Magisteruppsats i nationalekonomi: 2003/02
CAPTURE TEORIN
-Regleringar och konsten att fånga politiska
beslut i den demokratiska processen tillämpad
på den svenska läkemedelsmarknaden
Avdelning, Institution Division, Department Ekonomiska Institutionen 581 83 LINKÖPING Datum Date 2003-05-15 Språk
Language Rapporttyp Report category ISBN X Svenska/Swedish
Engelska/English
Licentiatavhandling
Examensarbete ISRN Nationalekonomi 2003/2 C-uppsats
X D-uppsats Serietitel och serienummer Title of series, numbering ISSN
Övrig rapport ____
URL för elektronisk version
http://www.ep.liu.se/exjobb/eki/2003/nek/002/
Titel
Title Capture teorin. Regleringar och konsten att fånga politiska beslut i den demokratiska processen tillämpad på den svenska läkemedelsmarknaden.
Författare
Author Nathalie Eckard
Sammanfattning
Abstract
Capture teorin vill ge en alternativ förklaring till uppkomsten av regleringar. Enligt detta synsätt har inte staten tillräckligt med information för att göra en optimal reglering. Möjlighet finns för olika intressegrupper att utnyttja den politiska arenan till egen fördel genom ett räntesökande beteende. Enligt denna teori kan således en industri vilja bli reglerad för att exempelvis skydda företaget från konkurrens. Syftet med denna uppsats är att redogöra för vad som talar för och emot capture teorin samt se om teorin kan tillämpas på den svenska läkemedelsmarkanden. Capture teorin handlar i första hand om de motiv som ligger bakom en reglering. Den svenska
läkemedelsmarknaden har analyserats utifrån de bakomliggande drivkrafterna hos både
läkemedelsindustrins och statens intresse på läkemedelsområdet. Det finns ett utrymme för att de reglerande myndigheterna på läkemedelsområdet låter sig fångas av läkemedelsindustrin
beroende på den information som läkemedelsindustrin förser myndigheterna med. Det sammanvägda resultaten visar att capture teorin kan tillämpas på den svenska
läkemedelsmarknaden.
Nyckelord
Keyword
capture teorin, regleringar, intressegrupper, läkemedelsmarknaden, Public Choice, räntesökande beteende, Jan Lindvall
Avdelning, Institution Division, Department Ekonomiska Institutionen 581 83 LINKÖPING Datum Date 2003-05-15 Språk
Language Rapporttyp Report category ISBN X Svenska/Swedish
Engelska/English
Licentiatavhandling
Examensarbete ISRN Nationalekonomi 2003/2 C-uppsats
X D-uppsats Serietitel och serienummer Title of series, numbering ISSN
Övrig rapport ____
URL för elektronisk version
http://www.ep.liu.se/exjobb/eki/2003/nek/002/
Titel
Title The Capture Theory. Regulation and the Art of Capturing Political Decision Making in the Democratic Process Applied to the Swedish Market for Pharmaceuticals.
Författare
Author Nathalie Eckard
Sammanfattning
Abstract
The Capture theory wants to give an alternative explanation for the need of regulation. From this point if view the government does not have enough information to make an optimal regulation. There is a possibility for different interest groups to take advantage of the political arena by rent- seeking behaviour. An industry may be willing to be regulated to protect itself from competition. The objective of this paper is to account for the pros and cons of the theory of regulatory capture and also if it can be applied to the Swedish market of pharmaceuticals. The theory of regulatory capture is first and foremost a theory of the motives behind regulation. The Swedish market for pharmaceuticals has been analysed by looking into the underlying force of both the
pharmaceutical industry and that of the State. There is room for the regulatory agencies to be captured by the industry because of the information provided to them by the industry. The concluding findings show that the Capture theory can applied to the Swedish market for pharmaceuticals.
Nyckelord
Keyword
The Capture Theory, regulations, interest groups, market for pharmaceuticals, Public Choice, rent-seeking behaviour, Jan Lindvall
Sammanfattning
Den traditionella mikroekonomiska teorins syn på regleringar är att staten kan och bör reglera en marknad för att korrigera marknadsmisslyckanden. Syftet med regleringar är således att höja välfärden på marknader som avviker från fullständig konkurrens. Problemet med regleringar är att dessa oftast avviker från den optimala lösningen och därför uppstår nya ineffektiva marknader.
Capture teorin vill ge en alternativ förklaring till uppkomsten av regleringar. Teorin hör hemma inom public choice skolan och fokuserar på de politiska orsakerna bakom en reglering. Enligt detta synsätt har inte staten tillräckligt med information för att göra en optimal reglering. Möjlighet finns för olika intressegrupper att utnyttja den politiska arenan till egen fördel genom ett räntesökande beteende. Enligt denna teori kan således en industri vilja bli reglerad för att exempelvis skydda företaget från konkurrens. Detta sker på bekostnad av samhällsnyttan.
Syftet med denna uppsats är att redogöra för capture teorin, både verbalt och formaliserat och se om teorin ger en rimlig förklaring till uppkomsten av regleringar. Vidare vill uppsatsen ge svar på frågan om capture teorin kan tillämpas på svenska förhållanden. Därför har den svenska läkemedelsmarknaden valts ut för att se om en tillämpning av teorin är möjlig.
Capture teorin handlar i första hand om de motiv som ligger bakom en reglering. Det ligger utanför ramen för denna uppsats att föra en allmän diskussion om regleringars effekt på ekonomin. Capture teorin visar på förhållandet mellan den politiska och ekonomiska sfären. Dessutom ges en förklaring till varför den reglerande myndigheten låter sig fångas av olika särintressen. Capture teorin lyckas uppmärksamma ett fenomen som saknas i den traditionella synen på regleringar. Den svenska läkemedelsmarknaden har analyserats utifrån de bakomliggande drivkrafterna hos både läkemedelsindustrins och statens intresse på läkemedelsområdet. Det finns ett utrymme för att de reglerande myndigheterna på läkemedelsområdet låter sig fångas. Det finns ett samspel mellan de reglerande myndigheterna och läkemedelsindustrin. Detta har att göra med den information som läkemedelsindustrin förser myndigheterna med. De sammanvägda resultaten visar att capture teorin
Innehåll
1.
Inledning
1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Problemformulering 3 1.3 Syfte 4 1.4 Avgränsningar 4 1.5 Disposition 5
2. Den traditionella synen på regleringar
7 2.1 Varför reglera? 72.1.1 Marknadsimperfektioner 7
2.1.2 Rättvisa och effektivitet 8
2.2 Problem med regleringar 9
2.2.1 Dödviktskostnader och räntesökande beteende 10
3.
Capture
teorin
13
3.1 Räntesökande beteende och den politiska processen 13 3.1.1 Förmåner som staten kan ge en industri 14 3.1.2 Hur den reglerande myndigheten fångas 15 3.1.3 Yrkeslicenser 16
3.2 Den formaliserade modellen 16
3.2.1 Reglering för pris och nyetablering 19 3.3 Organiserade intressegrupper 21
3.3.1 Funktion för politiskt inflytande 22
3.3.2 Konkurrensen mellan påtryckningsgrupper 23
3.3.3 Flera påtryckningsgrupper 26
3.4 Sammanfattning av capture teorin 27
4. Den svenska läkemedelsmarknaden
304.1 Bakgrund 30
4.2 Tillverkning 31
4.3 Distribution 32
4.4 Försäljning 33
4.5 Den statliga läkemedelskontrollen 34 4.5.1 Övergripande mål 34
4.5.2 Övriga myndigheter 34
4.5.5 Referensprissystem och nya regler 37
4.5.6 Patent 40
4.5.7 Parallellimport 41
4.6 Sammanfattning 42
5.
Analys
och
slutsatser
44
5.1 Staten och institutionerna 44
5.1.1 Staten utifrån ett capture teoretiskt perspektiv 46
5.2 Modellen för capture teorin 47
5.2.1 Räntesökande beteende 49
5.2.2 Den politiska processen 50
5.2.3 Organiserade intressegrupper 52 5.3 Capture teorin och läkemedelsmarknaden 54
5.3.1 Produktkontroll 55
5.3.2 Priskontroll 56
5.3.3 Patent 59
5.3.4 Statligt apoteksmonopol 60
5.4 Sammanfattning och slutsatser 62
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Regleringar är något som berör nästan alla i ett modernt samhälle. Statliga ingripanden används för att begränsa inflytandet från ett monopol, det finns regleringar som är till för att begränsa miljöutsläpp, regleringar på öppettider som företag får ha och skydd för konsumenter att inhandla farliga varor o.s.v. Den roll som staten bör ha i en marknadsekonomi har ofta varit förknippat med normativa påståenden beroende på den inställning man har till statliga ingripanden. Det är ofta de grupper som känner sig missgynnade eller som inte anser sig behöva statens inblandning som bedömer att staten är ineffektiv. Vad staten kan, får eller bör göra behöver därför inte alltid stämma överens med vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Statlig inblandning i form av regleringar medför att vissa ekonomiska aktörer gynnas medan andra missgynnas.
