Utbud och utbudshinder

Bostadsmarknader påverkas i hög grad av omgivande samhällen och dess förändringar av nationell och regional tillväxt men också av realräntor. Bostadsmarknaden är också beroende av inkomster, byggnadspriser och marktillgång. Fastigheter är i allmänhet långlivade och lägesbundna.

Marknaden präglas därför av en viss tröghet. Bostadsområden genomgår vidare olika faser, unga flyttar in i nybyggda områden bor där till dess att de blir äldre, flyttar ut och sedan kommer en ny, ung befolkning. Antalet utbjudna bostäder påverkas därmed även av demografiska förändringar.

Bebyggelseplanering och nybyggnation handlar inte bara om att tillhandahålla fler bostäder. Insatser mot social och ekonomisk segregation i boendet, goda och rimliga kommunikationer, omställning av energisystemet och andra åtgärder för att nå de nationella miljömålen bör, enligt Länsstyrelsen i

Stockholms län (2006), också vara i fokus. Länsstyrelsen (2008) anger vidare att det behövs ett bostadsutbud bestående av olika upplåtelseformer, storlek och prisläge så att alla kan hitta en bostad; också ungdomar, inflyttare och personer med särskilda behov. Så ser det inte ut idag. En vakansgrad på cirka en procent är bra för marknaden, men vakansgraden är, enligt Länsstyrelsen, i princip noll i Stockholm. Enlig Boverket (2008a) diskuteras att 1 – 3 procent av lägenheterna i beståndet bör vara vakanta för att klara normal omflyttning. Boverket anger att vakansgraden i såväl Storstockholm, Stormalmö som Storgöteborg är under 0,5 procent.

5.2.1 Bostadspolitik

Bostadsmarknaden och bostadsutbudet berörs också i hög grad av statliga och regionala regleringar och mål. Genombrottet för en mer systematisk statlig och kommunal bostadspolitik växte fram under 30-talet, men det var inte förrän efter andra världskriget som kommunerna började engagera sig på allvar i bostadsfrågor. I mitten av 60-talet startade sedan ”miljonprogrammen” där de kommunala bostadsföretagen spelade en stor roll. Under 1990-talet

förändrades villkoren för bostadsföretagen överlag genom att de statliga subventionerna skars ned kraftigt. De kommunala bostadsföretagen skulle bli

mer affärsmässiga och detta betonas idag än starkare. I Budgetpropositionen 2007/08:1 understryks också de marknadsmässiga villkoren:

Målet för bostadsfrågor är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.164

Bostadsforskarna Lind och Lundström (2007) anger dock att bostadspolitiken inte helt kan överlåtas över till marknaden och pekar på att kreditmarknaden inte ensam kan klara kapitalförsörjningen så att det på lång sikt leder till det bästa bostadsutbudet för alla. Programberedning Boendepolitik(2003b) anför att det behövs en mer kraftfull och brett politiskt förankrad bostadspolitik med långsiktiga spelregler och att denna bostadspolitik bör skapa finansiella och legala förutsättningar för byggande. Turner och Whitehead (2002) pekar på att bostadspolitik bör syfta till att främja mobilitet, bibehålla bostadskvaliteten, underlätta för unga att komma in på bostadsmarknaden och minska de negativa effekterna av segregation. Också Nutek (2007) pekar på att det saknas en sammanhållen nationell bostadspolitik. På tvärs med detta menar Lind och Lundström (2007) att det är dags att överge tanken om en

samordnad kommunal eller statlig bostadspolitik, detta eftersom kommunerna har olika politisk majoritet och regeringsmakten kan förväntas skifta ofta. Förändringar av utbudet kan ske genom nybyggnation, men också genom förändringar i det befintliga beståndet. Enligt Dipasquale (1999) är det svårt att få grepp om utbudsförändringarna då forskningen främst rör nybyggnation. En betydande del av utbudet förändras emellertid med hjälp av det befintliga bestående ändras; delar av en bostad hyrs ut och enfamiljsbostäder byggs om till flera lägenheter (och tvärtom). Dessutom omvandlas, enligt Länsstyrelsen i Stockholm (2006), i Stockholms län ungefär 1000 – 1500 fritidshus till

permanenthus varje år och det tillkommer uppskattningsvis 900 bostäder genom ombyggnad av exempelvis vindar och lokaler.

