Klimatfrågan i Sverige: En säkerhetsfråga?
En studie om inramningen av klimatfrågan i svenska regeringspropositioner
Loretto Leguisamo Norén
Självständigt arbete, 15 hpStatsvetenskap med inriktning krishantering och säkerhet Påbyggnadskurs
HT 2020
Handledare: Frederike Albrecht Antal ord: 14 999
Sammanfattning
I denna studie undersöks förekomsten av säkerhetisering av klimatfrågan i
regeringspropositioner mellan åren 2009 och 2019. Kan vi identifiera säkerhetiseringsdrag som gjort att frågan gått från en politiserad till säkerhetiserad fråga under denna period. Fokus är att se hur inramningen av klimatfrågan sett ut i svenska regeringspropositioner. Syftet är att genom en kvalitativ innehållsanalys undersöka och förstå hur klimatfrågan ramas in som en fråga om mänsklig säkerhet eller statens säkerhet utifrån två diskurser, miljösäkerhet eller miljökonflikt. Inramningen av klimatfrågan kan i förlängningen ha en reell påverkan på Sveriges klimatpolicys. Resultatet visar att en rad säkerhetiseringsdrag ägt rum och att diskursen miljösäkerhet oftare förekommer i regeringspropositionerna.
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1 1.1. Forskningsproblem ... 2 1.2 Syfte och frågeställningar ... 3 1.3 Avgränsningar ... 4 2. Tidigare forskning ... 5 2.1 Klimatfrågan och säkerhet ... 5 2.2 Konsekvenser av klimatförändringar ... 8 3. Teoretiskt ramverk ... 11 3.1 Säkerhetiseringsteori ... 11 3.2 Klimatfrågan och säkerhetsdiskurser ... 13 3.3 Teorival ... 14 3.4 Kritik mot Köpenhamnsskolan ... 15 4. Metod ... 16 4.1 Kvalitativ innehållsanalys ... 16 4.2 Metodöverväganden ... 17 4.3 Material ... 18 4.4 Operationalisering ... 21 5. Analys ... 23 5.1 Säkerhetisering ... 23 5.1.1 Existentiellt hot ... 23 5.1.2 Acceptans ... 27 5.1.3 Extraordinära åtgärder legitimeras ... 30 5.2 Säkerhetsdiskurser ... 33 5.2.1 Miljösäkerhet eller miljökonflikt ... 34 6. Diskussion ... 38 7. Slutsatser ... 41 7.1 Vidare forskning ... 42 8. Referenslista ... 44 8.1 Primära källor ... 44 8.2 Källhänvisning ... 44 Appendix 1 ... 481. Inledning
”Klimatförändringarna är här, de är allvarliga och de påverkar alla – både oss som lever nu och framtida generationer.” (Regeringsförklaringen 2015, 11)
I regeringsförklaringarna mellan åren 2009 till 2019 så beskriver de olika regeringarna klimatförändringarna som ”en global utmaning” (Regeringsförklaringen 2011, 12) och ”ett globalt säkerhetshot” (Regeringsförklaringen 2014, 7). Man beskriver att ”den globala uppvärmningen hotar att i grunden förändra förutsättningarna för mänskligt liv på jorden.” (Regeringsförklaringen 2019b, 8). Som ett svar på detta så lyfter de att vi tillsammans behöver ”anpassa oss till de förändringar som redan sker” (Regeringsförklaringen 2019b, 8) och att ”det kräver både klimatanpassning och stärkt krishanteringsförmåga.”
(Regeringsförklaringen 2014, 15). Detta är bara några exempel som beskriver hur svenska regeringar under de senaste 10 åren, från båda blocken, har varit eniga och tydliga i sin retorik kring klimatförändringarna. De har alla gett uttryck för hur pass allvarlig klimatfrågan är både nationellt och globalt. Gemensamt för samtliga regeringsförklaringar är att man i dem
uttrycker viljan att Sverige ska vara ett föregångsland i omställningen och arbeta för att länder tar sitt ansvar i att minska utsläppen och hålla klimatmålen (Regeringsförklaringar 2009– 2019).
Att klimatfrågan blivit en allt mer politiserad fråga ser vi tydligt både internationellt och i Sverige. I en svensk kontext så ser vi exempel på detta ovan men också i hur utrikesminister Wallström (2018) beskriver frågan internationellt som ”en av våra största
säkerhetsutmaningar” (Wallström, 2018). Alla frågor kan gå från att vara icke-politiserade frågor, vilket innebär att de inte hanteras, debatteras eller ges något utrymme på den politiska agendan, till att bli politiserade frågor som finns på den politiska agendan och kräver
hantering i form av exempelvis beslut och resurser. Om en fråga dessutom anses innebära ett säkerhetshot så kan det leda till en säkerhetisering av frågan (Buzan, Waever och De Wilde 1998, 23-24). När högt uppsatta politiker och framförallt regeringen uttrycker sig om klimatfrågan som i exemplen ovan så kan det ge intrycket av att frågan redan är
säkerhetiserad. Men att politisera en fråga och rama in klimatfrågan som ett säkerhetshot betyder nödvändigtvis inte att den är säkerhetiserad. Detta kan istället vara ett sätt att lyfta frågan på den politiska agendan och ge den uppmärksamhet för att mobilisera resurser kring frågan (Detraz 2011, 104). För att undersöka hur klimatfrågans säkerhetiseringsprocess sett ut
under den valda tidsperioden så är det därför nödvändigt att undersöka detta utifrån satta kriterier. I denna studie kommer analysen därför att utgå ifrån Köpenhamsskolans säkerhetiseringsteori.
En fråga som går från icke-politiserad eller politiserad till att bli säkerhetiserad lyfts upp på den politiska agendan då den anses vara akut och lösningarna anses därmed ligga utanför ramen för vanliga politiska lösningar och extraordinära åtgärder kan därmed legitimeras (Buzan et al 1998, 24). Om klimatfrågan har säkerhetiserats i Sverige och anses vara ett existentiellt hot så väcks också frågan, hur och för vem? I ett nästa steg i analysen så undersöks därför om frågan ramats in som en fråga om mänsklig säkerhet eller statens säkerhet utifrån Detraz (2011) två distinkta diskurser. De två diskurserna heter miljökonflikt
och miljösäkerhet och den stora skillnad ligger i vad som är referensobjektet. Detraz (2011)
fokuserar inom diskursen miljökonflikt på statens säkerhet medan hon inom diskursen miljösäkerhet lyfter fram mänsklig säkerhet.
1.1. Forskningsproblem
Svenska regeringar mellan åren 2009 och 2019 har alla uttryckt allvaret och lyft utmaningarna som klimatförändringarna och den globala uppvärmningen innebär. De har också lyft fram ambitionen att Sverige ska vara ett föregångsland när det kommer till hanteringen av klimatfrågan. Även om klimatfrågan i den offentliga retoriken ramats in som en fråga om säkerhet och den politiska viljan tycks finnas i Sverige att både diskutera och uttrycka behovet av att vidta åtgärder för att hantera klimatfrågan så är det inte tillräckligt för att avgöra om frågan säkerhetiserats och om det lett till att Sverige agerar i frågan. Har frågan gått från politiserad till säkerhetiserad?
Tittar vi på artiklar som rör klimatfrågan så kan hotet och vad som är hotat se olika ut i olika delar av världen. I FN:s rapport (2009), Climate change and its possible security implications, så lyfter man klimatförändringarna som en ”threat multiplier”, vilket innebär att befintliga konflikter eller säkerhetsutmaningar riskerar att förvärras eller öka när klimatet förändras. Om det i ett område råder torka och svält så kan klimatförändringarna förvärra eller skynda på en humanitär kris, frågan skulle därmed ramas in som en fråga om mänsklig säkerhet. I en del områden så kan förändringar i klimatet fungera som en katalysator för väpnade konflikter över landområden eller tillgångar eller förvärra redan pågående väpnade konflikter och då
skulle frågan istället primärt ramas in som en fråga om statens säkerhet. Detta skulle förklara varför hotet och vad som är hotat ser olika ut och gör att behovet av att se till redan
förekommande hot och utmaningar i specifika regioner blir viktigare när man ska hitta lösningar eller åtgärder för att minimera påverkan från klimatförändringarna (United Nations General Assembly 2009, 5–6).