Statlig inblandning i industrin kan ses utifrån två huvudsakliga och alternativa synsätt. Det första och äldsta synsättet har att göra med marknadsimperfektioner och på vilket sätt staten kan korrigera dessa. Som exempel har ekonomer försökt komma på bättre redskap för att bestämma prissättningen för marknader med naturliga monopol, såsom marginalkostnadsprissättning, prisdiskriminering och peak-load pricing. Hela processen kring regleringar ansågs ha sitt ursprung från marknadsmisslyckanden och därför var det nödvändigt att från statens sida agera i allmänhetens intresse, utifrån ett s.k. public-interest perspektiv, men är en statlig inblandning alltid effektiv? (Stigler, 1971) Den ovan beskrivna traditionella mikroekonomiska teorins syn på regleringar var den dominerande synen från efterkrigstiden fram till 1970-talet. Utifrån denna teori kan och bör staten således reglera en marknad för att korrigera marknadsimperfektioner, men dessa regleringar kan i sin tur skapa nya problem på den reglerade marknaden (Carlton och Perloff, 1994). Statlig inblandning är därför inte alltid effektiv. Redan på 1960-talet visade en empirisk undersökning, att regleringar inom elindustrin, var ett ineffektivt sätt att kontrollera den kvantitet som den var utformad för att kontrollera (Ekelund och Hebért, 1990). Även andra
studier har bekräftat detta, vilket i sin tur har medfört en omvärdering av detta första synsätt.
Capture teorin vill därför ge en alternativ förklaring till uppkomsten av regleringar, initierade inte enbart av staten, utan även av de som eventuellt vinner på en reglering. Detta andra synsätt har anknytning till public choice skolan1 och fokuserar på de politiska orsakerna för regleringar. Denna teori blev en viktig del av den ekonomiska litteraturen på 1970-talet. Capture teorin har sin grund i Chicago skolan2 och utvecklades till en mer generell teori på 1980-talet i Beckers (1983) teori för organiserade intressegrupper. Kortfattat innebär capture teorin att staten inte har tillräckligt med information för att göra en optimal reglering. En anledning till att företag i en konkurrensutsatt industrisektor vill bli reglerade kan bero på att företaget vill slippa bli utsatt för konkurrens. Denna industri använder sig då av olika påtryckningar för att den regleringsbeslutande myndigheten skall ge efter för industrins önskemål. På så sätt kan myndighten fångas3 upp av industrin.
Beckers (1983) generalisering av capture teorin innebär att olika typer av intressegrupper tävlar med varandra för att kunna påverka utformningen av av en reglering. De intressegrupper som är bäst organiserade och som kommer att påverkas mest av en reglering, spenderar mest pengar för att gynna sina egna intressen. På så sätt kan företag, konsumenter och andra intressegrupper fånga den som utarbetar regleringen.
Ett exempel från 1920-30-talets USA illustrerar Stiglers (1971) teori. Det var under denna tid som långtradare började konkurrera med järnvägen om att frakta gods på långdistanssträckor. Järnvägsindustrin noterade den ökade konkurrensen och bekämpade långtradarna genom att påverka
1För en introduktion av public choice skolan se Mueller (1976). Public choice teorin
är ett nytt tillämpningsområde inom mikroteorin och är inte någon teori i egentlig mening utan snarare en samling teorier från flera olika ekonomiska författare vilka har fördjupat sig i samspelet mellan det politiska beslutsfattandet och det själviska
beteendet hos politiker och ekonomiska aktörer. I sitt sökande efter den optimala lösningen, drabbas hela det ekonomiska systemet av politikers själviska agerande. Public choice skolan ger nationalekonomin en bred tolkning, d.v.s. som
samhällsvetenskap, och knyter därför åter an till nationalekonomins klassiska idéer.(Ekelund och Hébert, 1990)
2Stigler (1971) (Chicago skolan) är den ekonomiska författare som först beskriver
capture teorin och några år senare formaliserades denna teori av Peltzman (1976).
myndigheterna till införandet av en statlig reglering. I början av 1930-talet hade alla stater i USA infört ett lastbegränsningstak för långtradare. Stigler (1971) ger exempel från Texas och i Louisiana där lastbegränsningstak sattes på 3 ton för långtradare som åkte två eller fler järnvägsstationer d.v.s. de som direkt konkurrerade med järnvägen. De långtradare som endast färdades en station och därmed inte direkt konkurrerade med järnvägen hade ett tak på 6 ton.
1.2 Problemformulering
Den övergripande frågan för denna uppsats är om capture teorin ger en rimlig förklaring till uppkomsten av regleringar. Stigler (1971), Peltzman (1976) och Becker (1983) är de ekonomer som först beskriver capture fenomenet. Vad är syftet med capture teorin? Vad är gemensamt och vad skiljer modellbeskrivningarna åt? Vilka är svagheterna och styrkorna i capture teorin?
Den litteratur som jag kommit i kontakt med är främst anglosaxisk. Det har därför varit intressant att undersöka om capture fenomenet kan översättas till svenska förhållande. Jag har valt den svenska läkemedelsmarknaden. Läkemedelsområdet har varit föremål för ett mycket stort antal utredningar under 1900-talet. I genomsnitt har ett betänkande om läkemedel getts vartannat år under hela 1900-talet (SOU 1998:50). Det finns flera förklaringar till detta som bl.a. har att göra med att läkemedelsområdet är ett tämligen mångfacetterat område med delområden inom forskning, information, handelsfrågor, socialförsäkringsfrågor, säkerhet till liv och hälsa m.m. Ytterligare en orsak är att marknaden för läkemedel har genomgått stora förändringar under hela 1900-talet bl.a. vad gäller produktutveckling.
Läkemedelsmarknaden har även varit föremål för en debatt för hur de samhällsekonomiska kostnaderna på läkemedelsområdet kan hållas nere. En anledning till detta är att utbudet av nya och dyra läkemedelsprodukter ökade dramatiskt under 1990-talet (SOU 1998:50). I den statliga utredningen Läkemedel i priskonkurrens (SOU 1997:165) har utformningen av läkemedelsförmånen varit i fokus. I betänkandet från läkemedelsdistributionsutredningen (SOU 1998:28, 1998:41 och 1998:50) har inriktingen varit hur distributionen av läkemedel skall regleras och organiseras för att hålla nere de samhällsekonomiska
kostnaderna. Även Konkurrensverket (tidigare Statens Pris och Konkurrensverk (SPK)) har utrett olika förslag till hur konkurrensen på läkemedelsområdet kan främjas.
Läkemedelsmarknaden kändes därför som ett aktuellt ämne att ta upp i samband med teorier kring regleringar. Vilka aktörer agerar på denna marknad och vilka regleringar finns? Föresatsen har dock varit att få en helhetsbild av läkemedelsmarknaden utifrån både ett ekonomiskt och ett politiskt perspektiv. Vem eller vilka gynnas mest av en reglering i denna sektor?
Kurslitteraturen har främst behandlat den traditionella synen på regleringar och har endast i korta drag beskrivit capture fenomet som en alternativ förklaringsmodell för uppkomsten av regleringar. Det är främst intresset för public choice skolans idéer som varit avgörande för ämnesvalet av denna uppsats. Utifrån en specifik marknad, läkemedelsmarknaden, ville jag därför illustrera capture teorin som ett alternativt sätt att se vem som har intresse av en reglering. Detta saknas i hög grad i den litteratur som beskriver läkemedelsmarknaden. I stället tas det för givet att staten är ett neutralt instrument som väljer att reglera eller att inte reglera beroende på det aktuella allmänintresset.
1.3 Syfte
Syftet med denna uppsats är att redogöra för capture teorin både verbalt och formaliserat och att föra en diskussion utifrån nationalekonomiska termer huruvida capture teorin ger en rimlig förklaring till uppkomsten av regleringar samt huruvida teorin kan illustreras m.h.a. den svenska läkemedelsmarknaden.
1.4 Avgränsningar
Capture teorin vill ge en alternativ förklaring till uppkomsten av regleringar. Denna uppsats handlar i första hand om de motiv som kan ligga bakom förekomsten av en reglering. För att capture teorin skall kunna betraktas som en alternativ förklaring måste teorin ses mot bakgrund av den traditionella synen på regleringar. Det ligger dock utanför ramen för denna uppsats att analysera regleringars effekt på
ekonomin, avregleringar o.s.v. I stället görs en analys, utifrån nationalekonomiska termer, över huruvida capture teorin ger en rimlig förklaring till uppkomsten av regleringar.