5.2.2 Nybyggnation; hinder och förbättringsförslag

Byggandet av nya bostadshus är i Sverige, mätt som andel av BNP, relativt lågt enligt OECD Economic Survey(2007). Detta beskrivs av OECD bero på låg konkurrens, höga inträdesbarriärer i byggnadssektorn samt de tidigare

subventionerna och hyresregleringen.

Lind och Lundström (2007) pekar på en mängd problem i byggnadsprocessen och konstaterar att nybyggnation av bostäder bland annat är förknippad med höga transaktionskostnader, långa tidsspann, många aktörer och brist på transparens. De bjuder på flera förslag i syfte att förbättra bostadsmarknaden och för fram att större transparens kan skapas genom en mer strukturerad byggprocess. De pekar också på att med tydligare tidsgränser för kommunens

164

och överordnande myndigheters hantering av plan- och bygglovsärenden kan ökad öppenhet och överskådlighet uppnås.165

För att bygga nytt krävs tillgång till mark. OECD konstaterar dock att kommunerna saknar incitament att göra mark mer tillgänglig och att planprocessen är besvärlig. Även Länsstyrelsen i Stockholms län (2006) framför att det råder brist på mark. Detta, tillsammans med osäkerhet om bostadsfinansiering, oklarheter i regelverket och brist på arbetskraft, minskar nybyggnationen.166 _{Boverket (2008a) pekar på att kommunerna själva uppger}

höga produktionskostnader, brist på mark, överklagande detaljplaner, osäkerhet om framtida ränteläge/subventionsvillkor samt bristande planberedskap som skäl till att det inte byggs mer.

Dessutom pekar Länsstyrelsen i Stockholm (2006) på att tillkomsten av trafikinfrastruktur och bostadsbebyggelse drivs i fristående processer och av olika huvudmän, ofta med skilda tidshorisonter. Även om planerna samordnas är genomförande splittrat. Länsstyrelsen föreslår därför att statsmakterna borde träda in och lösa finansieringsfrågor när ansvarfördelningen är otydlig och planeringsresurserna små. Vidare har pressade tidsmarginaler och kortsiktiga lönsamhetskrav lett till byggskador som är dyra att ta itu med i efterhand. För dem som bygger hyresrätter tillkommer ovissheter som en följd av att det råder osäkerhet om hur hög hyra som senare kan avtalas.167

På kortare sikt finns, enligt Programberedningen Boendepolitik (2003a; 2003b) en stor potential för lägre produktionskostnader i en sänkning av skatterna, exempelvis sänkt byggmoms. Ägarlägenheter kan vara ett sätt att locka riskkapital till bostadsbyggandet. De sägs kunna leda till ökad

nyproduktion eftersom tillgången på riskvilligt kapital sannolikt ökar. Detta eftersom enskilda hushåll ofta inte har samma krav på snabba avkastning som professionella investerare; bostaden i sig är en avkastning.

5.2.3 Nybyggnation i förändring

Bostadsbyggandet föll drastiskt under 1990-talet samtidigt som inflyttningen till Stockholm var stor. (Bostadsbyggande föll under denna tid i Sverige som helhet). En anledning till det låga antalet nybyggnationer var, bland annat, att riskerna under tidigt 1990-tal flyttats från samhället till

bostadskonsumenterna, långivare och byggherrar. I Programberedningen

Boendepolitik (2003a) framförs att avvecklingen av de statliga subventionernas topplån under nittiotalet var den avgörande förändringen och förklaringen till att byggande av hyresbostäder krympte till ett minimum. Dessutom

påverkades både byggande och boende av att inkomstskattereformen plötsligt

165

Lind och Lundström (2007) anger fler åtgärder för att effektivisera nybyggnation.