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att undersöka vilka säkerhetiseringsdrag av klimatförändringarna som vi kan identifiera i svenska regeringspropositioner mellan åren 2009 till 2019 och om så är fallet hur det sett ut. Detta då det i förlängningen har implikationer på hur klimatfrågan hanteras av Sverige. Fokus ligger i att se om frågan är säkerhetiserad, och sedan titta på om frågan primärt ramats in som en fråga om mänsklig säkerhet eller statens säkerhet. Inramning är intressant då det skapar förutsättningar för vilken hantering och beredskap som tas fram, vilket påverkar vilken typ av policys som tas fram och forskningen som bedrivs på området. Det påverkar också vilken typ av konsekvenser som identifieras som hot samt de lösningar som en säkerhetsaktör väljer. Detta görs utifrån Köpenhamnsskolans säkerhetiseringsteori och Detraz (2011) två identifierade säkerhetsdiskurser som rör relationen mellan
klimatförändringar och säkerhet: miljösäkerhet och miljökonflikt. Genom att titta på
regeringspropositioner under en tioårsperiod som behandlar begreppen klimat, miljö och mer specifikt klimatförändringar så är ambitionen att kunna skapa en bild av Sveriges
säkerhetspolitiska syn på klimatförändringar. Detta för att i förlängningen förstå vad Sveriges förslag på hantering och beredskap kan komma att inrymma.
Frågeställningar:
1. Vilka säkerhetiseringsdrag av klimatfrågan kan vi identifiera i svenska regeringspropositioner?
2. Hur kan vi förstå svensk policy kring klimatförändringarna genom säkerhetsdiskurserna miljökonflikt och miljösäkerhet?
1.3 Avgränsningar
År 2019 hade det gått 10 år sedan den senaste World Climate Conference ägde rum i Geneve och lika lång tid sen FN lämnade in sin rapport Climate change and its possible security implications. Under tioårsperioden mellan åren 2009 till 2019 så togs en rad nationella och internationella mål för klimatet fram. För att studera vad som hänt det senaste decenniet i Sverige när det kommer till klimatfrågan och dess koppling till säkerhet så kommer studien att omfatta denna tioårsperiod. Studiens primära fokus är att se hur frågan säkerhetiserats i Sverige över tid och titta på hur säkerhetiseringsprocessen sett ut så att vi kan se hur frågan ramats in utifrån Detraz (2011) två diskurser, miljökonflikt och miljösäkerhet. Studien kommer att omfatta samtliga propositioner från Sveriges regering som behandlar
klimatförändringar och den globala uppvärmningen. Under den valda perioden så har Sverige haft fyra olika regeringar vilket också kan komma att påverka resultatet av studien. Det rör sig om totalt 101 propositioner från flera olika departement och sträcker sig över flera ämnen och politiska områden.
2. Tidigare forskning
Klimatförändringarna är en fråga som engagerat forskarna i över 30 år och även om frågan i perioder inte varit högt upp på agendan så frågar sig forskare fortfarande hur de direkta och/eller indirekta konsekvenserna av klimatförändringarna kan komma att påverka oss. Kopplingen mellan miljö och säkerhet samt klimatförändringarna och säkerhet har genom åren gjorts av flera forskare (Detraz 2011, 105; Baysal och Karakaş 2017, 22) och inom flera olika forskningsfält som sträcker sig från naturvetenskap och sociologi till forskare inom freds- och konfliktstudier samt internationell politik. Frågan har fallit under allt från
personsäkerhet, säkerhetspolitik, militär säkerhet, global säkerhet och andra säkerhetsbegrepp så som mänsklig säkerhet eller individuell säkerhet (FOI 2007, 11; Detraz 2011). Många forskare pekar på ett övergripande samband mellan människans levnadssätt och pågående samt framtida klimatförändringar och hur dessa kan komma att påverka förutsättningarna för människans framtid (United Nations 2019; FOI 2011). Det som kan konstateras är att det inte rör sig om ett homogent forskningsfält utan det är ett område som rymmer en rad olika teoretiska utgångspunkter och metodologiska ansatser, som skiljer sig i sina slutsatser,
begreppsanvändning och sin ”förståelse av forskningsområdet” (FOI 2007, 11). Det finns inte bara olika sidor, de som ser klimatförändringarna som ett säkerhetshot och de som är emot kategoriseringen av klimatfrågan som en fråga om säkerhet, utan det finns också olika läger på båda sidor. I forskningen där man talar om klimatförändringarna som ett säkerhetshot så finns det främst två ståndpunkter. De som primärt ser att klimatförändringarna främst ger konsekvenser på mänsklig säkerhet och de som anser att dem ger mer traditionella säkerhetskonsekvenser. Sen har vi de på den andra sidan som kan delas mellan de som är skeptiska till klimatsäkerhet och de som anser att klimatförändringarna inte kan säkerhetiseras (Baysal och Karakaş 2017, 22–23).
2.1 Klimatfrågan och säkerhet
Frågorna som ställs i denna studie handlar om vilka säkerhetiseringsdrag som går att identifiera i svenska regeringspropositioner och på vilket sätt vi kan förstå svensk
klimatpolicy genom säkerhetsdiskurserna miljökonflikt och miljösäkerhet. Det vill säga vem eller vad är referensobjektet i den svenska klimatsäkerhetskontexten. Om vi ska tala om
klimatfrågan i termer om säkerhet så behöver vi se hur frågan diskuterats innan och förstå hur klimatfrågan kan och inte kan identifieras som en säkerhetsfråga. Här råder det delade
meningar och det blir därför intressant att se om vi kan utläsa en säkerhetiseringsprocess av klimatfrågan i Sverige. Eftersom forskarna också lyfter att det är viktigt att förstå de olika sidorna då det kan förändra utfallet och vad man ser som säkerhetskonsekvenserna av
klimatfrågan så blir den andra frågeställning relevant (Detraz 2011, 104; Baysal och Karakaş 2017, 22-23).
Att undersöka inramning av klimatfrågan kan i förlängningen hjälpa oss att se vilka
förebyggande åtgärder och policys som är aktuella och varför. Detta då de kommer att vara kopplade till synen på klimatfrågan som ett hot mot antingen staten eller individen. Om klimatfrågan är, som den beskrivits över tid, en global utmaning så kommer effekterna inte enbart beröra enskilda stater och nationer. Även om effekterna och konsekvenserna kan komma att se olika ut i olika delar av världen. Men en global fråga bör därmed vara föremål för globala och transnationella lösningar vilket skulle göra att en inramning av frågan som en fråga om statens säkerhet inte ger oss en heltäckande riktning som den mer breda inramningen av miljösäkerhet ger oss (Detraz 2011, 106). Beroende på ansats, om vi talar om statens säkerhet, miljökonflikt eller mänsklig säkerhet, miljösäkerhet, så påverkar det analysen, vilka konsekvenser som prioriteras och hur vi hanterar och löser frågan. Inramning blir därför även viktigt när forskare tittar på säkerhetskonsekvenserna av klimatförändringarna (FOI 2011, 11).
Om frågan ramas in som en fråga om statens säkerhet så kommer åtgärderna att utformas för att hindra konflikt och säkra stabilitet inom staten. Detta kan handla om kortsiktiga strategier för att anpassa sig till den rådande situationen och undvika konflikt genom att till exempel se vilka resursbrister som kan uppstå och vart för att mobilisera sig i dem områdena. Vikten i en sådan bedömning ligger i att identifiera om det finns en viss grupp eller ett område som är mer utsatt där ökad risk för konflikt mellan den gruppen och andra grupper föreligger (Detraz 2009, 306). Denna typ av åtgärd betyder inte nödvändigtvis att befolkningens säkerhet ökar då åtgärderna inte är anpassade för att tillgodose individens säkerhet utan statens. Individers säkerhet som ställs emot statens säkerhet kan ignoreras till förmån för att statens intressen säkras. Det kan handla om att säkra ekonomiskt välstånd, energiförsörjning, politisk och militär makt samt stabilitet som ställs emot individens behov av hälsa och sjukvård, boende, utbildning och försörjningsmöjligheter (Matthew et al. 2009, 7).