Den modell som finns beskriven för capture teorin är Stiglers (1971) modell och den formaliserade version som Peltzman (1976) gör. För den mer generella beskrivningen av modellen är utgångspunkten Beckers (1983) modell för politisk påtryckning. Eftersom det inte finns någon bra svensk översättning ger termen capture en bra beskrivning av fenomenet. Jag har därför valt att behålla det namn som jag först kom i kontakt med. Det förekommer flera olika beteckningar och matematiska formler i den ekonomiska litteraturen och alla beskriver samma fenomen i mer eller mindre omständiga ordalag. Alla har dock en gemensam utgångspunkt för sina teorier och detta är det räntesökande beteendet vilket också utgör grunden för capture fenomenet. De matematiska formlerna bygger därför på originalkällorna från 1970- respektive 1980-talet.
Vidare vill uppsatsen ge svar på frågan om capture teorin kan överföras på svenska förhållande. Därför har en svensk marknad, läkemedelsmarknaden, valts ut för att se om en tillämpning av teorin är möjlig. För att ge svar på vilka de motiv är som ligger bakom de regleringar på läkemedelsområdet har de aktörer och de regleringar som förekommer på marknaden analyserats utifrån de intressen som finns inom både den politiska och den ekonomiska sfären. Eftersom capture teorin tilhör public choice skolan vill denna uppsats bidra med en ökad förståelse av både de ekonomiska och de politiska krafterna som verkar på läkemedelsområdet.
1.5 Disposition
Inledningskapitlet består av en kortfattad bakgrundsbeskrivning och
introduktion av teorin samt en redogörelse för de frågeställningar som skall tas upp i denna uppsats och som sedan formulerats till ett syfte. Inledningskapitlet innehåller även en kortfattad redogörelse av uppsatsens innehåll och disposition. Kapitel 2 ger en beskrivning av den grundläggande traditionella mikroekonomiska synen på regleringar. Kapitlet berör främst uppkomsten av och problem med marknadsimperfektioner och regleringar. Varför skall staten reglera? Hur påverkar en reglering välfärden? Vilka är de huvudsakliga problemen
med regleringar? I kapitel 3 redogörs för capture teorin både verbalt och formaliserat. Kapitel 4 ger en beskrivning av den svenska läkemedelsmarknaden. Först ges en kort historisk bakgrundsbeskrivning över hur den svenska läkemedelsindustrin kom till under 1900-talet och hur marknaden för läkemedel uppstod. Jag tar sedan i huvudsak upp vilka aktörer som finns på den svenska läkemedelsmarknaden samt de regleringar som förekommer. Kapitel 5 utgör analyskapitlet. Här förs en diskussion över hur den traditionella synen på staten skiljer sig från capture teorins syn, vad som talar för och emot capture teorin samt hur den svenska läkemedelsmarknaden kan illustreras utifrån ett capture teoretiskt perspektiv.
2.
Den traditionella synen på regleringar
2.1 Varför reglera?
En reglering är en form av statlig intervention. Statliga regleringar innebär tvingande regler som appliceras på privata beteenden (Lipsey et al., 1993). Regleringar kan användas för att direkt påverka pris, kvantitet, kvalitet och nyetableringar4 på en marknad (Carlton och Perloff, 1993). Det finns flera marknader som är reglerade och regleringar används för att korrigera alla typer av marknadsimperfektioner och berör nästan alla sfärer i ett modernt samhälle.
Huvudargumentet för en statlig reglering är att denna är till för att undvika och lösa problemen med marknadsimperfektioner. Syftet med regleringar är således att höja välfärden på marknader som avviker från fullständig konkurrens, d.v.s. regleringen bör vara effektiv. En del ekonomer hävdar att regleringar även bör användas för att omfördela inkomster (Carlton och Perloff, 1994).
2.1.1 Marknadsimperfektioner
Det finns många orsaker till att en marknad är ineffektiv. Det kan röra sig om monopolföretag, olika externaliteter såsom utsläpp, osäkerhet eller olika former av opportunistiskt beteende. Marknadsimperfektioner uppstår oftast då transaktioner på marknaden är komplexa eller resultatet är osäkert (Carlton och Perloff, 1994). Orsakerna kan indelas i fyra huvudfenomen - monopol, asymmetrisk information, externaliteter och kollektiva varor (Lipsey et al., 1993).
Ett monopol med negativ lutning på efterfrågekurvan kommer att maximera sin vinst vid en kvantitet där priset överstiger marginalkostnaden. Detta leder till en ineffektiv marknad. Ibland förekommer även naturliga monopol eftersom det kostar mindre att producera vissa varor med endast ett fåtal producenter. Monopol används därför som ett argument för att införa regleringar. En annan form av marknadsmisslyckande är asymmetrisk information. Information är oftast
en kollektiv vara och kan av denna anledning vara underproducerad eller så kan en part i en transaktion dra fördel av sina specialkunskaper (Lipsey et al., 1993). Komplex och dyr information kan leda till undermålig information. Undermålig information kan resultera i att en tillverkare av en vara anpassar sig till en ineffektiv teknik och på så sätt kan en industri producera för mycket eller för litet av kvalitet. En reglering kan bidra med två typer av effektivitetsvinster vad gäller denna typ av marknadsmisslyckande. Genom att öka utbudet av information kan osäkerheten minskas och genom att sätta en minimistandard kan regleringen skydda oinformerade konsumenter. Den tredje och fjärde formen av marknadsmisslyckanden är närvaron av externa effekter och
kollektiva varor. Externa effekter är en typ av marknadsmisslyckande
som uppstår när ekonomiska aktörer påtvingar kostnader eller ger förmåner till dem som inte är inblandade i en transaktion. Denna typ av marknadsimperfektion brukar användas som argument för regleringar inom miljöområdet (Noll, 1989). För en rent kollektiv vara gäller att det inte finns rivalitet i konsumtionen och att ingen exklusion kan göras. Problemet med kollektiva varor är svårigheten att fördela värdet av tjänsten mellan olika individer eftersom ingen kan exkluderas från att konsumera varan (Hultkrantz, 1992). Den enskilde individens utnyttjande av varan kan inte begränsas och det finns ingen möjlighet att exkludera individen från att konsumera över någon särskild nivå.
Utöver de vanliga argumenten som presenterats ovan tar Noll (1989) upp ytterligare argument för regleringar. Ett av dessa är scarcity rent. Med scarcity rent menas det producentöverskott som uppstår i en annars konkurrensutsatt och effektiv marknad med stigande utbudskurvor för industrin. Regleringen har funnits för att ta bort scarcity rents p.g.a. de låga kostnader för att ta fram varan exempelvis inom olje- och gasindustrin i USA.
2.1.2 Rättvisa och effektivitet
Regleringar kan även rättfärdigas på andra grunder än av effektivitetsskäl. Staten kan exempelvis välja att subventionera sjukvården i fördelningssyfte. Detta kan medföra att staten blir känslig för moral hazard problem som uppstår av två anledningar. För det första betalar oftast inte konsumenten för den sjukvård som han eller hon konsumerar och därför finns det incitament till överkonsumtion, i
förhållande till den effektiva nivån. En annan anledning är att de som betalar för sjukvården, d.v.s. staten och försäkringsbolagen, inte kan förhindra detta på ett effektivt sätt eftersom de inte kostnadsfritt kan övervaka hur mycket sjukvård som vore mest effektivt för varje given patient (Arrow, 1963 ur Noll, 1989). Ytterligare en anledning för statlig intervention är paternalism där staten vill arbeta för att förhindra användingen av exempelvis droger.
Enligt den traditionella synen på regleringar bör staten vidta strategier som åtgärdar ovannämnda marknadsimperfektioner. Det räcker inte med att staten reglerar en marknad som lider av ett marknadsmisslyckande, även om detta innebär en ökad välfärd. Härutöver måste det också påvisas att regleringspolitik är den mest effektiva åtgärden (Noll, 1989). Målet med regleringen är således att denna skall vara den mest effektiva lösningen mot marknadsmisslyckanden. Den ekonomiska litteraturen visar att det finns flera olika sätt att bota marknadsimperfektioner. Det kan röra sig om regleringar för pris, kvalitet, kvantitet och nyetablering. Pigou var den som först analyserade användningen av skatter och subventioner för att komma till rätta med marknadsimperfektioner. Pigouskatterna användes bl.a. för att komma till rätta med miljöexternaliteter. Även Coase menar att lösningen kan nås genom att omdefiniera äganderätter samt därefter skapa en marknad för dessa.
