SÖKES: STRUKTURERAD,
FLEXIBEL OCH STRESSTÅLIG
SOCIALSEKRETERARE MED
SKRIVVANA
SOCIALSEKRETERARES UPPLEVELSER AV
ATT VARA PROFESSIONELL I EN
ORGANISATION PRÄGLAD AV NEW PUBLIC
MANAGEMENT
ALICE BROLIN
RASMUS FONSECA
Examensarbete i socialt arbete Malmö högskola
15 hp Hälsa och samhälle
Socionomprogrammet 205 06 Malmö Januari 2014
SÖKES: STRUKTURERAD,
FLEXIBEL OCH STRESSTÅLIG
SOCIALSEKRETERARE MED
SKRIVVANA
SOCIALSEKRETERARES UPPLEVELSER AV
ATT VARA PROFESSIONELL I EN
ORGANISATION PRÄGLAD AV NEW PUBLIC
MANAGEMENT
ALICE BROLIN
RASMUS FONSECA
Brolin, A & Fonseca, R. Sökes: strukturerad, flexibel och stresstålig socialsekreterare med skrivvana. Socialsekreterares upplevelser av att vara professionell i en organisation präglad av New Public Management.
Examensarbete i socialt arbete 15 högskolepoäng. Malmö högskola: Fakulteten
för hälsa och samhälle, institutionen för socialt arbete, 2014. Studien undersöker hur New Public Management (NPM) påverkar
socialsekreterares möjlighet att arbeta professionellt, samt hur de hanterar denna påverkan. Studiens metodologiska ansats är kvalitativ där empirin baseras på fem semistrukturerade intervjuer med socialsekreterare. Studiens teoretiska
referensram utgörs av teorier kring NPM, professionalitet och handlingsstrategier. I resultatdelen redovisas intervjupersonernas bild av professionalitet. Denna beskrivning sätts därefter i relation till NPM:s inverkan på deras professionalitet. Resultatet visar att organisationernas övergripande mål, i linje med NPM, är att hålla budget och kostnadseffektivisera, vilket hamnar i konflikt med
socialsekreterarnas syn på professionellt arbete. Denna konflikt begränsar
socialsekreterarnas möjlighet att arbeta utifrån sin utbildning, yrkeserfarenhet och ett klientperspektiv. Begränsningarna innefattar även: en stor administrativ
arbetsbörda, detaljstyrning från ledningsnivå och krav på att använda standardiserade och mätbara metoder. Sammanfattningsvis innebär dessa
begränsningar att det är organisationens definition av professionalitet som styr hur socialsekreterarna ska utföra sitt arbete. Då socialsekreterarna inte får utlopp för sin professionalitet hanterar de denna konflikt genom att på olika sätt protestera. I vissa fall upplever socialsekreterarna konflikten som så pass allvarlig att de väljer att lämna organisationen.
Nyckelord: handlingsstrategier, New Public Management, organisations-
WANTED: STRUCTURED,
FLEXIBLE AND STRESS HARDY
SOCIAL ADVISER OF WRITING
EXPERIENCE
SOCIAL ADVISORS EXPERIENCE OF BEING
PROFESSIONAL IN AN ORGANIZATION
DEFINED BY NEW PUBLIC MANAGEMENT
ALICE BROLIN
RASMUS FONSECA
Brolin, A & Fonseca, R. Wanted: Structured, flexible and stress hardy social adviser of writing experience. Social advisors experience of being professional in an organization defined by New Public Management. Degree project in Social
Work 15 credits. Malmö University: Faculty of Health and Society, Department of
Social Work, 2014.
This study examines how New Public Management (NPM) affects the opportunity of social advisors to work professionally and how they deal with its influence. The study's methodological approach is qualitative. The empirical data are based on five semi-structured interviews with Swedish social advisors. The theoretical framework consists of theories about NPM, professionalism and action strategies. The results section of the study depicts the interviewees definition of professional-ism. This definition is later related to how they perceive that NPM affects their ability to work professionally. The results indicate that the organizations overall objectives to meet the budget and achieve cost efficiency leads to a conflict with the social advisors' views on professional work. This conflict limits the social ad-visors ability to work in accordance with their training, professional experience or from a client’s point of view. The limitations also include: A heavy administrative workload, micro-management from the management level, and a requirement to use standardized and measurable methods. In summary, these limitations make sure that the organization's definition of professionalism sets the framework for how social advisors should do their work. Social advisors deal with this conflict by protesting in various ways. In some cases, when the social advisors experience the conflict as especially severe they choose to leave the organization.
