TEMA
Teknik och social förändring
Department of Thematic Studies
Technology and social change
”Vi behöver bli fler, eller i alla fall inte färre.”
Årsredovisningar i krympande kommuner
Salvador Perez
Arbetsnotat nr 361, februari 2020
ISRN LiU-TEMA-T-WP-361-SE
TEMA-T arbetsnotat
TEMA-T working paper
1
” Vi behöver bli fler, eller i alla fall inte färre.”
Årsredovisningar i krympande kommuner
Arbetsnotat
2
Innehåll
1. Inledning ... 3
2. Syfte och frågeställningar ... 4
3. Material och metod ... 5
4. Kortfattad forskningsöversikt ... 9
5. Resultat ... 11
5.1 Befolkningsfrågan i fokus ... 11
5.2 Befolkningsfrågan och kommunernas ekonomi ... 12
5.4 Den demografiska utmaningen: åldrande befolkning ... 19
5.5 Flyktingmottagandet i kommunerna ... 20
5.6 Näringsfrämjande och attraktivitet i fokus ... 21
5.7 Olika typer av företagsetableringar ... 24
5.8 Platsmarknadsförning och varumärkesarbete ... 26
5.9 Personal och kompetensförsörjning ... 26
5.10 Infrastruktur – bredband, vatten och avlopp (VA) samt fjärrvärme ... 29
6. Diskussion och slutsatser... 32
Referenser ... 36
3
1. Inledning
Sedan mitten av 1970-talet har nästan hälften av Sveriges kommunen haft en stadig befolkningsminskning. Samtidigt har Sveriges totala befolkning under samma tidsperiod ökat med drygt 1,5 miljoner invånare. Över tid och överlag har befolkningsmässigt redan stora kommuner i storstadsområden eller i närheten av storstadsområden växt ytterligare. Kommuner som ligger mer avlägset, i glesbygden, har minskat i befolkning. Förutom dessa förändringar finns andra. I kommuner med befolkningsminskning har andelen äldre blivit större och andelen i arbetsför ålder mindre. Denna utveckling sätter press på kommunernas ekonomi eftersom färre i arbetsför ålder överlag innebär mindre intäkter till kommunkassan och till den skola, vård och omsorg som kommunerna är ansvariga för (SOU 2020:8).
Enligt prognoser är detta en utveckling som kommer att fortsätta. I mindre kommuner, särskilt
på landsbygden, förväntas befolkningen fortsätta minska. Samtidigt förväntas
befolkningsökningen fortsätta för kommuner i storstäder och i närhet till storstäder. Därtill väntas antalet äldre bli fler i alla kommuner (SCB, 2020). Hur kommunerna påverkas av ovan nämnda förändringar är något som avhandlats i såväl forskning, i statliga utredningar samt i andra sammanhang (Kommuninvest, 2019; SKR, 2015; SOU 2020:8; Syssner, 2014).
Utöver de ovan nämnda konsekvenserna av befolkningsminskning finns också andra. En intressant fråga givet den historiska befolkningsutvecklingen samt den som förutspås är vad följderna blir för en rad tekniska system, till exempel vatten och avlopp (VA) och fjärrvärme. Dessa system har gemensamt att de är ledningsbaserade, investerings- och underhållskrävande och att de i de allra flesta kommuner byggdes upp under en tid då befolkningen i kommunen var större, vilket kan innebära att systemen i många fall är överdimensionerade sett till kommunens nuvarande befolkningsantal, något som kan innebära tekniska utmaningar (SOU 2020:8, s. 322). Åtminstone i fallet med VA står kommunerna som helhet står inför omfattande utmaningar gällande underhåll och investeringsbehov (SOU 2020:8, s. 322; Lindblad & Stiernstedt, 2020, Svenskt Vatten, 2020). I fallet med fjärrvärme är det väsentligt mindre känt hur systemen påverkas av befolkningsförändringar. Det projekt detta arbetsnotat är skrivet inom handlar specifikt om de utmaningarna och eventuella möjligheter fjärrvärmen står inför i kommuner med historiskt krympande befolkningsunderlag.
4
För arbetsnotatet har årsredovisningar för åren 2014–2019 från 19 kommuner geografiskt utspridda över landet lästs och kodats. Kommunerna i arbetsnotatet har olika grad av befolkningsminskning historiskt. Genom läsning och kodning görs ett försök att utläsa hur kommunerna i årsredovisningarna formulerar sig kring tre teman med koppling till tidigare forskning, samhällsdebatten och projektet arbetsnotatet sker inom.
2. Syfte och frågeställningar
Syftet med arbetsnotatet är att genom läsning och kodning av årsredovisningarna utläsa hur kommunerna i dessa dokument formulerar sig kring några fördefinierade teman och kända utmaningar inom dessa teman. De teman som är i fokus i arbetsnotatet rör (1) urvalskommuneras befolkningsutveckling och dess konsekvenser, (2) mer generella frågor kring utveckling och framtid samt (3) tre typer av ledningsbaserad infrastruktur: vatten och avlopp (VA), fjärrvärme samt bredband. Vad som avses med ”kända utmaningar” inom dessa teman är att det finns forskning och annat skrivet, exempelvis i statliga utredningar, om de utmaningar kommunerna har. Vad gäller befolkningsfrågan och kommunerna är det något som, på olika sätt, lyfts i såväl forskning, statliga utredningar samt i andra sammanhang. Vad det handlar om då kan kortfattat beskrivas som att det berör den påverkan befolkningsförändringar av olika slag har haft på kommunerna historiskt men också vad förväntade befolkningsförändringar i framtiden spås ha för kommunerna. Vad gäller mer generella frågor kring utveckling och framtid är fokus i arbetsnotatet på exempelvis på kommunernas personal- och kompetensförsörjning samt sånt som rör det lokala tillväxtarbetet. Även detta är frågor som tas upp i forskning och i andra sammanhang. Till exempel har kommunernas personal- och kompetensförsörjning pekats ut som en stor utmaning i såväl Kommunutredningen som återkommande av SKR (SOU 2020:8, SKR 2015).
Den primära frågeställningen i arbetsnotatet är således: vilka teman förekommer i urvalskommuneras årsredovisningar och på vilket sätt? För att arbetsnotatet inte bara ska vara en deskriptiv redogörelse för vad som går att utläsa från kodningen av dokumenten sätts resultaten från urvalskommunerna också i ett större sammanhang i form av hur andra skrivit om de utmaningar som kommunerna står inför.
I den följande texten presenteras först arbetsnotatets material och metod. Därefter följer en kortfattad forskningsöversikt där tidigare studier i området presenteras. Efter det presenteras
5
arbetsnotatets resultat baserat på studiens syfte och frågeställningar. Avslutningsvis följer slutsatserna.
3. Material och metod
Materialet som använts består kommunala årsredovisningar för åren 2014 till 2019 från totalt 19 kommuner i Sverige. De 19 kommunerna har gemensamt att de har haft en befolkningsminskning över tid. Några av kommunerna hör till de som krympt mest över tid i Sverige.
Förutom krympande befolkningsunderlag som urvalskriterium har ett annat mål varit att få till stånd en geografisk spridning på kommunerna. Ytterligare ett mål har varit att i den utsträckning det är möjligt inkludera andra kommuner än de hittills som fått uppmärksamhet i forskningssammanhang. I tabell 1 på nästa sida finns samtliga 19 kommuner tillsammans med några nyckeldata som sätter kommunerna och utvecklingen i kommunerna i ett sammanhang. Till nyckeldata hör vilken regionkommunen hör till, vilken typ av kommun det är enligt
Tillväxtverkets indelning, (2020) samt också data om den procentuella
befolkningsminskningen under två tidsperioder, 1973 till 2019 och 2004 till 2019. Efter tabellen följer en karta som ger en överblick var kommunerna ligger geografiskt i Sverige.