2.2 Problem med regleringar
Huvudargumentet för regleringar har alltid varit att staten skall ingripa på marknader som lider av marknadsimperfektioner. Redan på 1960-talet visade det sig att trots en optimal reglering, kan inte alla imperfektioner korrigeras (Peltzman, 1976). I sämsta fall kan en reglering leda till ytterligare felallokeringar, snarare än att bota dessa.
De faktorer som orsakar marknadsimperfektioner gör även att en korrigering av dessa blir svår. En imperfektion som beror på begränsad information kan innebära att staten kanske inte kan skaffa fram den relevanta informationen på ett kostnadseffektivt sätt. Detta innebär, att även om samhället skulle föredra fullständig information är detta inte ett möjligt alternativ (Carlton och Perloff, 1994).
Problemet med regleringar är att dessa oftast avviker från den optimala regleringen och därför uppstår nya ineffektiva marknader. Ett monopol är ett exempel på en ineffektiv marknad eftersom företaget sätter för höga priser. Den optimala regleringen kan därför tvinga monopolföretaget att sätta priserna på en lägre nivå. Om monopolet är reglerat på ett felaktigt sätt kan ett gap uppstå, i form av för få varor, eller så kan monopolet tvingas att producera ineffektivt. Även om regleringen är riktig, kan de administrativa kostnaderna komma att uppgå till ett allt för högt belopp. Härutöver kan regleringen även skapa nya problem på den marknad där det före regleringen inte fanns några. Exempel på detta är att statliga regleringar kan tvinga fram prisdiskrimineringar i en annars konkurrensutsatt marknad och på så sätt tvingas alla inom denna industri följa de allmänna bestämmelserna för kollektivet, d.v.s. majoritetens önskningar (Carlton och Perloff, 1994).
Det finns således kostnader som är förknippade med regleringar. De direkta kostnaderna har att göra med statens användning av knappa resurser i form av administrativa kostnader, kostnader för övervakning av att reglerna efterföljs och kostnaden för att utarbeta nya regleringar. Eftersom statliga ingripanden inte alltid är effektiva medför även detta kostnader.
Grundtanken för capture teorin har att göra med fenomenet av räntesökande beteende som beskrivs nedan. Det är förekomsten av den politiska arenan som gör att ett sådant beteende blir möjligt.
2.2.1 Dödviktskostnader och räntesökande beteende
Enligt den traditionella synen på regleringar skapar marknadsimperfektioner kostnader i form av en dödviktsförlust, d.v.s. större kostnader än fömåner. Detta innebär att de som drabbas av dödviktsförlusten kan erbjuda mer för att slippa problemet än vad de som vinner på situationen kan bjuda för att bevara situationen som den är. För en effektiv reglering måste Coase teoremets villkor vara uppfyllda. Coase teoremet gäller enbart då perfekt information råder och inga transaktionskostnader finns. Om dessa villkor är uppfyllda kan de som drabbas av marknadsimperfektionen köpa ut de som vinner på imperfektionen och därigenom lösa problemet själva. (Noll, 1989)
I figur 1, nedan, visas innebörden av räntesökande beteende och dödviktsförluster. Utgångspunkten är linjära efterfråge- och marginalintäktskurvor, MR, samt en konstant genomsnittlig- och marginalkostnadsfunktion. Under konkurrensförhållanden kommer en kvantitet, Qc, att produceras och säljas vid pris Pc. Ett monopol eller en reglerad kartell kan reducera utbudet till Qm och öka priset till Pm. Triangeln AFG motsvarar dödviktsförlusten som orsakats av monopolet. En sådan kostnad uppstår alltid då priset överskrider marginalkostnaden (Ekelund och Hebért, 1990).
Figur 1: Dödviktskostnader och räntesökande beteende
P
ekonomiska räntor och vinster
Pm A dödviktsförlust
F G
Pc LRAC=LRMC
Qm Qc Q MR D
Källa: Ekelund och Hebért, 1990, s.646
Arean PcPmAF motsvarar omfördelningen från konsument till monopolist. Varje individuell konkurrent kommer att ha ett incitament till att spendera motsvarande yta PcPmAF, för den exklusiva rätten till
monopolet, franchiset eller en kartell5. Capture teorin baseras på de motiv som ligger bakom egenintresset för en reglering. Genom exempelvis lobbyverksamhet kan olika särintressen försöka ta del av de räntor6 som förekommer i den politiska processen.
5Den exklusiva rätten till en kartell gäller förutsatt att vinsterna kan delas på ett billigt
och effektivt sätt. En kartell skulle vara villig att bjuda en liknade summa som ett monopol, för att skyddas mot konkurrens.
6Läsaren bör notera att den engelska termen rent innebär någon form av privilegie
snarare än det missvisande svenska översättningen ränta. Framledes används begreppet räntesökande beteende för att beskriva detta fenomen och som samtidigt utgör grundidén för capture teorin.
3. Capture teorin
Capture teorin (Stigler (1971), Peltzman (1976) och Becker (1983)) vill ge en förklaring till uppkomsten av regleringar. Det är förekomsten av den politiska sfären som gör det möjligt för olika intressen7 att utnyttja
den politiska makten i egensyfte på bekostnad av samhällsekonomin. Staten blir en arena för räntesökande aktiviteter.
3.1
Räntesökande beteende och den politiska processen
Med ett räntesökande beteende8 menas alla försök av individer, företag, organisationer och grupper att få staten att ändra resursfördelningen till egen fördel (Gunnarsson, 1992). Den individuella nyttomaximeringen ger upphov till ett samhällsekonomiskt resursslöseri eftersom detta beteende åstadkommer en omfördelning av resurser till någons fördel istället för en ökning av den totala samhällsnyttan. Det uppstår en samhällsekonomisk extrakostnad då resurser används för att åstadkomma omfördelning istället för att skapa ny produktion.
För att förstå varför en industri kan använda sig av staten för sina egna ändamål måste vi förklara hur den politiska processen9 fungerar. Eftersom politiska beslut är tvingande, skiljer sig dessa från marknadens. Enligt Stigler (1971) skiljer sig politiska beslutsprocesser från marknadens beslutsprocesser i två avseenden. Politiska beslut måste göras samtidigt av ett stort antal människor eller representanter. Om inte besluten fattas samtidigt, skulle person A rösta på en fråga ena dagen, B nästa dag, C nästa o.s.v. Detta skulle vara kostsamt och innebära att personer kan ändra uppfattning under beslutsprocessens gång. För att kunna handskas med detta problem, använder sig väljarna av representanter som på så sätt undviker att uttrycka marginella
7Med intressen menas företag inom en industri eller en konsumentgrupp d.v.s. ett
särintresse. Detta begrepp bör således inte förväxlas med den snävare definition som vi i vardagligt tal ger en lobbygrupp. Generaliseringen av capture teorin brukar ibland kallas för intressegruppsteori. Ett naturligt sätt att definiera ett intresse är att anta att varje medlem av en intressegrupp har en likadan nyttofunktion som representerar det gemensamma intresset (Mueller, 1990).
förändringar av preferenser. Detta innebär i sin tur att politiska beslut inte förutsäger väljarnas önskningar (Stigler, 1971). Den politiska beslutsprocessen omfattar alla i ett samhälle, d.v.s. inte bara de som direkt berörs av ett beslut. Den politiska beslutsprocessen kan inte utesluta den ointresserade väljaren. Av denna anledning kommer den politiska beslutsprocessen inte att tillåta deltagande i proportion av intresse eller kunskap.
Den politiska processens lösning på ovannämnda problem är att anställa hel- eller halvtidsanställda representanter av ett politiskt parti. Framgångsrika partirepresentanter och partier belönas genom att de väljs om. Om tio stora industrier skulle nekas sina subventioner eller politiskt inflytande, kommer de verka för att rösta fram en annan representant eller ett annat parti. Detta innebär inte att varje stor industri kan få sin önskan uppfylld, utan innebär i stället att representanten och partiet i så fall måste hitta en mer hållbar koalition av väljarintressen.
Kostnaden för omfattande information är mycket hög på den politiska arenan jämfört med marknadens (Stigler, 1971). Information måste sökas inom flera olika sakområden som är av litet eller inget direkt intresse för individen. Den politiska röstningsprocessen är således ett grovt filter av individuella preferenser (Ekelund och Hébert, 1990). Det politiska systemet tillgodoser därför starka preferenser från majoritetens och minoritetens sida, men den tar inte hänsyn till de svaga preferenserna (Stigler, 1971). En industri som söker politisk inflytande måste gå till säljaren, d.v.s det politiska partiet. En industri som söker en reglering måste vara beredd på att betala för de saker som ett parti behöver nämligen; röster och resurser i form av kampanjbidrag eller mera indirekta metoder10 (Stigler, 1971).