Keywords: action strategies, New Public Management, occupational
TACK
Vi vill rikta ett stort tack till de fem socialsekreterare som har delat med sig av sina upplevelser och tankar. Utan er... ingen uppsats!
Vi vill även tacka vår handledare, Aje Carlbom som under arbetets gång har bidragit med värdefulla råd.
Malmö, januari 2014
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INLEDNING 7
Problemformulering 8
Syfte 8
Frågeställningar 8
Val av pronomen och förkortningar 8
Vidare disposition av studien 8
TEORETISK GRUNDFÖRSTÅELSE 9
Vad är NPM? – en diskussion kring begreppet 9
och dess beståndsdelar NPM:s sju komponenter 10
1. Aktivt och synligt ledarskap 10
2. Tydliga och mätbara mål 10
3. Resultatfokus 10 4. Decentralisering 11 5. Konkurrens 11 6. Personal 11 7. Kostnadsmedvetenhet 11 FORSKNINGSLÄGE 12 Fungerar NPM? 12
NPM:s konsekvenser för professionalitet inom socialt arbete 13
Socialsekreterares handlingsstrategier 14
Ett statistiskt perspektiv på socialsekreterares arbetssituation 15
VIDARE TEORETISKA PERSPEKTIV 16
Professionalitet 16
Yrkes- och organisationsprofessionalism 17
Yrkesprofessionalism 17 Organisationsprofessionalism 18 Governmentality 19 Handlingsstrategier 20 Lojalitet 20 Protest 20 Obstruktion 21 Sorti 21 METOD 22
Val av forskningsansats och metod 22
Introduktionsbrev 23
Urval 23
Intervjuernas genomförande 24
Etiska överväganden 25
Vidare etiska ställningstaganden 25
Bearbetning och analys av intervjuerna 26
Meningskategorisering 26
EMPIRI OCH ANALYS 27
Bilden av en professionell socialsekreterare 27
Ekonomins överordnade roll 29
Duktiga socialsekreterare – Förändrad definition av professionalitet 31
Administrationens konsekvenser 32
Mätning som kontroll 35
Detaljstyrning från ledningshåll 36
Konflikten mellan yrkes- och organisationsprofessionalitet 38
Handlingsstrategier 40
Lojalitet och obstruktion 40
Protest 40
Sorti 42
Isolering 43
SAMMANFATTANDE DISKUSSION 43
Avslutande reflektioner och förslag till vidare forskning 45
REFERENSER 47 BILAGOR
Bilaga 1 – Intervjuguide Bilaga 2 – Introduktionsbrev Bilaga 3 - Arbetsfördelning
7
INLEDNING
Den 24 juni 2013 publicerade Dagens Nyheter en debattartikel under rubriken
Våra yrken har kidnappats av ekonomernas modeller. Företrädare för polis-, lärar-
och läkarförbunden tecknar här en dyster bild av hur deras verksamheter idag styrs av statistik. De beskriver hur de administrativa kraven präglar arbetet inom både skolan, sjukvården och polisväsendet. Artikelförfattarna konstaterar att välfärdens professionella, som genom utbildning och erfarenhet samlat på sig mängder av kunskap, inte längre har något att säga till om. Tilltron till de professionellas kompetens har reducerats och ersatts av mängder med
administration. I artikeln tas som exempel upp hur lärare tvingas lägga mer tid på att fylla i blanketter än på eleverna. En liknande situation syns i vården, där både sjuksköterskor och läkare får ägna mer tid åt dokumentation än att ge människor vård och omsorg. Inom poliskåren tenderar poliser att använda största delen av sin arbetsdag till att fylla i statistik på en datorskärm, istället för att vara ute på gatan och lösa brott (Jansson et al, 2013). I ett debattinlägg på SVT-debatt skriver socialarbetarnätverket Nu bryter vi tystnaden om en liknande utveckling inom socialtjänsten. De menar att ”allt mer av socialarbetarnas arbetstid går till administration, i stället för att få göra det de är bra på: att hjälpa människor” (Lindén et al, 2013).
Men varför ser det då ut som det gör? Varför tillåts inte välfärdens professionella att arbeta utifrån sin yrkeskompetens? Enligt företrädarna för läkar-, lärar- och polisförbunden går svaret att spåra till det starka genomslag som New Public Management (NPM) fått inom den offentliga sektorn. NPM beskrivs i artikeln som ett styrningssystem vars syfte är att välfärdens verksamheter ska styras likt en samling företag. Ett naturligt steg i samband med införandet av NPM har varit att den offentliga sektorn marknadsanpassats, samt att ett starkt fokus har riktats mot ekonomiska värden och kostnadseffektivitet (Jansson et al, 2013).