6 T ab ell 1 . Ur valsk om m u n er n a m ed n yc k eld ata K o m m u n Re g io n K o m m u n in d el n in g en li g t se x ty p er , Til lv ä x tv er k et (2 0 2 0 ) Pro ce n tu ell b efo lk n in g sf ö rä n d rin g m ell a n å r 1 9 7 3 o ch 2 0 1 9 (S CB) Pro ce n tu ell b efo lk n in g sfö rä n d rin g m ell a n å r 2 0 0 4 o ch 2 0 1 9 ( S CB) P ajala No rrb o tt en M y ck et g les a lan d sb y g d sk o m m u n er -4 0 % -1 3 % Ha g fo rs Vä rm lan d G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 9 % -1 4 % Hä ll efo rs Öre b ro G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 8 % -4% Jo k k m o k k No rrb o tt en M y ck et g les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 6 % -1 2 % Vilh elmin a Vä ste rb o tt en M y ck et g les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 6 % -1 0 % Lax å Öre b ro Täto rtsn ära lan d sb y g d sk o m m u n er -3 6 % -9% Lj u sn arsb erg Öre b ro G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 5 % -9% Ra g u n d a Jä m tl an d G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -3 5 % -1 0 % G äll iv are No rrb o tt en G les a b lan d ad e k o m m u n er -3 2 % -9% To rsb y Vä rm lan d G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -2 9 % -1 1 % S o ll efteå Vä ste rb o tt en G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -2 8 % -1 0 % G u ll sp ån g Vä stra G ö tala n d G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -2 5 % -7% S äffle Vä rm lan d Täta b lan d ad e k o m m u n er -2 3 % -4% Hu lt sfre d Ka lma r G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -2 3 % -3% Älv d alen Da larn a M y ck et g les a lan d sb y g d sk o m m u n er -1 9 % -6% M alu n g S älen Da larn a M y ck et g les a lan d sb y g d sk o m m u n er -1 6 % -4% Yd re Ös terg ö tl an d G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -1 1 % -4% Öd esh ö g Ös terg ö tl an d Täto rtsn ära lan d sb y g d sk o m m u n er -9% -3% Älv sb y n No rrb o tt en G les a lan d sb y g d sk o m m u n er -8% -8%
7
8
Materialet består av årsredovisningar från tidsperioden 2014 till 2019 och det beror på ambitionen att fånga in eventuell förändring över tid i vilka teman som förekommer och hur. Dessutom täcker perioden in den stora flyktinginvandringen 2015, något som påverkade samtliga Sveriges kommuner befolkningsmässigt i någon utsträckning. Eftersom befolkningsfrågan är ett av de teman som är i fokus för arbetsnotatet har det varit angeläget att få med denna händelse.
Vidare innebär årsredovisningar som material en stor fördel i att de är ganska enhetliga. Med det menas att de följer en liknande struktur oberoende på kommun, vilket ökar möjligheten att de kan jämföras sinsemellan. I varje årsredovisning finns exempelvis en inledning skriven av kommunstyrelsens ordförande i kommunen och vi vissa fall också en av kommunchefen, det vill säga den högsta politiken i kommunen respektive den högsta tjänstepersonen. Dessa inledningar sätter i mångt och mycket tonen för årsredovisningen och där går ibland att utläsa om kommunen under året eller under en tidsperiod haft fokus på någon eller några särskilda frågor eller utmaningar. Även andra studier som berör kommuner med minskat befolkningsunderlag har använt sig av årsredovisningar som material, vilket också stärker användandet av dokumenten som material i detta arbetsnotat (se till exempel: Syssner, 2014; Jonsson & Syssner, 2016).
Metoden varit kvalitativ textanalys och verktyget för att koda årsredovisningarna har varit Atlas.ti, ett program för kvalitativ textanalys. De koder som använts knyter an till de tre teman som nämndes tidigare: befolkning, utveckling och framtid samt infrastruktur. Koderna bygger delvis de som använts i ett tidigare arbetsnotat i projektet (Waara, 2019), men fler koder har tillkommit i detta arbete. Genom läsning av årsredovisningarna och genom kodningen har det gått att urskilja hur urvalskommunerna formulerar sig kring ovan nämnda teman. Det är resultaten från kodningen som beskrivs i resultatdelen, bland annat genom att ge exempel i form av citat från årsredovisningarna.
Utöver det skapas också ett större sammanhang genom att väva in resultaten i vad som förts
fram om kommunernas utmaningar i tre relativt nya statliga utredningar:
9
Kommunutredningen (SOU 2020:8). Särskilt Kommunutredningen förekommer ofta i resultatdelen. Även rapporter från aktörer som jobbar med kommunrelaterade frågor, exempelvis Sveriges kommuner och regioner, SKR, samt Kommuninvest, används för att sätta resultaten i ett sammanhang (SKR, 2015; SKR, 2015b; Kommuninvest, 2019).
4. Kortfattad forskningsöversikt
Syftet med detta avsnitt är ett ge en kortfattad forskningsöversikt som sätter arbetsnotatet i ett större sammanhang.
Forskningsmässigt knyter arbetsnotatet an till den forskning som internationellt rör det som kallas ”shrinking cities” eller på svenska krympande städer, men som i ett svenskt sammanhang snarare kan översättas till ”krympande kommuner.” Forskningen kring krympande städer internationellt knyter liksom den forskning som finns i ett svenskt sammanhang an till större trender som urbanisering, centralisering och ojämn demografisk utveckling mellan städer och regioner.
När det gäller just krympande kommuner bör särskilt Josefina Syssners forskning nämnas och den forskning som sker på Centrum för kommunstrategiska studier, CKS, vid Linköpings universitet. Enligt Syssner och kollegan Albin Olausson finns det sparsamt med forskning kring just krympande kommuner i Sverige och deras utmaningar, detta trots de negativa befolkningsförändringar som skett i mer än hälften av landets kommuner över tid. Sett till de utmaningar dessa förändringar för med sig borde forskningsområdet istället vara högaktuellt.
Syssner har tillsammans med kollegor gjort flera studier om krympande kommuner. I en studie från 2016 användes kommunala översiktsplaner från de 20 kommuner i Sverige som haft högst grad procentuell befolkningsminskning historiskt. Översiktsplanerna används i syfte att identifiera kommunernas strategier för att hantera långvarig befolkningsminskning. Slutsatsen är att långvarig befolkningsminskning gör blygsamma avtryck i urvalskommunernas översiktsplaner, trots att befolkningens storlek utgör en av kommunernas allra viktigaste planeringsförutsättningar (Syssner & Olausson, 2016). I en annan studie, med fokus på fem kommuner i Östergötland, används årsredovisningar (samt intervjuer). Den studien handlar om
10
hur urvalskommunerna, bland annat nyckelpersoner inom politik och förvaltning, diskuterar samt hanterar långvarig befolkningsminskning. En slutsats från studien är att kommunala företrädare ogärna pratar om att befolkningen minskar, trots att demografin, som tidigare påpekats, är en central planeringsförutsättning. Eftersom det råder en stark ”tillväxtnorm” bland dessa företrädare är det också svårt att formulera alternativ som innebar en många gånger nödvändig anpassning till en mindre befolkningsstorlek (Syssner, 2014).
Förutom befolkningsfrågan handlar det projekt arbetsnotatet skrivs inom om infrastruktur. Som tidigare är fokus i arbetsnotatet vad gäller infrastruktur på tre typer av ledningsbaserade system: vatten och avlopp (VA), bredband/fiber samt fjärrvärme. Vad gäller forskning finns generellt mycket mindre om den här typen av infrastruktur, och då speciellt om hur de här systemen påverkas av befolkningsförändringar. Om man bortser från internationell forskning och ser till vad som gjorts om Sverige finns en studie, från CKS som nämndes ovan, med fokus på anläggningstillgångar och hur kommuner med minskande befolkningsunderlag hanterar och planerar för dessa avseende status och underhåll. Till anläggningstillgångar hör exempelvis vattenverk och ledningsnät. Enligt studien som tittar närmare på 10 kommuner och som har årsredovisningar och kommunala budgetar som material är dessa dokument inte sammanhang där kommunerna beskriver läget och strategier för sina anläggningstillgångar i relation till befolkningsminskning (Jonsson & Syssner, 2016).
Förutom i forskningssammanhang har kommunernas utmaningar avhandlats i flera statliga utredningar, inklusive Landsbygdskommitteen (SOU 2017:1), Långtidsutredningen 2019 (SOU 2019:65) samt Kommunutredningen (SOU 2020:8). Landsbygdsutredningen pekade ut 23 särskilt sårbara kommuner, och ett av skälen till sårbarheten var den negativa befolkningsutvecklingen. Den senaste statliga utredningen som tog ett större grepp om kommunernas utmaningar var Kommunutredningen. I den är fokus på kommunernas kapacitet att klara sina välfärdsuppdrag i framtiden, och befolkningsutvecklingen pekas ut som en fråga av stor vikt. Förutom ovan nämnda statliga utredningar har kommunernas utmaningar också lyfts av intresse- och medlemsorganisationer som Sveriges kommuner och regioner, SKR, och av andra. Under arbetsnotatet kommer ibland slutsatser och citat från de statliga utredningarna, i huvudsak Kommunutredningen, lyftas fram för att sätta resultaten från den egna undersökningen i ett större sammanhang.
