5 Utformning av styrmedel
5.1 Utgångspunkter för en skatt på plast En skatt som ska styra mot en minskad klimatpåverkan från plast behöver ha ett
tydligt syfte och skapa rätt incitament för förändrade beteenden på marknaden. De mål som föreslagna styrmedel i det här uppdraget ska bidra till, och som en skatt på plast bör utformas för, är att:
• Minskad mängd växthusgasutsläpp genom mindre fossil plast till förbränning
• Minska mängden fossil plast på marknaden
• Ökad användning av återvunnen och biobaserad plast
En central utmaning är att utforma en skatt så att den träffar rätt i värdekedjan och skapar rätt incitament utifrån sitt syfte. Skattenivå, på vad skatten tas ut och hur möjligheterna till förändring på marknaden ser ut är alla viktiga faktorer för en effektiv utformning av en skatt. Nedan beskriver vi några utgångspunkter för utformning av en skatt.
Miljöskatter som syftar till att ändra hur olika aktörer agerar på marknaden bör också utformas för att säkerställa att en sådan beteendeförändring faktiskt är möjlig. I det här fallet kan det exempelvis innebära ökad användning av återvunnen eller biobaserad plast istället för jungfrulig fossil plast och plastråvara. Annars blir skatten rent fiskal. Beteendeförändringar på marknaden som skatt på plast skulle kunna medföra är teoretiskt sett exempelvis minskad total användning av plast i produkter eller minskad användning av plast som förpackningsmaterial. Det är också så att ett införande av en skatt i sig självt kan fungera som en drivkraft för innovation i alternativ - till exempel har högre energipriser visat sig bidra till utveckling av energieffektiv teknik. På motsvarande sätt är det naturligtvis tänkbart att ett högre pris på plast skapar incitament till innovation för mer effektiv
materialanvändning i design av produkter.
En skatt på plast bör vidare – utöver att utformas så att den ger incitament för beteendeförändring – överkomma marknadens misslyckande med att prissätta negativa externaliteter i form av negativa effekter på miljö och klimat. Detta innebär här att de växthusgasutsläpp som orsakas av förbränning av fossil plast inte ingår i prissättningen av jungfrulig fossil plastråvara och plaster. En optimal prissättning utifrån detta perspektiv är naturligtvis ingen enkel fråga.
Skatten bör vidare harmonisera med en internationell kontext och beakta risken för så kallat kolläckage – till exempel att produktion flyttas till andra länder – eller leder till andra typer av negativa sidoeffekter. Om Sverige ensidigt inför skatt på plast finns en risk att den förändrade kostnadsbilden för svenska företag gör att
produktion flyttas till andra länder, utan att vi får en positiv effekt för klimatet eller andra typer av miljöeffekter.
”Polluter-pays-principen” har varit vägledande för svenska miljö- och klimatskatter, vilket innebär att den aktör som tillverkar alternativt sätter en vara/produkt på marknaden som orsakar miljöskada, är den som ska beskattas. En aspekt av detta är att skatter som placeras på konsumtion i konsumentledet kan uppfattas som regressiva - det vill säga att personer med lägre inkomster betalar en högre andel av skatten i förhållande till deras inkomster än de med högre
inkomster.
Det är viktigt med precision i beskattningen, dvs att skatten ska utformas så att den styr mot ett tydligt definierat mål och uppfyller sitt syfte. Eftersom plast används i en mängd applikationer måste en skatt utformas, så att den inte ger incitament för aktörer att byta plast mot andra material med mer negativ miljöpåverkan. I praktiken kan effekterna av skatter på jungfruliga råvaror därför vara svåra att förutsäga, förutom att de kan vara svåra att implementera.
Det är naturligtvis en fördel om skatten har en acceptans i samhället och bland aktörerna på marknaden. En del i detta kan vara att eventuella intäkter som tas upp från skatten kan omfördelas till specifika utgiftsprioriteringar och offentliga stöd till olika åtgärder. Exempel på detta är Bonus Malus-systemet men det finns även andra möjliga styrmedelsmixer där skatt på plast kan kombineras med andra typer av styrmedel och åtgärder som finansieras av intäkterna från skatten (som vi diskuterar kort i tidigare kapitel). I praktiken kan skatter på jungfrulig råvara också vara en fråga om politisk acceptans och andra hinder eftersom det i allmänhet skulle påverka handeln med material och produkter både inom EU-länderna och mellan EU och resten av världen. Det kan också vara svårt att uppnå
samstämmighet på EU-nivå för sådana skatter i enskilda länder.
Skatt på jungfrulig råvara innebär att mindre råvara efterfrågas på marknaden till följd av prisökningen detta ger. Alternativt skapas incitament att byta ut råvara eller minska mängden sådan råvara i produktionen. Differentiering för återvunnen eller biobaserad råvara i utformningen av en skatt ger incitament till ökad
efterfrågan av sådana material i produktionen. Studier visar att skatt på råvara ofta behöver kombineras med andra styrmedel som syftar till att främja utbudet av återvunnet och biobaserat material.124 Söderholm drar slutsatsen att skatter på jungfrulig råvara kan spela en roll, särskilt om de kompletteras av styrmedel som
124 Hennlock, M., zu Castell-Rüdenhausen, M., Wahlström, M., Kjær, B., Milios, L., Vea, E., Watson, D.,
Hanssen, O.J., Fråne, A, Stenmarck, Å. & Tekie, H. (2014). Economic Policy Instruments for Plastic
Waste – A review with Nordic perspectives. TemaNord 2014:569. http://www.diva-
underlättar materialåtervinning samt om skadliga subventioner för extraktion av jungfruligt material avskaffas.125
Det finns, som beskrivet i kapital två, flera internationella exempel på
produktskatter inom plastområdet, t.ex. förpackningsskatt och skatt på plastkassar. Syftet med dessa är normalt att minska konsumtion av plast, minska
avfallsmängder och framförallt nedskräpning samt för att byta till mer miljövänliga produkter förutsatt att de tillämpas på produkter (t.ex. engångsartiklar eller
plastpåsar) som kan ersättas med andra material. En produktskatt kan därmed inte bara bidra till att minska konsumtionen av dessa produkter utan också ge
incitament till användning av alternativa material och produkter. Generella produktskatter ger dock inte i sig påtagliga incitament för återvinning eller biobaserat material, utan det krävs en differentiering av skatten som skapar dessa incitament alternativt kompletterande styrmedel.126