Artikelförfattarna är starkt kritiska till NPM som styrningsmodell utifrån flera olika aspekter. De menar att försöken att effektivisera den offentliga sektorn i praktiken har inneburit att man istället byråkratiserat den. Utvecklingen har skapat en bristande tillit till de professionella, och urholkat deras möjlighet att ta ansvar för sitt arbete. Som ett resultat av detta har kontrollsystem införts, där
effektiviteten i de välfärdsprofessionellas arbete ständigt ska mätas och utvärderas utifrån kvantitativa mått. I artikeln beskrivs vidare hur det idag pågår en ständig jakt på att uppvisa statisk som visar att verksamheten är effektiv. Paradoxalt nog, kan detta i förlängningen leda till att resurserna används på ett ineffektivt sätt, då de anställda i den mätningshysteri som råder, fokuserar på siffror snarare än på yrkets kärnuppdrag (Jansson et al. 2013).
För att förtydliga vad en sådan utveckling i praktiken kan innebära är det relevant att lyfta in ett exempel från verkligheten. Zaremba skriver i en artikel i Dagens Nyheter hur det i december 2010 kryllade av poliser ute på vägarna i
Göteborgsområdet. Anledningen var att trafikpolisen inte hade delat ut tillräckligt många böter för att uppfylla årets produktionsmål. Zaremba konstaterar kyligt hur ”ett antal hustrumisshandlare fick härja fritt den kvällen” (Zaremba, 2013). Låt oss, efter denna korta utläggning avslutningsvis återgå till artikeln skriven av företrädarna för läkar-, lärar- och polisförbunden. Den utveckling som de menar
8
pågår inom deras verksamheter till följd av NPM kan liknas vid en
avprofessionalisering av välfärdsyrkena. I förlängningen, menar artikelförfattarna,
riskerar en sådan utveckling att hota den ”grundläggande mänskliga kvalitén i
verksamheterna” (Janson et al. 2013).
Problemformulering
Ovanstående artiklar har utgjort grundstommen till studiens ämnesval och synliggör det problemområde som vi strävar efter att undersöka; hur de
förändringar som skett inom offentlig sektor tillföljd av NPM påverkar
möjligheten att arbeta utifrån sin profession. Vidare syftar studiens kapitel om
tidigare forskning till att förtydliga detta problemområde.
Då vi utbildar oss till socionomer har vi valt att avgränsa vår studie till att undersöka hur dessa organistoriska förändringar kan påverka socialsekreterares arbetssituation.
Syfte
Vår studie syftar till att undersöka hur socialsekreterare upplever att deras möjlighet att arbeta professionellt påverkas, och begränsas av att arbeta inom en organisation präglad av New Public Management. Vi är även intresserade av att studera hur socialsekreterare hanterar en sådan påverkan.
Frågeställningar
På vilket/vilka sätt upplever socialsekreterarna att NPM inverkar på deras möjlighet att arbeta professionellt?
Vilka strategier använder socialsekreterarna för att hantera NPM:s påverkan på deras möjlighet att arbeta professionellt?
Val av pronomen och förkortningar
I vår studie har vi valt att använda oss av hen som pronomen. Detta för att anonymisera och undvika hon/han.
För att slippa långa upprepningar har vi ersatt termen New Public Management med NPM.
Vidare disposition av studien
I följande kapitel följer en redogörelse och teoretisk diskussion kring begreppet NPM. Det tredje kapitlet presenterar tidigare forskning kring studiens
ämnesområde. Kapitel fyra består av en teoretisk fördjupning kring begreppen professionalitet och handlingsstrategier. Det femte kapitlet syftar till att beskriva studien ur ett metodologiskt perspektiv. I kapitel sex presenteras studiens
forskningsresultat integrerat med analys. Här redovisas vårt empiriska material i relation till studiens teoretiska referensram och tidigare forskning på
ämnesområdet. Det sjunde och sista kapitlet utgörs av en sammanfattande diskussion kring studiens resultat, samt förslag till vidare forskning.
9
TEORETISK GRUNDFÖRSTÅELSE
Då NPM är en central del i vår studie, och utgör en del av uppsatsens teoretiska förförståelse, har vi valt att inledningsvis ägna följande avsnitt till att ge en kortfattad beskrivning av begreppet. Vår förhoppning är detta avsnitt ska ge läsaren de verktyg som behövs för att kunna ta till sig de berättelser som våra intervjupersoner ger uttryck rörande det komplexa fenomen som New Public Management utgör.
