Vatten, arsenik och etik? En fallstudie av Sidas biståndsprogram RESP i Bangladesh och reaktionerna på en landsomfattande arsenikkatastrof

Examensarbete 10 p Malmö högskola Folkhälsovetenskap (41-60 p) Hälsa och samhälle

Oktober 2005 205 06 Malmö

e-post: info@hs.mah.se

VATTEN, ARSENIK OCH ETIK?

En fallstudie av Sidas biståndsprogram RESP i Bangladesh

och reaktionerna på en landsomfattande arsenikkatastrof

Therese Karlsson

Handledare:

II

VATTEN ARSENIK OCH ETIK?

En fallstudie av Sidas biståndsprogram RESP i Bangladesh

och reaktionerna på en landsomfattande arsenikkatastrof

Therese Karlsson

Karlsson T. Vatten, arsenik och etik? En fallstudie av Sidas biståndsprogram RESP i Bangladesh och reaktionerna på en landsomfattande arsenikkatastrof. Examensarbete i folkhälsovetenskap 10 poäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, enheten för folkhälsovetenskap, 2005.

Bakgrund: arsenik i grundvattenbrunnar har blivit ett allvarligt folkhälsoproblem i

Bangladesh. Mellan 35-57 miljoner människor riskerar att dricka arsenikförgiftat vatten. Arsenik är cancerframkallande och arsenikförgiftning är vanligast hos fattiga människor. Hälsoministern i Bangladesh meddelade 1996 att det uppstått en landsomfattande kris och att dödsfall rapporterats. Sida finansierade lån till grundvattenbrunnar i Bangladesh mellan 1992 och 2000 genom biståndsprogrammet RESP. Syfte: att undersöka hur RESP fungerade, hur ansvariga för RESP reagerade på arsenikförgiftningen och vad Sida gör för att förbättra folkhälsan i Bangladesh. Metod: en kvalitativ retrospektiv fallstudie baserad på arkivdokument och intervjuer med Sidas hälsoenhet och ansvariga för RESP. Resultat: RESP skapade arbetstillfällen genom att fattiga fick bygga upp infrastruktur på

landsbygden och mikrokrediter gavs för att starta småföretag. Krediter gavs även till brunnsborrning. Sida uppmärksammade inte arsenikkatastrofen förrän journalister började ställa frågor om varför Sida inte engagerade sig. Sida agerade först i slutet av 1999 då huvudkontoret upptäckte att Sida finansierat brunnar. Ett mindre projekt för att hindra arsenikförgiftning hos målgruppen startades tre år senare med avslutades efter 16

månader. Intern korrespondens i Sidas arkiv visar på en likgiltig inställning till dem som drabbas av arsenikförgiftning. Sidas hälsoenhet uppgav att ohälsa är ett stort

utvecklingshinder och att kostnader till följd av sjukdom är en av de största

fattigdomsfällorna. Sida har dock lämnat ansvaret för arsenikproblematiken till andra biståndsorganisationer. Sida ser RESP som ett lyckat program trots att det visat sig att det inte nådde de fattigaste. Denna grupp ansågs svår att få med då de ofta är sjuka och kringdrivande.

Nyckelord: arsenik, arsenikförgiftning, Bangladesh, bistånd, folkhälsoproblem, grundvattenbrunnar, Sida

III

WATER, ARSENIC AND ETHICS?

A case study of Sida’s aid programme RESP in Bangladesh

and the reactions on a countrywide arsenic crisis

Therese Karlsson

Karlsson T. Water, arsenic and ethics? A case study of Sida’s aid programme RESP in Bangladesh and the reactions on a countrywide arsenic crisis. Bachelor thesis in Public Health Science. Malmö University: Health and Society, Department of Public Health Science, 2005.

Background: arsenic contamination of groundwater tube wells has become a serious

public health problem in Bangladesh and 35 to 57 million people are drinking arsenic poisoned water. Arsenic is a carcinogen and arsenicosis is more prevalent among the poorest of the population. In 1996 The Health Minister of Bangladesh stated that this had caused a countrywide crisis and that deaths had been reported. Sida financed loans to groundwater tube wells in Bangladesh between 1992 and 2000 through a development aid programme called RESP. Aim: to examine how RESP functioned, how those responsible for the program reacted on the arsenic crisis and what Sida is doing to improve the public’s health in Bangladesh. Method: a qualitative retrospective case study based on archive records and interviews with the health department at Sida and responsible for RESP. Main results: RESP created job opportunities by hiring poor people to build up rural infrastructure and by giving micro credits to finance small businesses. Loans were also given to install tube wells. Sida did not take notice of the arsenic crisis until

journalists started asking questions why Sida wasn’t involved. Sida did not react until end of 1999 when the headquarters discovered that Sida had financed tube wells. A smaller arsenic mitigation project started tree years later but was terminated after 16 month. In-house correspondence at Sida reveals an indifferent attitude to the sufferers of arsenicosis. Sida’s health department stated that ill health is a major development obstacle and that health related costs are one of the largest poverty traps. Despite this knowledge Sida has left the responsibility for the arsenic crisis to other aid organizations. Sida see RESP as a successful program even though it didn’t reach the poorest population in the programme area. These people were seen as difficult to reach as they often are sick and homeless. Key words: arsenic, arsenicosis, Bangladesh, development aid, groundwater tube wells, public health problem, Sida

IV

FÖRORD

Milleniumdeklarationen, som alla FN-länder har ratificerat, har målet att halvera fattigdomen till 2015. Om vi menar allvar med detta krävs ett helhjärtat engagemang. Det första jag reagerade på när jag för första gången läste om arsenikförgiftningen i Bangladesh i Dagens Nyheter i april 2005 var hur lite utrymme händelsen fått i media och de internationella biståndsorganisationernas sena reaktioner när det gäller att engagera sig i problemet. Jag tror situationen varit annorlunda om detta hade hänt i exempelvis Sverige. Det faktum att

arsenikförgiftning drabbar de fattiga värst och att biståndsarbetet ska syfta till att minska fattigdomen i världen gjorde mig intresserad av hur Sida ser på hälsans betydelse i arbetet med detta. Att titta närmare på biståndsprogrammet RESP som Sida genomförde i

Bangladesh under tiden som arsenikkatastrofen uppdagades verkade vara ett bra sätt att undersöka detta på.

Uppsatsen skrevs mellan april och september 2005 och jag vill tacka alla som gjort det möjligt för mig att genomföra den. Först jag vill tacka Er informanter på Sida och Hifab för att ni tog er tid och ställde upp på intervjuer och för allt material jag fick till uppsatsen. Det har varit mycket intressanta och lärorika samtal. Jag vill också tacka Boel House på Sidas arkiv för all hjälp med att ta fram dokumentation från arkivet och på kort varsel ordnat med forskarplats. Sist men inte minst vill jag rikta ett varmt tack till min handledare Lena Widding Hedin för inspirationen till ämnet, goda råd och ett ovärderligt stöd under arbetsprocessen.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Arsenikförgiftning - ett allvarligt folkhälsoproblem i Bangladesh... 5

Sida och utvecklingssamarbete... 9

TEORETISK REFERENSRAM ... 10 Mikrokreditprogram... 10 METOD... 11 Definition av fallet ... 11 Förförståelse ... 11 Datainsamlingsmetoder... 11 Analys... 14 METODDISKUSSION... 15 Intervjuer ... 15 Dokument ... 15 RESULTAT - BESKRIVNING ... 16 Beskrivning av RESP... 16

Huvudsakliga strategier i PEP ... 19

- Geografiskt område och urval av medlemmar ... 19

- Gruppbildning och medlemskap i PEP ... 19

- Ekonomiska strategier... 21

- Sociala strategier... 21

- Sidas miljöfond och krediter till brunnsborrningar... 22

Sidas reaktioner på arsenikförgiftningen... 24

- Första ärendet om arsenik i dricksvatten inkom till Sida 1995 ... 24

- Sida börjar se över sin verksamhet i Bangladesh 1999... 24

Sidas strategier för att förbättra folkhälsan i Bangladesh ... 26

- Sidas syn på hälsa och utveckling... 26

- Uppföljning av hälsoutvecklingen ... 28

- Hälsoprogram i Bangladesh ... 28

RESULTAT - ANALYS... 28

De svenska parternas syn på RESP... 28

Tema 1 - Till stora delar lyckat program men har ej nått de fattigaste ... 28

Relationen mellan de svenska och bangladeshiska parterna i RESP... 29

Tema 2 - Från kontroll till ägarskap... 29

De svenska parternas beskrivning av PEP och reaktionerna på arsenikförgiftningen 30 Tema 3 – Viktigt med empowerment men ej ett radikalt projekt ... 30

Tema 4 - Kreditutlåning för brunnar ej svenska parternas ansvar ... 31

DISKUSSION OCH SLUTSATSER ... 32

Vidare forskning ... 34

REFERENSER ... 35

1

FÖRKORTNINGAR

ADB Asian Development Bank

ARM Annual Review Meeting

BAMWSP Bangladesh Arsenic Mitigation Water Supply BGS British Geological Survey

BIS BRDB Institutional Support Project

BRAC Bangladesh Rural Advancement Committee BRDB Bangladesh Rural Development Board DANIDA Danish International Development Agency DPHE Department of Public Health Engineering