Om frågan istället ramas in som en fråga om mänsklig säkerhet så är åtgärderna fokuserade på individens säkerhet och att tillgodose alla grundläggande behov som är essentiella för
människans överlevnad (Matthew et al. 2009, 7). Skillnaden i policys är att om frågan ramas in som en fråga om statens säkerhet så vidtas ett begränsat antal åtgärder för att undvika konflikt över resursbrist medan om frågan istället handlar om mänsklig säkerhet så vidtas bredare åtgärder för att undvika att resursbristen uppstår överhuvudtaget (Detraz 2009, 308). Trots de säkerhetsutmaningar som identifierats ovan så har forskare som Baysal och Karakaş (2017) identifierat oenigheter i att koppla klimatfrågan till säkerhet. De har kartlagt olika sidor i frågan och deras argumentation. I sin studie tittar de på hur inramningen av
klimatfrågan sett ut i relation till säkerhet och identifierar två motsatta sidor, som vi känner igen i forskning, de som är för och de som är emot en säkerhetisering av klimatfrågan. Genom att titta på hur argumentationen sett ut så identifierar de också olika läger som finns inom respektive sida (Baysal och Karakaş 2017, 22–23). Deras forskning tittar på hur synen på klimatförändringarna har förändrats och hur vi ser på säkerhetsområdet inom internationella relationer genom att studera ny litteratur som behandlar fenomenet som går under
benämningen ”climatization of security” (Baysal och Karakaş 2017, 21). Gemensamt för deras studie och Detraz (2009) forskning är att vi finner två olika läger på sidan som är för säkerhetiseringen av klimatfrågan. Den med fokus på statens säkerhet och den med fokus på mänsklig säkerhet. Dessa två läger menar Baysal och Karakaş (2017) är starkt sammanvävda med varandra eftersom de ser en koppling mellan hur frågor som rör mänsklig säkerhet har en sekundär effekt på mer traditionella säkerhetsfrågor. Ett exempel är hur klimatförändringar kan leda till matbrist som kan kategoriseras som en fråga om mänsklig säkerhet men som sekundär effekt kan leda till konflikter över resurser och skapa instabilitet, vilket därmed berör statens säkerhet. Men vi kan också argumentera för att frågor som rör statens säkerhet som konflikter och instabilitet blir en fråga om mänsklig säkerhet vilket istället skulle kunna leda till icke-statscentrerade lösningar och åtgärder (Baysal och Karakaş 2017, 40). Den första förklaringen tycks lyftas fram i studien för att ge säkerhetiseringen av klimatfrågan relevans inför kritikerna och de mer konservativa säkerhetspolitiska forskarna. De utformar
säkerhetshotet så den passar in i den traditionella diskursen för säkerhet där staten är
referensobjektet och den säkerhetiserande aktören. Men i förlängningen så kan konsekvensen bli att även lösningarna blir statscentrerade och därmed inte adresserar de riktiga
konsekvenserna och hoten. Detta är också en invändning till breddningen av
klimatfrågan inte nödvändigtvis förnekar att klimatförändringarna kan hota individer och staten men att en säkerhetisering av frågan inte kommer leda till effektiva lösningar. Dessa forskare menar istället att detta visar att militär trygghet inte är synonymt med välmående. Dessa icke militära hot behöver istället hanteras inom ramen för den politiska agendan och därigenom vara föremål för forskning och policyförändringar. Med detta argument så tappar vi dock den alarmerande och akuta faktorn som driver på nödvändiga policyförändringar och åtgärder som kommer med säkerhetisering. Om vi ser till existentiella hot, där man talar om ”point of no return” faktorn så finns det en tidskritisk aspekt som för att detta förslag ska fungera behöver tas ner för att även omfatta politiserade frågor. En risk kan därför vara att vi öppnar upp för att även mindre hot ändå kan legitimera användandet av åtgärder utanför det normala regelverket, och frågan bör vara om det är en utveckling vi vill se för att undvika en breddning av säkerhetsbegreppet (Baysal och Karakaş 2017, 33 & 40; Buzan och Waever 2003, 71).
Tittar vi på Köpenhamnsskolans förespråkare så ser de säkerhetisering som ett politiskt misslyckande som snarare hämmar lösningar. Detta eftersom det legitimerar extrema åtgärder som kan bryta mot demokratiskt stiftade lagar och regler. Medan avsaknaden av
säkerhetisering istället leder till mer politiska lösningar. Detta skulle istället vara ett argument för att bredda säkerhetiseringsbegreppet och samtidigt jobba proaktivt med politiserade frågor på den politiska agendan så att vi inte hamnar i ett läge av ”politiskt misslyckande” och behöver säkerhetisera en fråga för att komma fram till lösningar (Baysal och Karakaş 2017, 35). En intressant slutsats i Baysal och Karakaş (2017) studie är den att opponenterna tycks förkasta alla argument som rör statens säkerhet men inte de som rör mänsklig säkerhet. Detta indikerar att viss konsensus råder inom forskningsfältet gällande klimatförändringarnas påverkan på mänsklig säkerhet (Baysal och Karakaş 2017, 40).
2.2 Konsekvenser av klimatförändringar
Barnett (2007) skriver om kopplingen mellan klimatförändringarna och mänsklig säkerhet och hur konflikter är en indirekt konsekvens av detta. Våldsamma konflikter skulle föregås av hot mot mänsklig säkerhet i form av bristen på och kvalitén av naturresurser som är nödvändiga för människors överlevnad. Han lyfter att redan idag undermineras mänsklig säkerhet av klimatförändringarna och det kommer bara att öka i framtiden. Han beskriver också en annan
aspekt där klimatförändringarna i framtiden komma att påverka staters kapacitet att bistå människor med möjligheter och tjänster som hjälper dem att upprätthålla sitt leverne. Detta kommer i sin tur att öka risken för våldsamma konflikter (Barnett 2007).
Detraz (2011) har i sin forskning tittat på kopplingen mellan säkerhet och klimatförändringarna och säkerhet och miljö genom att titta på vilken inramning
klimatförändringarna får som säkerhetshot. I enlighet med Köpenhamnsskolan så ser Detraz (2011) en koppling mellan säkerhetiseringen av en fråga och att det innebär att man vidtar ”vissa åtgärder och vissa aktörer tar kommandot” i utförandet av dessa åtgärder (Detraz 2011, 104). Hon menar att beroende på inramningen så kan konsekvenserna få ett ineffektivt utfall på policys, de politiska beslut som fattas och den akademiska debatten kring lösningarna för att bromsa klimatförändringarna (Detraz 2011, 105 & 116).
I Detraz (2011) analys så har olika aktörer så som beslutsfattare, forskare och media genom inramningen av klimatfrågan som ett hot placerat frågan inom en eller två diskurser som hon väljer att kalla environmental security (miljösäkerhet) och environmental conflict
(miljökonflikter) (Detraz 2011, 105). Detraz (2011) menar att en övervägande del av de politiska samtalen och de texter som hon tittat på placerar klimatförändringarna inom diskursen miljökonflikter vilket rör sig inom den mer traditionella synen på säkerhet, med statens säkerhet i fokus där även staten är en drivande aktör och det rör säkerhetshot som oftast kräver strategiskt militära lösningar (Detraz 2011, 115). Hon anser däremot att det är önskvärt att istället rama in klimatförändringarna som ett hot mot mänsklig säkerhet inom ramen för diskursen miljösäkerhet och tala om individens sårbarhet kopplat till
klimatförändringarna istället för att tala om konflikter kopplade till klimatförändringar. Det skulle öppna upp för att hitta ett urval av hot och sårbarheter som man sedan kan agera på. Detta agerande skulle då ske i tidigare än när man ramar in frågan som ett hot med anledning av konflikter över resursbrister eller staters instabilitet eller den påfrestningen som
migrationsströmmar kan innebära (Detraz 2011, 115). Resultatet visar att när den senare inramningen, miljösäkerhet, sker så är det oftast i kombination med diskursen om
miljökonflikter vilket ändå gör att hotet och lösningarna snarare handlar om militära insatser för konflikter som bryter ut till följd av brist på vatten och/eller mat, eller migrationsströmmar till följt av extremväder som kan komma att hota staters säkerhet (Detraz 2011, 116).
FOI (2011) belyser en lucka i forskningen kring klimatförändringarna och dess koppling till säkerhet. Man lyfter att det bara är en av de förändringsprocesser som exempelvis kan
påverka migrationsströmmar, bristande resurser etcetera. Därför är det viktigt att även forska på hur andra förändringsprocesser så som urbanisering, demografisk utveckling och
miljöförstöring förstärker eller kanske mildrar effekterna av klimatförändringarna (FOI 2011, 12). En studie som rör sig i det området är Guy et als (2018) studie, Climate, conflict and
forced migration. De har valt att titta på hur kopplingen ser ut mellan klimatförändringarna,
konflikter och migrationsströmmar. Det är en studie som drar empiri från flera olika
vetenskapsområden och inkluderar klimatförändringarnas påverkan på naturresurser genom exempelvis torka, och hur det kan komma att påverka hur allvarliga konflikter blir till och på så sätt ge upphov till flyktingar. Men sambandet ligger också i att det ska vara rätt tidpunkt och sammanfalla med exempelvis politiska förändringar, vilket de i sin studie menar var fallet mellan 2010–2012 i delar av mellanöstern (Guy J et al. 2018).
3. Teoretiskt ramverk
Nedan presenteras det teoretiska ramverk som studien kommer att ta stöd i för att besvara de aktuella frågeställningarna om en säkerhetisering av klimatförändringarna i Sverige.
3.1 Säkerhetiseringsteori
Att använda säkerhetiseringsteori på ett icke militärpolitiskt område, som klimatfrågan, är inte självklart eller oproblematiskt. Frågan kring vad som är hotet och vad som är hotat
(referensobjektet) kan kännas flytande och oklart när man frångår den mer klassiska synen på säkerhetsbegreppet som oftast handlat om militärpolitiska hot med staten eller nationen som referensobjekt (Buzan et al 1998, 1). Framväxten av flera, och många gånger icke
våldsbejakande, aktörer som hotar samhällen, människor, stater eller regioner gör det dock naturligt att bredda säkerhetsbegreppet, men de mer konservativa forskarna ser risker med att begreppet urvattnas om en breddning sker (Buzan et al 1998, 2). Men att bredda
säkerhetsbegreppet och samtidigt sätta det i sin kontext behövs då det finns icke statliga grupperingar vars existens är hotad av ibland icke statliga hot speciellt när det kommer till frågor om säkerhet i den sociala sektorn (Buzan & Waever 2003, 70).