Vad är NPM? – En diskussion kring begreppet och dess beståndsdelar
Sedan början av 1980-talet har den svenska välfärden genomgått en rad förändringar, både gällande styrning och organisering. Effektivisering och omorganisation har skett inom i stort sett alla offentliga verksamheter. Liknande reformer har skett i många andra västländer som exempelvis Australien, Nya Zeeland, USA och Storbritannien (Målqvist et al, 2011).
I forskningssammanhang brukar dessa reformer sammanfattas under benämningen New Public Management. Begreppet NPM myntades i början av 1990-talet av den brittiske forskaren Christopher Hood. Hood ansåg att det fanns ett behov av att samla de förändringar som ägde rum inom den offentliga sektorn i en rad länder under en gemensam beteckning (Målqvist et al, 2011). NPM är ett begrepp vars innebörd är både omdiskuterat och svårdefinierat (Agevall, 2005). NPM bör därför inte betraktas som en enhetlig teori, utan snarare som ett samlingsbegrepp kring föreställningar om vad som bör karaktärisera en offentlig sektor (Almqvist, 2013).
En grundtanke inom NPM är att den offentliga och privata sektorn ska styras och organiseras utifrån samma principer (Målqvist et al, 2011). NPM som
styrningsfilosofi menar därmed att det finns ett universellt sätt att styra
verksamheter på, oavsett om det handlar om ett företag som producerar bilar eller ett sjukhus som bedriver vård. Detta synsätt baseras på ordet management. Management är ett centralt begrepp inom NPM som rymmer antagandet om att ju bättre organiserad en verksamhet är, desto effektivare och lättare är den att hantera. Denna tes går enligt förespråkare av NPM att tillämpa på såväl offentlig som privat sektor. En bättre organisering av en verksamhet antas således kunna lösa problem som både har ekonomiska och sociala orsaker (Pollitt 1993, refererad i Lundquist, 1998).
Ett förtydligande exempel: Ett privat företag kan utifrån tanken om mangagement lösa sina ekonomiska problem genom att med hjälp av en omorganisation se över sina arbetsmetoder, rutiner och omkostnader. En offentlig verksamhet så som socialtjänsten kan, utifrån tanken om management, hantera sina organisatoriska problem på samma sätt. Kritiken av detta managementtänk har främst syftat till att antagandet om en bättre organisering tror sig kunna lösa problem som egentligen har en annan orsak. Att hävda att problem i den offentliga sektorn beror på att verksamheten är dåligt organiserad, kan innebära att man försöka lösa problem som i grunden går att spåra till exempelvis bristande resurser eller en felaktig målsättning (Lundquist, 1998).
NPM innefattar en rad olika principer för hur den offentliga sektorn ska styras, organiseras och administreras. Det övergripande syftet med NPM är som tidigare
10
nämnts, att den offentliga sektorn ska bedriva sin verksamhet mer likt ett företag på en privat marknad, för att på så sätt uppnå en högre kostnadseffektivitet på den välfärd man producerar. Verktygen för att realisera tanken om en
marknadsanpassad och effektiv offentlig sektor, kan beskrivas utifrån
marknadsorienterade begrepp som; decentralisering, mål- och resultatstyrning och kostnadsmedvetenhet (Falconer 1997; Montin 1997).
NPM:s sju komponenter
NPM är, som vi tidigare nämnt ett långt ifrån enhetligt och klart definierat begrepp. NPM rymmer en mängd olika idéer och komponenter som tillsammans syftar till att skapa verksamheter som kan producera så mycket som möjligt till en mindre kostnad, utan att för den skull tappa kvalitén på vägen (Agevall, 2007; Almqvist, 2006). Nedan följer en kortfattad redogörelse kring NPM utifrån de sju punkter som Christopher Hood menar är utmärkande drag för NPM-reformer inom den offentliga sektorn. Det är viktigt att påpeka att dessa punkter närmast kan betraktas som en idealmodell kring hur NPM är tänkt att fungera. Hur refor-merna utformas i praktiken och vilka effekter dessa medför är en annan fråga som vi inte kommer gå djupare in på här. Avsnittet avslutas med en tabell där grundpe-larna i NPM ställs i relation till PPA (Public Progressive Administration), den styrningsform som tidigare dominerande inom offentlig förvaltning (se tabell s 11.)