166

Drygt hälften av länets kommuner menar att överklaganden av detaljplaner hindrar projekt från att komma igång. Att ett projekt tar sju till åtta år från ide´ till byggstart är inte ovanligt.

167

höjdes boendekostnaderna, framförallt för hyresrätter. 1991 var 65 procent av de nybyggda lägenheterna i Stockholm hyresrätter. Under år 2000 utgjorde hyresrätter endast 26 procent av nybyggnationen. Den avtagande

nybyggnationen tyder på att det individuella ekonomiska risktagandet vid fastighetsbyggnation verkat avskräckande.168 _{I mitten/slutet av 1990-talet}

infördes dock nya investeringsstöd för nybyggnation och omfattningen av det särskilda ombyggnadsbidraget till äldrebostäder vidgades. 2001 infördes ett särskilt statlig investeringsstöd för byggande av små och medelstora hyresrätter i områden med bostadsbrist och under 2003 infördes investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och studentbostäder i tillväxtområden.169

Under 2000-talet har bostadsbyggandet generellt ökat. Främst produceras bostadsrätter och småhus. Enligt Programberedningen Boendepolitik (2003a) är det ur ett investerarperspektiv oftast mer föredelaktigt att producera bostadsrätter än hyresrätter. För att nyproduktion av hyresrätter skall komma till stånd måste hyrorna i nybyggda bostäder få möjlighet att motsvara de boendes betalningsvilja och endast i de största tillväxtmarknaderna är

betalningsviljan tillräckligt hög för att motivera nyproduktion av hyresrätter. Nu skall det noteras att också antalet hyresrätter ökade stadigt från (den låga nivån) under 2000-talet fram till 2006.

Under 2000 – 2005 byggdes i Stockholms län 5000 – 9000 lägenheter årligen. Under 2006 och 2007 påbörjades sammanlagt 24 000 lägenheter i Stockholms län. Räntebidragen och investeringsstöden till hyresrätter avvecklades dock den 1 januari 2007, vilket troligen är orsaken till att byggnationsplaner för nya hyresrätter åter sjunkit kraftigt sedan dess. (En knapp fjärdedel av projektlistor över nybyggda bostäderna bedöms vara hyresrätter under 2008 i

Storstockholm). Det demografiska behovet i Stockholm motsvarar cirka 11 500 nya bostäder per år, vilket uppnåddes 2006 och 2007.

Det finns dock risk att framtiden bjuder på betydligt lägre nivåer. Boverket bedömer att cirka 38 000 bostäder om året behöver färdigställas under perioden 2008 – 2012 i hela Sverige. 34 900 bostäder färdigställdes år 2007 men antalet färdigställa bostäder beräknas minska markant under de närmaste åren och utfallen kommer sannolikt att ligga under de demografiska

behoven.170 _{Exempelvis rapporterar Svenska dagbladet (081126) att varslen i}

byggsektorn ökar lavinartat och att skälet bakom varslen är den hastiga och kraftiga inbromsningen på bostadsmarknaden. Fackförbundet Byggnads pekar på att det nu är helt stopp i bostadsproduktionen. Enligt Svenska Dagbladet anger Skanska att renovering av miljonprogrammen, sänkt byggmoms och stimulanser för klimatsmart boende kan få hjulen att börja snurra igen.

168

Lundström och Wilhelmsson (2007)

169

Boverket (2007b)

170

Boverket (2008a); Boverket (2008b); Boverkets indikatorer (2008); Planera Bygga Bo (2008). Årligen behövs cirka 7000 nya bostäder per år i Göteborg, år 2007 färdigställdes 3500. I Malmö bör cirka 4000 bostäder byggas årligen vilket kan uppnås nästa år men inte i år. I hela landet har antalet hyresrätter har i stort sett halverats sedan 2006.