Genom att kontextualisera säkerhetshotet och referensobjektet får man en tydligare förklaring till hur säkerhetsbegreppet breddats och definierats istället för att riskera antaganden om hur begreppet använts i exempelvis vardagligt tal. När man talar om internationell säkerhet så kan även det leda till antaganden som rör sig i det militärpolitiska området för säkerhet. Vilket handlar om staters överlevnad och att en fråga är att ses som ett existentiellt hot mot ett specifikt objekt, traditionellt sett en stat, regering, territorium eller samhälle. När ett referensobjekt står inför ett säkerhetshot så legitimerar det användandet av extraordinära åtgärder eller alla nödvändiga medel för att stoppa hotet. När vi breddar säkerhetsbegreppet och ämnar dra en linje mellan frågor som är politiserade eller säkerhetiserade så är det viktigt att definiera vad existentiellt hot och akuta eller extraordinära åtgärder innebär. Här är det objektet som styr eftersom beroende på område och nivå som objektet befinner sig i, så är ett hot att anses vara existentiellt eller ej. I den här studien så är definieringen av dessa beroende av om inramningen visar att referensobjektet är staten eller människan (Buzan, Waever och De Wilde 1998, 21).
I boken Security, A new framework for analysis så beskriver författarna säkerhetisering som en extrem version av politisering av en fråga och beskriver hur alla frågor kan placeras på ett spektrum från icke politiserad till politiserad och slutligen säkerhetiserad oberoende av
ordning. En fråga faller in under någon av dessa kategorier beroende på omständigheterna och det kan skifta mellan regioner och stater om en fråga är att ses som säkerhetiserad eller ej (Buzan et al 1998, 23–24). En fråga anses vara ett säkerhetshot för att det går att argumentera för att frågan är viktigare än övriga frågor och därför bör ges högsta prioritet (Buzan et al 1998, 24) men att bara benämna ett subjekt som ett hot kan ses som ett säkerhetiseringsdrag men det innebär inte en fullfjädrad säkerhetisering (Buzan et al 1998, 25). För att en fråga ska övergå från att vara icke politiserad eller politiserad till säkerhetiserad och för att undvika risken att alla frågor ses som säkerhetsfrågor, så räcker det alltså inte att endast benämna något som en säkerhetsfråga och existentiellt hot. (1) Säkerhetsaktören måste först identifiera frågan som ett existentiellt hot mot ett referensobjekt, i det här fallet skulle det antingen röra sig om staten eller människan, och (2) en relevant mottagargrupp behöver acceptera och dela uppfattningen om att frågan är ett existentiellt hot som kräver akuta åtgärder. (3) Åtgärder behöver inte vidtas men de ska i så bred mening som möjligt vara uttalade att en plattform för att möjliggöra och legitimera dessa åtgärder finns. Frågan ska vara ett så pass allvarligt och akut hot att den påverkar relationen mellan enheter och aktörer och det legitimerar att åtgärder vidtas oavsett om det strider mot regler (Buzan et al 1998, 25–26; Buzan och Waever 2003, 71). Det vill säga frågan ses ur en retorisk struktur som säger att det är något som behöver ageras på och det är tidskritiskt då frågor om överlevnad i regel har en ”point of no return” och når vi den punkten så är det försent för oss att ”reparera vårt misslyckande”, vilket legitimerar att vi av säkerhetsskäl bryter mot rådande lagar och regler när nöden kräver det (Buzan et al 1998, 26; Buzan och Waever 2003, 71). Buzan et al (1998) beskriver att även om säkerhetiseringen av en fråga kan fungera för att uppmärksamma ett visst hot som exempelvis, klimatförändringarna, och ge den en plats på säkerhetsagendan så ska man inte underskatta effekten av att fokusera, uppmärksamma och mobilisera sig kring en fråga istället. De menar att idealet skulle vara att frågor hanterades enligt rutin inom den vanliga politiska processen, därför är avsäkerhetisering eller att inte säkerhetisera en fråga något att föredra framför att säkerhetisera den (Buzan et al 1998, 29).
När ett hot sträcker sig över en längre tid eller är ett återkommande hot så kan det bli institutionaliserat vilket innebär att uttrycket om brådskande och akut är antaget istället för ständigt uttalat. Vi bygger upp ett byråkratiskt förhållningsätt och tillvägagångssätt för hur
hotet ska hanteras och det blir självklart när vi talar om en fråga att det handlar om säkerhet och hot utan det upprepas (Buzan et al 1998, 27–28).
I problemformuleringen lyftes vikten av att särskilja på vad som är hotet (subjektet) och vad som är hotat (objektet) när man studerar säkerhet. Buzan et al (1998) beskriver tre enheter eller aktörer som är viktiga att särskilja i säkerhetsanalysen då den är baserad på talakten (speech-act). Objektet som de kallar, referensobjektet, är det som är hotat.
Säkerhetiseringsaktören är den som säkerhetiserar frågan och slutligen funktionsaktörer är de som är aktörer med inflytande över ett område, som exempelvis miljö, och kan vara centrala aktörer utan att vara den säkerhetiserande aktören eller referensobjektet (Buzan et al 1998, 36). Inom området för den här studien som är miljö, klimat och säkerhet så är Buzan et al (1998) lite motvilliga att se miljön som ett referensobjekt men medger att utvecklingen kan röra sig åt det hållet. Mänskligheten som civilisation är också en aktör som sparsamt ska användas som referensobjekt men kan i vissa fall som i relation till miljöhot vara ett referensobjekt (Buzan et al 1998, 38).
3.2 Klimatfrågan och säkerhetsdiskurser
I sin studie Threats or Vulnerabilities? Assessing the Link between Climate Change and
Security presenterar Detraz (2011) ett sätt att titta på kopplingen mellan klimatförändringarna
och säkerhet. Hon menar att om vi ska se på klimatförändringarna som en säkerhetsfråga så behöver vi ta hänsyn till konsekvenserna som det för med sig. För ska vi tala om klimatfrågan som en säkerhetsfråga så syftar det till att åtgärder behöver vidtas, frågan behöver hanteras och förberedelser för olika scenarios måste komma till stånd (Detraz, 2011, 104). Som beskrivet under tidigare forskning, så väljer Detraz (2011) att titta på frågan om säkerhet, miljö och klimatförändringarna utifrån två diskurser. Diskursen Miljösäkerhet fokuserar på den mer övergripande diskursen, mänsklig säkerhet men har en snävare definition. Den definitionen handlar om människans sårbarhet mot specifikt de direkta hot som
klimatförändringarna innebär för individer och människor, så som hälsa, brist på vatten, mat och andra förnödenheter och risk för att utsättas för naturkatastrofer och extremväder. Den omfattar människans utsatthet till de eventuella konsekvenserna av klimatförändringarna (Detraz 2011, 106).
Diskursen miljökonflikter rör sig inom den mer traditionella synen på säkerhet, med statens säkerhet i fokus där även staten är en drivande aktör. Denna diskurs rör säkerhetshot som oftast kräver strategiskt militära lösningar så som destabilisering av stater, ökade
flyktingströmmar, konflikter till följd av bristande resurser, klimatförändringar som konfliktdrivande faktor eller katalysator, etcetera (Detraz 2011, 115). Inramningen av
klimatfrågan i relation till säkerhet kan identifieras genom att dels se till vilka referensobjekt som lyfts fram men också vilket narrativ som framhålls när man talar om klimatfrågan och dess konsekvenser eller hot (Detraz 2011, 111–112). Hur frågan ramas in har en betydelse på utfallet och vilka åtgärder som stater vidtar, policys och forskning. Därför kommer även denna aspekt vara föremål för denna studie. Detraz (2011) lyfter de två diskurserna som ramar in klimat och säkerhet som antingen en fråga om statens säkerhet, environmental conflict (miljökonflikt), eller en fråga om mänsklig säkerhet, environmental security (miljösäkerhet). Dessa två diskurser leder till olika utfall i såväl policys som i forskningen kring den aktuella frågan och detta påverkar i sin tur effekten som frågan och utfallet får på samhället (Detraz 2011, 105).