1. Aktivt och synligt ledarskap
NPM menar att chefskapet inom offentliga verksamheter utgör en central del för att kunna åstadkomma en mer effektiv välfärd. NPM förespråkar ett aktivt och tydligt ledarskap inom offentlig sektor där chefen ska ha ett stort inflytande över hur verksamheten bedrivs. NPM är kritisk till den ledarroll som tidigare var vanligt förekommande inom offentlig sektor. Denna ledarstil styrdes i högre grad av interna regelverk och stadgar och cheferna hade överlag en mer administrativ och byråkratisk roll. NPM förespråkar istället en chefsroll som tilldelas ett stort handlingsutrymme i kombination med ett uttalat ansvar för den välfärd som verksamheten ska tillhandahålla (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011).
2. Tydliga och mätbara mål
Användningen av tydliga och mätbara mål är en viktig del av NPM. Då det övergripande syftet med NPM är att uppnå en högre grad av effektivitet är en central aspekt att de offentliga verksamheterna kan utvärderas, och redovisa mätbara resultat. För att utöva kontroll över verksamhetens effektivitet är det därför viktigt att det finns tydliga och utvärderingsbara mål. Målen är baserade på kvantitativa mått som exempelvis volym, antal och frekvens. Ett talande exempel syns i sjukvården där effektivitet bland annat mäts utifrån hur många nybesök en läkare registrerar (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011).
3. Resultatfokus
Centralt inom NPM är att den offentliga sektorn i likhet med privata företag, ska fokusera på att åstadkomma resultat. NPM är därför kritisk till offentliga
verksamheter som fokuserar mer på hur arbetet bedrivs, snarare än på de
slutresultat som verksamheten uppvisar (Falconer, 1997). Betoningen på resultat innebär att NPM förordar en så kallad mål och resultatstyrning. Enkelt uttryckt innebär denna styrning att det är politiker som anger mål för välfärdens
11
Verksamheten är i sin tur ansvarig för att uppfylla dessa mål och hålla budget. I förlängningen innebär detta att verksamheter får medel utifrån hur väl de lyckas uppfylla organisationens mål (Montin, 2006). Ett exempel från skolvärlden är att högskolor sedan 1990-talet får ekonomiska medel utifrån hur många studenter som tar examen (Finansdepartementet, 2008).
4. Decentralisering
NPM förespråkar en ökad decentralisering av de offentliga verksamheterna. Detta innebär, enkelt uttryckt, att stora offentliga organisationer delas upp i mindre enheter utifrån den typ av välfärdstjänst de tillhandahåller. Ansvaret för att verksamheten ska hålla budget och uppnå resultat flyttas längre ner i
organisationens chefshierarki. I samband med denna uppdelning hålls således dessa mindre organistatoriska enheter ansvariga för att åstadkomma resultat inom den fastslagna budgeten (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011).
5. Konkurrens
NPM betonar betydelsen av konkurrens, både inom den offentliga sektorn och gentemot privat verksamhet. Tanken är att ökad konkurrens leder till en effektivisering av välfärdstjänster. En utgångspunkt för denna hållning är att betrakta medborgare som kunder på en fri marknad. Kunder kännetecknas av att de utifrån en valfrihet själva bestämmer vilka välfärdstjänster de ska använda sig av. Verksamheterna kommer därmed att konkurrera om kunderna vilket leder till en högre effektivitet som i förlängningen främjar kvalitén på välfärdsservicen (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011).
6. Personal
NPM förordar att den offentliga sektorn ska införa ledningsmetoder från den privata marknaden när det gäller personalfrågor. NPM är kritisk till en centralt reglerad lönesättning och förespråkar istället en prestationsinriktad och
individualiserad lönesättning. Syftet är att sporra de anställda att prestera bättre för att på så sätt öka effektiviteten i verksamheten (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011).
7. Kostnadsmedvetenhet
En ökad kostnadsmedvetenhet utgör en central del inom NPM. Betydelsen av att verksamheterna har en stram budget är viktig. Verksamheterna ska med andra ord genomgående sträva efter att pressa sina utgifter genom att utnyttja sina resurser på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt (Falconer, 1997; Målqvist et al, 2011) Tabell. Från ett styrningsideal till ett annat – skiftet från PPA till NPM. Ur Jonsson (2008)
STYRNINGSIDEAL Progressive Public
Admi-nistration (PPA)
1970-1990
New Public Management (NPM)
1985-
Grundsyn Offentlig sektor är speciell Ingen skillnad mellan
of-fentlig och privat sektor
Medel Regler för verksamhet
Förtroende för tjänstemän
Styrning Redovisning Uppföljning Kontroll
Tilltro till Politiker
Regler Tjänstemän
Management Konkurrens Valfrihet
12
FORSKNINGSLÄGE
I följande kapitel presenteras tidigare forskning som vi anser är relevant i relation till studiens syfte. Det finns begränsad forskning kring omfattningen och effekter-na av de markeffekter-nadsreformer som skett inom socialtjänsten i Sverige tillföljd av NPM (Johansson, 2005). Kunskapen kring hur dessa reformer påverkar de an-ställda inom välfärdsservice och medborgarna överlag är starkt begränsad (Szebe-hely, 2011). Vi har haft som ambition att i detta kapitel lyfta fram forskning som sammantaget ger en fördjupad bild av studiens problemområde. Vi kommer därför att kort redogöra för studier som behandlar NPM som fenomen och dess inverkan på professionalitet inom socialt arbete. Avslutningsvis har vi valt att belysa forsk-ning som berör socialsekreterares problematiska arbetssituation.