Skanska menar också att den nya reavinstbeskattningen fått stora inlåsningseffekter.

I detta sammanhang skall det också noteras att Boverket (2007a) konstaterar att även om det bör byggas mycket nu så måste sannolikt bostadsbyggandet på några års sikt minska något för att inte resultera i ett bostadsöverskott. Vidare pekar Borg et al (2008) på att det är viktigt att skilja på brist och behov; att låta efterfrågan under högkonjunktur bestämma antal nybyggnationer kan medföra problem när konjunkturen sedan sviktar. Att mäta behov är svårt, små förändringar i antaganden resulterar i stora ändringar i kalkylerade behov.

Vad gäller nybyggnationen påstås nybyggda villor och dyra bostadsrätter skapa längre flyttkedjor och de ökar därmed rörligheten mer hos fler hushåll än exempelvis nybyggda ungdomsbostäder.171 _{Kritiker menar dock att på orter}

med bostadsbrist och stor inflyttning är det ovanligt att låginkomsthushåll kommer in på bostadsmarknaden genom flyttkedjor skapade av

nybyggnationen. Det senare talar för att man bör bygga direkt för dem vars behov är störst.172 _{Här skall dock tillfogas att 95 procent av hushållens ändrade}

anspråk vad gäller bostäder besörjes av det existerande beståndet. Det finns därför all anledning att också söka påverka utbudet i den befintliga

bostadsstocken. Möjligen kan nya kontraktsformer för uthyrning införas som möjliggör partiella kontrakt och olika grader av säkerhet/risker för såväl boende som bostadsinnehavare.

5.2.4 Uthyrning av befintliga bostäder

Den reglerade hyresmarknaden medför att utbudet av hyresrätter är litet och köerna långa. Förstahandskontrakten är ofta förenade med låg hyra, men dessvärre leder detta till att det är svårt att släppa attraktiva kontrakt ifrån sig; många säljer dem därför på svarta marknaden vilket minskar utbudet för de köande än mer. Det råder också brist på information kring lediga hyresrätter. En avreglering torde göra utbudet mer tillgängligt och kanske även utöka det genom nybyggnation.

Bland andra Programberedning Boendepolitik (2003b) och OECD (2007) för fram att ägarlägenheter kan bidra till en bättre hyresmarknad, genom att lägenheter köps och sedan hyrs ut. Regeringen har nu också lagt förslag om att införa äganderätter och beslut ska fattas under 2009. Äganderätter som hyrs ut i andra hand spelar i många länder en betydande roll för hyresmarknaden. Idag är emellertid incitamenten för att hyra ut (hela eller delar av) bostadsrätter och villor i Sverige låga på grund av regler för hyressättning och beskattning.173

Här finns sannolikt en del förbättringar att göra i syfte att öka nybyggnationen, men också för att öka tillgängligheten i det befintliga beståndet. Även Nutek

171

Lind och Lundström (2007)

172

SOU (2007:14). Enligt rapporten behövs mer forskning vad gäller flyttkedjor och nyproduktion.

173

(2007) pekar på att en väl fungerande andrahandsmarknad för hyresrätter i villor, bostadsrätter och eventuellt en lagändring för tillåtande av

ägarlägenheter skulle förbättra bostadsmarknaden. Forskare vid KTH anser, i ett remissvar till SOU (2007:74) att regeringen snabbt bör utreda mer radikala förändringar när det gäller uthyrning:

Betydligt radikalare förändringar av reglerna för uthyrning av bostadsrätt och egnahem kan enligt vår mening bidra till att det skapas ett större utbud av lägenheter för uthyrning och skulle därmed kunna bidra till en bät re

fungerande bostadsmarknad. En första – provisorisk – åtgärd skulle kunna vara att likställa uthyrning av bostadsrätt med uthyrning av egnahem i syfte att möjliggöra och stimule a uthyrning av bostadsrätt.

