VATTENRÄTT

Historiskt sett har vattenrätt ansetts vara en del av civilrätten, nära kopplat till fastighetsrätt. 123 Den första tillståndsplikten för vattenverksamhet trädde ikraft år 1880 och därmed fick rättsområdet en offentligrättslig karaktär.124 Vattenlagarna från 1918 och 1983 var framförallt exploateringsinriktade.125 I samband med miljöbalkens ikraftträdande fick miljöskyddsbestämmelser genomslag även i vattenrättsliga sammanhang. Idag regleras skydd för vattenmiljön i miljöbalken (1998:808) och vattenförvaltningsförordningen (2004:660) [VFF] medan civilrättsliga frågor regleras i lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (restvattenlagen). Med hänsyn till omprövningarnas och uppsatsens syfte kommer jag inte fördjupa mig i civilrättsliga frågor kopplade till vattenverksamhet. När det gäller skyddet för ytvattenförekomster, till exempel vattendrag, är framförallt EU:s ramvattendirektiv för vatten av stor betydelse. I följande avsnitt beskrivs därför den EU-rättsliga regleringen och den svenska implementeringen.

3.7.1 EU:s ramdirektiv för vatten

EU antog år 2000 ramdirektivet för vatten [RDV], en heltäckande och sammanhållen reglering med syftet förhindra försämring av vattenmiljöer och att uppnå minst god status i alla vattenförekomster i EU.126 Ramvattendirektivet är en omfattande rättsakt som ställer krav på medlemsstaternas vattenförvaltning och förespråkar ett systematiskt arbetssätt. Till skillnad från tidigare regleringar har ramvattendirektivet sin utgångspunkt i ekosystemens komplexitet och genom ett så kallat kombinerat

121 Artikel 267 FEUF.

122 Mål 283/81 CILFIT punkt 13–16.

123 Naturvårdsverket handbok 2008:5 s. 11–12.

124 A.a. s. 11–12.

125 A.a. s. 11–12.

26

tillvägagångssätt ställs krav både på enskilda verksamheter som påverkar miljön och generella mål för vattenmiljöns status.127

I artikel 4 a stadgas två miljömål för den ekologiska statusen i ytvattenförekomster; i) medlemsstaterna ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förhindra en försämring av statusen i ytvattenförekomster och ii) medlemsstaterna ska skydda, förbättra och återställa ytvattenförekomster i syfte att nå en god ytvattenstatus senast 2015. Hur en ytvattenförekomst ska klassificeras anges i bilaga V och beror bland annat på typen av vattendrag och region.

I artikel 4 regleras även undantag från miljömålen, medlemsstaterna får under vissa förutsättningar skjuta upp tidpunkten då målen ska ha nåtts, besluta om mindre stränga miljömål eller tillåta vissa verksamheter trots att de medverkar till att målen inte kan nås.128 För vissa vattenförekomster vars fysiska karaktär är förändrad av mänsklig verksamhet kan medlemsstaterna föreskriva modifierade miljömål för ekologiska förhållanden. För sådana kraftigt modifierade (KMV) eller konstgjorda vattenförekomster (KV) ska miljömålet vara god ekologisk potential istället för god ekologisk status.129

För att nå miljömålen ska medlemsstaterna etablera ett system för övervakning, kartlägga och analysera vattenkvalitén och bedöma behovet av åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. Förvaltningsarbetet ska ske i cykler om 6 år och förutsätter att beslut om mindre stränga miljömål, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner löpande ses över och anpassas.130

3.7.2 Weserdomen och överträdelseärende mot Sverige

Den 1 juli 2015 meddelade EU-domstolen ett förhandsavgörande i den så kallade Weserdomen (C-461/13) och förtydligade hur ramdirektivet för vatten ska tolkas, särskilt avseende försämringsförbudet. I målet planerades en utbyggnad och muddring av floden Weser som förväntades leda till negativ påverkan på de hydrologiska och morfologiska kvalitetsparametrarna och därmed för vattenförekomstens ekologiska status. EU-domstolen fastställde att en medlemsstat är skyldig att inte meddela tillstånd