FFW Food For Works programme

ICDDR, B International Centre for Health and Population Research, Bangladesh IDP Infrastructure Development project

IMF International Monetary Fund IRWP Intensive Rural Works Programme ISP Institutional Support Project LCS Labour Contracting Societies

LGEB/LGED Local Government Engineering Bureau/Local government Engineering Department

MLGRD&C Ministry of Local Government, Rural Development and Cooperatives NATUR Avdelningen för naturresurser och miljö

NGO Non-Governmental Organisation

NORAD Norwegian Agency For Development Cooperation PCU Programme Coordination Unit

QRM Quarterly Review Meeting UNICEF United Nations Children’s Fund

UNDP United Nations Development Programme PEP Productive Employment Programme RESP Rural Employment Sector Programme

PRS/PRSP Poverty Reduction Strategy/ Poverty Reduction Strategy Paper Sida Swedish International Development Cooperation Agency

WFP World Food Programme

2

INLEDNING

Bangladesh som är ett av världens fattigaste och folktätaste länder har drabbats av en förgiftningskatastrof. Mellan 35-57 miljoner människor riskerar att dricka vatten ur borrade grundvattenbrunnar som innehåller arsenik som läckt ut från berggrunden och detta har blivit ett allvarligt folkhälsoproblem [1]. Enligt Smith et al [2] är detta den största

massförgiftningskatastrofen i historien. Flertalet sjukdomar är kopplade till

arsenikförgiftning, från sjukliga hudförändringar till cancer i urinblåsa, njure, lungor och huden, neurologiska effekter, hjärt- kärl- och lungsjukdom samt diabetes. Det kan ta flera år för dessa sjukdomar att utvecklas [3]. Bangladesh har nu en långvarig cancerepidemi framför sig. 375 000 personer beräknas utveckla cancer om de fortsätter dricka arsenikförgiftat vatten [4,5].

Det var Bangladeshiska myndigheter som med finansiering från biståndsorganisationer började borra brunnarna i början av 1970-talet. De flesta brunnarna finansierades av UNICEF och Världsbanken [6] men även Sida gav bistånd till detta landsomfattande projekt [7]. Brunnarna började borras med bakgrund av att tillgång till säkert dricksvatten är en av de viktigaste bestämningsfaktorerna för hälsa och socioekonomisk utveckling. När brunnarna började grävas var Bangladesh svårt härjat av inbördeskrig och översvämningar och största delen av dricksvattnet togs från öppna dammar och handgrävda vattenhål [3]. Dessa

vattenkällor innehöll inga eller låga halter av arsenik men utgjorde en smittkälla för sjukdomar som diarré, dysenteri och kolera [8].

De första rapporterna om arsenikförgiftning publicerades i en indiskt medicinsk tidskrift 1984 av en hudläkare som upptäckt detta hälsotillstånd hos patienter i Indiska Västbengalen, som gränsar till Bangladesh. Denna läkare upptäckte samma problem hos patienter från Bangladesh 1984 [9]. Bangladeshiska myndigheter började testa brunnar på arsenik i delar av landet 1993 och testerna bekräftade att problemet även fanns i Bangladesh. Dock fick det ingen större uppmärksamhet inom landet förrän 1995, då det upptäcktes även i landets centrala och södra delar [1]. Sida finansierade brunnsborrningar i området Greater Faridpur från 1990-talet fram till 2000 genom biståndsprojektet PEP där målgruppen kunde låna pengar för att bl.a. borra brunnar. Sammanlagt finansierades 12 000 brunnar. PEP var ett delprojekt i ett större landsbygdsutvecklingsprogram kallat RESP. RESP var ett omfattande biståndsprogram som hade som övergripande mål att förbättra den ekonomiska och sociala situationen för fattiga på landsbygden genom att bland annat skapa arbetstillfällen [11]. Med bakgrund av detta tänkte jag i denna uppsats granska det Sida finansierade RESP-programmet i området Greater Faridpur i Bangladesh ur ett folkhälsoperspektiv. Med detta menas här att undersöka vilka fattigdomsstrategier som ingick och huruvida effekter på hälsan övervägdes eller såg som en del av programmet. Dessutom vilken uppfattning ansvariga svenska parter1 _{har om RESP och arsenikförgiftningen.}

Syfte

Syftet med uppsatsen är att ta reda på hur RESP-programmet fungerade, vilken uppfattning de svenska parterna har om programmet samt Sidas strategi för att förbättra hälsosituationen i Bangladesh. Särskilt fokus kommer att ligga på delprojektet PEP och de svenska parternas reaktioner på arsenikkatastrofen i samband med projektet.

3

Frågeställning

- Hur ser de svenska parterna på RESP och samarbetet med de bangladeshiska parterna2? - Vilka var de huvudsakliga strategierna i PEP och hur beskrivs de av de svenska

parterna?

- Hur reagerade Sida på arsenikförgiftningen och hur beskriver de intervjuade svenska parterna reaktionerna inom PEP?

- Vad har Sida för strategi för att förbättra folkhälsan i Bangladesh och vad grundar sig denna på?

4

BAKGRUND

Bangladesh blev en självständig stat 1971 efter ett häftigt inbördeskrig, området tillhörde tidigare Östpakistan. Landet är nästan helt är omgivet av Indien, förutom i sydöst där det gränsar till Burma. Största delen av befolkningen är muslimer (85 %), 13 % är hinduer och en liten minoritet är theravadabuddhister. Majoriteten av befolkningen är bengaler (98 %) [12]. Efter självständigheten var förhoppningarna att det politiska läget skulle stabiliseras och att välfärden skulle kunna förbättras i snabb takt. Statskupper genomfördes dock under de två första decennierna och landet genomförde inte de första demokratiska valen förrän 1991. Det var under detta årtionde som märkbara förbättringar ägde rum i ekonomin och den sociala välfärden. Två stora partier har växlat vid makten sedan 1990-talet och inrikespolitiken karakteriseras av stort misstroende och konfrontationer mellan regering och opposition. Politiskt våld är ett stort problem och finns på flera nivåer i samhället [13,14]. Korruptionen är omfattande och spridd inom hela statsförvaltningen, inklusive rättsväsende och polis. Fyra år i rad har Bangladesh utsetts till det mest korrupta landet i världen av organisationen Transparency International [14,15].

Sociala och ekonomiska förhållanden

Sedan slutet av 1980-talet genomför Bangladesh ett strukturanpassningsprogram som

initierades av Världsbanken vilket innebär en liberalisering av ekonomin med privatiseringar och avregleringar. Detta har bl.a. lett till att inflationen har sjunkit samt till ökad tillväxt [16]. Bangladesh har haft en relativt stadig tillväxt på 4-5 % per år sedan 1990-talet, men trots detta minskar andelen fattiga i befolkningen mycket långsamt [13,15]. Landet är fortfarande ett av de fattigaste i världen och rankas på plats 138 av totalt 151 länder på UNDP:s Human Development Index och 2002 var landets BNP per capita 351 USD [13,14,17].

En stor del av befolkningen lever under miserabla förhållanden. På en yta motsvarande ungefär en tredjedel av Sverige bor ca 140 miljoner invånare vilket gör Bangladesh även till ett av världens mest tätbefolkade länder [14,16]. Sätts fattigdomsgränsen vid en inkomstnivå på mindre än två USD om dagen är andelen fattiga 82,8 % och andelen extremt fattiga 36 %, vilket innebär att de lever på mindre än en USD om dagen [17]. Hushåll med endast

kvinnliga inkomsttagare har en större andel fattiga och inkomsten per invånare är betydligt lägre för kvinnor, nästan hälften av männens [15]. Arbetslösheten är nästan 40 % och utöver detta har landet en kraftig undersysselsättning. Ungefär två tredjedelar arbetar inom

jordbruket vilket mestadels är inriktat på självhushållning [18]. Bangladesh är dock inne i en omvandling från jordbruk till industri [14].

Sedan självständigheten har befolkningens hälsostatus förbättrats betydligt men är

fortfarande låg. Den förväntade medellivslängden som knappt var 45 år har ökat till 61,1 år och spädbarns- och barnadödligheten har sjunkit kraftigt från 145 respektive 239 till 51 respektive 77 dödsfall per 1000 födslar från 1970 till 2002 [17,19]. Över än hälften av den vuxna befolkningen kan inte läsa eller skiva och 30 % av befolkningen är undernärd. Den årliga befolkningstillväxten har sjunkit successivt från 2,41 % 1970 till 1,91 % år 2005 men landets befolkning kommer att fördubblas på 48 år om den fortsätter att öka i nuvarande takt. Hälso- och sjukvården är dåligt utbyggd och har hittills främst varit inriktad på

familjeplanering [19,20].

Enligt konstitutionen har kvinnor och män lika rättigheter, men diskriminering av kvinnor sker i praktiken helt öppet. Lagstiftning är diskriminerande mot kvinnor exempelvis gällande skilsmässa, giftermål och arv och diskrimineringen sker under hela kvinnans livstid. Ledarna

5

för de två stora partierna i landet är kvinnor men kvinnor är annars dåligt representerade i politiken [15,16,21]

Bangladesh drabbas ofta av naturkatastrofer som cykloner och årliga översvämningar [16]. Trycket på miljön är stort och på landsbygden finns inte mycket kvar av skog och

ursprunglig natur [14]. Vattnet är förorenat, mycket på grund av användningen av kemiska bekämpningsmedel inom fiskeodling, och ytvattnet sprider vattenburna sjukdomar. Utöver detta är nu även stora delar av grundvattnet förorenat av arsenik [22]. Fattigdomen är koncentrerad till landsbygden och främst till floderna och havskusten dit de jordlösa söker sig. Dessa drabbas därför hårdast av landets naturkatastrofer [21].