11
5. Resultat
5.1 Befolkningsfrågan i fokus
Befolkningsfrågan är ett återkommande tema i de undersökta kommunernas årsredovisningar. I samtliga årsredovisningar som utgör materialet finns, utan undantag, någon form av beskrivning eller kommentar över befolkningsutvecklingen i kommunen det senaste året och över tid, oftast den senaste femårsperioden. Antalet invånare i kommunen, inklusive vilken ålderskategori de hör till är i de flesta fall ett centralt nyckeltal som redovisas tidigt in i och lättbegripligt i årsredovisningarna tillsammans med andra nyckeltal rörande ekonomi. Som
tidigare nämnt är befolkningens storlek en av kommunernas viktigaste
planeringsförutsättningar, och att befolkningsutvecklingen har omedelbart synlig plats i årsredovisningarna speglar detta.
Ett tydligt mönster vid läsning av årsredovisningarna är att fler invånare i kommunen lyfts fram som något positivt, som ett tecken på att utvecklingen går åt rätt håll. Det motsatta är om antalet invånare blir färre, då lyfts det fram som att utvecklingen i kommunen går åt fel håll. En negativ befolkningsutveckling beskrivs ofta i årsredovisningarna som en utmaning som kommunen och kommuninvånarna med gemensamma krafter kan vända. Att befolkningsfrågan har en central roll i dokumenten och i kommunerna förstärks också av frågan nästan alltid, på ett eller annat sätt, kommenteras av kommunstyrelsens ordförande och i förekommande fall också kommunchefen i början på årsredovisningarna. Som tidigare nämnt framhålls fler invånare som något positiv och färre invånare som något negativt. Följande citat från Pajala och Ödeshög är talande exempel på hur en positiv befolkningsutveckling kommenteras i inledningarna till årsredovisningarna:
Under år 2019 har vi haft en positiv befolkningsutveckling inom kommunen. Vi har brutit den nedåtgående trenden med en befolkningsökning på 13 personer. I statistiken kan vi se att det är fler som väljer att stanna kvar i kommunen än tidigare år, vilket är glädjande. (Pajala kommun, årsredovisning 2019)
12
Jag kan med glädje och tacksamhet konstatera att vi äntligen vänt den negativa befolkningstrenden vilket har varit en stor fråga under mina två mandatperioder. För första gången på 22 år har Ödeshögs kommun ökat befolkningen. Och det skedde med råge, hela 66 personer. (Ödeshög kommun, årsredovisning 2014)
I motsats till ovan kommenteras en negativ befolkningsutveckling på följande sätt:
Vi kan konstatera att vi är för få vad gäller antalet invånare och om trenden håller i sig ser befolkningsantalet ut att minska över tid. Vi behöver bli fler, eller i alla fall inte färre. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2018)
Tyvärr fortsätter vår negativa befolkningsutveckling och arbetet med att möta de utmaningar detta medför fortgår. Jag ser här att vi både behöver gasa och bromsa för att möta framtid och samtidig anpassa oss till verkligheten. (Ragunda kommun, årsredovisning 2019)
5.2 Befolkningsfrågan och kommunernas ekonomi
Att stor vikt läggs på befolkningsfrågan beror på att den är tätt sammanknuten med kommunernas ekonomi. Fler invånare i en kommun innebär större möjligheter till skatteintäkter i form av kommunalskatt, förutsatt att invånarna är i arbetsför ålder och förvärvsarbetar. Dessutom innebär fler invånare större möjlighet till statsbidrag, eftersom dessa oftast beräknas utifrån antalet bosatta i kommunen. En kommun med en relativt sett liten befolkning, där befolkningen blir mindre eller där de som lever i kommunen blir äldre, och därför kräver vård och omsorg från kommunen, är också en kommun med ekonomiska utmaningar.
Att befolkningsmässigt små kommuner har svårt att få ekonomin att gå ihop är något som uppmärksammas i den statliga kommunutredningen (SOU 2020.8). Syftet med utredningen var att ta ett helhetsgrepp kring kommunernas kapacitet att klara sina välfärdsuppdrag, i huvudsak skola, vård och omsorg, i framtiden. Enligt utredningen har den långvariga historiska befolkningsminskningen i majoriteten av landets kommuner, pådriven av kraftig urbanisering, lett till att kommunerna fått stadigt försämrad kapacitet att klara sina välfärdsuppdrag. För landsbygdskommuner som helhet, till vilka den stora majoriteten av kommuner i arbetsnotatet hör till (18 av 19), förväntas enligt utredningen dessutom ytterligare befolkningsminskning och ytterligare förändrad befolkningssammansättning. Med förändrad befolkningssammansättning menas högre andel äldre och färre i arbetsför ålder. Sammantaget leder dessa saker, ytterligare
13
befolkningsminskning och ytterligare förändrad befolkningssammansättning, enligt utredningen till väsentliga utmaningar avseende kommunernas kapacitet att klara sina välfärdsuppdrag. Enligt utredningen bör exempelvis ingen kommun ha under 8000 invånare om den ska fungera väl, något som tyder på den betydelse befolkningstalet har för en kommun (SOU 2020:8). Majoriteten av urvalskommunerna (11 av 19) har färre än 8000 invånare.
Utmaningarna rörande befolkningsfrågan kopplat till ekonomi är också något som lyfts tydligt i urvalskommunernas årsredovisningar. I den senaste årsredovisningen från Vilhelmina står det exempelvis: Den ekonomiska utvecklingen i kommunen är ogynnsam och i det stora hela beror
det på att befolkningen minskar för varje år och det medför en försämring av skatteintäkter och bidrag (Vilhelmina kommun, årsredovisning 2019). Som nämndes i det tidigare stycket med
hänvisning till Kommunutredningen påverkar befolkningsantalet och
befolkningssammansättningen, med andra ord demografin, kommunernas ekonomi mycket, vilket kan få följdverkningar, inte minst för den kommunala välfärden. I årsredovisningarna blir det ibland väldigt konkret vad ett visst befolkningstapp betyder i kronor:
Befolkningstalen har betydelse för de generella statsbidragen som grundas på antal invånare i kommunen. I kostnadsutjämningen grundas ersättningen på befolkningens relativa andel i olika åldersgrupper jämfört med rikets genomsnitt. En förändring på 100 personer medför en förändrad skatteintäkt på cirka 6,5 mnkr. (Sollefteå kommun, årsredovisning 2019)
För att sätta citatet ovan i ett sammanhang kan sägas att i Sollefteå som citatet ovan gäller så har befolkningen minskat med 27 procent eller drygt 7000 invånare under tidperioden 1973 till 2018, enligt data från Statistiska centralbyrån, SCB. Sammantaget motsvarar det ett genomsnittligt tapp på 157 personer per år i kommunen under tidsperioden, något som sätter siffran i citatet om en förändrad skatteintäkt på 6,5 miljoner vid ett tapp på 100 personer i ett större perspektiv. Det ger också en fingervisning om den ekonomiska utmaningen för kommuner med krympande befolkning likt Sollefteå. Enligt Kommunutredningen, baserat på en befolkningsframskrivning från SCB daterad till april 2019, tillhör Sollefteå en kommunkategori vars befolkning som grupp sett kommer att fortsätta minska fram till 2040, detta trots att befolkningen i Sverige som helhet spås öka under samma tidsperiod. De flesta kommuner i urvalet hör till denna kategori, enligt utredningen, där befolkningen förväntas minska.
14
Tabell 2 visar urvalskommunerna med prognostiserad befolkningsförändring i absoluta tal och procentuellt från 2019 till 2030 enligt SCB:s befolkningsframskrivning (SCB, 2020). Tabellen visar också den procentuella befolkningsförändringen från 1973 till 2030 om scenariot blir verklighet.