3.1.1 Förmåner som staten kan ge en industri
En industri kan på flera olika sätt söka fördelar från staten. Den vanligaste formen av bidrag som en industri eller grupp kan söka är en direkt subventionering i form av pengar. Staten har makt att hindra eller tvinga och staten använder sig också av denna makt för att selektivt hjälpa eller skada en stor mängd industrier (Stigler, 1971). De subventioner som tilldelas en industri kommer att innebära att
subventionen delas mellan ett växande antal rivaler (såvida inte antalet förmånstagare kan begränsas). En annan resurs som vanligtvis sökes av en industri är kontrollen över nyetableringar av nya rivaler. Det finns flera olika sätt att göra detta på, som t.ex. olika typer av prispolitik, limited pricing, vertikal integration och andra likartade sätt för att minska takten av tillträde av nya rivaler i oligopolindustrin. Varje industri som har tillräckligt med politisk inflytande kommer att använda sig av staten för att försöka kontrollera nyetablering (Stigler, 1971). Industrin vill även påverka substitut- och komplementvaror. Enkelt uttryckt kommer smörtillverkaren att önska undertrycka margarintillverkaren och uppmuntra brödtillverkaren. Även om en industri som har uppnått kontroll av nyetableringar vill den oftast ha priskontroller som administreras av någon med påtvingande makt d.v.s. staten. I annat fall kan det vara svårt att upprätthålla en priskontroll i en reglerad industri utan allmänhetens stöd (Stigler, 1971).
Utövandet av kartellpolitik i en industri begränsas av den politiska processen. Fördelningen av kontrollen mellan företagen i industrin kommer att ändras. I en oreglerad industri är varje företags inflytande på priser och output proportionell i förhållande till dess andel av industrins output. De politiska besluten tar hänsyn till det politiska inflytandet hos olika företag vilket innebär att små företag har ett större inflytande än de skulle ha i en oreglerad industri (Stigler, 1971). När kvoter ges till företag kommer små företag nästan alltid få större kvoter än ett kostnadsminimerat utövande skulle tillåta (Stigler, 1971).
3.1.2 Hur den reglerande myndigheten fångas
Industrier kan fånga den reglerande myndigheten genom att använda sig av lobbyverksamhet för att bli reglerade11. Indirekta metoder kan även
användas för att fånga personalen som utarbetar en reglering. Anledningen till detta är flera. En första orsak har att göra med expertkunskap. Olika kommissioner för regleringar består i huvudsak av experter på det område som skall regleras. Dessa experter har ofta arbetat inom industrin som är föremål för en reglering eller vid någon statlig myndighet som har anknytning till industrin. En andra orsak till att personalen kan fångas är att regleraren kan förvänta sig attraktiva arbeten inom industrin efter att ha lämnat sin anställning på myndigheten.
Personal med expertkunskap på regleringar har ofta ett värde för industrin. Dessa potentiella framtida arbetstillfällen kan öka deras positiva syn för industrin. En tredje anledning kan vara att regleringskommissioner ofta har begränsade resurser och kan vara beroende av ekonomiskt starka reglerade företag för att täcka sina kostnader. (Carlton & Perloff, 1994)
3.1.3 Yrkeslicenser
En vanlig tillämpning av capture teorin är yrkeslicenser. Reglerade yrkesgrupper såsom läkare, advokater, fastighetsmäklare och elektriker använder sig av lobbyverksamhet för att ha lagstiftade licenser samt att utforma de regler som skall gälla inom yrket. En sådan reglering innebär därför att nyetablering till dessa yrken är svår och på så sätt hålls lönerna inom dessa yrken höga.
Licenser blir därför en effektiv barriär för nyetablering då yrkesutövande utan licens är olaglig. Stigler (1971) har gjort empiriska undersökningar som visar jämförelser mellan licensyrken och icke-licensyrken. Licensierade yrkesgrupper visade sig ha högre inkomster och medlemsskap i deras organisationer var mer stabil. De faktorer som Stigler (1971) undersöker är antalet yrkesverksamma, per-capita-inkomsten hos de yrkesverksamma, koncentrationen av yrkesverksamma i storstäderna och förekomsten av sammanhängande opposition mot licenserna.
3.2 Den formaliserade modellen
I den tidigare traditionella teorin är en marknadsimperfektion ett tillräckligt skäl för att efterfråga en reglering. I Stiglers (1971) modell12 använder sig olika särgrupper av den politiska processen för att transferera välfärd i form av regleringar. Kostnaden för att använda sig av den politiska processen begränsar inte enbart storleken på den dominanta gruppen utan också deras vinster.
12Stigler (1971) formaliserar aldrig sin modell. Denna modellbeskrivning utgör en
generalisering och utvidgning av Stiglers (1971) teorier genom Peltzmans (1976) tolkning.
Den reglerande myndigheten tilldelar favörer till en enda vinnande grupp i Stiglers (1971) ursprungsmodell. Enligt Peltzman (1976) är ett viktigt mål för modellen att bestämma vad som avgör storleken på den vinnande gruppen. Den reglerande myndigheten söker politisk stöd genom att maximera röster till sin favör. Det avgörande beslutet som regleraren måste ta är storleken på den grupp som utlovas tjänster, och därmed storleken på den grupp som skall beskattas. En generalisering av Stiglers (1971) modell för politiska transfereringar, som beskrivs ovan, kan skrivas i funktionen för reglerarens mål.
Den som utarbetar regleringen vill maximera en majoritet röster, M,
M = n · f - (N - n) · h (1)
där:
n = antal potentiella väljare i den favoriserade gruppen,
f = (netto)sannolikheten att en favoriserad kommer att ge stöd N = det totala antalet potentiella väljare
h = (netto)sannolikheten att han som beskattas opponerar sig, d.v.s. alla icke-n Både vinnare och förlorare står inför transaktions- och informations-kostnader som innebär att f och h är beroende av storleken på gruppmedlemmarnas vinst eller förlust. Det finns liknande kostnader för den som utarbetar regleringen. Vinster och förluster delas lika inom gruppen för att tvinga fram Stiglers (1971) resultat, det att ett enda ekonomiskt intresse är politiskt dominerande.
Sannolikheten för stöd specificeras som f = f(g) där g är nettoförmånen per capita; g bestäms dels av den totala storleken på transfereringen till den vinnande gruppen och dels av summan som spenderats av den vinnande gruppen för lobbyverksamhet och dels av kostnaden för att minska oppositionen. Kostnaden för organisation av gruppen är beroende av gruppens storlek.
Varje koalition av n står inför samma kostnad för att organisera sig och har medlemmar som reagerar på samma sätt inför förmåner. Antalet röster som stöder ett förslag är beroende av n på huvudsakligen två sätt; ett större n ger ett större underlag för stöd, men försvagar på samma gång nettoförmånen per medlem och på så sätt sannolikheten för en medlems stöd. (Peltzman, 1976)
Transfereringen, T, antas genereras av en skatt, t, på tillgångarna, B, för varje medlem utanför den vinnande gruppen:
T = t · B(N - n) (2)
För att tillämpa denna modell på regleringar, kan man tänka sig B som ett typiskt konsumentöverskott och t som ett reglerat pris i det fall producenten är förmånstagare, eller så kan B ses som ett producentöverskott och t ses som skillnaden mellan överskottet för det maximerade priset och det reglerade priset där konsumenter är förmånstagare.
Med utgångspunkt från den politiska processen måste således personer som utarbetar regleringen välja storleken på gruppen som de vill gynna, n, storleken på kostnaden som de begär att gruppen skall spendera för att minska oppositionen, och storleken, regleraren skall transferera till den vinnande gruppen, T. Det kan löna sig för en rationell person som utarbetar regleringen att utnyttja skillnader inom en grupp, eftersom gruppen som helhet antingen vinner eller förlorar (Peltzman, 1976).
Enligt Stigler (1971) är det tre variabler som påverkar storleken på den vinnande gruppen nämligen; stödet för en reglering, opposition och organisationskostnaderna. En ökning av sannolikheten för stöd för ett givet g (nettoförmånen) ökar storleken av den vinnande gruppen, detta eftersom svårigheten är att översätta en transferering i form av röster, gör att den reglerande myndigheten koncentrerar sig på förmåner. Med en ökning av n koncenterar även oppositionen. Detta i sin tur leder till en minskning av T.