Ekonomisk politik och biståndssituation

Ekonomin är starkt beroende av bistånd [23]. Indien var första land att ge bistånd till

Bangladesh efter självständigheten. Därefter bildade Världsbanken ett konsortium, känt som Bangladesh Aid Group, med 26 internationella finansiella institutioner och utländska

regeringar vilka visade intresse av att stödja landets utveckling [24]. Idag är Världsbanken följt av Asiatiska utvecklingsbanken de största lånegivarna och de största bilaterala givarna är Japan och Tyskland [23]. Sverige har givit bistånd sedan självständigheten (1971) och det årliga biståndet till Bangladesh är drygt 1,5 % av Bangladesh totala bistånd [13].

Bangladesh ekonomiska politik styrs av femårsplaner vilka finansieras genom landets

utvecklingsbudget. När det Sida-finansierade RESP-programmet startades i Bangladesh 1985 gällde landets tredje femårsplan (Third Five-Year Plan) som avsåg perioden 1985-1990 [18,22]. Ungefär 55 % av utvecklingsbudgeten för denna femårsplan kom från externa källor, som utländska bilaterala och multilaterala givare. Förhandlingar om bilateralt bistånd skedde alltid mellan regeringen och de olika länderna för sig. Den huvudsakliga inriktningen på den ekonomiska politiken arbetades dock fram under de årliga mötena med Bangladesh Aid Goup som leddes av Världsbanken [25]. 1999 initierade Världsbanken fattigdomsstrategierna (PRSP), vilka bl.a. syftar till samordning mellan givarna istället för att Bangladesh ska förhandla med de olika givarna för sig [53]. Mängden bistånd till Bangladesh har successivt minskat, 1990 utgjorde det 6,9 % av BNP och 1997 2,3 %. Denna minskning beror på att biståndsflödet har minskat överlag globalt sett men även på att motprestationer ställs av givarna i högre grad [16,36]. Utlandsskulden har dock ökat och är idag storleksmässigt en tredjedel av landets BNP. Den allra störa delen (90 %) kommer från multi- och bilaterala biståndsgivare och löper på lång tid med förhållandevis låg ränta [16, 36]. Sedan

självständigheten har Bangladesh setts som ett experimentland för utvecklingsekonomer, policyskapare och organisationer som genomför biståndsprogram finansierade av bilaterala givare och internationella finansiella institutioner [26].

Arsenikförgiftning - ett allvarligt folkhälsoproblem i Bangladesh

Exponering för arsenikförgiftat brunnsvatten, med halter överstigande WHO:s

rekommenderade gränsvärde på 0,01 mg/l, har kommit att bli ett allvarligt folkhälsoproblem i Bangladesh. Av landets totala population på ca 140 miljoner människor uppskattas 35-57 miljoner människor dricka arsenikförgiftat vatten [1].

Rent vatten - en viktig bestämningsfaktor

Tillgång till säkert dricksvatten är en av de viktigaste bestämningsfaktorerna inte bara för hälsa utan även för ekonomisk utveckling. Insikten om detta resulterade i en ökad prioritering av att förse befolkningen i utvecklingsländer med rent vatten och sanitet. De positiva

hälsoeffekterna av en minskning av vattenburna sjukdomar kan under vissa omständigheter innebära en högre arbetskapacitet, vilket kan bidra till en ökat produktion och på sikt till en ökad ekonomisk utveckling [3]. Fram till 1970-talet utgjorde ytvatten, hämtat från floder,

6

dammar och öppna handgrävda hål, den främsta källan för dricksvatten för majoriteten av befolkningen i Bangladesh. På 1970-talet insåg man att den stora befolkningstätheten och bristen på tillgång till tillfredställande sanitet hade lett till allvarlig mikrobakteriell förorening av ytvattnet, vilket utgjorde en smittkälla för sjukdomar och orsakade hög sjuklighet och dödlighet [3].

Biståndsorganisationer introducerade grundvattenbrunnar

En nästan mirakulös lösning på problemet med förorenat ytvatten verkade vara en typ av grund brunn (tube well) som var både enkel och billig att installera. Den behövde endast sänkas ner ca 20-30 meter i Bangladesh lättborrade marklager för att nå en akvifer [6], som är ett slags grundvattenmagasin under markytan [28]. Bangladeshiska myndigheter började därför på 1970-talet med hjälp av biståndsorganisationer ett landsomfattande

brunnsborrningsprojekt och förde samtidigt kampanjer för att övertyga befolkningen att övergå till att dricka bakteriefritt grundvatten genom dessa brunnar [6]. De flesta brunnarna finansierades av UNICEF och Världsbanken men även Sida bidrog [7,27]. Under 1980-talet minskade bidragen till brunnsborrning eftersom den privata sektorn hade möjlighet att installera betydligt fler brunnar än myndigheterna och biståndsorganisationerna. Den privata brunnsborrningen spred sig sedan nästan explosionsartat eftersom många hushåll hade råd med dem och de kunde installeras av lokal arbetskraft [6]. Ungefär tre av fyra brunnar ägs idag privat [2]. I början på 1990-talet hade nu dessa grundvattenbrunnar blivit den primära dricksvattenkällan för 95 % av befolkningen på landsbygden [6]. UNICEF uppgav i sin landrapport för Bangladesh 1997 att organisationen nu hade överträffat sitt mål med att till år 2000 förse 80 % av landets befolkning med säkert dricksvatten i form av brunnar av denna sort [2]. Den vida spridningen av grundvattenbrunnarna verkade vara ett av de största

framstegen inom tekniskt bistånd [6]. Det kallades också ofta för grundvattenrevolutionen då det stimulerade en kraftig uppgång i jordbruksproduktionen och ansågs ha räddat miljontals liv då sjukligheten och dödligheten i vattenburna sjukdomar kraftigt sjönk efter initieringen av projektet [27] Spädbarnsdödligheten minskade exempelvis med 44 % mellan 1970-75 och 1990-95 [6].

Dock är det inte så enkelt att det går att tillskriva brunnsborrningsinitiativet all ära för den minskade dödligheten eller att det har löst problemet med vattenburna sjukdomar, även om det säkert har bidragit. Spädbarnsdödligheten minskade exempelvis kraftigt i hela

Centralasien med 45 % under samma period och i Indien minskade den med 41 %, i Nepal 48 %, i Pakistan 47 %, i Indonesien 58 % och i Thailand med 55 %. Det kan ha funnits andra faktorer som bidragit till att minska dödligheten. Behandling med vätskeersättningsmedel (oral rehydrations) introducerades världen över för att förhindra uttorkning från diarréer under samma period. Det skedde en förbättring av hygienen, vilket tros bero på en ökad utbildnings- och inkomstnivå och utöver detta även en generell förbättring av hälso- och sjukvården [6].

Upptäckt

Sedan 1990-talet har ett antal studier bekräftat att en stor del av grundvattnet i dessa brunnar innehåller höga halter av arsenik och miljontals människor dricker idag arsenikförgiftat vatten [27]. Arsenik är ett grundämne som förekommer naturligt i berggrunden i varierande halter. I områden med vissa typer av bergarter kan det förekomma förhöjda halter av arsenik i grundvattnet genom att ämnet har utlösts från berggrund och marklager i omgivningen [28]. Forskare är idag inte överens om den exakta orsaken till att arseniken har utlösts i

grundvattnet och de tvistar om olika hypoteser. Arsenik varken syns eller luktar och det påverkar inte smaken [1, 27]. Den tillåtna nationella maxgränsen för arsenik är i Bangladesh 0,05 mg/l [10]. Denna är satt efter WHO:s riktlinjer innan 1993, men när WHO sänkte nivån till 0,01mg/l 1993 följde inte Bangladesh efter. Arsenik förekommer oftast i de grunda

7

brunnarna, med grundvatten från akviferer som inte ligger så djupt, mindre än 150 meter [3,8, 27]. Genom åren har ett antal massexponeringar av förhöjda halter av arsenik i dricksvattnet dokumenterats i t.ex. stora delar av Argentina och i Chile, Taiwan, Inre

Mongoliet och i västra USA. Dock är situationen i Bangladesh och den angränsande indiska delstaten Västbengalen de värsta fallen hittills, sett till andelen människor som drabbas [32]. Smith et al [2] menar att detta genom historien är den största massförgiftningskatastrofen som någonsin drabbat en befolkning, större än olyckorna i Bhopal 1984 och Tjernobyl 1986. De första rapporterna om höga halter av arsenik i dricksvatten i området kring Gangesdeltat kom från K.C. Saha då han 1984 publicerade sitt forskningsresultat i den medicinska tidskriften Indian Journal of Dermatology. Han hade 1982 funnit fall av arsenikförgiftning hos patienter från Västbengalen och fann arsenikhalter överstigande WHO:s dåvarande gränsvärde för arsenik på 0,05 mg/l i sex distrikt som gränsar till Bangladesh. Han upptäckte också arsenikförgiftning hos patienter från Bangladesh 1984 [9,27]. Mellan 1989 och 1996 genomfördes en undersökning i Västbengalen som uppskattade att mer än en miljon

människor drack arsenikförorenat vatten med en genomsnittlig arsenikhalt på 0,20 mg/l. Eftersom det hydrologiska systemet i Västbengalen liknar dem i angränsande delar av

Bangladesh genomförde bangladeshiska myndigheter (DPHE) en undersökning i Bangladesh 1993 med ekonomiskt hjälp från WHO. Av undersökningens 113 prover innehöll 24 av dem en arsenikhalt på mellan 0,011 till 0,388 mg/l. Det rapporterades också att många personer i området som undersöktes visade tecken på arsenikförgiftning [10]. Problemet gavs inte någon större uppmärksamhet förrän 1995 då det visade sig att arsenikförgiftningen var spridd även i de centrala och södra delarna av Bangladesh [1].