3.3 Teorival
Denna studie kommer att utgå ifrån Buzan, Waever och De Wilde (1998)
säkerhetiseringsteori för att svara på frågan om vi kan identifiera säkerhetiseringsdrag i svenska regeringspropositioner som rör klimatfrågan och Detraz (2011) inramning av klimatfrågan och säkerhet. Detta för att svara på forskningsfrågan om hur
klimatförändringarna ramas in i Sverige (Buzan et al 1998; Detraz 2011). Ett alternativt val av teori hade varit att titta på teorin om agendasättande som tittar på varför vissa hotbilder
hamnar på den politiska agendan medan andra inte gör det. Teorin om agendasättande är fokuserad på varför en fråga hamnar på agendan medan denna studies fokus ligger i om säkerhetiseringen av frågan kan återfinnas i regeringspropositioner och på vilket sett
klimatfrågan ramats in i relation till säkerhet. Detta för att senare kunna förstå vad resultatet har för implikationer på eventuella åtgärder och lösningar. Därför lämpar sig valet att utgå ifrån säkerhetiseringsteorin och inramning inom diskurs, sig bättre i denna studie. Frågans inramning leder till hur beslut och policy fattas i realpolitiken. Det intressanta för denna studie är att göra skillnad på retorik i offentliga sammanhang, agendasättande, och hur politiken kopplad till klimatfrågan formas och dess faktiska påverkan på policys. I det här
sammanhanget så spelar ”varför” vissa specifika frågor genomgår processen ingen roll och då räcker inte teorin om agendasättande till och säkerhetiseringsteorin är bättre lämpad.
3.4 Kritik mot Köpenhamnsskolan
Knudsen (2001) skriver i sin text att inom området för säkerhetsstudier så finns det en oro att man under 90-talet utgick från en snäv syn på säkerhet som innefattade militära hot och ett statsorienterat perspektiv. Nu har en bredare definition av säkerhetsbegreppet lett till ett större fokus på identitet samt kulturella faktorer. Han ställer sig inte helt emot en breddning av säkerhetsbegreppet men beskriver hur prioriteringar i läran om säkerhetsstudier som i hans ögon är essentiella blir underprioriterade eller förbisedda av Köpenhamnsskolan (Knudsen 2001, 355–358). Men i en tid där mellanstatliga konflikter eller militära hot inte är de primära hoten som stater står inför så är en breddning av säkerhetskontexten och därmed området för säkerhetsstudier ett naturligt steg (Buzan och Waever 2003, 70). Knudsen menar följaktligen att prioriteringen inom säkerhetsstudier bör vila på storskaliga konflikter som riskerar att utvecklas till våld (Knudsen 2001, 355–356). Men man kan argumentera för att ett relevant område för säkerhetsstudier också bör vara att se till bakomliggande faktor till konflikter eller destabilisering av stater och regioner och även identifiera möjliga framtida konfliktområden. Genom att bredda säkerhetsbegreppet att som i det här fallet även inkludera klimatfrågan där en av säkerhetsdiskurserna behandlar konflikter och destabilisering av stater med direkta eller indirekta kopplingar till klimatförändringar skulle ge oss bredare förklaringar till konflikter (Detraz 2011, 114-115). Genom att kontextualisera breddningen av säkerhetsbegreppet så går man inte miste om att bibehålla en ”objektiv kärna i relation till konceptet om hot” inom området som Knudsen menar är av största vikt. En breddning av säkerhetsbegreppet till att även omfatta ickestatliga hot omöjliggör inte en statscentrerad forskning kring säkerhet men ger istället en bredare bild av potentiella hot. Att staten är referensobjektet är centralt menar Knudsen då det är den kollektiva aktör som är ansvarig för hanteringen av hot, något som är viktigt inom ramen för säkerhetsstudier (Knudsen 2001, 355-358). Relevant för denna studie är också att Knudsen anser att säkerhetiseringskonceptet är Köpenhamnsskolans bidrag till säkerhetsområdet och har visat sig användbart i breddningen av säkerhetsbegreppet och studier kring säkerhetspolicy vilket även är fokus för denna studie (Knudsen 2001, 358-359).
4. Metod
Den valda metoden för denna studie är kvalitativ innehållsanalys. Den tillsammans med material och metodval samt studiens operationalisering kommer att presenteras närmre nedan.
4.1 Kvalitativ innehållsanalys
Den innehållsanalytiska forskningsmetoden används i stor uträckning vid kvantitativ forskning men kan genom en bredare tolkning även innefatta kvalitativa studier där man systematiskt ämnar beskriva innehållet i materialet (Bergström och Boréus 2005, 44). Metoden lämpar sig väl för forskning där en djupgående tolkning av texten ska genomföras och där det som ska tolkas är textens innehåll (Alvesson och Sköldberg 2008, 17 & 19). Som kvantitativ metod anses innehållsanalysen ha en högre objektivitet då både urval och
kodschema konkret beskrivs och kodningen görs konsekvent. Detta förenklar och ökar
möjligheterna att göra om studien och ökar också möjligheterna för vidare forskning (Bryman 2011, 296). Men metoden är också en av de vanligaste metoderna inom kvalitativ analys av texter där syftet också är att hitta bakomliggande teman i det empiriska materialet (Bryman 2011, 505). För att med en kvalitativ ansats ändå få en eftersträvad struktur så kan forskaren med fördel följa vissa krav i hanteringen av materialet i relation till den teoretiska
utgångspunkten. Forskaren bör inleda med att se över innehållet i materialet och den kontext i vilket texten skapats, det viktiga är att bekanta sig med materialet för att vidare kunna ta fram ett schema för datainsamling. Detta görs genom att utgå ifrån ett par kategorier som ligger till grund för materialinsamlingen (Bryman 2011, 506).
Materialet kommer inledningsvis att genomgå en första tematiseringen för att lyfta fram texterna som behandlar området säkerhet och metodvalet möjliggör för mer komplicerade tolkningar av texten (Bergström och Boréus 2005, 44) vilket för denna studie är nödvändigt för att söka svar på studiens frågeställningar där Sveriges inramning av klimatfrågan ska ses genom uttryck i propositioner från en rad olika utskott som behandlar skilda sakområden. De inledande kategorierna i det här fallet är därmed kopplade till den teoretiska utgångspunkten säkerhetisering som rör säkerhet och hot i relation till klimatfrågan i form av
klimatförändringarna och den globala uppvärmningen.
Efter den ursprungliga tematisering så är det materialet som till viss del styr tematiseringen vidare genom att forskaren läser och studerar materialet flera gånger och identifierar teman.
Teman och kategorier kan sedan revideras och det kan även tillkomma nya teman allt eftersom forskaren bearbetar texten ytterligare. För att forskaren på ett systematiskt och analytiskt sätt ska kunna göra sitt urval, sin insamling, tematisering och analys av materialet med en tyngdpunkt på att se till materialets kontext så krävs det en viss förförståelse hos forskaren. Denne behöver förstå området inom vilket materialet tagit form och besitta viss kännedom för det arbetssätt som materialets författare råder under (Bryman 2011, 505). I det här fallet handlar det om regeringspropositioner som författats av flera olika svenska
departement med ett syfte att förändra och skapa ny svensk policy och materialet följer därmed en viss struktur. Inom området för kvalitativ innehållsanalys så talar man om kodning vilket är en process där man läser och bearbetar materialet noggrant för att som tidigare beskrivet urskilja teman som kan finnas där. Denna typ av analys handlar om att identifiera och kategorisera texten utifrån dessa teman, i det här fallet förekomsten av
säkerhetiseringsdrag som rör klimatfrågan i regeringspropositioner. I enlighet med teorin identifieras dessa genom förekomsten av uttryck för existentiellt hot, acceptans från en relevant publik samt legitimering av extraordinära åtgärder. Vidare tematiseras dessa säkerhetiseringsdrag som fall av mänsklig säkerhet eller statens säkerhet, genom att tilldela dem eller identifiera specifika egenskaper och/eller begrepp som kan härledas till respektive tema (Alvesson och Sköldberg 2008, 143).
4.2 Metodöverväganden
I studier kring säkerhetisering så är det vanligt att den valda metoden är diskursanalys. Buzan et al (1998) beskriver att det definierande kriteriet för säkerhet är: ”A Specific rhetorical structure that has to be located in discourse”. Vilket innebär att för att något ska handla om säkerhet så behöver det som uttrycks röra sig inom en säkerhetsdiskurs. Diskursanalysen lämpar sig för att se till när, hur och vem som fastställt en fråga som ett säkerhetshot genom att en ser till de underliggande strukturer som finns inom en diskurs. Inom ramen för denna studie så är det centrala det som uttrycks, i form av policyförslag, och hur politiken formas. Den offentliga retoriken omfattas inte av materialet som behandlas och underliggande motiv och budskap saknar därför relevans. Svaren söks istället genom att leta i texten efter när de aktuella teman och indikatorer faktiskt uttrycks i materialet (Buzan et al 1998, 176). En kvalitativ istället för en kvantitativ ansats lämpar sig även bättre i denna studie för att både se
in som en fråga om miljösäkerhet eller miljökonflikt. Detta för att slutligen se om de rör sig inom antingen en diskurs som handlar om mänsklig säkerhet eller statens säkerhet. Detta kommer att göras genom att följa upp narrativ och begrepp som upprepar sig och faktiskt uttrycks i det empiriska materialet och i kombination för att forma en specifik
säkerhetsdiskurs (Detraz 2011, 115-116). Här är narrativet kopplat till begreppen viktig och svårräknat utan behöver tolkas för att nå fram till vilken diskurs som det rör sig om.