15 T ab ell 2 . Pr ogn ostic er a d b efolk n in gsför än d rin g Komm u n Folk m ä n gd p er 31 d ec em b er 2019 (avr u n d at) Folk m ä n gd p er 31 d ec em b er 2030 - p rogn os För än d rin g i folk m än g d 2019 –2030 Pr oc en tue ll b efolk n in gsför än d ri n g 2019 – 2030, p rogn os (SCB, 20 20) Pr oc en tue ll b efolk n in gsför än d rin g 1973 –2030, h istor isk o ch p rogn os (SCB, 2020 ) L ju sn ar sb er g 4800 4100 -700 -17 -44 Gälliv ar e 1 7 5 0 0 1 5 0 0 0 -2 5 0 0 -17 -42 T o rs b y 1 1 6 0 0 1 0 2 0 0 -1 4 0 0 -14 -37 R ag u n d a 5300 4700 -700 -13 -42 Hällef o rs 7000 6200 -800 -11 -46 Jo k k m o k k 4900 4400 -500 -11 -43 So llef teå 1 9 1 0 0 1 7 3 0 0 -1 9 0 0 -10 -35 Hag fo rs 1 1 6 0 0 1 0 7 0 0 -900 -8 -43 Hu lts fr ed 1 4 2 0 0 1 3 1 0 0 -1 1 0 0 -8 -29 Säf fle 1 5 5 0 0 1 4 2 0 0 -1 2 0 0 -8 -29 Älv sb y n 8100 7500 -600 -8 -14 Pajala 6100 5800 -300 -5 -42 L ax å 5700 5400 -300 -5 -39 Vilh elm in a 6700 6400 -200 -5 -26 Gu lls p ån g 5300 5100 -200 -4 -28 Öd esh ö g 5300 5100 -200 -4 -13 Älv d alen 7000 7000 0 0 -19 Ma lu n g -Sälen 1 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 -16 Yd re 3700 3900 +2 0 0 5 -7
16
I årsredovisningarna kan man utläsa att befolkningstillväxt, och dess förväntade positiva ekonomiska följder i form av högre skatteintäkter och statliga bidrag, ses om en förutsättning av urvalskommunerna för att kunna leverera god kommunal service och andra nyttigheter till invånarna. God kommunal service och andra nyttigheter, exempelvis ett nytt bibliotek, en ny skola, ett nytt åldershem eller en ny idrottsanläggning, ses också i sig som något som kan bidra till att människor stannar i kommunen eller ännu hellre till inflyttning av nya. Om fler flyttar till kommunen innebär det i sig ännu mer positiva ekonomiska följder för kommunen.
Som nämndes tidigare framstår också befolkningstillväxt som ett tydligt kvitto på om det går bra för kommunen, att utvecklingen går åt rätt håll. Om kommunen vidtagit åtgärder för att växa befolkningsmässigt, exempelvis genom att kommunen marknadsförts som plats att leva på, så blir fler invånare en tydlig indikator på att så kallade tillväxtfrämjande åtgärder haft en effekt, vilket också motiverar resurser som läggs på detta arbete i form av pengar eller personal. I forskningen heter det att det finns en “tillväxtnorm” som präglar kommunerna, såväl hos de kommuner som lyckas med att växa befolkningsmässigt och de som inte gör det. Denna tillväxtnorm är något som i forskningen kommit fram genom att studera strategiska dokument som översiktsplaner och genom intervjuer av beslutsfattare och tjänstepersoner. Enligt forskningen leder tillväxtnormen till att kommuner sällan arbetar strategiskt med anpassning till en mindre “kostym”, trots att detta troligen vore bäst med tanke på att kommunerna knappast ensamma kan vända den långsiktiga negativa befolkningsutvecklingen (Fjertorp, 2013; Syssner & Olausson, 2016).
På samma tema finns i den statliga Landsbygdskommitténs slutbetänkande två scenarion, ett positivt eller ett negativt, utifrån om kommitténs förslag följs eller inte. I det positiva scenariot
där staten utformar och genomför en nationell landsbygdspolitik så ökar
landsbygdskommunerna sin befolkning på grund av förd politik, något som får positiva följdeffekter för Sverige som helhet genom att målet om EU:s lägsta arbetslöshet nås och genom att Sverige då blir ledande i klimatomställningen (SOU 2017:1, s. 66). Enligt kommitténs slutbetänkande ser det positiva framtidsscenariot där förslagen följs ut som följande:
Den positiva spiral av sysselsättnings- och befolkningsökning, som uppstått till följd av näringslivsutvecklingen, omlokalisering av statliga jobb, grundläggande statlig myndighetsservice, utbyggd lokal service och infrastruktur samt ökade möjligheter
17
till utbildning, bidrar till ökade skatteintäkter i kommuner och landsting/regioner. (SOU 2017:1, s.67)
I årsredovisningarna från urvalskommunerna finns många exempel denna tillväxtnorm eller åtminstone på hur högt befolkningstillväxt värderas av kommunerna. Citatet nedan från Ragunda visar på detta och mycket som tagits upp i avsnittet:
Därför är det med stor glädje vi ser att trenden med vikande befolkningssiffror inte bara avstannat utan vid slutet av året kunde vi konstatera att kommunen vuxit med ett drygt femtiotal personer sedan föregående år. Detta är också en gynnsam förutsättning för framtiden och vårt arbete måste fortsätta för att växa, genom inflyttning men kanske framförallt genom att skapa en god miljö för våra barn, unga och alla övriga fantastiska invånare så att fler väljer att bo i vår fantastiska kommun. (Ragunda kommun, årsredovisning 2017)
5.3 Befolkningsrelaterade mål
Tidigare avsnitt tagit upp skälen till att kommunerna lägger stor vikt vid befolkningsfrågan. Följande avsnitt kommer att handla om de befolkningsrelaterade mål som formuleras av kommunerna i årsredovisningarna.
Först och främst framgår det i årsredovisningarna att majoriteten av kommunerna i urvalet har befolkningsökning som uttryckligt eller underförstått mål. Enbart i två kommuner kan man utläsa ett annat befolkningsrelaterat mål än tillväxt. I de fallen är målet att antalet kommuninvånare inte minska, det vill säga stabilisera sig på en viss nivå. Mer om dessa två kommuner senare, men först om de kommuner som har mål som innefattar befolkningstillväxt.
I de fall där befolkningstillväxt kan utläsas som ett uttryckligt eller underförstått mål finns en skillnad i hur målen formuleras konkret. En variant är att kommunen har ett mål om att befolkningen kort och gott ska öka, och ibland överstiga en viss gräns. Ett exempel på det är Ödeshög. Där är målet att kommunen ska ha 5 500 invånare år 2021, jämfört med 5 337 invånare vid utgången av 2019 enligt SCB:s befolkningsstatistik (Ödeshög kommun, årsredovisning 2018). Som mest har antalet invånare i kommunen varit strax över 6 200 under
18
tidigt 1980-tal (SCB, 2020). I Ödeshög väntas enligt SCB en befolkningsminskning fram till 2030 på 4 procent jämfört med 2019, det är tillsammans med Gullspång den minsta förväntade procentuella befolkningsminskningen i urvalet till 2030 (SCB, 2020).
Ett annan variant på befolkningsmål är att befolkningen ska öka med ett visst antal personer varje år. Älvsbyn har ett sådant mål. Där är målet att befolkning ska öka med 25 personer per år (Älvsbyn kommun, årsredovisning 2019). En tredje variant är ett mål om att befolkningen ska tillbaka vad den var ett visst år eller överstiga den nivån. Exempelvis är målet i Jokkmokk att befolkningen ska tillbaka till den nivå den var på år 2008, vilket motsvarar cirka 5 300 invånare jämfört med de cirka 4 900 invånarna i kommunen 2019 (SCB, 2020). Som nämnts tidigare betyder varje invånare, särskilt i arbetsför ålder och med sysselsättning, mycket för kommunens ekonomi. Såväl Älvsbyn som Jokkmokk sätter stort hopp till att gruvetableringar i kommunen ska innebära inflyttning.
Som nämndes tidigare finns det två kommuner i urvalet där det befolkningsrelaterade målet inte är tillväxt. Istället är målen i de två kommunerna, Ragunda och Pajala, att befolkningen ska stabiliseras på en viss nivå och åtminstone inte minska. I Ragunda lyder kommunens vision kortfattat att de ska ”vara bäst på att vara minst” (Ragunda kommun, årsredovisning 2019). Hur Pajala skriver om sitt mål om befolkningsstabilisering är särskilt intressant eftersom de kopplar målet till såväl ekonomi som en annan kärnfråga: en åldrande befolkning.
Vi har också en åldrande befolkning vilket ställer högre krav på den kommunala servicen. Sammantaget innebär dessa faktorer att vi är i stort behov av en om inte växande befolkning, åtminstone inte en befolkningsminskning (Pajala kommun, årsredovisning 2019).