En ökning av oppositionen leder till samma resultat som i fallet med stöd. Detta kanske är den mest betydelsefulla slutsatsen som Stigler (1971) gör i sin modell enligt Peltzman (1976). Om det politiska stödet blir mer effektivt, en ökning av f, leder detta till en stor vinnande grupp och en mer effektiv opposition i sin tur måste leda till att den som utarbetar regleringen tillåter en större grupp att komma undan från skatten. Vissa förlorare kommer i så fall bli vinnare när oppositionen växer. Den som utarbetar regleringen vill därför beskatta flertalet och koncentrera sina favörer till ett fåtal. Den politiska processen fungerar som ett stort filter för information och tvingar fram övervägningar av
flera politiska program samtidigt. Det är därför oattraktivt att sprida favörerna och attraktivt att sprida förlusterna (Peltzman, 1976). Stigler (1971) argumenterar vidare att kostnaden för att organisera en grupp för politiskt stöd också begränsar n då det viktigaste målet för gruppen är att koncentrera vinsterna som uppvägs av effekterna av en ökning i organisationskostnaderna.
3.2.1 Reglering för pris och nyetablering
Om vi i stället antar att de två grupperna som tävlar är konsumenter och producenter kommer den politiska processen att tillgodose vinster och kostnader genom att bestämma ett maximum- eller minimumpris tillsammans med kontroll över nyetableringar. I detta fall kan Peltzmans (1976) majoritetsfunktion skrivas
M = M(p, ) (3)
där:
p = priset på en vara
= välfärden för producenterna, Mp< 0 och M > 0.
Antagandet innebär att statens makt är tillräcklig för att, å ena sidan, påtvinga konkurrens, så att varje > 0 översätts till politiskt stöd, och å andra sidan, att förbjuda försäljning av varan eller tvinga den ur existens. Begränsningen ges här av kostnads- och efterfrågevillkor, som kan sammanfattas av vinstfunktionen
= f(p, c), (4)
där c = C(Q) = produktionskostnader som en funktion av kvantiteten (Q). Problemet för den som utarbetar regleringen blir då att maximera lagrangian funktionen (L)
L = M(p, ) + ( - f(p, c)) (5)
Det blir politiskt mer attraktivt att reglera ett monopol eller en kartell. Ett oligopol med ett pris som redan ligger på en prisnivå mellan ett monopol och en konkurrensutsatt industri, innebär att den politiska vinsten är mindre. En prisökning har en politisk och en ekonomisk komponent. Den
reglerande myndigheten kommer inte generellt sett att påtvinga hela förändringen på en enda grupp. Konsumenter kommer att användas som en buffert för delar av producentförlusterna (Peltzman, 1976).
Peltzman (1976) vill visa att en rationell person som utarbetar en reglering inte kommer att påföra en enhetlig skatt och kommer inte heller fördela favörer jämnt. I stället kommer personen att söka en struktur av kostnader och favörer som maximerar den politiska vinsten. Sökandet efter politiska fördelar kommer att innebära att den reglerande myndigheten undertrycker vissa ekonomiska krafter som annars skulle påverka prisstrukturen (Peltzman, 1976). Utgångspunkten här blir en skattestruktur för att minska oppositionen. Genom att sprida effekterna för de ekonomiska krafterna som återfinns hos alla grupper kan oppositionen minskas.
Den genomsnittliga prisnivån vid en reglering ligger under prisnivån för ett monopol. Själva strukturen för relativpriser kommer att avvika från prisstrukturen för ett monopol eller en konkurrensutsatt marknad. På efterfrågesidan, betyder detta att regleraren kommer att beskatta vinster genom att minska lönsamma prisdiskrimineringar. Prisdiskrimineringen elimineras inte helt, eftersom substitutionseffekten sammanbinder intresset från ett diskriminerande monopol och från en reglerare. I dess ställe uppkommer vanligtvis korssubventionering, vilket innebär att vissa olönsamma produkter med låga priser betalas genom vinster från försäljningen av lönsamma produkter. Denna modell föreslår att denna typ av process sker systematiskt; genom att hålla en konstant efterfrågan, kommer högkostnadskonsumenterna att tilldelas den lägre marginalkostnadspriset. Prisstrukturen undertrycker skillnader i kostnader. (Peltzman, 1976)
Det finns således ett klart incitament för en reglerare att begränsa nyetablering. Detta då den politiskt lämpliga prisstrukturen är diskriminerande i ekonomiskt hänseende då kostnaden skiljer sig mellan konsumenter. De nya aktörerna som inträder på en marknad och skummar grädden måste hindras från att tjäna på lågkostnadskonsumenterna som därigenom hindrar regleraren från att sprida låga kostnader till andra. Å andra sidan, kan vi förvänta oss att regleraren kommer att vara mer tolerant till nyetablering som dämpar producenternas entusiasm på efterfrågebaserad prisdiskriminering (Peltzman, 1976). Regleraren försöker undertrycka de fulla effekterna av
skillnader i efterfrågeelasticiten, genom att tillåta nyetablering till marknader med låg elasticitet. Detta argument har en större genomslagskraft i industrier där den huvudsakliga kontrollen för reglering är nyetablering snarare än pris (Peltzman, 1976). I dessa fall använder sig regleraren av kontroll över nyetablering för att indirekt producera den önskade prisstrukturen. Det politiska bidraget till prisstrukturen är att tvinga fram en mer enhetlig behandling av konsumenter än vad den oreglerade marknaden gör genom att försvaga länken mellan pris-, kostnads- och efterfrågeförhållanden.
3.3 Organiserade intressegrupper
Beckers (1983) modell bygger på konkurrensen mellan olika intresse- eller påtryckningsgrupper vilka eftersträvar politiskt inflytande. Individer tillhör specifika grupper som bestäms av yrke, industri, inkomst, geografi, ålder o.s.v. Dessa grupper antas använda politiskt inflytande för att höja välfärden för sina medlemmar. Konkurrensen mellan dessa grupper bestämmer jämvikten för skatter, subventioner och andra politiska favörer (Becker, 1983). Det politiska inflytandet bestäms inte helt och hållet av den politiska processen, utan kan utökas genom de utgifter för tid och pengar som används vid politiskt påtryckning (Becker, 1983). Alla grupper maximerar sin inkomst genom att spendera en optimal storlek på politiskt påtryckning, för att på så sätt skapa ett politiskt jämviktstillstånd. Varje grupp antas agera som om utgifterna från andra grupper, inte påverkas av förändringar i de egna utgifterna. Den totala storleken av skatter antas vara lika med den totala storleken för subventioner, detta inkluderar även dolda subventioner som restriktioner för nyetablering till en industri. En förändring i inflytandet för en grupp, som påverkar skatter och subventioner, påverkar i sin tur skatterna och subventionerna, och således inflytandet, för andra grupper. Av denna anledning, kommer grupper inte helt att vinna eller förlora konkurrensen för politiskt inflytande, eftersom även starkt beskattade grupper kan öka sitt inflytande, och på så sätt minska sina skatter, genom ytterligare utgifter på politiska aktiviteter. Enligt Becker (1983) har dödviktskostnader en betydande effekt på konkurrensen för inflytande. Dödviktskostnaderna stimulerar ansträngningarna från de beskattade grupperna att minska skatterna, men motverkar samtidigt
ansträngningarna från de subventionerade grupperna att öka subventioneringarna.
3.3.1 Funktion för politiskt inflytande
Grundantagandet för Beckers (1983) analys, är att skatter, subventioner, regleringar och andra politiska instrument används för att öka välfärden för de mest inflytelserika påtryckningsgrupperna. Becker (1983) utgår ifrån att nyttan för varje person mäts utifrån hela hans reala inkomst, och att inkomster kan adderas för att mäta aggregerad output.
Vidare antas att det endast finns två inbördes homogena grupper i samhället, s och t. Zs0 och Zt0 mäter inkomsten för varje medlem av s och
t före en statlig omfördelning, och Zsoch Ztmäter gruppens inkomst efter
en fördelning, således;
Rs= Zs - Zs0 och Rt= Zt0 - Zt (6)
Ekvationen visar omfördelningarna till varje s och bort från varje t. Alla politiska aktiviteter som ökar inkomsten för en grupp kommer att betraktas som en subventionering till denna grupp och alla aktiviteter som minskar inkomsten kommer att betraktas som en skatt. Skatteintäkterna för t kan skrivas som
S = ntF(Rt) (7)
där ntär antalet medlemmar för t, och Rtär skatterna som betalas av varje
medlem. Funktionen F är intäkten av en skatt för Rt och innefattar
dödviktskostnader.
F(Rt) Rt, F´ 1 och F´´ 0 (8)
F(Rt) = Rt, F´ = 1och F´´ = 0 då skatter används i form av
"klumpsumma".
Subventioneringen till varje medlem av s bestäms av
där ns är antalet medlemmar och Rs är subventionen till varje medlem. G
är kostnaden för att skaffa Rsoch innefattar även dödviktskostnader.