Vattnet i brunnarna testades ej för arsenik

Enligt UNICEF, som initierade brunnsborrningsprojektet, var inte arsenik ett dokumenterat problem i grundvatten i den typ av geologiska sammansättningar som finns i Bangladesh och att detta var anledningen till att detta ämne inte ingick i standardprocedurerna för att testa grundvattenkvalitén. Även Världsbanken hävdar att grundvatten inte testades för arsenik innan 1993. Det finns dock många geokemister som är skeptiska till dessa förklaringar och menar att detta istället berodde på att folkhälsoarbetare, utan kunskaper i geologi, tog förgivet att grundvatten var lika med säkert vatten. De menar vidare att vattnet skulle ha analyserats efter alla de spårelement som fanns i WHO:s riktlinjer, vilka inkluderade arsenik [27,33,34].

Geografiskt utbredning

Sedan mitten på 1990-talet har flertalet nationella och internationella organisationer varit involverade i att identifiera arsenikförorenade brunnar i Bangladesh. På grund ekonomiska skäl samt av bristen på tillgång till välutvecklade laboratorieanläggningar och utbildad personal, analyseras ofta proverna ute på fältet med hjälp av enkla och billiga testkitt. Dessa ger dock ofta felaktiga resultat på lägre koncentrationsnivåer. Något som ytterligare försvårar situationen med kartläggning av arsenikförgiftade brunnar är att områden som generellt har en låg arseniknivå i grundvattnet kan innehålla kluster med brunnar som har en väldigt hög arsenikhalt och vice versa. Dessutom kan koncentrationen variera säsongvis och från år till år [1,8]. En nationell undersökning med laboratorieanalyser som genomfördes mellan 1998-1999 av Brittish Geological Survey (BGS), i samarbete med bangladeshiska myndigheten DPHE, samlade totalt in 3435 vattenprover från 61 av landets 64 distrikt [1]. Det beräknade finnas totalt 6 till 11 miljoner grundvattenbrunnar i Bangladesh, varav de allra flesta är grunda (<150 m). Testerna visade att 27 % av de undersökta brunnarna översteg Bangladesh standard för tillåten arsenikhalt och 46 % översteg WHO:s riktlinjer. Detta innebär att ca 35 miljoner människor beräknas vara exponerade för arsenikhalter på över 0,05 mg/l och så många som 57 miljoner för halter över 0,01 mg/l [31]. Områdena söder om Gangesfloden är

8

värst drabbade, vilka utgör nästan halva Bangladesh [1]. Detta område omfattar Greater Faridpur-området där Sida genomförde RESP-programmet.

Effekter på hälsan och antal drabbade

Oorganisk arsenik, den typ som finns i Bangladesh grundvatten, är cancerframkallande och kan orsaka fosterskador [2,10]. Arsenikförgiftning kan manifestera sig på olika sätt i olika länder. I Bangladesh är det vanligast att arsenikförgiftningen visar sig genom

hudmanifestationer och de första kliniska symtomen är pigmenteringsförändringar i huden och hyperkeratos, förtjockning av hudens hornlager på framförallt fotsulor och handflator, vilket tar mellan fem till tio år att utveckla. Efter långvarig exponering, ca 10-20 år, kan personen utveckla cancer i hud, lunga, urinblåsa, lever och njure [1, 27, 32]. Andra hälsoeffekter är högt blodtryck, hjärt-kärlsjukdom, sjukdomar i andningsorganen och i perifera kärl samt diabetes [35]. Bangladesh förväntas nu ha en långvarig cancerepidemi framför sig. I en studie uppskattades prevalensen för antalet personer med första stadiet av arsenikförgiftning (pigmenteringsförändringar i huden) till 2,8/1000 [4]. Dödligheten i cancerformerna lever-, lung- och urinblåsecancer sammanräknat förväntas att mer än fördubblas i framtiden på grund av arsenikförgiftning (från 103,5/100 000 till 229,6/100 000), och att så många som 375 000 människor i Bangladesh kan komma utveckla cancer om de fortsätter att dricka arsenikförgiftat vatten [4,5].

Behandling och prevention

Eftersom det inte finns några effektiva mediciner mot kronisk arsenikförgiftning är det enda botemedlet att förse personen med arsenikfritt dricksvatten för att stoppa fortsatta

komplikationer orsakade av arseniken. Av denna anledning är prevention den främsta lösningen på problemet, t.ex. genom att förse befolkningen med arsenikfritt vatten och ställa tidig diagnos [1,2]. God nutritionsstatus och en diet rik på protein och vitaminer kan ha en skyddande effekt [2, 3], vilket kan vara svårt att tillgå då över 30 % av befolkningen är undernärd och över hälften lever under fattigdomsnivån sett till kaloriintag [27].

Det finns endast ett fåtal tillängliga lösningar för att förse befolkningen i Bangladesh med säkert dricksvatten som har visat sig vara långsiktiga. Dessa är: möjlighetatt få tillgång arsenikfria grundvattenbrunnar, tillvarata regnvatten, sandfiltrering, kemiskbehandling av vattnet på hushållsnivå och vattentillförsel genom ledningar från säkra vattenkällor[8]. Det är även viktigt att öka medvetenheten om arsenikförgiftningen och dess konsekvenser hos befolkningen. Sådana åtgärder har vidtagits av flertalet organisationer t.ex. NGO Forum for Drinking Water and Sanitation, WaterAid och BRAC. Dock har fokus och uppmärksamhet mestadels legat på att ta fram tekniska lösningar medan strategier för utbildning och öka medvetenheten hos befolkningen har fått mindre systematisk uppmärksamhet [29]. Sociala och ekonomiska konsekvenser

Arsenikförgiftningen ger inte bara konsekvenser på folkhälsan i landet utan även sociala och ekonomiska, och de fattigaste drabbas värst. Till exempel innebär arsenikförgiftning

kostnader för läkarvård, minskad arbetsförmåga och risk för att bli socialt exkluderad [8]. Ökade kostnader för läkarvård och alternativa vattenkällor tvingar en del att ta från sina sparmedel eller lånar pengar. Arsenikförgiftning är vanligare hos fattigare personer då det har visat sig finnas ett samband mellan inkomstnivå och förekomst av arsenikförgiftning

(prevalens). Detta innebär att de fattiga drabbar värst. Fattiga kvinnor och barn kan vara utsatta för särskild risk. Den vuxna kvinnan i hushållet är oftast den som har sämst nutritionsstatus och är den som hanterar vattnet för hushållet [3].

9

Sida och utvecklingssamarbete

Experthjälp, u-hjälp, bistånd eller utvecklingssamarbete?

Genom att se på hur begreppet bistånd har ändrats genom åren kan man se hur inriktningen på det svenska biståndet har förändrats. För det allra första stödet användes begreppet

experthjälp, vilket speglar synen att specialister från Sverige bidrog med sina kunskaper ute i världen och metoder som hjälpt till att återuppbygga Europa efter andra världskriget

användes. Biståndet styrdes oftast av Sverige och inriktades på enskilda projekt. På 1970-talet började begreppet u-hjälp att användas och insikten växte om att västeuropeiska modeller inte enkelt kan överföras till andra länder. Länderna som mottog bistånd fick nu större inflytande över samarbetet. På 1980-talet kom ökade satsningar för den fattigaste tredjedelen av befolkningen genom strategier för landsbygdsutveckling. I och med denna ändrade inriktning började begreppet bistånd att dominera. Det var också på 80-talet som Sida startade landsbygdsutvecklingsprogrammet RESP i Bangladesh. På 1990-talet inrättades det nya Sida (Swedish International Development Cooperation Agency) och begreppet utvecklingssamarbete började användas, och Sida talar om samarbetsländer istället för mottagarländer. Det nya begreppet uttrycker jämbördighet och långsiktighet enligt Sida. Idag har Sida vidgat begreppet ytterligare och talar om politik för global utveckling i och med ett allt mer globaliserat samhälle [37-39].