127 Artikel 10 RDV, preambel stycke 40.

128 Artikel 4.4 RDV, artikel 4.5 RDV, artikel 4.7 RDV.

129 Artikel 4.3 RDV, artikel 4.1 a iii RDV.

27

till projekt som kan orsaka att en ytvattenförekomsts status försämras eller som äventyrar möjligheten att uppnå miljömålen, såvida inget undantag är tillämpligt. I avgörandet förtydligade domstolen även vad som är en otillåten försämring i direktivets mening. Enligt domstolen föreligger en otillåten försämring om en kvalitetsfaktor enligt bilaga V försämras en statusklass, även om den övergripande statusen för hela vattenförekomsten förblir densamma. Om den aktuella kvalitetsfaktorn redan anses vara i den lägsta klassen ska varje försämring av den kvalitetsfaktorn anses vara en otillåten försämring av statusen.131

År 2007 initierade EU-kommissionen ett överträdelseärende mot Sverige med anledning av att kommissionen bedömde att den svenska lagstiftningen inte implementerade ramdirektivet för vatten korrekt.132 Kommissionen har bland annat kritiserat Sveriges implementering av skyldigheterna att förhindra försämring och skyldigheten att inte äventyra möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålen. Kritiken baserades bland annat på att miljökvalitetsnormer för vatten inte ansetts vara bindande vid tillståndsgivning och planering av vattenförvaltning i Sverige. Enligt EU-kommissionen behöver äldre anläggningar prövas mot de bindande krav som ställs i direktivet för att inte möjligheten att uppnå målen i ramvattendirektivet ska äventyras och prioritera de att de viktigaste miljöpåverkande faktorerna adresseras.133

Liksom andra EU-direktiv är EU:s ramdirektiv för vatten bindande med avseende på det resultat som ska uppnås.134 Direktivets syfte är att nå och bevara en god ytvattenstatus. För att förtydliga implementeringen av ramvattendirektivet ska de nya lagändringarna förtydliga att miljökvalitetsnormer för vatten har en bindande karaktär i det svenska rättssystemet och äldre vattenverksamheter ska omprövas.135

3.7.3 Svensk implementering

I svensk rätt implementeras miljömålen i EU:s ramdirektiv för vatten genom miljökvalitetsnormer i 5 kap. MB, vattenförvaltningsförordningen (2004:660),

131 Weserdomen punkt. 70.

132 Kommissionens överträdelseärende nr 2007/2239, svenska regeringen har fått fyra formella underrättelser under perioden 2007–2016 och ett motiverat yttrande (C 2018) 309 final (2018-01-25).

133 Kommissionens överträdelseärende nr 2007/2239, motiverat yttrande C (2018) 309 final s. 25, prop. 2017/18:243 s. 70

134 Artikel 288.3 FEUF.

28

förordning (1998:1388) om vattenverksamheter och Havs- och vattenmyndighetens föreskrift HVMFS 2019:25. Vattenmyndigheterna bemyndigats att meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer för enskilda vattenförekomster och fatta beslut om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.136

Sverige är indelat i 5 vattendistrikt med där en länsstyrelse är ansvarig vattenmyndighet.137 Varje vattenmyndighet har en vattendelegation som fattar beslut om bland annat miljökvalitetsnormer.138 Vattenförvaltningsarbetet ska utgå från avrinningsområden och bygger på sexåriga förvaltningscykler. I en förvaltningscykel ska vattenmyndigheten kartlägga och analysera statusen hos vattenförekomster, besluta om kvalitetskrav, åtgärdsprogram, övervakning, förvaltningsplan och slutligen rapportera. Vattenmyndigheterna kommer ta nya beslut om status och miljökvalitetsnormer 2021.139

3.7.4 Statusklassificering för ytvattenförekomster

Vattenmyndigheten ska kartlägga och analysera alla ytvattenförekomster i distriktet och i HVMFS 2019:25 finns mer detaljerad information om hur klassificeringen ska genomföras.140 En ytvattenförekomsts status bestäms av antingen vattenförekomstens ekologiska eller kemiska status, beroende på vilken av dessa som är sämst.141 Den kemiska statusen kan klassas som antigen god eller ej god och bestäms utifrån om vissa prioriterade ämnen överstiger beslutade gränsvärden.142 Eftersom vattenkraft inte medför någon betydande påverkan på ett vattendrags kemiska status kommer jag inte fördjupa mig i frågan om kemisk status.143

Den ekologiska statusen beskriver kvalitén på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten och klassas i en femgradig skala

136 5 kap. 1 § 2 st. MB, 4 kap. 8 § - 8 b § VFF, 5 kap. 7 § MB, 6 kap. 2 a § VFF, 5 kap. 15 § MB, 5 kap. 1 § VFF.