4.3 Material
Det empiriska materialet består av regeringspropositioner mellan åren 2009–2019 som på regeringens hemsida sorterats under kategorin miljö och klimat. Dessa omfattar policyförslag från fyra olika regeringstyper. En borgerlig majoritetsregering 2009–2010, en borgerlig minoritetsregering 2010–2014, en röd-grön minoritetsregering 2014–2019 och en röd-grön minoritetsregering med stöd från Centerpartiet och Liberalerna 2019. Att det rör sig om flera olika regeringstyper över tid kan komma att få betydelse i resultatet vilket även framgår i den offentliga retoriken (Regeringsförklaringar 2009–2019).
Diagram 1: Regeringspropositioner sorterade under miljö och klimat mellan åren 2009–2019
0 2 4 6 8 10 12 14 16 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Antal Prop.
Dels ingår den senare delen av mandatperioden som leddes av en borgerlig
majoritetsregering, med större handlingskraft men med minst antal propositioner som rör klimat och miljö under den valda tidsperioden, se diagram 1. Sedan ingår två hela
mandatperioder där ena leddes av en borgerlig minoritetsregering i kontrast till den andra som leddes av en röd-grön minoritetsregering och där den röd-gröna regering hade fler
regeringspropositioner som rörde miljö och klimat än den borgerliga, se diagram 1. Avslutningsvis ingår även det första året av en ny konstellation med en röd-grön
minoritetsregering som efter ett turbulent regeringsbildande har stöd av Centerpartiet och Liberalerna som tidigare ingick i de borgerliga regeringstyperna men nu får politiskt inflytande i en röd-grön regering.
Det omfattande materialunderlaget har valts ut för att dels kunna undersöka hur
säkerhetiseringsprocessen av klimatförändringarna sett ut i Sverige över tid men primärt hur frågan ramats in. Ambitionen är att förstå hur svensk policy kring klimatfrågan ser ut och vilken säkerhetsdiskurs, miljösäkerhet eller miljökonflikt, som dominerar den svenska politiska agendan.
Diagram 2: Antal propositioner sorterade under miljö och klimat per departement
För att stärka studiens tillförlitlighet så har materialinsamling skett på ett systematiskt sätt
0 20 40 60 80 100 120 Finansdepartementet Justitiedepartementet Kulturdepartementet Miljödepartementet Näringsdepartementet Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Försvarsdepartementet Totalt
Antal prop.
under propositioner och sorterade under miljö och klimat. Denna sökning resulterade i totalt 101 propositioner mellan de aktuella åren och dessa sorterades utifrån departement, se diagram 2.
För att hitta de för studieområdet relevanta texter i propositioner som berör klimatfrågan så har specifika sökord använts för att söka i texterna. Sökorden har varit klimatkrisen,
klimatfrågan, klimatförändringar, klimatförändringen, global uppvärmning, globala
uppvärmningen. Detta har gjort att andra texter som också kan innehålla begreppen miljö och klimat, till exempel begrepp som arbetsklimat eller arbetsmiljö sorterats bort i
urvalsprocessen. För att ytterligare bearbeta det empiriska materialet så gjordes en genomläsning av samtliga propositioner och de propositioner där klimatfrågan endast omnämns lyftes inte fram i analysdelen. Detta till förmån för de propositioner där svensk policy, frågans konsekvenser och förslag på åtgärder framgår och behandlas mer djupgående. Samtliga 101 propositionerna finns redovisade i Appendix 1.
Figur 1: Materialinsamling och tematiseringsprocessen Propositioner
Miljö & klimat
Inledande analys Klimat Klimatkrisen Klimatfrågan Klimatförändringar Klimatförändringarna Global uppvärmning Globala uppvärmningen Djupgående tematisering
Mänsklig
säkerhet
Statens
säkerhet
Resursbrist Fattigdom Hälsa Konflikt Migration Ekonomi Säkerhetisering Existentiellt hot acceptans Extraordinära åtgärder Miljö säkerhet eller miljö konflikt Urvalsprocessen4.4 Operationalisering
Genom en kvalitativ innehållsanalys så kommer materialet att bearbetas för att utläsa argument i det empiriska materialet som tar den retoriska och logiska formen som här definieras som säkerhet kopplat till klimatfrågan. I studien ämnar jag beskriva innehållet i texten på ett systematiskt sätt utifrån de olika kriterierna i säkerhetiseringsprocessen. En tolkning av textens innehåll kommer att göras för att utläsa textens mening och innebörd utifrån studieområdet för att undersöka vilken säkerhetsdiskurs, miljösäkerhet och
miljökonflikt, som främst kan utläsas i materialet (Bergström och Boréus 2005, 44). Som redogörs för i tidigare kapitel så har en urvalsprocess skett utifrån materialets innehåll som handlat om att lyfta fram text som rör hot och säkerhet i relation till begreppen klimatkrisen, klimatfrågan, klimatförändringar och global uppvärmning, se figur 1 Urvalsprocessen. Sedan följer en inledande analys som utgår ifrån Buzan et al:s (1998) säkerhetiseringsteori, se figur 1 Inledande analys, för att se hur processen för säkerhetisering av klimatförändringarna sett ut i Sverige. Detta för att svara på frågan om klimatfrågan har genomgått en säkerhetisering i Sverige men också för att studera processen från politiserad till säkerhetiserad fråga, se figur 2. Vilket gör det möjligt att identifiera de säkerhetiseringsdrag som förekommer i det
empiriska materialet och ge oss en övergång till den andra delen av studien som handlar om att se hur frågan säkerhetiserats i Sverige.
I nästa led utgår studien ifrån ramverken (framing) som Detraz (2011) beskriver i sin text. Detta för att se om inramningen av klimatförändringarna i svenska regeringspropositioner faller under de av Detraz (2011) två identifierade säkerhetsdiskurser, miljökonflikt
(Environmental conflict) eller miljösäkerhet (environmental security), se figur 3. Genom att använda oss av dessa två ramverk för att tematisera materialet så kommer vi kunna svara på den andra frågeställningen som handlar om ifall klimatfrågan är mer kopplad till statens säkerhet eller mänsklig säkerhet eller om det rör sig om en kombinations av båda (Detraz 2001, 105–107). Detta gör vi genom att läsa och kategorisera materialet utifrån olika konsekvenser och narrativet som lyfts fram i texten kopplat till klimatfrågan, hot och säkerhet. Inom ramen för diskursen miljösäkerhet så står mänsklig säkerhet i fokus och där handlar konsekvenserna om exempelvis försörjningsförlust, ohälsa, brist på essentiella
resurser som vatten och mat samt ökad fattigdom. Detta gör att klimatfrågan beskrivs inom ett narrativ som exempelvis berör mänsklig sårbarhet, överlevnad och välmående (Detraz 2011, 112). Inom ramen för diskursen miljökonflikt så står statens säkerhet i fokus och det handlar om konsekvenser som hotar staten i form av exempelvis konflikter. Detta målas upp med ett narrativ som berör risken för konflikter över resurser, ökade migrationsströmmar till följd av brist på livsnödvändiga resurser eller ökade påfrestning på staters ekonomi eller militär i konflikter som drivs på eller eskalerar till följd av klimatförändringar (Detraz 2011, 111). Detta kommer att på ett tydligt sätt redogöra för vilken av dessa två diskurser som dominerar svensk säkerhetspolicy i relation till klimatförändringar och säkerhet samt vilka implikationer det har när det kommer till åtgärder och svensk politik.
Figur 3: Tematiseringsmetod för diskurserna Miljökonflikt och Miljösäkerhet
Miljösäkerhet
Miljökonflikt
Mänsklig
säkerhet
Statens
säkerhet
Hälsa
Resursbrist
Fattigdom
Konflikter
Flyktingströmmar
Ekonomi
5. Analys
5.1 Säkerhetisering
Den första frågeställningen i denna studie är: Vilka säkerhetiseringsdrag av klimatfrågan kan vi identifiera i svenska regeringspropositioner? För att svara på den frågan så undersöks förekomsten av säkerhetiseringsdrag i materialet utifrån givna kriterier i enlighet med Köpenhamnsskolan. I teoriavsnittet framgår att en fråga anses vara säkerhetiserad när frågan identifierats som ett existentiellt hot, accepteras av en relevant mottagargrupp som ett
säkerhetshot och när extraordinära åtgärder legitimeras (Buzan et al 1998. 25-26). Nedan följer analysen av det valda materialet. Analysen är tematiskt och kronologiskt uppställd för att underlätta för läsaren och synliggöra en möjlig säkerhetiseringsprocess över tid.