Vad gäller mål om befolkningstillväxt ska nämnas att kommunerna sällan når de uppsatta målen. Befolkningen kan visserligen växa något eller förbli relativt stabil från ett år till ett annat, men den långsiktiga trenden för kommunerna i urvalet har som framgått tidigare varit negativ historiskt sett. Som tidigare nämnt ger SCB ut prognoser över Sveriges framtida befolkning. I den senaste prognoser som sträcker sig fram till 2030, spås fortsatt befolkningsminskning med i alla utom tre. Samtidigt väntas befolkningen i Sverige som helhet öka med cirka 700 000 invånare under samma tidsperiod. Spannet för prognosticerad befolkningsminskning i
19
urvalskommunerna under tidsperioden är mellan 4 procent och 17 procent (SCB, 2020). SCB:s befolkningsprognos talar med andra ord emot att majoriteten av urvalskommunerna ska kunna nå sina befolkningsrelaterade mål, såväl de som har att göra med befolkningstillväxt som de som har att göra med befolkningsstabilisering.
5.4 Den demografiska utmaningen: åldrande befolkning
Tidigare avsnitt har varit inne på befolkningsfrågan. Tidigare avsnitt har också referat till Kommunutredningen och dess slutsatser om de befolkningsrelaterade utmaningar kommunerna upplever i dagsläget och står inför framöver. I korthet handlar det om att antalet invånare i majoriteten av landets kommuner har minskat sett över tid och förväntas fortsätta minska framöver. Dessutom har andelen äldre i dessa kommuner blivit större och förväntas bli än större i framtiden. Allt detta sätter press på kommunerna genom krympande skatteunderlag från den arbetsföra delen av befolkningen, eftersom den delen av befolkningen blir mindre samtidigt som den del av befolkningen som kräver mer välfärd som sköts av kommunerna, blir större. Kärnan i den demografiska utmaningen i en stor del av landets kommuner kan med andra ord sammanfattas som: färre ska försörja fler (SOU 2020:8).
Kommunutredningen kom vintern 2020 och den nämns av det skälet inte i årsredovisningarna som är för åren 2014–2019. Trots det lyfts liknande resonemang i årsredovisningarna som det går att läsa om i Kommunutredningen. Det beror på att de utmaningar kommunerna har i dagsläget och står inför i framtiden har varit kända en länge tid och lyfts i någon omfattning i såväl andra statliga utredningar, exempelvis Långtidsutredningen 2019 (SOU 2019:65) samt Landsbygdskommittén (SOU 2017:1) liksom av andra samhällsaktörer, inklusive kommunernas och regionernas medlems- och intresseorganisation SKR och andra.
I årsredovisningarna hänvisar kommunerna till de lägesanalyser som görs av SKR. Efter att kommunerna redogjort för SKR:s mer översiktliga lägesanalyser om “kommunsektorn”, mycket i frågor om ekonomi och demografi, följer i de flesta fall en egen och mer specifik analys om situationen i den egna kommunen. Följande tre citat är exempel på hur demografin lyfts fram som en utmaning i kommunerna:
Att antalet äldre i landet ökar har vi vetat om länge. Demografin är den stora utmaningen för kommunerna framöver. SKL menar att skatteunderlagstillväxten inte kommer att kompensera för de allt högre utgifterna till äldreomsorgen. (Ljusnarsberg kommun, årsredovisning 2017)
20
Kommunerna är nu inne i en utmanande period med en stor ökningstakt av kostnaderna utifrån det demografiska behovet dvs kostnader för barn och äldre. Enligt Finansdepartementets beräkningar saknas 90 mdkr 2026 med oförändrat välfärdsåtagande. (Älvdalen kommun, årsredovisning 2019)
Oavsett hur snabbt det går så står vi inför en mycket besvärlig obalans mellan snabbt växande demografiskt betingade behov och ett långsamtväxande skatteunderlag vilket kommer att kräva åtgärder på såväl kostnads- som intäktssidan. (Ödeshög kommun, årsredovisning 2017)
5.5 Flyktingmottagandet i kommunerna
Från 2016 och framåt syns det stora flyktingmottagandet i kommunerna som ägde rum 2015. Flyktingmottagandet benämns i årsredovisningarna som en utmaning ur många avseenden, både då mottagandet ägde rum och senare, men mottagandet innebar också något ovanligt i kommunerna: befolkningstillväxt efter långa perioder av befolkningsminskning. Enligt Landsbygdsutredningen har flyktinginvandringen varit en bidragande orsak till att cirka 100 av totalt 130 landsbygdskommuner ökat sin befolkning, åtminstone de tre åren innan utredningen färdigställdes 2017 (SOU 2017:1, s. 62). I ett avsnitt om utmaningarna och möjligheterna med flyktingmottagande i Kommunutredningen står det: Många mindre kommuner med krympande
befolkning ser också flyktingmottagande och invandring generellt som ett sätt att vända en negativ befolkningstrend i den egna kommunen (SOU 2020:8, s.303). Ett citat från Ljusnarsberg
visar hur befolkningsökningen i samband med flyktingmottagandet 2015 såg av kommunen då:
Det är så här det upplevs att växa, men det var länge sedan det skedde i Ljusnarsberg. I 60 års tid har kommunen tampats med något långt mer problematiskt och kostsamt – en minskande befolkning och därtill minskade resurser. Att ställa om en kultur på kort tid utan att hysa för goda förhoppningar om befolkningstillväxtens fortsatta utveckling är en av de större utmaningarna för politiker i dagsläget. (Ljusnarsbergs kommun, årsredovisning 2016)
Senare, några år efter det stora mottagandet beskrivs det mer tydligt som en utmaning. Trots förhoppningen många kommuner hyste om att de nyinflyttade skulle stanna och bli del av samhällena i form av, som Kommunutredningen skriver, ”komptenstillskott och
skattebetalare”, valde många av de nyanlända senare att söka sig till större städer. Som det står
i utredningen så har ”många mindre kommuner fått ta kostnader för flyktingmottagning och
21
som märks i årsredovisningarna några år efter mottagandet. Det finns en samstämmig bild i årsredovisningarna att mottagandet blivit en långvarig utmaning, främst på grund av att staten inte fullt ut har backat upp kommunerna för de kostnader som uppstått, vilket påverkar kommunernas ekonomiska planering. Citaten nedan från Gullspång och Ödeshög är talande:
Den relativt stora invandringen påverkar också kommunens verksamheter. Trots att det är staten som har ansvaret för att finansiera mottagandet under asyltiden är antalet asylsökande ur ett verksamhetsmässigt perspektiv en stor utmaning för kommunen som ansvarar för skolgång, utredning och boende enligt socialtjänstlagen mm. (Gullspång kommun, årsredovisning 2018)
Stor osäkerhet råder angående flyktingmottagandet och vilka villkor som skall gälla för samtliga grupper. Förändringar i lagstiftning och de statliga ersättningarna kan få stora ekonomiska konsekvenser för kommunen. (Ödeshög kommun, årsredovisning 2018)
5.6 Näringsfrämjande och attraktivitet i fokus
Ett annat genomgående drag i årsredovisningarna är att det finns ett tydligt fokus på att göra kommunerna mer attraktiva för företag. Kommunerna säger sig arbeta strategiskt för att fler företag ska välja att etablera sig i kommunen. Tanken är förstås att sådana etableringar ska leda till arbetstillfällen i kommunen, något som sin tur ska locka till sig nya invånare så att kommunen växer och får möjligheter till större skatteintäkter, vilket i sig påverkar de resurser kommunen kan lägga på att locka till sig nya företag och arbetsplatser. När man läser årsredovisningarna blir det tydligt att idealet för kommunerna är att kunna erbjuda arbetstillfällen, god kommunal service, bra boendemiljöer, naturupplevelser och så vidare. När en kommun kan erbjuda dess saker är det en attraktiv kommun, det vill säga en kommun där människor vill leva och dit människor vill flytta. Detta är en bild som speglas av skrivningar i Kommunutredningen:
Den lokala attraktiviteten är väsentlig för att såväl behålla invånare som att attrahera nya invånare till kommunen och för möjligheten att kunna rekrytera kompetent personal till såväl offentliga som privata arbetsplatser. […] Kommunen spelar en central roll i byggandet av lokal attraktivitet genom att den har ansvar för några av de faktorer som bidrar till att göra en plats attraktiv: tillgång till olika typer av bostäder, skolor, förskolor, lokal infrastruktur, fysisk planering, kultur och fritid osv. (SOU 2020:8, s. 304)
22
Just ökat företagande och förbättringar av det lokala företagsklimatet är något som i Kommunutredningen lyfts fram som något om kan minska kommuners sårbarhet, detta eftersom fler i arbete innebär mer skatteintäkter för kommunerna. Utredningen hänvisar till en studie utförd av Tillväxtverket 2016 som visar att ett antal kommuner i Norrlands inland som några år tidigare pekats ut sårbara minskade sin sårbarhet genom att satsa på förbättringar för näringslivet. Senare statliga åtgärder har också haft förbättringar för näringslivet som fokus (SOU 2020:8, s. 323).