137 5 kap. 13–14 §§ MB, 2 kap. 2 § VFF.

138 2 kap. 3 a § VFF, 1 §, 16 § förordning (2017:872) om vattendelegationer.

139 Vattenmyndigheternas hemsida, nuvarande förvaltningsplan 2016–2021.

140 3 kap. 1 § VFF.

141 1 kap. 4 § VFF

142 1 kap. 4 § VFF och 2 kap. 9 § HVMFS 2019:25.

143 Ett exempel från VISS: Luleälven SE33404-174024 påverkas mycket av vattenkraft och reglering men det enda betydande påverkanstrycket avseende kemisk status är atmosfärisk deposition, mindre påverkan kommer från reningsverk och gruvdrift men vattenkraft nämns inte.

29

som hög, god, måttlig, otillfredsställande eller dålig.144 En vattenförekomst bedöms ha god status om vattnet bara i liten omfattning avviker från de värden som normalt gäller för en motsvarande ytvattenförekomst som inte påverkas av mänskliga störningar.145

Klassificeringen av den ekologiska statusen beror på tre olika kvalitetsfaktorer: biologiska kvalitetsfaktorer, fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer.Varje kvalitetsfaktor består i sin tur av en uppsättning parametrar. De hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna konnektivitet, hydrologisk regim och morfologiskt tillstånd är det kvalitetsfaktorer som påverkas mest av kraftverk och dammar.146 Dessa parametrar påverkar i sin tur de biologiska kvalitetsparametrarna, till exempel flora och fauna. Kvalitetsfaktorernas värden bedöms beroende på typen av vattenförekomst, region och den enskilda vattenförekomstens karakteristika.147 Till exempel bedöms ett vattendrag i Norrland utifrån andra referensvärden än en sjö i Skåne.

3.7.5 Miljökvalitetsnormer för vatten

Miljökvalitetsnormer för vatten föreskriver att vattnet ska uppnå en viss kvalitet vid en viss tidpunkt och beslut om miljökvalitetsnormer är normgivningsbeslut, de är har generellt tillämpliga för en viss vattenförekomst och har relevans för alla verksamheter som påverkar vattnet.148 Liksom andra miljökvalitetsnormer är de bindande för kommuner och myndigheter men inte för enskilda (se avsnitt 3.3).

I 4 kap. vattenförvaltningsförordningen regleras beslut om miljökvalitetsnormer. Enligt 1 § ska vattenmyndigheterna fatta beslut om miljökvalitetsnormer för alla vattenförekomster. I 4 § 1 p. stadgas att miljökvalitetsnormerna ska beslutas så att ytvattenförekomsten uppnår en god status senast 22 december 2015. Enligt 9–10 §§ ska vattenmyndigheten under vissa förutsättningar besluta om undantag, antingen kan tidpunkten då miljökvaliteten ska vara uppnådd skjutas upp eller så kan mindre stränga gälla för en viss vattenförekomst. Beslut om mindre stränga miljökvalitetsnormer ska fattas om vattenförekomsten är så påverkad av mänsklig aktivitet att det är orimligt eller

144 1 kap. 4 § VFF.

145 Olsen Lundh s. 242.

146 Samma exempel från VISS: Luleälven är kraftigt bebyggd med vattenkraft och betydande påverkan på nämnda kvalitetsfaktorer kommer från vattenkraft och dammar.