Fungerar NPM?
Christopher Pollitt och Sorin Dan (2011) har genom en meta-studie finansierad av Europakomissionen undersökt NPM:s påverkan på europeiska ledningssystem. Pollit och Dan menar att NPM som fenomen, samt hur dess reformer är tänkta att fungera utgör ett mycket välstuderat forskningsområde. Däremot, menar de, finns det få studier som undersöker reella resultat och konsekvenser av de reformer som genomförts i linje med NPM. Forskarna hänvisar till Christopher Hood, som skriver att vi fortfarande inte vet om NPM har lyckats uppnå sitt huvudsyfte; att minska välfärdens omkostnader och förbättra effektiviteten (Hood, 2011, refererad i Pollit & Dan, 2011). Pollitt och Dan konstaterar vidare att det finns svaga belägg som stödjer att införandet av NPM inom offentlig sektor skulle ha lett till en ökad effektivitet och lägre kostnader. De ställer sig därför frågan hur NPM, trots detta kunnat få ett så omfattande inflytande över hur europeiska stater har organiserat sina offentliga verksamheter (Pollitt & Dan, 2011).
Pollitt och Dan presenterar i sin studie flera tänkbara förklaringar till NPM:s stora genomslag. En möjlighet som lyfts fram är att införandet av NPM var resultatet av en ideologisk vilja att implementera en liberal styrningsfilosofi. En annan
förklaring är att reformerna har motiverats med att NPM har fått representera en sorts modernisering av, och rörelse bort från, gamla byråkratiska förvaltningar. På detta vis, menar författarna, har det varit möjligt för politiker att visa sig
framtidsorienterade och handlingskraftiga genom att implementera reformer. Det viktiga har med andra ord varit att politikerna kunnat visa upp att de förmått att åstadkomma en förändring. Förändringens tänkbara effekter har därmed fått en underordnad roll (Pollitt & Dan, 2011).
En tredje, och vilket författarna medger, cynisk, förklaring är att NPM har använts som ett sorts svepskäl av politiker som under ekonomiskt pressade tider har önskat minska de offentliga utgifterna. Författarna menar att genom att hänvisa till att NPM kommer förbättra kvalitén inom offentliga verksamheter har stater
kunnat genomföra stora ekonomiska besparingar (Pollitt & Dan, 2011).
En fjärde faktor som författarna menar kan ha bidragit till NPM:s framgång är att stater som varit positivt inställda till NPM har påverkat andra stater att driva igenom liknande förändringar. I vissa fall har dessa stater till och med krävt att stater i utvecklingsländer ska förändra sin organisation i linje med NPM (Pollitt & Dan, 2011).
13
NPM:s konsekvenser för professionalitet inom socialt arbete
I följande avsnitt presenteras forskning kring NPM i relation till det sociala arbetet som profession. De studier vi har valt att redogöra för har specifikt studerat hur socialarbetarnas professionalitet har påverkats av de reformer som skett tillföljd av NPM:s genomslag.
Judith Burton och Diane van den Broek (2008) har studerat hur införandet av NPM inom offentlig sektor har påverkat förutsättningarna för socialt arbete. De har i sin studie intervjuat socialarbetare i Australien som arbetar med barn och familjer.
Burton och van den Broek konstaterar att socialarbetarna, till följd av NPM, upplever en förändring i organiseringen av deras arbete. Arbetet som tidigare har präglats av en nära klientkontakt har i samband med NPM:s genomslag förändrats till att i allt högre grad utgöras av administration, dokumentation och hantering av datasystem. Författarna beskriver vidare hur socialarbetarnas möjlighet att bygga en relation med klienterna minskar på grund av ökade krav på dokumentation, men också i samband med att socialarbetarnas arbetsuppgift inte längre innefattar uppföljning av klienternas situation. Detta leder i förlängningen till att
socialarbetarna upplever att arbetsplatsen inte värderar dem utifrån deras professionalitet (Burton & van den Broek 2008).