t

r

174

I samband med detta skall noteras att regeringen har lagt förslag om att det ska löna sig mer för privatpersoner att hyra ut sina bostäder. Detta eftersom

nybyggnation trots allt utgör en mycket liten del av beståndet. Vidare är

nyproduktion oftast inte något för normalhushållet eftersom hyrorna är relativt höga.175

Tillgången till bostäder handlar därmed inte enbart om nybyggnation utan också om hur flyttkedjor skapas, hur incitament för uthyrning kan förbättras och hur man på annat vis kan utnyttja det nuvarande beståndet mer effektivt. Att göra utbudet av det nuvarande bostadsbeståndet mer tillgängligt för de unga i anses i flera rapporter vara en särskilt viktig fråga.176 _{Bland andra Borg et}

al (2008) pekar på att det finns all anledning att först utreda om möjliga förändringar i de regler som påverkar utnyttjande av det nuvarande beståndet kan vara en effektivare lösning eller komplement till nybyggnation

174

Lind och Flodin (2008)

175

Programberedning Boendepolitik (2003b)

176

6 Avslutande synpunkter

Mycket talar för att urbaniseringen kommer att fortsätta och att det är främst i de stora städerna som tillväxten kommer att ske. Det blir därmed angeläget att människor har möjlighet att flytta från platser med arbetslöshet till platser med arbetskraftsbrist. Det är också viktigt att motverka att människor låses in på platser och i yrken där deras produktivitet är låg. I en kunskapsintensiv region som Stockholm är det essentiellt att kunna rekrytera både studenter och

kvalificerad arbetskraft. Vidare är det av betydelse för arbetskraftsförsörjningen att de grupper som står utanför arbetskraften bjuds in.

Det kan konstateras att forskningen kring bostadens betydelse för

arbetsmarknaden och dess rörlighet inte är entydig. Vissa forskare menar vidare att det inte säkert att den minskade rörligheten, orsakad av

bostadsägande, ger upphov till ökad arbetslöshet och pekar på att ytterligare utredningar krävs för att fastlägga detta. Det kan också vara svårt att jämföra variabler, såsom arbetslöshet, över länder eftersom de inte alltid definieras på samma vis. Vidare är forskningen förhållandevis ny och i Sverige har egentligen bara en forskare undersökt dessa samband empiriskt; analysen pekar på att det finns samband mellan arbetsmarknad, migration och upplåtelseform. Särskilt viktig är hyresrätten för arbetslösa.

I synnerhet skiljer sig forskningen åt på mikro- och makronivå. På makronivå har det i flera studier påvisats ett samband mellan bostadsägande och

arbetslöshet. Men de flesta mikroekonomiska studier talar för att arbetslöshet är negativt korrelerat med bostadsägande. Ny forskning pekar på att

transaktionskostnader kan förklara dessa skillnader, men det kan finnas andra förklaringar till detta som forskarna har förbisett eller som är svåra att mäta empiriskt.

I flera studier, särskilt de tidiga, negligeras att val av bostadsform är förknippad med värderingar, förväntningar om framtiden och kanske beslut om att

förankra och engagera sig i närområdet. Att välja att bo i hus/bostadsrätt är ofta förenat med ”livsvärdet” att ha för avsikt att stanna på en plats en längre tid. Vidare är det sannolikt så att människor som inte trivs på jobbet eller planerar att flytta inom några år i högre utsträckning väljer hyresrätt framför bostadsrätt. De starka resultaten kan alltså delvis bero på att det inte bara är bostaden som påverkar flyttbenägenheten. Valet av bostad präglas också av vår flyttbenägenhet. Det kan även vara så att de som har mindre risk att förlora sitt arbete väljer att köpa sitt boende, medan de som vet att arbetslöshet kan vara att vänta förmodligen föredrar hyresrätt. Särskilt kan detta antas gälla i länder där bostadsbidrag bara utbetalas till dem som bor i hyresrätt. Selektion och icke-observerbara faktorer kan vara svåra att ta hänsyn till på adekvata vis. Om vi betraktar studier i kronologisk ordning är det dock fler och fler studier som finner att detta är vikigt.