I årsredovisningarna är nya företagsetableringar något som, liksom ökande befolkning, lyfts fram av kommunerna som ett tecken på att utveckling går åt rätt håll. Ett exempel på det kommer från Jokkmokk. Såhär skriver kommunstyrelsens ordförande om deras arbete för nya arbetsplatser och om en ny etablering i kommunen samt om förhoppningen om ytterligare etableringar som en följd av den första:
Ett aktivt arbete för fler attraktiva arbetsplatser har intensifierats och under året har en av världens nordligaste serverhallar invigts i Porjus. Ett resultat av ett långsiktigt arbete med lokala entreprenörer och internationella investerare och ett exempel på hur Jokkmokks kommun, tillsammans med andra, kan attrahera fler investeringar som ger kommunen arbetstillfällen inom nya branschområden. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2018)
Vidare speglar följande citat från Jokkmokk, Älvsbyn och Vilhelmina hur lokal attraktivitet är en del av en strategi för befolkningstillväxt och del av en framtidsvision för kommunerna:
Attraktionskraft är nyckelordet för att vi skall vara intressant för näringslivets tillväxtarbete och för att familjer skall välja att flytta till Vilhelmina. (Vilhelmina kommun, årsredovisning 2017)
Det nya visionsdokumentet beslutades av kommunfullmäktige den 31 oktober 2016. Jokkmokks kommuns syfte med det övergripande visionsdokumentet är att leda kommunen i riktning mot visionsformuleringen som innebär en ökande befolkning, ökande attraktionskraft, fler besökare, fler företagsetableringar och fler investeringar som genererar livskvalitet för kommunens invånare. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2017).
Älvdalens kommun ska vara en attraktiv besöks-, företags- och bostadskommun. Vi bidrar till att fler jobb skapas och att fler vill besöka, bo och leva i Älvdalens kommun. Vi ska skapa förutsättningar för goda kommunikationer, för såväl resande, gods som datatrafik. Vi vill i dialog med näringslivet skapa goda förutsättningar för näringslivets utveckling i vår kommun. Vi ska ha aktuella planer för etablering av såväl företag som boende. (Älvdalen kommun, årsredovisning 2017)
23
Sista meningen i citaten ovan sätter fingret på något kommunerna tycker är viktigt för deras attraktionskraft: ha detaljplanerad mark färdig för nya bostäder och företagsetableringar, det vill säga att vara redo för tillväxt. Överlag blir det tydligt att kommunernas planarbete i slutändan är del i ett tillväxtarbete genom att förbereda och ordna förutsättningar för fler arbetsplatser och fler invånare. Detta, kopplingen mellan kommunernas fysiska planering och ett strategiskt tillväxtarbete, inte minst i ett regionalt perspektiv, är ett tema som framhålls som viktigt i Kommunutredningen. Enligt utredningen, som hänvisar till Boverket, har små kommuner bristande eller små planeringsresurser, något som påverkar den mån i vilket de kan genomföra ett strategiskt tillväxtarbete (SOU 2020:8, s. 309–310). När det kommer till urvalskommunerna är citatet nedan, från Gullspång, ett exempel från urvalet på hur attraktivitet, planarbete samt tillväxtarbetet hör ihop:
För att öka Gullspångs attraktivitet för boende och näringsliv har två nya detaljplaner påbörjats under 2016 och 40 000 kvm fastställts för industriändamål. Ytterligare cirka 80 000 kvm finns färdigplanerade. Totalt är nu fem plan-och programarbeten igång i kommunen. (Gullspång kommun, årsredovisning 2016)
På samma sätt är det viktigt för kommunerna i sitt tillväxtarbete att kunna erbjuda attraktiva miljöer. Ett sätt att göra det på är att se till att det finns attraktiva boendemiljöer. Med attraktiva boendemiljöer kan menas bostäder till god standard, bostäder i vattennära läge, att det finns god tillgång till samhällsservice, rekreationsområden och annat. Just attraktiva boendemiljöer (i kombination med gynnsamt geografiskt läge) samt rekreationsområden anges i Kommunutredningen som ett skäl till att vissa kommuner kunnat växa trots att många faktorer annars talat emot befolkningstillväxt i de berörda kommunerna. I utredningen nämns i exempelvis Åre och Strömstad som sådana kommuner (SOU 2020:8, s. 151). I årsredovisningarna ges följande exempel på hur kommunerna konkret jobbar med att skapa attraktiva miljöer:
Att vi har en bra skola och god tillgång till varierande fritidsaktiviteter är en viktig faktor för att locka barnfamiljer att bo i kommunen. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2016)
Gällivare har fantastiska möjligheter att utveckla kultur, fritid och friluftsliv vilket är värdefulla resurser i bygget av en attraktiv kommun för att få fler att flytta in och fler att stanna kvar. Fortsatt prioritering av bostadsbyggande är nödvändigt för att vi ska kunna öka i befolkning. (Gällivare kommun, årsredovisning 2019)
24
Generellt får just vad som händer i en kommun gällande byggen, bostäder och annat, mycket uppmärksamhet i årsredovisningarna. Att det byggs en förskola, en idrottshall, ett äldreboende eller nya bostäder i kommunen blir något väldigt påtaglig i samhällena som också lyfts i årsredovisningarna. Byggs det är det ett tecken på kommunen utvecklas i rätt riktning. Exemplet nedan från Älvdalen är talande och där kopplas också nybyggnation av bostäder ihop med möjligheter till inflyttning:
Älvsbyns befolkning ökar vilket är ett gott tecken. Vi har ett nytt villaområde på gång, Bäckängen, med närhet till slalombacke, centrum, förskola och skola. Älvsbyns Fastigheter startade i september ett bygge för kooperativa hyresrätter. Enligt plan ska det stå klart i slutet av 2017. Jag ser i vår omvärld att de kommuner som bygger nytt också ökar andelen nya medborgare. När vi summerar år 2017 får vi se om det stämmer för Älvsbyn. (Älvsbyn kommun, årsredovisning 2016)
5.7 Olika typer av företagsetableringar
Som nämndes i det tidigare avsnittet jobbar kommunerna i urvalet mycket med att få till företagsetableringar. Ibland är fokus på en enda stor konkret etablering, som gruvor i orterna Laver och Kaunisvaara i kommunerna Älvsbyn respektive Pajala. De ovan nämnda etableringarna handlar om stora investeringar i kommunerna och kopplas i årsredovisningarna till framtidstro, nya arbetstillfällen och därmed skatteintäkter till kommunen. Nedan ges ett exempel på detta från Pajala:
Det finns anledning att faktisk förlita sig på att en försiktig framtidstro börjar rota sig i Pajala kommun. Under det gångna året har beskedet om att gruvan i Kaunisvaara återigen kommer att bryta malm, gett förhoppning om att nya arbetstillfällen i och anslutning till gruvan skapar möjligheter för att bo och leva ett gott liv i vår vackra kommun. Arbetet med att komma igång med gruvdriften pågår för fullt och inom ett par år kommer gruvnäringen även att skapa bättre förutsättningar för en framtida välfärd med god kvalitet för kommunens invånare. (Pajala kommun, årsredovisning 2017).