5.1.1 Existentiellt hot
”Om utsläppen av växthusgaser fortsätter i nuvarande omfattning ökar risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem”
(Miljödepartementet Prop. 2016/17:146, 8)
I materialet återfinns olika uttryck för att klimatfrågan i form av exempelvis
klimatförändringar och global uppvärmning innebär ett existentiellt hot för referensobjekt. Det formuleras på olika sett beroende på referensobjektet. Men uttryck som ”oåterkalleliga effekter” och ”irreversibla förändringar” (Miljödepartementet Prop. 2016/17:146, 8) pekar tydligt mot begreppet ”point of no return” som lyfts fram i litteraturen som en typisk framställning av existentiellt hot (Buzan och Waever 2003, 7; Buzan et al 1998, 25).
Mandatperiod 1 (2009–2010)
Inramningen av klimatfrågan som ett existentiellt hot är inte lika tydlig i det tidiga materialet. Klimatförändringarna beskrivs istället som ”en av vår tids största utmaningar”
(Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 9; Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 30), vilket kategoriserar frågan som viktig och en fråga som bör prioriteras högt på den politiska agendan (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 17) men inte som ett existentiellt hot. Uttrycket ”vår tids största” ger ett visst alarmerande intryck men i kontrast till det så beskrivs
frågan som ”en av” utmaningarna, det vill säga inte nödvändigtvis den största utmaningen och eller något som akut behöver hanteras för att annars riskerar den att hota någons existens. Ett sätt att lyfta fram klimatfrågan som ett existentiellt hot är att man i andra propositioner beskriver, i negativa ordalag, en nära förestående framtid och de negativa effekterna som vi kan vänta oss om vi inte agerar och den negativa utvecklingen fortsätter. Man beskriver en framtid där arter kommer att dö ut i och med att temperaturen ökar och värst drabbade blir så kallade ”hot spots” där ”den biologiska mångfalden är särskilt utsatt” (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 41). Det som måste undvikas är ”farlig mänsklig inverkan på
klimatsystemet” (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 17) då detta riskerar att påskynda eller förvärra påverkan. Vidare talar man om ”Samhällets sårbarhet för klimatförändringarna” (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 18) vilket är ett uttryck för att klimatförändringarna i förlängningen påverkar samhället negativt.
Frågor som behöver lyftas till den globala nivån och därmed anses ligga utanför vad som kan hanteras nationellt eller regionalt hamnar högt upp på den politiska agendan. Klimatfrågan beskrivs i materialet som en fråga som kräver ett ”globalt svar” (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 30. Detta lyfter frågan till att handla om global säkerhet och frågan får därmed högre prioritet än ett lokalt eller regionalt hot (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 30). Att en fråga behöver hanteras av högt uppsatta ledare och på en global nivå är ett tydligt exempel på säkerhetiseringsdrag, i det här fallet på en internationell nivå. Detta då frågan lyfts fram som så pass viktig att den står högt upp på den politiska agendan globalt (Buzan et al 1998, 29).
Ett sätt att lyfta fram klimatfrågan som ett hot är att man i propositioner beskriver i negativa ordalag en nära förestående framtid och de negativa effekterna som vi kan vänta oss om vi inte agerar och den negativa utvecklingen fortsätter. Man beskriver en framtid där arter kommer att dö ut i och med att temperaturen ökar och värst drabbade blir så kallade ”hot spots” där ”den biologiska mångfalden är särskilt utsatt” (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 41). I propositioner från den första mandatperioden i vårt material så är det mestadels mjuka uttryck som rör hot i relation till klimatet och stort fokus är det på ekonomisk tillväxt. Detta är inte så förvånande då Sverige under den här perioden,
tillsammans med resten av världens länder, tacklades med en världsomfattande ekonomisk kris.
Mandatperiod 2 (2010–2014)
Under den andra mandatperioden så används formuleringar och uttryck som ramar in klimatfrågan som ett globalt hot (Utrikesdepartementet Prop. 2010/11:92, 9 & 40) där länderna måste gå ihop och arbeta för att minska utsläppen av växthusgaser
(Utrikesdepartementet Prop. 2010/11:92, 39). Detta är ett säkerhetiseringsdrag som sätter klimatförändringar i en säkerhetskontext och pekar på det existentiella hotet som klimatfrågan framhålls innebära inte bara här i Sverige utan globalt. Även inom den svenska kontexten så lyfter man i materialet fram olika referensobjekt, det som är hotat, som samhället,
naturmiljön, ”Östersjön unika biologiska mångfald” (Miljödepartementet Prop. 2013/14:141, 50).
Uttryck som ”under detta årtionde” (Miljödepartementet Prop. 2013/14:141, 153) aktualiserar frågan som något pågående men ger också uttryck för att frågan är tidskritisk. Detta ger intrycket av att hanteringen, lösningarna och konsekvenserna kommer att märkas eller behöver hanteras eller planeras för under detta årtionde.
Mandatperiod 3 (2014–2019)
I materialet finns det flera uttryck och beskrivningar som ramar in frågan som ett existentiellt hot men referensobjekten varierar från att vara begränsade till specifika regioner i samband med exempelvis skogsbränder, extrem torka eller nederbörd (Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 11–12) till arter, människor och ekosystems överlevnad (Miljödepartementet Prop. 2016/17:146, 8).
Återkommande i materialet är uttryck som ”utrotning”, ”hotas”, ”allvarliga risker” och det är en ”ödesfråga”. Det är säkerhetiseringsdrag som sätter klimatförändringar i en
säkerhetskontext och pekar på det existentiella hotet som klimatfrågan framhålls innebära (Miljödepartementet Prop. 2016/17:146, 8 & 11).
I det här materialet ser vi också uttryck för att frågan bedöms vara ett globalt hot
(Försvarsdepartementet Prop.2014/15:109, 21) och frågan placeras då återigen i diskursen för global säkerhet och lyfts därmed till att vara av högre prioritet än ett lokalt eller regionalt hot. Genom uttryck som ”allt mer påtagliga” så lyfter dem även här fram det akuta i situationen men det förstärker att detta är en utveckling som pågår men kommer att bli värre och de verkliga problemen ligger framför oss. Detta trots att man väljer att belysa att effekterna redan
påverkar ”grundläggande livsvillkor” runt om i världen. Hotet är nu men kan komma att förvärras om vi inte agerar eller vidtar åtgärder på ett globalt plan (Försvarsdepartementet Prop.2014/15:109, 21).
I materialet hittar vi beskrivningen av klimatförändringarna som en drivande faktor vars effekter kan få följdeffekter som har en större negativ påverkan på referensobjektet,
exempelvis extremväder som kan komma att leda till extrem torka eller översvämningar som påverkar skörd, hälsa och dödsfall. Genom att peka på konsekvenser som Sverige redan ser och som kan härledas till klimatförändringarna så förstärker man det akuta i situationen. Även inom den svenska kontexten så lyfter man i materialet fram olika referensobjekt som
samhället, naturmiljön, ”värdefulla kulturmiljöer” (Miljö- och energidepartementet Prop. 2016/17:146, 11).
Mandatperiod 4 (2019)
Under denna mandatperiod så lyfter man oftast fram konsekvenserna, hotet och
referensobjekten i en global och internationell kontext. Att hotet är transnationellt och svaren likaså uttrycks flera gånger i materialet och fokus blir därför på effekterna som vi ser i
världen. Men säkerhetiseringsdrag sker även inom en svensk kontext genom att man pekar på konsekvenser av klimatförändringar som vi redan idag ser i Sverige. I texten använder man uttryck som ”Sverige är sårbart för klimatförändringar redan i dag” (Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 11), vilket dels ger ett alarmerande intryck men också trycker på att hotet är överhängande då en sårbarhet redan existerar. De lyfter bland annat fram att vi i Sverige upplevt ”särskilt varma sommarmånader, med långvarigt höga temperaturer” med konsekvenser som ”svår torka, omfattande bränder, vattenbrist och sämre skördar”
(Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 11–12). Även om klimatförändringarna inte ses som den enda anledningen så beskriver man det som en bidragande faktor.
Sammanfattning
Att utläsa och hitta indikationer på säkerhetiseringsdrag som ger uttryck för
klimatförändringarna som ett existentiellt hot var relativt enkelt, de förekom i samtliga propositioner som behandlade klimatfrågan. Men referensobjekten skiftar mellan
propositionerna men också över tid från specifika djurarter och biotoper till människan och samhället med mera. Detta är i enlighet med Buzan et al:s (1998) beskrivning som lyfter detta som en av svårigheterna med att säkerhetisera klimatfrågan. Men exempel i materialet
sträckte sig även till det som Buzan et al (1998) till viss grad ställde sig emot vilket var referensobjekt som mänsklighetens existens som ansågs vara hotade genom sjukdomar,
vattenbrist, bristande skördar, ökade temperaturer och extremväder (Buzan et al 1998, 74-75).
