlar olika aktörer på olika sätt, bredband ses som en teknisk fråga och inte som en infra-strukturfråga. Dessutom är kunskapen i branschen låg när det gäller ledningsrätt och fastighetsrättsliga frågor.

Vi har i möten med operatörer enskilt och i en workshop som genomfördes under utredning fått uppfattningen att de beskrivna problem kring kommunernas agerande när det gäller tillträde till mark och grävtillstånd kvarstår. Ett problem som har lyfts som särskilt stort är återställningskostnader efter grävning, vilket också framkommer i Lantmäteriets rapport. Kommuner tillåter på vissa ställen inte operatörer att utföra återställning i form av t.ex.

asfaltering. Detta kan leda till högre kostnader för utbyggnad. En förklaring till de högre kostnaderna kan vara att kommunerna har mindre fördelaktiga avtal med entreprenörer än vad operatörerna har. När det gäller återställningskostnader ska dock alla kom-munens kostnader täckas. Det kan även handla om att kommuner inte tillåter nya grävtekniker som ger en lägre grävkostnad. Höga återställningskostnader kommer enligt operatörerna att påverka utbyggnadstakten negativt.

För att hanteringen av tillståndsgivning ska vara smidig gäller även att operatörer agerar på ett effektivt sätt. Till exempel kan det uppstå förseningar i bygglovsärenden då operatörer inte skickar in fullständiga underlag till kommunen.

Utredningen har inte analyserat frågan ur det kommunala per-spektivet utan ovan redovisas vad som framkommit från operatö-rer. Det är således de problem som operatörer upplever som redo-visas och inte vad kommuner upplever som återfinns i detta avsnitt.

5.3.1 Förslag som tagits fram för att minska hindren

I de principer som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), PTS och Konkurrensverket tog fram 2010 framgår att kommuner bör ha en policy som klargör villkor för tillträde till kommunal mark för bredbandsutbyggnad och annan infrastrukturutbyggnad och att rutiner för grävtillstånd och tecknande av markavtal bör klargöras i en sådan policy. Några fler principer finns också inom området bland annat att dessa avtal bör tecknas på skäliga och icke-diskriminerande villkor.

SOU 2014:21 Kommunen som planläggare och markägare

95

Bredbandsforum kommungruppp skulle enligt sina direktiv inventera och synliggöra hindren kring frågor som rör tillträde till kommunal mark samt utforma förslag på nya standardavtal och annat stöd till Sveriges kommuner. Gruppen lade fram förslag på hur kommunen kan hantera bredbandsfrågor och lämnade förslag på riktlinjer för en process kring marktillträde och utfärdande av grävtillstånd.¹²

Bredbandsforums kommungrupp föreslog vidare att såväl kom-muner som operatörer kontinuerligt bör diskutera, se över och eventuellt revidera avtal som rör marktillträde, anläggningsarbete och andrahandsupplåtelser mot bakgrund av de förändringar som sker i lagar och regler, teknikutveckling, anläggningsmetoder och övriga förutsättningar för bredbandsutbyggnaden.

Arbetet i kommungruppen resulterade utöver detta i fram-tagandet av Bredbandsguiden. När det gäller markavtal föreslås i guiden att kommuner ska tydliggöra ansvarsfördelning i avtal om marktillträde och vara transparenta i kostnadsunderlaget. Det fram-går av Bredbandguiden att det är stora skillnader mellan kommu-nernas prissättning av marktillträde och markhyra och att prissätt-ningen varierar både mellan kommuner och för olika ledningar inom samma kommun. Enligt Bredbandsguiden skulle det medföra transparens mellan parterna om kommunerna kunde ha en enad syn på vilka kostnader som ska ligga till grund för ersättning för mark-åtkomst och guiden diskuterar kring sådana kostnadsslag.

SKL tog 2010 fram ett förslag på markavtal för ledningar i all-män platsmark¹³. Detta efter att förhandlingar mellan SKL, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme AB och Svenska Gasföreningen, om vill-kor för förläggning av ledningar i allmän plastmark, strandat. Kom-munerna efterfrågade då SKL:s syn på hur ett markavtal kan utfor-mas. Parterna i förhandlingen identifierade tre kritiska frågor som stod i fokus för att göra en avvägning mellan parternas olika intressen. Dessa var grunden och tiden för upplåtelsen av marken, ersättning för markupplåtelsen samt flyttningsåtaganden för led-ningarna. Parterna var eniga om att ersättningen för markupplåtel-sen ska utgå från den ekonomiska skada som kommunen åsamkas och att omfattningen av ersättningen får beräknas utifrån lokala förhållanden.

12 Kommungruppens slutrapport. Bredbandsforum, 2012.

13 SKL anser att reglering av villkor för förläggning av olika slags ledningar i allmän plats-mark bör ske i avtal och inte genom upplåtelse av ledningsrätt. SKL, Styrelsens beslut nr. 13, 2010-12-17, 10/0445 och www.skl.se

Kommunen som planläggare och markägare SOU 2014:21

96

I Bredbandsguiden ges rådet att kommunerna använder det av SKL framtagna förslaget till markavtal för ledningar i allmän plats-mark. Utöver detta föreslås att kommunen bör ha som utgångs-punkt att söka så kostnadseffektiva sätt som möjligt för att hantera grävnings- och återställningsarbeten och att kommunen ska skapa en strukturerad och tidseffektiv process för ansökningsärenden (när det gäller marktillträde och grävtillstånd). Det framgår också i Bredbandsguiden att det skulle underlätta för hanteringen av ansökningsprocessen om en tydlig samordningsfunktion inrättades hos kommunerna.