147 HVMFS 2019:25 bilaga 1, Olsen Lundh s. 204.

30

skulle medföra orimliga kostnader att uppnå miljökvalitetsnormen god status. En mindre sträng miljökvalitetsnorm ska bara beslutas om de behov verksamheten fyller inte kan tillgodoses sätt som är bättre för miljön om det inte medför orimliga kostnader, alla möjliga åtgärder vidtas för att uppnå bästa möjliga status och vattnets kvalitet inte riskerar att försämras ytterligare.149 Paragraferna implementerar ramvattendirektivets möjlighet till undantag enligt artikel 4.4 och 4.5 som är fakultativa bestämmelser, ramvattendirektivet tillåter att beslut om undantag kan fattas under vissa förutsättningar. Enligt den svenska lagstiftaren ska de möjligheter att ställa mindre långtgående krav som följer av EU-rätten utnyttjas fullt ut vid till exempel meddelande av miljökvalitetsnormer150 vilket även tydliggörs med formuleringen att vattenmyndigheterna ska besluta om undantag om förutsättningarna i 9–10 §§ uppfylls. Genom att använda undantagen kan en miljökvalitetsnorm för en vattenförekomst därmed vara annan än ”god ekologisk status” eller att kvalitén ska uppnås senare än 2015.

Vidare kan vattenmyndigheten förklara en vattenförekomst som konstgjord (KV) eller kraftigt modifierad (KMV) om förutsättningarna i 4 kap. 3 § vattenförvaltnings-förordningen är uppfyllda. För att en vattenförekomst ska förklaras kraftigt modifierad ska den ha fått en väsentligt annorlunda fysisk karaktär på grund av mänsklig verksamhet och det skulle krävas hydromorfologiska förändringar för att nå god ekologisk status, vilket i sin tur skulle leda till en betydande negativ inverkan på en samhällsviktig verksamhet.

Följden av att en vattenförekomst har förklarats som konstgjord eller kraftigt modifierad är att miljökvalitetsnormen för vattenförekomsten ska vara god ekologisk potential istället för god ekologisk status.151 Vad god ekologisk potential är ska beslutas i enskilda fallet utifrån de ekologiska förhållandena och vilka miljöskyddande åtgärder som rimligen kan vidtas utan att åtgärderna orsakar för stor negativ påverkan på den verksamhet som är grunden för de hydrologiska förändringarna.152

149 Prop. 2017/18:243 s. 150.

150 A.a. s. 2, 148–151.

151 4 kap. 4 a § VFF.

31

Många av de vattendrag som har förklarats konstgjorda eller kraftigt modifierade är påverkade av vattenkraft och reglerdammar.153 Verksamheterna bidrar med samhällsviktig förnybar och reglerbar el och för att nå god ekologisk status skulle de hydromorfologiska egenskaperna behöva ändras (till exempel riva ut dammen), vilket i sin tur skulle få betydande negativ inverkan på elproduktion och reglerförmåga. Enligt propositionen bör presumtionen vara att miljöförbättrande åtgärder som har en negativ påverkan på reglerfunktionen ska undvikas för de 255 vattenkraftverk som bidrar med högst reglerförmåga (kraftverk klass 1), eftersom det skulle innebära betydande påverkan på den samhällsnyttiga produktionen av vattenkraftsel.154 För att undvika negativ påverkan på reglerförmågan kan vattenmyndigheterna förklara påverkade vatten kraftigt modifierade eller besluta om mindre stränga krav. Detsamma ska gälla för de 78 kraftverk som bidrar med viss reglerförmåga (klass 2). Enligt propositionen ska dock inte intresset av effektiv tillgång till vattenkraftsel motivera att de vattenförekomster som påverkas av de 1700 mindre kraftverken (klass 3) klassas som kraftigt modifierade.155 Miljökvalitetsmålen för de vattenförekomsterna som påverkas av mindre kraftverk ska i regel vara god ekologisk status. Däremot kan enskilda vattenförekomster klassas som kraftigt modifierade av andra intressen, till exempel rekreationsintressen.156

Enligt den nationella planen ska en minskning av elproduktionen mer än 1,5 terawattimmar på nationell nivå bedömas som en betydande negativ påverkan på tillgång till vattenkraftsel. Det innebär att vattenmyndigheten kan besluta om mindre stränga miljökvalitetsnormer och förklara vattenförekomster som kraftigt modifierade.157 153 HaV rapport 2019:2 s. 12. 154 Prop. 2017/18:243 s. 91. 155 A.a. s. 91. 156 4 kap. 3 § VFF. 157 Prop. 2017/18:243 s. 182.

32