G(Rs) Rs , G´ 1 och G´´ 0 (10)
G(Rs) = Rs, G´ = 1 och G´´ = 0 då subventioner ges i "klumpsumma".
Ekvation 9 utgör budgetekvationen för relationen mellan storleken som betalas i skatter och storleken som ges i subventioner. Denna relation har stor effekt på konkurrensen för politiskt inflytande. Läsaren bör notera att budgetekvationen inte säger att subventioner, nsRs, är lika med
skatter, ntRt, detta eftersom dödviktskostnader minskar subventioner till
under skattenivån (Becker, 1983).
Storleken på skatten för t bestäms av en inflytandefunktion, I, som beror av trycket, p, som utövas av s och t:
ntF(Rt) = -It(ps, pt) (11)
Liknande gäller för storleken på subventionen för s, som bestäms av en inflytandefunktion som också beror på politisk påtryckning:
nsG(Rs) = Is(ps, pt) (12)
Den politiska budgetekvationen 9 visar klart att dessa inflytandefunktioner inte kan vara oberoende av varandra, eftersom ökat inflytande för s, vilket innebär en ökad subvention, finansieras av en höjd skatt på t. Detta innebär att inflytandet för t minskar:
ntF(Rt) = -It nsG(Rs) = Is eller Is + It 0 (13)
Likheten mellan storleken för skatter och storleken för subventioner påvisar att det aggregerade inflytandet är noll. Ökat inflytande för vissa grupper minskar inflytandet för andra med lika stor del.
3.3.2 Konkurrensen mellan påtryckningsgrupper
Om Rt > 0 och Rs > 0, kommer s anses vara vinnaren och t förloraren för
detta politiska spel, eftersom s är subventionerad och t är beskattad. Förloraren behöver inte passivt acceptera detta, utan kan begränsa sina
förluster och därmed vinsten för vinnaren genom lobbyverksamhet, hot, olydnad, migration, och andra typer av påtryckningsmedel för att öka sitt inflytande.
Grupper tävlar om inflytande genom att spendera tid, energi och pengar på att producera politisk påtryckning13. För att göra en modell av denna
konkurrens utgår Becker (1983) från att varje grupp har en funktion relaterad till sin produktion för påtryckning av olika inputs.
p = p(m, n) där m = an (14)
De resurser som spenderas av varje medlem för att bibehålla lobbyverksamhet är lika med a. Påtryckningen kan inte minskas och vanligtvis ökar denna när utgifterna, m, ökar.
Inkomsterna för varje medlem av s och t, före utgifter för politiska aktiviteter (inklusive utgifter för kontroll av snålskjutåkning) definieras av
Zs= Zs0 + Rs - as och Zt= Zt0 - Rt- at (15)
En grupp är politiskt aktiv endast om ytterligare påtryckning ökar deras inflytande. Ett förenklat antagande är att varje grupp agerar som om påtryckningen från den andra gruppen inte påverkar dess beteende. En grupp som blir mer effektiv på att producera politiskt inflytande har möjlighet att minska sina skatter eller öka sina subventioner. Den politiska effektiviteten för en grupp bestäms huvudsakligen av dess effektivitet i relation till effektiviteten hos andra grupper. (Becker, 1983) Skalfördelar är viktiga vid låga utgiftsnivåer för att producera påtryckning och problemet med snålskjutsåkning är vanligtvis lättare att kontrollera hos små grupper (Becker, 1983). En fortsatt ökning av gruppstorlek skulle slutligen orsaka en minskning i marginalprodukterna eftersom snålskjutsåkning skulle bli ett ökande problem och skalfördelar allt mer oviktiga. Efter en viss tid kan marginalprodukterna stabiliseras.
13Problem med snålskjutsåkande (free-riding) ökar kostnaden för att producera
påtryckning. Denna kostnad kan delvis kontrolleras genom att straffa olydiga medlemmar i gruppen. Det är lättare för en liten, homogen grupp att kontrollera snålskjutsåkning. De totala utgifterna för produktionen av påtryckning är därför lika med summan för utgifterna för direkt politisk aktivitet och kostnaden för att
En storleksökning av en grupp minskar de marginella dödviktskostnaderna för subventioner eller skatter (G´ eller F´), eftersom subventionen eller skatten för varje medlem skulle minskas. Den totala effekten av en ökning av gruppstorlekens inflytande, beror på effekterna av effektivitet, subventioner och dödviktskostander (Becker, 1983).
Hur påverkar dödviktskostnader påtryckning, skatter och subventioner? En ökning i marginaldödviktskostnaden för skatter (en minskning av F´) ökar skattebetalarnas påtryckning, eftersom en minskning i skatter då får en mindre effekt på skatteintäkterna. En ökning av marginaldödvikts- kostnaderna för subventioner (en ökning av G´) minskar påtryckningen hos mottagarna av subventionen eftersom en given ökning för subventionen då behöver en större ökning i skatteintäkter. En ökning av dödviktskostnaderna minskar därför jämviktssubventionen. Eftersom dödviktskostnader uppmuntrar påtryckning från skattebetalarnas sida och motverkar påtryckning för mottagarna, har skattebetalarna en fördel i att påverka politiskt.
Den optimala storleken för en subventionerad grupp är mindre än dess mest effektiva storlek eftersom en ökning i antalet medlemmar minskar nettoinkomsten för varje medlem om effektiviten inte ökar betydligt (Becker, 1983). Politiskt framgångsrika grupper tenderar därför att vara mindre i förhållande till gruppstorleken för de som beskattas för att betala deras subventioner.
Både t och s kommer att använda sig av lobbyverksamhet och använda sig av politiska påtryckningsmedel för att tvinga fram den mest effektiva metoden för att beskatta t (under förutsättning att metoden för subventionering inte påverkas) eftersom både grupperna tjänar på denna effektiva metod. Konkurrensen mellan påtryckningsgrupper favoriserar därför effektiva metoder för beskattning.
Utgifterna för att producera påtryckning är inte paretooptimalt, eftersom alla grupper skulle få det bättre genom att reducera sina utgifter. För att uppnå paretooptimalitet skulle en grupp behöva avstå från sin produktion av påtryckning. Därför är samarbete nödvändigt för att förhindra onödiga utgifter för politisk påtryckning. Samarbete ger därför det bästa resultatet men blir svårt eftersom varje enskild grupp vill att andra grupper skall minska på sin påtryckning.
3.3.3 Flera påtryckningsgrupper
Enligt Becker (1983) är en mer realistisk utgångspunkt att ha ett obegränsat antal påtryckningsgrupper i modellen. Det förra avsnittet tog upp konkurrensen mellan två homogena påtryckningsgrupper, den ena beskattad och den andra subventionerad. Varje person kunde antingen bli beskattad eller subventionerad, men inte bådadera. Verkligheten visar dock att de flesta personer både beskattas och subventioneras på olika sätt och kan vara medlemmar av flera påtryckningsgrupper, samtidigt som de använder sig av lobbyverksamhet för att minska olika skatter och också använder sig av lobbyverksamhet för att öka olika subventioner. Att subventionera och beskatta samma person kan vara samhällsekonomiskt ineffektivt (Becker, 1983). Detta eftersom individens välfärd skulle kunna bevaras genom lika stora minskningar i båda.
Skatteintäkterna för den i:te gruppen bestäms av inflytandefunktionen: niFi(Rti) = -Iti (p1, ..., pq, pq+1, ..., pv, x) där i = 1, ..., q, (16)
där Rti är en vektor för skatterna som betalas av ni medlemmar, Fi
bestämmer dödviktsförlusterna från skatter, p1, ..., pq är påtryckningen
från de beskattade grupperna q, pq+1, ..., pv är påtryckning från v - q
subventionerade grupper och x är andra bestämmandefaktorer för inflytande. Liknande gäller för den subvention som är tillgänglig för den j:te gruppen som bestäms av inflytandefunktionen:
njGj(Rsj) = Isj (p1, ..., pq, pq+1, ..., pv, x) där j = 1, ..., v - q, (17)
där Rsj är vektorn för subventioner till nj medlemmar och Gj bestämmer
dödviktsförlusterna för subventioner.
Även om politiska system i stor utsträckning påverkar vilka grupper som drar fördel av politisk aktivitet, kan inflytandefunktioner inte vara oberoende eftersom den totala intäkten från skatter måste vara lika med den totala storleken som spenderas på subventioner. (Becker, 1983)
Utifrån Cournot Nash antagandet, innebärande att varje grupp agerar som om påtryckning från andra grupper inte påverkas av den egna gruppens
beteende, är det lättare att ta till sig i fallet med flera grupper än med endast två grupper, eftersom varje grupp då tenderar att ha små effekter på alla andra. Påtryckning pågår tills förmånerna av lägre skatter eller högre subventioner inte är större än kostnaden för att producera ytterligare påtryckning.