Om Sidas arbete och inriktningen på svenskt bistånd

Sida är en myndighet som tillhör Utrikesdepartementet. Det är således riksdag och regering som beslutar om Sidas budget, avgör vilka länder Sverige ska samarbeta med och

inriktningen på detta samarbete. Ungefär två tredjedelar av Sveriges utvecklingssamarbete är bilateralt, med vilket menas att det sker direkt mellan Sverige och samarbetslandet. Detta sker antingen med en regering, myndighet eller en enskild organisation i landet. En tredje del av utvecklingssamarbetet är multilateralt med vilket menas att biståndet går till bl.a. FN systemet och dess organisationer, Världsbanken och regionala utvecklingsbanker och EU:s biståndsbudget. Sida har uppdraget att minska fattigdomen i världen. Inriktningen på Sidas arbete styrs av riksdagsbeslut, senast Sveriges politik för global utveckling (2003/04:UU3), regleringsbrevet för varje budgetår samt de två interna styrdokumenten ”Perspektiv på fattigdom” och ”Så arbetar Sida” . Enligt Sida grundar sig Sveriges bistånd på

medmänsklighet och solidaritet med utsatta och fattiga människor i andra länder och det övergripande målet med det svenska biståndet är ”att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor” [40-43].

Millenniedeklarationen, som har målet att halvera fattigdomen till 2015, styr sedan 2000 FN:s utvecklingssamarbete och Sverige har precis som alla andra FN-länder antagit denna deklaration. För att uppnå millenniummålet har åtta s.k. millenniemål utformats vilka är mätbara och tidsbundna. Det finns nu för första gången en gemensam internationell dagordning för global utveckling. Millenniedeklarationen uttrycker att det krävs en helhetssyn på den globala utvecklingen och det behövs insatser inom flera olika områden samtidigt, som exempelvis fattigdomsbekämpning, hälsa, utbildning, miljö, fred, demokrati och mänskliga rättigheter [44,45].

Det viktigaste verktyget för att styra biståndet är utarbetandet av landstrategier för länder och regioner, vilka utformas av UD och Sida och sedan måste godkännas av regeringen.

Strategierna ska utgå från samarbetsländernas egna fattigdomsstrategier och analyser som gjorts av landet och andra aktörer.Sedan utvecklas en landplan för respektive land vilken gäller för 3 år. Denna utarbetas av personal med särskild kompetens och personer med lokal kännedom som arbetar för Sida och UD i Sverige och på svenska utlandskontor och

10

sektornivå inom olika områden, exempelvis inom hälsa och utbildning, istället för att stödja enskilda projekt. De insatser som Sida stöder i samarbetsländerna genomförs sällan av personal från Sida utan med hjälp av någon samarbetspart, oftast svensk, men med Sida som finansiär. I samarbetslandet finns alltid en genomförandepart, ett fackministerium, en

myndighet, en enskild organisation eller ett företag [43,46,47].

TEORETISK REFERENSRAM

Som teoretisk referensram har jag valt att presentera vissa grundläggande teoretiska principer som mikrokreditprogram vilar på, vilket beskrivs av Hassan [48] och Lucarelli [49].

Anledningen är att mikrokrediter var en huvudsaklig strategi i PEP och detta delprojekt i RESP utgör själva kärnan i fallet. Vissa delar av mitt resultat kommer sedan att tas upp i diskussionen i förhållande till dessa principer. Mikrokreditprogram vilar på en viss syn om vad som är grundorsaken till fattigdom.

Mikrokreditprogram

Mikrokrediter har blivit en populär fattigdomsstrategi. Strategin bygger på att ge små lån till fattiga människor så att de kan starta upp affärsverksamheter. De mest kända

mikrokreditorganisationerna är Grameen Bank och BRAC i Bangladesh. De initierades som pilotprojekt under 1970-talet och etablerades sedan som formella mikrokreditorganisationer i början på 1980-talet, Grameen Bank som en privat bank och BRAC i form av en NGO. Dessa har fått stort genomslag globalt sett och modellen har replikerats i andra

utvecklingsländer [48].

Drivkraften bakom mikrokreditprogram är att finansiella institutioner kan ge lån till fattiga och samtidigt göra sig en vinst. Att administrera en stor mängd små lån ger höga

transaktionskostnader men genom att ta ut en hög ränta kan det ändå löna sig. Lånen kan vara så små som några tiotal kronor. Strategin bottnar i idén att den fira marknaden kan bryta skuldfällor och bana väg för inkomstgenererande aktiviteter i fattiga lokalsamhällen [48]. Detta synsätt grundar sig på uppfattningen att det är marknadsmisslyckanden som är de största hindren för att bekämpa fattigdomen. Att fattigdom är ett resultat av att marknaden inte lyckats ge tillräckliga incitament för fattiga att förbättra sin materiella välfärd [49]. Traditionellt sett har det funnits flera hinder för fattiga att få tillgång till kredit, exempelvis genom att inte kunna lämna någon säkerhet får lånen. Det fanns tidigare inget system för finansiella institutioner att täcka riskerna och de höga transaktionskostnaderna för små lån. Dock har flera organisationer som exempelvis Grameen Bank i Bangladesh hittat en lösning. Denna är ge lån till bärkraftiga grupper (solidarity groups) och använda grupptryck, social kontroll, som ett incitament för individerna i gruppen att sköta återbetalningar och andra åtaganden. Varje individ i gruppen kan då få möjlighet till lån genom att

gruppsammanslutningen blir en form av säkerhet för lånen. Genom att ta ut höga räntor, ofta högre än marknadsräntorna, klarar mikrokreditorganisationer av att täcka kostnaderna och de flesta har högre återbetalningsgrad än de traditionella kommersiella bankerna [48]. De flesta mikrokreditorganisationer riktar sig främst till kvinnor [49].

Enligt Hassan [48] påverkar program som ger lån till individer i grupper på detta sätt de fattigas beteende. Både genom att lånen utgör ett ekonomiskt incitament och genom att ge olika former av social utveckling, exempelvis utbildning, som syftar till att påverka

individernas beteende. De som är förespråkare för mikrokreditprogram menar att dessa typer av program ger de fattiga värdighet och självkänsla och möjlighet att förbättra sitt liv genom eget arbete [a.a.].

11

Vidare menar Hassan [48] att mikrokreditprogram gynnar det lokalsamhälle det är verksamt i på flera sätt. Först och främst kan det vara ett verktyg för att bekämpa fattigdom beroende på de lokala omständigheterna, för det andra kan programmen påverka individerna att värdesätta tid mer då fler individer, speciellt kvinnor, involveras i arbete. När tiden som kvinnorna lägger på att arbeta ökar blir det mer kostsamt att skaffa fler barn vilket sänker födelsetalet. Därför är det många mikrokreditprogram som har med familjeplanering som del av

programmet. Att delta i mikrokreditprogram påverkar således även deltagarnas attityder. Det finns flera modeller vilka lägger olika stor vikt vid aktiviteter för social utveckling och vissa program ger endast lån [a.a].

METOD

Valet av metod ska styras av frågeställningen och vad det är för typ av företeelse som studeras [50]. Jag har valt att använda mig av en fallstudie med kvalitativ inriktning som metod eftersom jag på ett systematiskt sätt ville skaffa mig ”djupgående insikter om en viss situation och hur de inblandande personerna tolkar denna” [47, s 9]. Fallstudien fokuserar på ett slutet system, ett fall, och för att få djupgående insikter behövde jag använda mig av detaljerad information från flera olika typer av källor, vilket är en av fallstudiemetodens styrkor. Fallstudien passar också bra då min frågeställning resulterar i att uppsatsens fokus ligger mer på process än på produkt. Uppsatsen syftar ej till att bedöma projektets resultat utan på att beskriva och tolka det samspel som sker mellan viktiga faktorer som är typiska för fallet. Utmärkande för fallstudiemetoden är att stor vikt läggs vid att vara sensitiv för

egenskaper i den kontext fallet är en del av [50, 51].

Definition av fallet

Fallets fokus kommer att ligga på delprojektet PEP men inkluderar vissa dimensioner av RESP. De dimensioner som åsyftas är hur ansvariga svenska parter ser på RESP och samarbetet med ansvariga bangladeshiska parter. Fallet innefattar även delar av Sida som organisation, närmare bestämt hälsoenheten och avdelningen för naturresurser och miljö (NATUR). Fallet inkluderar diskussioner om RESP och arsenikförgiftningen på NATUR. Utöver detta även hälsoenhetens beskrivning av Sidas syn på hälsa och utveckling samt motiv till hälsoinsatser i Bangladesh, några år efter att arsenikförgiftning blivit ett konstaterat problem. Fallet börjar således 1985 då RESP startade men slutar i maj 2005, vilket är efter att alla delprojekt i RESP avslutats.

Förförståelse

Den förförståelse jag hade om RESP och arsenikförgiftningen i Bangladesh innan undersökningen startade var information jag fått via information på Sidas webbplats, tidningsartiklar och information om arsenikförgiftningen från WHO. När det gällande arsenikförgiftningen hade tidningsartiklarna en mer klandrande ton när det kom till biståndsorganisationers agerande medan informationen från WHO lyfte fram

organisationernas goda intentioner. Jag hade endast en mycket ytlig och övergripande bild av själva RESP-programmet och Sidas arbete. För att sätta mig in i programmet och kunna precisera mina frågor läste jag igenom Sidas hälsopolicy från 2002 och tre utvärderingar av RESP innan intervjuerna. Två hade genomförts på uppdrag av Sida och en av konsulter anlitade av Hifab och RESP-programmet. De skilde sig åt något när det kom till resultat och val av strategier, varav de två första var mer ifrågasättande.