5.1.2 Acceptans
”För att senast 2045 lyckas med omställningen till nettonollutsläpp av växthusgaser behöver alla samhällssektorer på alla nivåer bidra till den hållbara och fossilfria utvecklingen”
(Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 43).
Citatet ovan visar vikten av en bred acceptans och samverkan kring en fråga. I delar av materialet uttrycks detta som en förutsättning för att människan ska i tid ska kunna vidta nödvändiga åtgärder. I det här fallet så har tidigare exempel ur materialet visat att en viss konsensus råder i att lösningarna på klimatfrågan behöver vara transnationella åtgärder. För att bred acceptans ska uppnås och därmed kunna legitimera att extraordinära åtgärder vidtas så behöver åtgärderna ta hänsyn till publiken och enheter som riskerar att påverkas av åtgärderna. I litteraturen beskriver man detta som att en mellanenhetlig relation krävs för att frågan ska kunna säkerhetiseras (Buzan et al 1998, 26).
Mandatperiod 1 (2009–2010)
I materialet så lyfter man fram att åtgärderna som behöver vidtas ska anpassas och att det ska ske inom ramen för ”överläggningar med intressenter i olika sektorer och branscher”
(Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 8).
I materialet framgår en del säkerhetiseringsdrag inom detta tema och en del är hur man lyfter fram hur regeringen aktivt arbetat för att nå brett stöd men också arbetat för att tvinga andra aktörer och stater att också agera i frågan. Man lyfter hur regeringen driver på frågan om ”konkreta åtaganden för alla stora utsläppsländer samt åtgärder för att skydda de fattigaste från klimatförändringarnas negativa effekter.” (Finansdepartementet 2009/10:100, 59). De beskriver också vikten av att incentivera en bredare publik, som innefattar både
producenter och konsumenter, att ställa om för att klara utmaningen som ”en höjd ambition i klimatpolitiken” kräver (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 59).
I texten lyfts forskares acceptans också fram, ”klimatpolitikens grund vilar på det bästa i dag tillgängliga vetenskapliga underlag” (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 17). Denna formulering tyder på att forskare som annan aktör på området har accepterat och framställt klimatförändringarna som en högt prioriterad fråga som kräver åtgärder. Forskarna är inte säkerhetsaktörer utan de är en del av mottagarna men kan också ses som en funktionsaktör och skulle kunna ställa sig emot att frågan är ett hot. Här lyfter man deras forskning som det som istället stärker inramningen av klimatförändringarna som ett hot. Ett annat mindre tydligt uttryck för acceptans är uttrycket om att åtgärderna har ”förankrats brett i det svenska
samhället” (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 76). Detta utan att uttrycka att det mottagits negativt, slutsatsen blir därför att detta mottagits väl och en svag slutsats kan dras att frågan bekräftats av publiken/mottagaren.
Mandatperiod 2 (2010–2014)
I materialet lyfter Regeringen fram vikten av att agera inom ramen för ”det internationella samarbetet” i hanteringen av samhällsutmaningar, som klimatfrågan (Miljödepartementet 2012/13:21, 16; Miljödepartementet Prop. 2011/12:125, 27). Detta visar på en stort
internationell accept för allvaret kring klimatfrågan. Vidare lyfter man genomförandeplaner som tagits fram av andra "intressenter och näringsliv” inom områden som biobränsle, hantering av koldioxid, solceller, smarta elsystem med mera. Att intressenter och
representanter från näringslivet tagit fram planer för att minska klimatpåverkan visar på att även utanför stater, regioner och kommuner så finns en accept för de samhällsutmaningar som klimatfrågan ställer oss inför. Dessa intressenter är representanter för en mottagargrupp där en del är innovatörer inom området för att ta fram nya lösningar medan en del representerar andra branscher där stora ekonomiska investeringar görs av dem själva och staten för att anpassningar ska ske och utsläppen minska (Miljödepartementet 2012/13:21, 17).
Mandatperiod 3 (2014–2019)
I linje med detta lyfter man hur viktigt det är att arbetet sker i samarbete med till exempel näringsliv, ideella organisationer, kommuner och myndigheter (Miljö- och
energidepartementet Prop. 2016/17:146, 7). I säkerhetiseringsprocessen av en fråga så är det viktigt att säkerhetiseringsaktören får acceptans för att frågan utgör ett säkerhetshot från en relevant publik eller mottagargrupp vilket exemplifieras av citat och redogörelser i materialet. Detta steg är viktigt i processen då det kan komma att påverka aktörer och enheter dels
eftersom säkerhetiserade frågor legitimerar extraordinära åtgärder där man bortser ifrån eventuella lagar och regler (Buzan et al 1998, 25-26).
Men i senare propositioner efter Parisavtalet så finns det tydligare uttryck för att
civilsamhället, företag och andra aktörer också har åtagit sig att efterleva avtalet. Åtagande att agera är ett tydligt tecken på accept för frågan men behöver nödvändigtvis inte innebära säkerhetiseringsdrag utan kan vara en bredare politisering av frågan (Miljö- och
energidepartementet Prop. 2016/17:146, 27).
Mandatperiod 4 (2019)
Här lyfts vikten av att dessa åtgärder även behöver vara tvärsektoriella och omfatta samtliga sektorer i samhället (Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 48).
Av vikt att arbetet sker i samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner och regioner, Inom ramen för initiativet Fossilfritt Sverige samarbetar hundratals aktörer från näringsliv, kommuner, regioner, forskningsinstitutioner och civilsamhällets organisationer för att nå fossilfrihet. Hittills har fjorton branscher tagit fram och överlämnat s.k. färdplaner för fossilfri konkurrenskraft till regeringen: bergmaterialindustrin, betongbranschen, bygg- och anläggningssektorn, cementbranschen, dagligvaruhandeln, digitaliseringskonsultbranschen, flygbranschen, fordonsindustrin, gruv- och mineralbranschen, sjöfartsnäringen,
skogsnäringen, stålindustrin, uppvärmningsbranschen samt åkerinäringen
(Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 8). Färdplanerna innehåller förslag på hur branscherna anser att omställningen till fossilfrihet kan gå till och vad politiken kan göra för att möjliggöra den (Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 8–9).
Texten visar också på en acceptans bland andra grupper bland annat branschorganisationer som lagt fram sina förslag för en fossilfri omställning genom ett initiativ för ett Fossilfritt Sverige som engagerat en bred publik i form av ”hundratals aktörer från näringsliv, kommuner, regioner, forskningsinstitutioner och civilsamhällets organisationer” (Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 8 & 43).
Sammanfattning
Incitamenten som läggs fram i det tidiga materialet handlar om ekonomiska styrmedel men senare handlar det till exempel om tillgång till biodrivmedel, elektrifiering av samhället och
Miljödepartementet Prop. 2019/20:65, 45–48). De senare incitamenten är ett resultat av Naturvårdsverkets analys av Sveriges möjligheter att genomföra en omställning till fossilfritt och uppnå satta klimatmål.
5.1.3 Extraordinära åtgärder legitimeras
”ökad användning av ekonomiska styrmedel och omställning till mer klimatvänlig produktion och konsumtion, där utgångspunkten är att den som förorenar också ska
betala.” (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 59)
Nästa steg i säkerhetiseringsprocessen är att hotet är av sådan dignitet att extraordinära åtgärder legitimeras som kan frångå rådande lagar och regler. Här återgår vi till uttrycket "point of no return", där frågan anses vara tidskritisk och en fråga om existentiellt hot där åtgärder inte kan vänta (Buzan et al 1998, 25–26).
Mandatperiod 1 (2009–2010)
I propositionerna från den första mandatperioden så uttrycker man att den svenska regeringen ser sig tvungna att agera på det existentiella hot som klimatförändringarna kan komma att innebära för de olika referensobjekten. Man uttrycker att det begränsade kunskapsläget kring hotets verkliga omfattning ”är ytterligare skäl för att agera”, detta då klimatfrågan kan få större konsekvenser än vad man i dagsläget vet (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 43). Denna oro leder till att man tidigt i materialet presenterar omfattande globala åtgärder som sträcker sig över tid och över flera politikområden och sektorer (Miljödepartementet Prop. 2008/09:162, 43; Finansdepartementet 2009/10:100, 76).
Åtgärderna som lyfts fram beskrivs bland annat som ”långsiktiga spelregler och stabila
villkor” (Finansdepartementet 2009/10:100, 76) vilket inte ger intrycket av att detta rör sig om åtgärder som sker akut eller kommer att införas utanför den normala policyprocessen.
Andra åtgärder som också lyfts fram är "stora satsningar på havsmiljön, miljösatsningar på trafikområdet och åtgärder för att uppnå miljömålet för levande skogar” (Finansdepartementet Prop. 2009/10:100, 76)