Att hyresrätten är ett relativt flexibelt boende som befrämjar mobilitet bekräftas dock i de allra flesta studier. Ändå är det svårt att säga om en viss andel hyresrätter är att förespråka. Det varierar sannolikt med regionala och nationella konjekturer. I Storbritannien, där cirka 32 procent av bostäderna är hyresrätter, menar vissa forskare att andelen har blivit för låg. Mycket talar för att det att finns starka skäl att behålla hyresrätten som en betydande

upplåtelseform. Främst i syfte att förenkla flytt för de unga, röliga och nyetablerade, men också som ett alternativ till dem som inte kan eller vill ta stora lån. Vidare verkar det vara rimligt att bibehålla en relativt hög andel hyresrätter just i de centrala delarna av tillväxtorter. Detta eftersom unga främst bor i hyresrätter och de sätter stort värde på centralt boende. Flera andra åtgärder har föreslagits för att underlätta unga vuxnas etablering på bostadsmarknaden såsom partiella hyreskontrakt och statliga ungdomslån. Under 2007 infördes en kommunal hyresgaranti och under 2008 en statlig förvärvsgaranti. Det senare i syfte att underlätta för förstagångsköparen att köpa av bostad. Det finns också en rad förslag som syftar till att öka

möjligheter för hushåll med sämre ekonomi att köpa sitt boende. Exempel på detta är hyrköp, bospar och informationskurser i bostadsköp.

I samband med arbetskraftens rörlighet är det dock viktigt att beakta hyresregleringen och den stora förekomsten av svarta affärer på

hyresmarknaden. Vissa bostadsforskarna menar att ur rörlighetssynpunkt är det egentligen ingen skillnad mellan bostadsrättsmarknaden och den reglerade hyresmarknaden. Båda är lika svåråtkomliga. För att hyresrätten skall fylla sin funktion och verka för ökad flexibilitet krävs därför att hyresrätten blir mer tillgänglig än vad den är idag och att den svarta marknaden minskar/avskaffas. Stockholms bostadsmarknad är internationellt sett starkt reglerad. Att

marknadsanpassa hyrorna minskar sannolikt problemet med en svart marknad och kan likaledes medföra ökade incitament till nyproduktion av hyresrätter. Men inflyttningen till Stockholm kommer enligt de flesta prognoser att fortsätta vara stark och alltfler bostäder efterfrågas. Särskilt stor brist anser kommunerna att det är för äldre, yngre och i Stockholms kommuner också för ekonomiskt svaga hushåll.

Även transaktionskostnader minskar rörligheten på bostadsmarknaden.

Därmed minskar i förlängningen också rörligheten på arbetsmarknaden, vilket kan leda till lägre produktivitet och därmed lägre tillväxt. Åtgärder som

minskar transaktionskostnader vid flytt anses vara av godo för arbetsmarknaden eftersom de kan underlätta matchningsprocessen på arbetsmarknaden. Avgifter och skatter i samband med köp och försäljning av bostäder utgör en betydande del av transaktionskostnaderna för bostäder. Men även hyresrätten är behäftad med transaktionskostnader, detta främst i form av långa kötider och

informationsbrist. Flera rapporter pekar på att informationen kring lediga hyresrätter är undermålig.

Avslutningsvis ska noteras att nybyggnation är det viktigt att se över

låga konkurrensen. Avskaffande av räntebidrag och investeringsstöd till hyresrätter har sannolikt bidragit till att dessa nu produceras i mindre utsträckning, vilket givetvis är problematiskt om andelen hyresrätter ej skall sjunka. En viktig fråga beträffande nybyggnation är också i vilket utsträckning man ska bygga direkt för bostadskön och i vilken utsträckning man ska förlita sig på bostadskedjor. Det skall emellertid noteras att under hösten 2008 startas