Datainsamlingsmetoder

Uppsatsen grundar sig på empiriskt material från intervjuer och olika sorters dokument som har någon form av koppling till fallet. Datainsamlingen skedde i tre omgångar mellan den 4 maj och 20 juli, 2005.

12 Intervjuer

Sammanlagt har fyra personer intervjuats, varav två på Sida och två på Hifab som är det svenska företag som på uppdrag av Sida genomförde RESP i Bangladesh. Att det blev just fyra personer var mer av praktiska än av strategiska skäl. På Sida intervjuades tf chefen för hälsoenheten och en person på avdelningen NATUR som varit handläggare för RESP under en viss period. En av informanterna på Hifab hade varit ansvarig för hela RESP under en längre tid, och den andra informanten var en konsult som jobbat för Hifab och varit ansvarig för PEP under några år. Jag valde att intervjua två olika organisationer som medverkat i projektet för att få en mer helhetlig bild av RESP och särskilt delprojektet PEP.

Urvalsprocess. För intervjuerna tillämpades ett strategiskt målintrikat urval eftersom syftet

med intervjuerna var att få insikt och förstå. Målet med urvalet var jag skulle lära mig så mycket som möjligt om projektet [47]. Det slumpade sig sedan så att alla informanter var manliga och att samtliga hade någon forma av ansvarsposition, i förhållande till RESP eller som tf enhetschef för hälsoenheten. Några dagar innan jag tog kontakt med Sida hade Dagens Nyheter uppmärksammat arsenikkatastrofen i Bangladesh och Sidas arbete där. När jag först tog kontakt med Sidas växel var ingen i Bangladeshgruppen anträffbar. Min första kontakt med Sida blev därför med en person på Sidas arkiv i samband med att jag bokade tid för att gå igenom arkivdokument. Av denna person fick jag namnet på handläggaren för RESP som sedan hjälpte mig med kontaktuppgifter till informanten på hälsoenheten samt till den person på Hifab som varit ansvarig för hela RESP. Efter inledande kontakt med ansvarig för RESP rekommenderade han att jag även skulle intervjua en konsult som jobbat för företaget och varit ansvarig för PEP under en viss period.

Procedurer. Samtliga intervjuer var semistrukturerade och varade i 60-80 minuter. Jag

använde mig av en handskriven intervjuguide med 15-20 frågor per intervju. Eftersom informanterna hade olika erfarenheter och hade valts med bakgrund av sin specifika kunskap kring projektet, ställdes olika frågor till varje informant, några frågor ställdes dock till samtliga utom tf chefen för hälsoenheten (se bilagor 1-4). Semistrukturerade intervjuer valdes med tanke på att det fanns vissa specifika frågor jag ville ta upp men samtidigt ville vara öppen för nya infallsvinklar. Varken ordalydelse eller ordningsföljd följde exakt

intervjuguiden. Innan intervjuerna fick informanterna lite närmare information via e-post om vad jag ville tala med dem om men de fick inga intervjufrågor i förväg. Samtliga intervjuer ägde rum på informanternas arbetsplatser, på respektive arbetsrum eller i ett litet

konferensrum, där det gick att stänga dörren och prata ostört. Intervjuerna spelades in på en liten Mp3-spelare med inbyggd mikrofon och varje intervju transkriberades ordagrant.

Etiska aspekter. Efter inledande kontakt och inbokning av intervjuer fick varje informant en

mer formell förfrågan om intervju genom ett informationsbrev som skickades ut via e-post (se bilaga 5). Genom detta brev fick de veta hur intervjuerna skulle gå till och att de när som helst kunde avbryta sin medverkan och hade rätt att vara anonyma. Denna information skickades ut över en vecka innan intervjuerna ägde rum, förutom till chefen för hälsoenheten som av praktiska orsaker fick informationen dagen innan. Ingen av informanterna ville vara anonym när de fick förfrågan vid intervjun, men jag har ändå valt att inte presentera dem vid namn. Inga frågor har rört informanterna som privatpersoner utan de har ställts till dem i egenskap av sin yrkesroll och som representanter för sina respektive organisationer. Sida är en myndighet och uppgifter om RESP och dokument jag har haft tillgång till från arkivet är således offentliga. Skriftligt tillstånd om att få genomföra undersökningen hämtades in från respektive verksamhets-/enhetschef (se bilaga 6 och 7).

13 Dokument

Utöver intervjuerna har jag använt mig av olika sorters dokument som informationskälla. I huvudsak dokument från Sidas arkiv och informationscenter men även dokument från andra kanaler, exempelvis genom Hifab och via databaser för nyhetsartiklar. Dokumenten har utgjort en viktig informationskälla då jag inte hade någon möjlighet att observera fallet direkt eftersom det var avslutat. Dokumenten utgjorde även en möjlighet för mig att verifiera information från intervjuerna med uppgifter från arkivet. Följande typer av dokument har använts:

- Beslut, PM, projektplaner, budgetar, olika rapporter, utvärderingar, policydokument, landanalyser, landstrategier etc.

- Korrespondens (brev, fax, e-post) intern mellan olika personer på Sidas huvudkontor och ambassaden och biståndskontoret i Bangladesh samt extern korrespondens mellan Sida och andra organisationer och enskilda personer, som exempelvis forskare och konsulter. - Tidningsartiklar som berör fallet med exempelvis intervjuer med personer från Sida. Enligt Merriam [50] utgör dokument en särskilt bra källa för kvalitativa fallstudier då de ger undersökningen en empirisk grund och är ett bra sätt att skaffa sig en uppfattning om fallets kontext eftersom de urspringer ur denna. De kan också ge en spegling av den organisation som genomfört och utarbetat projektet. Dokumenten kan användas i stort sett på samma sätt som informationen från intervjuer. En fördel med dokumenten är att de inte producerats utifrån undersökningens syfte och är således icke reaktiva, dvs. påverkas ej av forskarens blotta närvaro, som exempelvis intervjuer [a.a.].

Datainsamling. Datainsamlingen i Sidas arkiv gjordes den 13:e, 19-20 maj samt 19-22 juli.

Datainsamling och analys skedde om vartannat. Intensivanalysen inleddes efter sista arkivgenomgången. De ärenden som hade med fallet att göra plockades upp till mig från arkivet. Jag fick en forskarplats som bestod av ett eget rum med tillgång till kopiator. Eftersom projektet varade i nästan 20 år fanns det enorma mängder registrerade dokument i detta ärende (RESP). Över 20 s.k. filer vilka var kartonger med ett innehåll som motsvarar ungefär två fulla A4 pärmar. Dessa filer innehöll registrerade dokument som inkommit till Sida gällande RESP på avdelningen NATUR, sorterade efter ankomststämpel. Jag gick igenom dokument från projektets start 1985 till dess slut 2004. Det fanns en separat fil för alla arsenikärenden med dokument daterade från 1999 till 2004. På grund av tidsbrist har jag inte kunnat gå igenom ärenden mellan 1996-2001 lika noggrant som åren 1985-1995 och arsenikärenden 1999-2004. När arkivpersonal sökte efter filerna för RESP III 1996-2001 i uppgav datasystemet att de hade makulerats. Det stod ingen förklaring till varför. Filerna hittades dock i arkivet sorterade på en vagn och jag fick tillgång till dem. 1996 års dokument hann jag inte gå igenom.

Datainsamlingen styrdes efter min frågeställning och vad som framkommit i intervjuer men jag var samtidigt öppen för nya infallsvinklar. Jag sökte både deskriptiv information om projektet och efter dokument som uttryckte subjektiva uppfattningar. Det som bedömdes vara relevant utifrån min frågeställning antecknades eller kopierades. Eftersom jag följde projektet från början till slut kunde jag bilda mig en uppfattning av hur projektet utvecklats över tid. Den första arkivomgången fick jag ägna mycket till att bekanta mig med metoden och att sätta mig in det interna språket med olika förkortningar och reda ut vem som var vem. Dokumenten var både maskinskrivna, handskrivna och skrivna på dator. I den sista genomgången kunde jag vara mer effektiv i mitt sökande eftersom jag var mer insatt i projektet, visste mer specifikt vad jag sökte efter och var mer bekant med interna termer och förkortningar. Arbetet var mycket tidskrävande och det tog lång tid att bedöma dokumenten efter ursprung, tillkomstmotiv, avsändare, mottagare och försöka förstå vilken sammanhang de uppkommit i. Vilket är en del av forskningsprocessen enligt Merriam [50].

14

Analys

Datamaterialet har analyserats i huvudsak enligt den metod som presenteras av Merriam [50]. Analys- och tolkningsnivå

En fallstudie kan ha olika analys- och tolkningsnivåer och kan i vissa fall vara helt

beskrivande med mycket liten del av tolkning och analys [50]. Allt material har genomgått en analys på så vis att det har reducerats, systematiserats, komprimerats och slutligen satts samman till en berättelse. Jag valde att behandla min frågeställning på ett sätt som

resulterade i att tyngdpunkten ligger på beskrivning. Datamaterial som uttrycker de svenska parternas uppfattningar om vissa utvalda delar av fallet har genomgått en mer intensiv och systematisk analys.