Intervjupersonerna ger vidare uttryck för en minskad möjlighet att påverka sin arbetssituation. De uttrycker en känsla av att vara alienerade från sin
professionella roll. Burton och van den Broek beskriver hur socialarbetarna upplever att organisationens förändrade regler och rutiner begränsar deras utrymme att göra egna bedömningar. Förändringarna som beskrivs ovan har i praktiken inneburit att socialarbetarna förväntas att ställa frågor utifrån på förhand utarbetade formulär och följa tydliga regler om vilken information om klienter som ska dokumenteras. Intervjupersonerna berättar att dessa rutiner inte har utarbetats i samråd med socialarbetarna själva, utan har implementerats utifrån beslut fattade på ledningsnivå (Burton & van den Broek 2008).
Avslutningsvis betonar författarna att denna utveckling stämmer dåligt överens med det hjälpande och omhändertagande arbete som är de flesta professionellas ingång till det sociala arbetet (Burton & van den Broek 2008).
Hans Reinders (2008) beskriver i en litteraturstudie en liknande utveckling då han hävdar att det nyliberala styrsätt som NPM utgör begränsar socialarbetares
möjlighet att arbeta utifrån sin professionalitet.
Reinders skriver, i likhet med Burton och van den Broek, hur ökningen av administrativa arbetsuppgifter tar fokus från klientarbetet. Han menar vidare att styrning enligt NPM leder till att det offentliga arbetet blir allt mer inspirerat av den privata marknaden. Författaren skriver att denna förändring har inneburit en förskjutning av begreppet medborgare. Individer går från att vara medborgare som utifrån sitt medborgarskap är berättigade statligt stöd, till att istället betraktas som kunder som väljer att konsumera välfärdstjänster (Reinders, 2008).
14
Reinders skriver att de reformer som skett till följd av NPM har inneburit att de professionella har fått ett minskat handlingsutrymme att arbeta utifrån sin profession. Ur ett längre perspektiv kan detta medföra att socialarbetarna själva omskapar sin egen bild av vad ett professionellt arbete innebär. Författaren benämner detta faktum som resultatet av en invasion; en process där diskursen kring betydelsen av professionalitet förändras, från de professionellas definition till en definition som utgår från ledningens krav på exempelvis: uppfyllande av specifika mål, kvalitetssäkring, och arbetsutvärdering. Detta leder med andra ord till att begreppet professionalitet laddas med en ny innebörd. En innebörd där professionalitet handlar om att följa de regler och system som organisationens ledning har formulerat. I förlängningen menar Reinders, att NPM-reformer riskerar att försvaga samhällets förtroende för de offentliga verksamheterna och de professionella som arbetar där (Reinders, 2008).
Socialsekreterares handlingsstrategier
Wanja Astvik (2011) har i en studie intervjuat sexton socialsekreterare om vilka strategier de använder för att hantera en arbetssituation som präglas av hög arbetsbelastning och bristande resurser. Vi kommer nedan kort att redogöra för studien då den har en tydlig koppling till en del av vår uppsats syfte. Närmare bestämt den del som handlar om hur socialsekreterare hanterar situationer då deras möjlighet att arbeta professionellt påverkas av NPM.
I sin studie identifierar Astvik en rad strategier som hon menar används av
socialsekreterare för att hantera ovan nämnda arbetsförhållanden. De identifierade strategierna är: kompensatoriska strategier, kravsänkande strategier,
distanserande/tillbakadragande strategier, protest, exit och självadministrerande strategier. Författaren menar att de strategier som socialsekreterarna väljer att
använda sig av påverkar både deras hälsa, professionella utveckling och arbetets kvalité (Astvik, 2011).
Astvik skriver att intervjupersonerna i hög utsträckning använder sig av
kompensatoriska strategier i form av att exempelvis arbeta övertid och att arbeta
på helger för hantera den höga arbetsbelastningen och bristen på resurser. En möjlig konsekvens av detta är att socialsekreterarna blir sjuka, utbrända eller att de väljer att byta arbetsplats, benämnt som exit. Ett annat sätt att förhålla sig till en otillfredsställande arbetssituation är att sänka sina krav och utföra arbetet till en nivå som benämns som good enough. Alternativt kan socialsekreterarna
distansera sig från sitt arbete genom att försöka reducera och lägga över det
moraliska ansvaret på ledningsnivå, eller genom att i högre grad fokusera på klientens eget ansvar. Den självadministrerande strategin består enligt Astvik av att socialsekreterarna försöker att skapa egna system som, inom ramen för arbetsplatsens regler, ska underlätta deras arbete. I andra fall kan
socialsekreterarna aktivt försöka protestera mot arbetsförhållandena. Detta kan, enligt Astvik ske genom att arbetsgruppen kollektivt försöker uppmärksamma ledningen på de missförhållanden som de upplever (Astvik, 2011).