Även med antagandet att påtryckning ökas av en aktiv grupp tills den förhöjda inkomsten för gruppen är lika med dess ökade kostnader, påverkar heterogeniteten jämviktsproduktionen för påtryckning genom att öka kostnaden för att kontrollera snålskjutsåkning (Becker, 1983). Påtryckning tenderar att vara större för mer effektiva grupper, för subventionerade grupper med mindre dödviktskostnader (mindre G´) och av beskattade grupper med större dödviktskostnader (mindre F´) samt grupper med reellt mer inflytande och för subventionerade grupper vars förmåner finansieras av en liten skatt fördelade på många personer (Becker, 1983).
Antag att gruppen j blir mer effektiv och ökar sin påtryckning och därmed ökar sin subventionering finansierad genom ytterligare skatter på de aktiva grupperna h och i. De skulle utsättas för högre påtryckning eftersom deras marginella dödviktskostnader ökar. Ökad påtryckning av grupp h, i och j kan påverka det marginella inflytandet för andra grupper, genom komplement och substitution i inflytandefunktionen. Processen fortgår tills ett nytt politiskt generellt jämviktstillstånd råder, med möjligheter för helt andra påtryckningar och förmåner för flera grupper.
3.4 Sammanfattning av capture teorin
Syftet med capture teorin är att ge en förklaring till uppkomsten av regleringar. Stigler (1971) beskriver en marknad för regleringar som uppkommer p.g.a. förekomsten av en politisk sfär. Regleringar kan aktivt sökas av eller så kan den påtvingas en industri. Stigler (1971) visar på hur en industri kan söka favörer genom exempelvis subventioner av den politiska sfären och ger svar på frågan om vem som drar nytta av och vem det är som betungas av en reglering.
Den reglerade industrin eller yrkesgruppen måste underkasta sig vissa regler eller andra statliga inblandningar. Dessa är kostsamma och
minskar nettoavkastningen, eller vinsterna, för det reglerade företaget. Men så länge nettofördelarna är positiva och kostnader för lobbyverksamhet är till ett överkomligt pris, kommer de som drar fördel av en reglering kräva en sådan.
Varför bjuds i så fall regleringen ut? Enligt Stigler (1971) finns det vissa utmärkande drag i den politiska processen; politiska beslut måste göras samtidigt, till skillnad från marknadsbeslut. Alla parter involveras samtidigt, d.v.s. de som är väldigt intresserade, de som är måttligt intresserade och de som är helt ointresserade. Under sådana omständigheter kommer den större skadan för majoriteten, i form av dödviktsförluster, kanske inte finna uttryck mot de mindre vinsterna för minoriteten. Information är en vara som kan innefatta kostnader såväl som fördelar. En individ har inget incitament att skaffa information i ett ämne som inte intresserar honom eller henne. Den politiska röstningsprocessen är således ett grovt filter av individuella preferenser där endast vissa frågor tas upp på den politiska dagordningen. Regleringar av alla de slag är helt enkelt ett resultat av interaktioner mellan egenintresserade efterfrågare, d.v.s. effektiva koalitioner av individer som kan vinna på en reglering och politiska leverantörer.
Beckers (1983) teori bygger på konkurrensen mellan olika påtryckningsgrupper vilka söker politiska favörer. Aktiva grupper producerar påtryckning för att öka sitt politiska inflytande. Den politiska budgetekvationen för skatter innebär att summan av allt inflytande är lika med noll. I Beckers (1983) modell innebär inte ytterligare påtryckning att de politiska utgifterna för andra grupper påverkas. Becker (1983) visar att politisk jämvikt beror på effektiviteten för varje grupp i att producera påtryckning, effekten av ytterligare påtryckning på inflytandet, antalet personer i olika grupper och av dödviktskostnaden för skatter och subventioner. Effektiviteten för att producera påtryckning bestäms delvis av kostnaden i att kontrollera snålskjutsåkning bland medlemmarna. Effektiviteten bestäms också av storleken på gruppen, dels genom att detta påverkar snålsjkutsåkning och dels av att små grupper inte alltid kan dra nytta av skalfördelar i att producera påtryckning.
Den viktigaste variabeln enligt Becker (1983) är dödviktskostnadens effekter på skatter och subventioner. En ökning i dödviktskostnaderna för en subvention motverkar påtryckning från den subventionerade gruppen eftersom en given intäkt från skatter då ger upphov till en
mindre subvention. En ökning av dödviktskostnaderna för en skatt uppmuntrar påtryckning från skattebetalare eftersom en given reducering i deras skatter har en mindre effekt på den storlek som är tillgänglig för en subventionering. Följden blir att dödviktskostnaderna ger skattebetalare en verklig fördel i konkurrensen för inflytande enligt Becker (1983).
Grupper kan lättare tillskansa sig subventioner när gruppen är liten i förhållande till antalet skattebetalare. Alla grupper favoriserar därför lobbyverksamhet för effektivare skatter, d.v.s. skatter med lägre dödviktskostnader, eftersom dessa förbättrar välfärden för de subventionerade så väl som för beskattade grupper, eftersom skattebetalare skulle producera mindre påtryckning.
Sammanfattningsvis vilar de teorier som presenteras i detta kapitel på en gemensam grundidé om olika intressen som söker politiska favörer genom ett räntesökande beteende. Teorierna utgör därför en förlängning av Stiglers (1971) grundtankar. Genom ett informationsövertag kan påtryckningsgrupper godtyckligt välja att ta med eller utesluta förhandlingsinformation. En brist i Stiglers (1971) ursprungsmodell är dock att hänsyn endast tas till ett enda vinnande intresse som drar fördel av en reglering. Becker (1983) har valt att modifiera ursprungsmodellen och utgår från ett obegränsat antal påtryckningsgrupper där ett intresse inte helt vinner eller förlorar i konkurrensen för inflytande, eftersom även hårt beskattade grupper kan öka sitt inflytande, och kan på så sätt minska sina skatter, genom ytterligare utgifter av politiska aktiviteter. Ytterligare en skillnad är att det inte enbart är kostnaden för att använda sig av den politiska processen som avgör inflytandet i den politiska processen utan Becker (1983) tar även upp gruppens utgifter för tid och pengar.
4. Den svenska läkemedelsmarknaden
4.1 Bakgrund
Läkemedelsindustrin är en tämligen ny företeelse. Det har visserligen förekommit läkemedel i alla tider men i början av 1900-talet fanns inte någon läkemedelsindustri i Sverige och apoteken stod för tillverkningen av läkemedelsprodukter14. Före andra världskriget fanns bara några få läkemedel som hade dokumenterad effekt, exempelvis narkotiska preparat, acitylsalisylsyra och digitalis, samt insulin. Det var på 1940-talet som sulfapreparat, penicillin och andra antibiotika upptäcktes. Werkö (1986) talar om 1940-talet som läkemedelsindustrins första guldålder.
Under under 1960-talet ägde den mest genomgripande förändringen av svensk farmaci rum15. 1963 års Läkemedelsförsörjningsutredning resulterade i ett statligt apoteksbolag med ensamrätt på detaljhandeln. Det statliga apoteksbolaget startade 1970. Staten engagerade sig i läkemedelsindustrin genom att förvärva läkemedelsföretagen Kabi och Vitrum, som bildade kärnan i en statlig läkemedelskoncern. Läkemedelskontrollen förstärktes och läkemedelsinformationen byggdes ut (SOU 1998:50). Ett exempel är utgivningen av FASS16 som tillkom under denna period. Det var även under 1960-talet som sömnpreparat, hjärt-kärlmediciner och magsårsmediciner kom ut på marknaden. Dessa produkter vidareutvecklades kontinuerligt. Det svenska preparatet Losec är världsledande bland magsårsmediciner. Under de senaste åren har de antidepressiva medicinerna vuxit sig starka på marknaden.
Den fristående myndigheten, Läkemedelsverket, bildades på grundval av den tidigare läkemedelsavdelningen inom Socialstyrelsen 1990. Detta år
14 Den moderna läkemedelsindustrin har sin grund i apoteksverksamheten och även
den kemiska industrin. Ur ett internationellt perspektiv har de centraleuropeiska, amerikanska och engelska kemiföretagen som dominerade under andra världskrigets slut fortfarande en ledande position på marknaden. Det är fortfarande samma företag som utgör de 25 största företagen nu som på 1950-talet. OECD har påpekat de svårigheter för nykomlingar att ta sig in på marknaden. (Werkö, 1986)
15 En av orsakerna till lagskärpningen på 1960-talet har att göra med Neurosedyn-
katastrofen som visade att läkemedel inte bara var effektiva utan även kunde medföra allvarliga biverkningar.