Exemplen ovan beskriver när starkt fokus finns på en enda påtaglig etablering, men det finns exempel på när kommunerna mer generellt vill jobba mot att få till etableringar i en eller flera branscher. För kommunerna i urvalet ser det lite olika ut men en gemensam nämnare för nästintill samtliga, om än i olika utsträckning, är ett fokus på besöksnäring. I årsredovisningarna framhåller många den natur och de omgivningar som finns i kommunerna och därför en stor potential i att fortsätta utveckla en ofta redan befintlig besöksnäring. Det ska sägas att
25
utveckling av besöksnäringen från statligt håll har pekats ut som en nationell strategi för det regionala tillväxtarbetet. I dokumentet ”En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020” utgiven av Regeringskansliet står det bland annat: ”Besöksnäringen bidrar […] till lokal, regional och nationell attraktionskraft” (Regeringskansliet, 2015). Vidare pekas systematisk utveckling av besöksnäringen, bland annat genom att ge den en tongivande roll i samhällsplaneringen, ut som en framgångsrik och konkret tillväxtstrategi av Tillväxtverket (2017). Från årsredovisningarna är följande korta citat från Sollefteå och Ydre är talande för betydelsen av besöksnäringen för kommunerna:
Viktigt för handeln är att besöksnäringen utvecklas. Besöksnäringen är fortsatt också den bransch som bedöms ha störst utvecklingspotential. (Sollefteå kommun, årsredovisning 2017)
Utöver det ordinarie näringslivsarbetet kommer stort fokus att läggas på besöksnäringen under 2019, då det finns en stor utvecklingspotential för turism i Ydre. (Ydre kommun, årsredovisning 2018)
Utöver gruvnäring och besöksnäring finns också i årsredovisningarna beskrivet viljan att få till investeringar inom vindkraft, som är fallet i Vilhelmina och Sollefteå, och motsvarande inom elenergikrävande verksamheter som datacenter som är fallet med Älvsbyn och Jokkmokk. Såhär skriver exempelvis Jokkmokk och Älvsbyn om kommunernas möjligheter till att locka till sig satsningar på datacenter:
Möjligheterna är goda i kommunen för satsningar på etablering av elenergikrävande verksamheter. Inom kommunen produceras en stor del av Sveriges elenergi och den produceras genom vattenkraft, som räknas som en förnybar källa, vilket tillsammans med det kalla klimatet gör området lämpligt för exempelvis datacentersatsningar. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2017)
De gångna åren har kommunen genomfört utredningar om förutsättningarna för datacenteretableringar, en bransch på kraftig tillväxt. Resultatet från våra utredningar visar på goda förutsättningar för en datacenteretablering i Älvsbyn. (Älvsbyn kommun, årsredovisning 2016)
I övre Norrland finns ett treårigt projekt med en budget på 30 miljoner kronor där syftet är att övre Norrland ska bli ledande på datacenter och storskalig datahantering. Projektet finansieras bland annat av Tillväxtverket, Region Norrbotten, Region Västerbotten och några enskilda
26
kommuner. Jokkmokk och Älvsbyn som nämns ovan där det sker satsningar på datacenter ligger båda i Region Norrbotten.
5.8 Platsmarknadsförning och varumärkesarbete
Något intressant som förekommer i årsredovisningarna och som knyter an till allt hittills är frågan om platsmarknadsförning och varumärkesarbete. Kommunerna lägger stor vikt vid att de ska ha ett starkt varumärke som kan locka till sig besökare, nya invånare och nya företag. Följande citat är talade för den vikt kommunerna sätter på sina varumärken sant de strategier kommunerna kan tillämpa:
Att utveckla kommunens varumärke och kommunicera det är en prioriterad fråga för politiken och ett projekt med detta mål har startats under året. Under hösten har inrättats tjänsterna kommunikationsstrateg och kommunikatör för att arbeta platsmarknadsföring och kommunikation. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2016) Under året har Gullspångs kommun haft en kampanj om attraktiv livsmiljö. Den har visats digitalt i både Stockholm och Göteborg samt på flera ställen mer lokalt och i sociala medier. Till denna finns kopplat kommunambassadörer som berättar varför de flyttat till Gullspång. (Gullspång kommun, årsredovisning 2017)
Varumärkesarbetet är inte enbart kopplat till att gynna besöksnäringen eller att få fler att bosätta sig i kommunen. Arbetet är också starkt kopplat till att lyfta fram kommunen som arbetsgivare och därmed lösa utmaningar gällande personal- och kompetensförsörjning kommunerna står inför. Mer om det i nästa avsnitt.
5.9 Personal och kompetensförsörjning
Något som får stort utrymme i årsredovisningarna är att kommunernas utmaning gällande deras personal- och kompetensförsörjning. Det ska sägas att denna fråga lyfts återkommande av flera. De personal- och rekryteringsbehov som finns inom den kommunala och regionala välfärden har påpekats av exempelvis regeringen som menar att en åldrande befolkning innebär ett rekryteringsbehov inom välfärden på 80 000 personer. Även SRK har lyft frågan (SKR 2018). Detsamma gäller flera statliga utredningar, exempelvis Landsbygdskommittén (SOU 2017:1), Långtidsutredningen (SOU 2019:65) och nu senast i Kommunutredningen (SOU 2020:8). Kommunutredningen är särskilt intressant eftersom den har specifikt fokus på kommunernas kapacitet av klara sina välfärdsuppdrag framåt, och för det sägs kommunernas personal- och
27
kompetensförsörjning vara en särskilt stor utmaning. I utredningens sammanfattande slutsatser för om denna fråga står det exempelvis:
Kommunerna står inför stora utmaningar att rekrytera personal till sina verksamheter och att det kommer att bli stor brist på arbetskraft inom kommunerna, särskilt i de små arbetsmarknadsregionerna. (SOU 2018:8, s. 274)
Urvalskommunernas årsredovisningar speglar utredningens slutsatser. När kodningen av dokumenten sammanställs är utmaningarna kring personal- och kompetensförsörjning den tredje vanligast förekommande koden, en indikator på hur frekvent frågan tas i årsredovisningarna. Frågan avseende personal-och kompetensförsörjning i kommunen tas ofta upp i något som kallas personalbokslut eller liknande, men utmaningen återkommer oftast också på fler platser i de flesta dokumenten, vilket speglar att utmaningen är genomgående i kommunernas egna verksamheter och utanför dessa. Frågan tillhör också de som brukar tas upp i inledningarna till årsredovisningarna, av kommunstyrelsens ordförande i respektive kommun och i förekommande fall också av kommunchefen. Följande är ett exempel från kommunstyrelsens ordförande i Jokkmokk:
Som i många andra kommuner är arbetskraftsförsörjningen en utmaning och det är angeläget att sträva efter att vara en attraktiv arbetsgivare. Bristen på legitimerade lärare, sjuksköterskor, undersköterskor, socialsekreterare med flera yrkesgrupper gör sig ständigt påmind. (Jokkmokk, årsredovisning 2017)
Andra exempel är från Vilhelminas samt Ragundas årsredovisningar:
Vilhelmina kommun står inför en stor utmaning avseende framtida kompetensförsörjning. Rekryteringsbehovet av nya medarbetare kommer att vara stort de närmaste åren. De största pensionsavgångarna sker inom vård och omsorg. Arbetet med att på lång sikt kunna trygga den framtida kompetensförsörjningen är därför prioriterad. (Vilhelmina kommun, årsredovisning 2018)
Det finns naturligtvis utmaningar att arbeta med under kommande år. Min bedömning att kompetensförsörjningen kommer att vara den absolut svåraste nöten att knäcka. Vi kommer att behöva såväl ta hand om den befintliga personalen, som göra kommunen till en än mer attraktiv arbetsgivare för att klara av att rekrytera de välfärdshjältar som behövs för att uppfylla framtidens behov. (Ragunda kommun, årsredovisning 2018)
28
En nyckelfråga i sammanhanget är vilka strategier som kommunerna har för att hantera utmaningen. Från läsning av årsredovisningarna framkommer tre huvudsakliga strategier: åtgärder för kompetensutveckling, mellankommunalt samarbete, samt arbete kopplat till att framstå som en attraktiv arbetsgivare och platsmarknadsförning.