Inledande läsning.

Datainsamling och analys har skett om vartannat. Efter att intervjuerna och de två första omgångarna i arkivet genomförts läste jag igenom mitt datamaterial och antecknade i marginalen. Vissa mönster visade sig som jag kategoriserade deskriptivt lite löst. När datainsamlingen var avslutad organiserades materialet i en falljournal efter typ av dokument och i kronologisk ordning, med anteckningar kvar i marginalerna. Material som bedömdes mindre relevant för frågeställningen lades åt sidan. Frågeställningen reviderades något eftersom jag blivit mer insatt i RESP och beroende på vad jag fann möjligt att uttala mig om. Inledande tankar och idéer om materialet skrevs ner.

Klassificering av dokument inför beskrivning och intensivanalys

De olika dokumenten klassificerade jag efter om de hade ett värderande eller beskrivande syfte, vilket föreslås av Repstad [52]. Exempel på värderande är viss korrespondens eller promemorior som uttrycker hur Sida ser på olika situationer. Beskrivande kan vara en projektplan eller extern utvärdering. Många dokument är egentligen en blandning, därför har endast de delar av dokumentet som innehöll direkta uttalanden som bedömdes uttrycka en klar värdering klassificerats som värderande. I intensivanalysen behandlades sedan dessa dokument på samma sätt som intervjuutskrifterna, d v s som primärdata. Beskrivande dokument sorterades ut, kategoriserades efter vad de beskrev och sammanställdes sedan till en helhetlig beskrivning av fallet. Denna integrerades med beskrivningar från informanterna och presenteras under rubriken ”Resultat- beskrivning”.

Intensivanalys

I denna del analyserade jag de svenska parternas uppfattningar och egna beskrivningar. Huvuddelen av materialet var intervjuutskrifter. Jag började med att identifiera

informationsenheter som bar på information relaterad till frågeställningen. Dessa kodades efter ursprung i materialet, upphovsman/ informant och innehåll. Dessa kopierades och klipptes sedan ut. Kategorierna utarbetades genom sammanställning (clustering) som innebär att sätta sådant som liknar varandra i samma kategori [50]. Detta resulterade i 21 beskrivande kategorier. Sedan försökte jag se om vissa var exempel på ett mer generellt tema.

Sammanställningen slutade i fyra mer övergripande teman som berör olika delar av

frågeställningen. När detta var klart kontrollerades att informationen inte hade tagits ur sitt sammanhang och fått en annan innebörd genom att titta på dess ursprung i materialet. Kategorierna presenteras som en samlad beskrivning under respektive tema som de hade koppling till under rubriken ”Resultat - analys”.

15

METODDISKUSSION

Som alla metoder har fallstudien sina för- och nackdelar. I beskrivningen av metoden har jag motiverat varför jag valde just en kvalitativ fallstudie och har i samband med detta även nämnt flera av metodens styrkor. Det som gör den unik och som även är dess styrka är förmågan att generera en holistisk och tät beskrivning av ett utvalt fall. Dock finns alltid en risk att i en beskrivande fallstudie överdriva eller förenkla vissa faktorer vilket kan leda läsaren till att tro att det är en redogörelse av helheten. Forskaren måste hela tiden vara medveten om detta och se till att resultatet inte framställs på ett sådant sätt. En styrka med fallstudien är att den kombinerar olika metoder för att samla in information vilket kan motverka skevheter/bias [50]. Jag kommer nu diskutera vissa aspekter av min undersökning som kan vara viktiga att ha i åtanke vid bedömningen av resultatet.

Största delen av arkivmaterialet fanns på ambassaden vilket utelämnar en bild av de lokala diskussionerna i Bangladesh mellan svenska ambassaden och RESP-programmet. Däremot har jag haft tillgång till korrespondens mellan ambassaden och Sidas huvudkontor. Denna speglar i huvudsak de ansvariga för RESP på Sida och ambassadens uppfattningar av RESP och samarbetet med Bangladesh. Som nämnts innan hann jag inte gå igenom fallet lika noggrant gällande åren 1996-2001 vilket gör att jag har en tätare beskrivning av fallet mellan åren 1986 och 1995. Intervjuerna kretsade dock mestadels kring den senare delen av

programmet vilket kan ha vägt upp detta till viss del.

Intervjuer

RESP var avslutat när jag inledde undersökningen och jag har därför gjort en retrospektiv undersökning genom dokument och intervjuer. Det finns risk för minnesfel då RESP startade för ca 20 år sedan och informanterna hade svårt att minnas vissa händelser. Jag har dock kunnat använda dokument för att verifiera beskrivningar. Främsta syftet med intervjuerna var emellertid att ta reda på de svenska parternas uppfattning och inställning till RESP och hur de beskriver programmet i efterhand. Det faktum att arsenikförgiftningen hade

uppmärksammats i media några veckor innan intervjuerna ägde rum kan ha påverkat hur informanterna besvarat frågorna. Detta kan också ha påverkat vilka svar jag fick. Under intervjuerna har även en del missförstånd och ledande frågor från min sida förekommit och dessa svar har jag inte tagit med.

Dokument

En stor fördel med dokumenten har varit att jag har kunnat få en ocensurerad bild av olika personers attityder, t.ex. genom intern e-postkorrespondens, på ett sätt som förmodligen inte hade varit möjlig genom en intervju. En viktig del i hanteringen av dokument är att bedöma deras äkthet, vilket är en del i forskningsprocessen [50]. Ett val jag gjorde vilket kan vara av speciell vikt att redogöra för var att jag har använt ett icke-namngivet dokument med

beskrivning över arsenikärenden som inkommit till andra avdelningar på Sida innan 1999. Jag gjorde ändå bedömningen att detta var trovärdigt då det var upprättat för internt bruk. Dock kan personen som upprättat detta ha missat att ta med ärenden. Det var daterat och det framgick att det var upprättat på ambassaden i Dhaka. E-postkorrespondensen på Sida gällande arsenikförgiftningen är från 1999 och framåt. Jag har inte kunnat gå igenom all e-postkorrespondens innan dess vilket gör att jag inte har kunnat avgöra om interna

diskussioner om detta förekommit innan 1999. Det bör också tas i beaktande att Sida är en organisation och består således av flera olika individer och alla har givetvis inte samma uppfattning om saker och ting.

16

RESULTAT - BESKRIVNING

Beskrivningar av RESP och PEP är en syntes av information från dokumentation från arkivet samt information från intervjuer.

Beskrivning av RESP

På Sida var det Avdelningen för naturresurser och miljö (NATUR) som hade ansvaret för RESP. Under programmets gång har denna avdelning bytt namn två gånger, från

Lantbruksbyrån till Naturbruksbyrån och slutligen till NATUR. Sida gav företaget Hifab uppdraget att genomföra programmet i Bangladesh efter upphandling i konkurrens. Hifab är ett svenskt projektledningsföretag med verksamhet över hela världen och med rötter i byggbranschen.

RESP startade med bakgrund av att bristande infrastruktur, låg jordbruksproduktion, arbetslöshet och undersysselsättning var stora bestående problem i Bangladesh, speciellt på landsbygden. RESP är en modifiering av ett liknande program kallat IRWP (Intensive Rural Works Program) som föregick RESP och finansierades av de tre nordiska givarna Sida, DANIDA och NORAD [54]. Sidahandläggaren berättar att IRWP blev hårt kritiskerat. Utvärderingen från 1985 rekommenderade att givarna skulle fasa ur sin finansiering och avbryta planeringen av ett nytt modifierat program, som skulle bli RESP. Kritiken berörde ett flertal punkter, bland annat hade IRWP inte gynnat de allra fattigaste, kvalitet på

infrastrukturen var bristande, ingen anmärkningsvärd ökning i jordbruksproduktionen hade skett samt att det hade förekommit en spridd korruption. Sida och NORAD valde att ändå fortsätta med planeringen av RESP och Sida fortsatte att ha den ledande rollen. Kritiken ledde dock till att det ursprungliga projektförslaget till RESP reviderades. Större vikt lades vid att öka kvaliteten på infrastrukturen och på att få bukt på förskingring av biståndsmedlen. Ett nytt projekt lades till, PEP, som skulle ge programmet en mer social inriktning [55,56]. RESP startade i oktober 1985 och har sedan dess bestått av 3 faser:

- RESP I 1985-1990 finansierad av Sida och NORAD - RESP II 1990-1995 finansierad av Sida och NORAD

- RESP III 1996-2001 finansierad enbart av Sida, med en 3-årig utfasning av PEP fram till 2003, samt ett pilotprojekt kring arsenikinsatser för PEP:s medlemmar till december 2004.

Antalet delprojekt har utökats med tiden och i tredje och sista fasen bestod RESP av fyra projekt som beskrivs under rubriken ”Delprojekt i RESP” nedan. Den övergripande

målsättningen har varit oförändrad: ”social and economic development of rural Bangladesh”. Den primära målgruppen var landlösa män och kvinnor, som hade kroppsarbete som

huvudsaklig inkomst och som inte ägde mer än 0,2 ha mark. Alla delprojekt skulle bidra till att uppfylla detta övergripande mål. Programmet implementerades i området Greater

Faridpur vilket innefattar distrikten Faridpur, Madaripur, Rajbari, Gopalganj och Sharitapur. I början av RESP var programmet även verksamt i Kurigam, som dock inte räknas till Greater Faridpur-området [55].