Gällande den första strategin, åtgärder för kompetensutveckling, finns ett bra exempel. Torsby kommun skriver såhär om deras satsning på kompetensutveckling:
Det pågår en dialog med Karlstads universitet om etablering av utbildning i Torsby. Det finns beslut på grundskole- och förskollärarutbildning på distans. Kontakt har tagits med högskolan i Dalarna angående sjuksköterskeutbildning på distans. (Torsby kommun, årsredovisning 2018)
Ett exempel på den andra strategin, mellankommunal samverkan, är det som kallas Samhällsbyggnad Bergslagen. I det samverkar fyra kommuner, Hällefors, Lindesberg, Ljusnarsberg och Nora inom miljö- och byggområdet samt kommunalteknik. Ytterligare exempel finns. Mellan Hultsfred och Högsby finns teknisk samverkan och mellan Gällivare, Överkalix och Övertorneå finns ett samverkansavtal på miljösidan. Vanligt förekommande är också samarbeten mellan kommuner gällande löne- och personaladministration. Sådana samarbeten finns exempelvis mellan Älvsbyn och Piteå, mellan Mora, Orsa och Älvdalen i något som kallas Norra Dalarnas Löneservice samt mellan Gullspång, Töreboda, Mariestad och Karlsborg. Sedan 90-talet finns också ett samarbete mellan 14 kommuner i Norrbotten och samt regionen vars huvudsyfte är att förvalta, utveckla och tillhandahålla länsgemensam IT-infrastruktur, inte minst utbyggnaden av bredband i länet. Gemensamt för dessa samarbeten är att de förutom att vara försök att nå effektivitetsvinster också delvis är sätt för kommunerna att få ihop sin personal- och kompetensförsörjning. Exempelvis har Kommunutredningen pekat ut samverkan mellan kommuner som ett sätt att underlätta kompetensförsörjningen:
Samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet, t.ex. genom att underlätta kompetensförsörjningen av personer med specialistkompetens eftersom kommuner kan dela på sådana tjänster. (SOU 2020:8, s. 571)
En annan strategi för kommunerna att lösa utmaningen med kompetens-och personalbrist är genom att jobba med platsmarknadsförning och varumärkesarbete, en strategi som annars känns igenom från när kommunen försöker locka till sig invånare och företag. Exemplet nedan
29
är från Pajala och visar på hur kommunen vill locka till sig kompetens genom att framstå som en god arbetsgivare:
De svårigheter vi har att rekrytera personal med högre utbildning eller speciell yrkesinriktad utbildning kämpar de flesta kommuner med. Det är inte möjligt för oss att påverka demografi eller den allmänna arbetsmarknaden. Pajala kommun satsar därför på att arbeta vidare med att stärka bilden av kommunen som en god plats att leva i och en bra arbetsgivare att vara anställd hos. (Pajala kommun, årsredovisning 2017)
5.10 Infrastruktur – bredband, vatten och avlopp (VA) samt fjärrvärme
Gällande infrastruktur i dokumenten är det några saker som framträder mer än andra. En sådan sak är utbyggnad av bredbandsnätet. Utbyggnad tillskrivs stor betydelse för kommunerna och det är ofta en av de största posterna deras investeringsbudgetar. Att bredband finns i kommunen, såväl i tätort som glesbygden, ses som en strategisk viktig satsning för att kommunen ska vara attraktiv för såväl boende som företag. Tillgången till och utbyggnad av bredbandsnätet är också en viktig fråga enligt Kommunutredningen:
En utbyggnad av bredbandsnätet har stor betydelse både för företagens utvecklingsmöjligheter och för människornas möjligheter att bo och verka i gles- och landsbygderna. (SOU 2020:8, s. 320)
I exempelvis Ragunda kommun är bredbandsutbyggnad tydligt en fråga om samhällsbyggnad och utveckling. 15 miljoner kronor satsas årligen i kommunen på utbyggnad och i Gällivare beräknas utbyggnad i tätort och landsbygd innebära en investering på 200 miljoner kronor (Ragunda kommun, årsredovisning 2018; Gällivare kommun, årsredovisning 2016). I Hagfors finansieras utbyggnaden av bredbandsnätet förutom med kommunala medel, även med bidrag från Regionala utvecklingsfonden (Tillväxtverket) och Region Värmland (Hagfors kommun, årsredovisning 2019). Att bredbandsutveckling ses som en central utvecklingsfråga illustreras också av ett citat från Älvdalen:
Precis som tidigare år har kommunen investerat mest pengar i den fortsatta bredbandsutbyggnaden. Det är en satsning på framtiden att så många som möjligt har tillgång till snabb digital kommunikation och det är en strategisk satsning för att gynna både företag och invånare idag men också möjliggöra för nya företag att etablera sig i kommunen. Totalt har drygt 8 mkr investerats i bredband under året. (Älvdalen kommun, årsredovisning 2017)
30
En annan fråga rörande infrastruktur som uppmärksammas i årsredovisningarna är vatten och avlopp (VA). Då är det i första hand de investeringar kommunerna gör och det underhållsbehov som är i fokus. På ett generellt plan är det inom VA de största infrastrukturrelaterade utmaningarna finns enligt kommunerna i urvalet själva och enligt andra, inklusive branschorganisationen Svenskt Vatten samt Kommunutredningen (Svenskt Vatten, 2020; SOU 2020:8). Att VA är en stor utmaning hänger mycket ihop med de investerings- och underhållsbehov som finns, delvis på grund av en underhållsskuld men också delvis på grund av förändrade krav från myndigheter som kräver investeringar från kommunernas sida. I kommunutredningen kan man läsa följande om investeringsbehoven i kommunerna som helhet samt kommunernas begränsade kapacitet att lösa behoven:
Det finns stora investeringsbehov i de svenska vatten- och avloppssystemen. VA-anläggningarna är i många kommuner anlagda under perioden 1950–1970 och är nu i stort behov av upprustning. Kommunerna har i många fall skjutit upp ett nödvändigt underhåll i brist på finansiering av nödvändiga investeringar. De demografiska förändringar som har beskrivits i tidigare kapitel påverkar också hur behoven av investeringar ser ut i olika kommuner. (SOU 2020:8, s. 322)
Enligt Svenskt Vattens hållbarhetsindex måste 77 procent av VA-anläggningarna åtgärdas men framför allt mindre kommuner har inte tillräcklig kapacitet att planera sin verksamhet långsiktigt. En föråldrad infrastruktur, arbetskraftsbrist och klimatförändringar är exempel på utmaningar som sätter allt större press på kommunerna som huvudmän för VA. (SOU 2020:8, s. 462)
Enligt Svenskt Vatten anger två tredjedelar av Sveriges kommuner att de har stora eller mycket stora investeringsbehov för sina vattenverk (Svenskt Vatten, 2020). Nedan är exempel på hur tre kommuner i urvalet, Ödeshög, Pajala samt Sollefteå, skriver om deras investeringsbehov i VA:
VA-verksamheten har även i framtiden stora behov av investeringar för att byta ut dåliga ledningar, ventiler samt vattentornets vara eller icke vara. (Ödeshög kommun, årsredovisning 2019)
Den tekniska verksamheten ser utmaningar i den underhållsskuld som kommunens infrastruktur har. För att underhålla och reinvestera krävs ökade resurser. (Pajala kommun, årsredovisning 2019)
31
På sikt kommer ett åldrande ledningsnät innebära utmaningar. Ledningsnätet byggdes till stora delar ut under 60- och 70-talet. Utifrån bedömd livslängd på ledningarna kommer ett kraftigt upprustningsbehov finnas inom en snar framtid vilket kräver god framförhållning både vad gäller planering av utförandet samt finansieringen. Allt sammantaget göra att vi noga måste se över utvecklingen av VA-taxan. (Sollefteå kommun, årsredovisning 2016)
Intressant är att utmaningen inom VA ibland också hänger ihop med att kommunernas mål om tillväxt och expansion. För att få till investeringar i kommunen i form av nya företag eller nya boenden, till exempel i nya områden, måste eller åtminstone förväntas kommunen tillhandahålla basal men kostsam infrastruktur som VA. Följande citat från Älvdalen, Torsby samt Jokkmokk är talade för detta. I samtliga fall är exemplen kopplade till besöksnäringen i kommunerna, en näring som vi från tidigare avsnitt vet kopplas till kommunernas tillväxtmöjligheter.
Som alltid har kommunen en del utmaningar. Framförallt med VA-försörjningen i norr där intresset med att investera i fjällmiljö bara ökar, och exploatörers förväntningar på att kommunen tillhandahåller VA-lösningar för utveckling tas förgivet. (Älvdalen kommun, årsredovisning 2019)
Besöksnäringens snabba och positiva utveckling i Branäs kommer att medföra stora investeringar inom VA-verksamheten. (Torsby kommun, årsredovisning 2017) Jokkmokks kommun har under år 2018 drivit flera stora investeringsprojekt. Ett av dem är etapp tre av utbyggnaden av vatten- och avloppsnät i Kvikkjokk. Investeringen i det kommunala VA-systemet beror på den stora expansionen i byggandet av privata fastigheter i Kvikkjokk. Den ständiga utvecklingen i Kåbdalis innebär också planering för eventuella framtida VA-investeringar i det området. (Jokkmokk kommun, årsredovisning 2018)
Gällande fjärrvärme som tekniskt system så finns inte så mycket i årsredovisningarna. I årsredovisningarna står ibland om enskilda investeringar i fjärrvärmen men det finns inte något genomgående mönster i det att systemen sammantaget står inför utmaningar på ett så tydligt och uttryckligt sätt som gäller VA och som hörs om just VA i den större debatten. I årsredovisningarna nämns underhållsbehov och behovet av investeringar i fjärrvärmenäten men det förefaller ske kontinuerligt och i många fall sker än direkt expansion av näten åtminstone förtätning i och med nyanslutningar. En sak som nämns i en årsredovisning är den konkurrens