Organisationsstruktur

Figur 1 på sidan 18 illustrerar den övergripande organisationsstrukturen under RESP III. Programmet implementerades av två myndigheter som låg under samma ministerium, MLGRD&C. De två myndigheterna var LGED respektive BRDB. Årsmötet, ARM, som representerade givarna och den bangladeshiska regeringen, hölls en gång om året för att utvärdera det arbete som utförts under året samt godkänna följande års program.

17

Ur intervjuer och utvärderingar framgår att det fanns två kategorier av personal i

programmet, myndighetspersonal och projektpersonal. Myndighetspersonalen var anställd av Bangladesh regering och var formellt ansvarig för implementeringen av de olika projekten. Projektpersonalen var anställd av RESP och var dels lokal bangladeshisk och dels utländsk personal. Dessa personer var ansvariga för att hjälpa och stödja myndighetspersonalen med implementeringen och se till att den sköttes enligt planerna. Inom RESP fanns en planering- och samordningsenhet, PCU, som hade uppgiften att sköta koordineringen mellan de olika delprojekten för att säkra att programmets resurser utnyttjades på ett effektivt sätt och säkra måluppfyllelse. Denna enhet sköttes av Hifab [58].

Delprojekt i RESP

RESP bestod i sista fasen av totalt fyra projekt: - PEP- Productive Employment Project - IDP- Infrastructure Development Project - ISP – Institutional Support Project - BIS – BRDB Institutional Support

PEP. Detta delprojekt var med från starten 1985 och implementerades av myndigheten

BRDB med hjälp av projektpersonal [57]. Strategier inom PEP var bland annat mikrokrediter och olika sorters utbildning. Även strategier för att främja hälsa ingick. En mer ingående beskrivning av PEP ges under rubriken ”Huvudsakliga strategier i PEP” senare i uppsatsen.

IDP. Även detta delprojekt var med från starten och motsvarade i huvudsak IRWP, som

föregick RESP, och implemeterades av myndigheten LGEB. IDP hade syftet att bygga ut och underhålla infrastrukturen på landsbygden för att förbättra kommunikationerna, och förbättra transportsystemen i projektområdet, öka jordbruksproduktion och handel och samtidigt skapa kort- och långvariga arbetstillfällen för målgruppen. Inom projektet byggdes och reparerades exempelvis vägar, marknadsplatser, broar, kulvertar, fördämningar och fiskdammar. Även trädplantering längst vägarna ingick och tillverkning av byggmaterial. Arbetstillfällen

skapades också genom att nybyggnationer och att befintlig infrastruktur behövde underhållas [54,55,58]. Flest arbetstillfällen skapades genom underhållning av jordvägar vilket också skapade flest arbeten för fattiga kvinnor. Inom projektet organiserades grupper av landslösa kvinnor och män som skulle anställas för att arbeta inom programmet med att bygga upp infrastruktur. Dessa grupper kallades LCS (Labour Contrating Societies). Detta koncept introducerades av Sida redan i IRWP [55,58]. RESP-ansvarig beskriver IDP och LCS grupperna:

”Och det var i huvudsak att man byggde upp infrastrukturen då, och det var där du hade med de här LCS grupperna, och syftet med det var ju då att man skulle ta de allra fattigaste människorna och sedan så skulle det få möjlighet till sysselsättning och sedan kanske det skulle bli någonting av dem”.

Den genomsnittliga dagslönen för LCS grupperna var ca 30 Taka för kvinnorna och 52 Taka för männen [55]. Detta motsvarar ca 3,5 respektive 6 kr [62]. Dessa grupper utgjorde ca 80 % av de arbetstillfällen som skapades inom IDP. Utbildning ingick också och genomfördes i grupp. Målgruppen utbildades bl.a. för att kunna utföra arbete inom programmet på ett

effektivt sätt med god kvalitet och för att grupperna skulle kunna arbete självständigt. De fick också mer socialt inriktad utbildning kring den socioekonomiska strukturen i samhället och inom hälsa och hygien.

18

ISP och BIS. RESP bestod också av två projekt som hade som syfte att bygga upp och

utveckla de två myndigheterna LGEB respektive BRDB. Kompetens överfördes från projektpersonal till myndigheterna. De fick hjälp med att utveckla sina arbetsrutiner och metoder. Genom ISP skulle LGEB bli bättre på att planera, implementera och leda olika infrastruktursprojekt. Även teknisk utveckling och kvalitetssäkring ingick. Genom BIS skulle kapaciteten inom BRDB byggas upp för att hjälpa denna att blir bättre på att genomföra sina olika fattigdomsbekämpningsprogram på landsbygden [58].

Planning Commission ERD Institutional Support Project (ISP) Infrastructure Development Project (IDP) Productive Employment Project (PEP) BRDB Insitutional Support Project (BIS) Ministry of Local Government, Rural

Development & Cooperatives (MLGRD&C)

Rural Development & Cooperatives Division

(RDCD)

Local Government Engineering Dep.

(LGED)

Local Government Division (LGD) Bangladesh Rural Dev. Board (BRDB) Annual Review Meeting (ARM) RESP Quarterly Review Meeting (RQRM) Programme Coordination Unit (PCU) Hifab Sida

Main line of control Coordination lines Participants coming from

Figur 1 Övergripande organisatorisktstruktur – RESP III, Ur: Islam SK (2001) RESP – Historical Development and Annotated Bibliography [54].

19

Huvudsakliga strategier i PEP

PEP hade genom alla tre faser av RESP målsättningen: ”substansial increase in income and empowerment of the rural poor” och har sedan starten 1986 haft vad som inom projektet kallas för ett holistiskt angreppssätt. Med detta menades att PEP kombinerade strategier som syftade till att generera arbetstillfällen och inkomstmöjligheter med strategier för social och mänsklig utveckling av målgruppen [57]. Informanten som varit ansvarig för PEP beskriver syftet med projektet och innebörden av empowerment så här: ”…så det var väl ekonomisk och social utveckling av medlemmarna då, som projektet syftade till. Det [empowerment] handlar ju om det att stärka individen, i självkänsla, i förmåga att göra saker och

ting…självrespekt”. Jämfört med IDP skulle PEP generera mer långsiktig sysselsättning genom att organisera grupper av fattiga på landsbygden för att göra det möjligt för dem att skaffa sig egen sysselsättning i form av s.k. inkomstgenererade aktiviteter. Utöver detta fick medlemmarna även utbildning [58,59].

Geografiskt område och urval av medlemmar

Social och ekonomisk underutveckling, utbredd fattigdom och utsatthet för naturkatastrofer var kriterierna för valet av projektets geografiska verksamhetsområden. Inom dessa valdes sedan kluster med en hög andel fattiga hushåll. Målgruppen var densamma som för hela RESP och mer specifika kriterier för att få medverka i projektet var att personerna skulle vara permanent bosatt i projektområdet och i åldern 18-55 år, inte ha fast arbete eller en inkomst över 1500 Taka per månad, vilket är ca 225 kr [62]. Efter att ett kluster valts ut, exempelvis en by, gick fältarbetare (field organizers) ut i byarna för att identifiera potentiella medlemmar [57]. PEP-ansvarig förklarar processen:

” Och urval av byar det gjorde man då, field organizers, tillsammans med /…/ regionchefer, det var fem stycken /…/ dom valde ut byar som de visste, eller trodde var fattiga, och så gick field organizers ut till byarna och tittade hur det såg ut, för att få en uppfattning om deras, vad ska vi säga, välstånd eller fattigdom. Och så ställde man frågor till dem. Om man då fann att det var tillräckligt många så startade man en grupp.”

Vid starten 1985 var PEP verksamt i tre distrikt (Faridpur, Madaripur och Kurigram) men utökade sedan sitt projektområde och 2003 var PEP verksamt i fem distrikt i Greater Faridpur (Faridpur, Rajbari, Madaripur, Shartiatpur och Gopalganj) och hade vid denna tidpunkt nästan 160 000 medlemmar [57]. Enligt ansvarig för PEP fanns det ett stort intresse att få medverka i PEP. En anledning trodde han var att PEP hade en lägre räntekostnad än många andra mikrokreditsprogram men även utbildning lockade. PEP hade ett gott rykte bland folket i projektområdet menade han.

Gruppbildning och medlemskap i PEP

De personer som valdes ut från byarna blev inte ansluta direkt till projektet utan var först tvungna att genomgå en kvalificeringsperiod med vissa obligatoriska aktiviteter. Innan dessa aktiviteter startade organiserades de potentiella medlemmarna i grupper om 15-25 personer med män och kvinnor separat. När PEP startade var målsättningen att minst 45 % av grupperna skulle vara kvinnor, men denna ökades sedan till 60 % [57]. Ansvarig för PEP förklarade vilken tanke som fanns inom projektet när det gällde proportionen mellan kvinnor och män:

”Jag tror att det var så här redan från början, att det skulle vara både män och kvinnor /.../. Vissa andra projekt som har mikrofinanser som huvudkomponent /…/ där är det bara kvinnor. /…/ ibland talar man om diskriminering, men det skulle inte vara diskriminerande mot män. För både män och kvinnor hade behov att få hjälp.”