15
Ett statistiskt perspektiv på socialsekreterares arbetssituation I mars 2012 genomförde Akademikerförbundet SSR en kartläggning av socialsekreterares arbetssituation. Undersökningen är baserad på 803
webbintervjuer med yrkesverksamma socialsekreterare i hela landet (SSR, 2012). En överväldigande majoritet, 77 procent av de tillfrågade socialsekreterarna uppger att deras arbetsbelastning är hög, alternativt mycket hög, och mer än hälften av de tillfrågade menar att arbetsbelastningen har ökat det senaste året. Orsakerna till denna ökning går att relatera till att antalet ärenden har blivit fler samt att de administrativa kraven har ökat. Hela 74 procent av de tillfrågade uppger att graden av administration har växt. Detta får i sin tur konsekvenser för socialsekreterarens klientarbete. En klar majoritet av de tillfrågade anser att de ökade kraven på administration innebär att tiden för direkt klientarbete i form av hembesök och enskilda samtal minskar (SSR, 2012).
Socialsekreterarna har vidare tillfrågats om de kan redogöra för de lagmässiga krav de upplever att de inte klarar av att uppfylla. Här beskriver de tillfrågade bland annat att man som en följd av tids- och resursbrist har svårigheter att ge stöd och service utifrån klientens specifika behov och förutsättningar. En
socialsekreterare uttrycker att:
”vi måste tex prioritera bort klientkontakt i form av besök. Hembesök gör
vi nästan aldrig pga. tidsbrist, vilket i de flesta fall är nödvändigt vid ex ansökningar om hemutrustning. Vi får sitta och gissa på kontoret istället!!!” (SSR, 2012, s 26).
Undersökningen pekar även på att socialsekreterarnas höga arbetsbelastning leder till en ökad stress, fler uppsägningar, samt en svårighet att rekrytera erfaren personal. 65 procent av de tillfrågade uppger att de minst en gång i månaden tvingas arbeta på ett sätt som de själva inte tycker är professionellt. Vidare anger sju av tio att de någon gång under de senaste två åren allvarligt övervägt tanken om att söka ett arbete utanför socialtjänsten. I detta sammanhang kan det vara relevant att peka på att var fjärde av de tillfrågade socialsekreterarna menar att de i dagsläget inte har möjlighet att leva upp till socialtjänstlagens intentioner (SSR, 2012).
Undersökningen lyfter även fram socialsekreterares beskrivningar om svårigheten att hålla tidsgränsen för utredningar. En av de tillfrågade beskriver hur man inte lyckas följa kraven på att ”göra rättssäkra utredningar och följa upp placeringar
och andra insatser i den mån som önskas.” (SSR, 2012, s 26). Detta citat
bekräftas av undersökningens resultat som pekar på att nästan fyra av tio
socialsekreterare uppger att de i dagsläget inte klarar av att upprätthålla kvaliteten och rättssäkerheten i sitt arbete. Slutligen kan nämnas att en stor del av
socialsekreterarna upplever att ekonomiska överväganden går före de
hjälpsökandes behov. I undersökningen angav 38 procent av de tillfrågade att valet av insatser i första hand styrs av kommunernas ekonomi (SSR, 2012).
16
VIDARE TEORETISKA PERSPEKTIV
I detta kapitel följer en redogörelse av den teoretiska referensram som utöver vår beskrivning av NPM, kommer att användas vid bearbetning och analysering av vår empiri. Utifrån uppsatsen syfte kommer vi här att diskutera centrala begrepp så som professionalitet och handlingsutrymme samt beskriva hur olika sätt att organisera socialt arbete påverkar förutsättningarna för de professionellas arbete. Sist i kapitlet följer en beskrivning av fyra olika handlingsstrategier som kan användas av tjänstemän som upplever ett missnöje gentemot den organisation som de arbetar inom.
Professionalitet
Andreas Liljegren och Karolina Parding (2010) beskriver hur styrningen inom välfärdsprofessioner, med fokus på socialtjänsten, har förändrats som en följd av NPM:s genomslag.
Författarna menar att professionalitet både är beroende av, och definieras av det
handlingsutrymme som en organisation erbjuder sina anställda.
Handlingsutrymme är en förutsättning för professionalitet då det ger den professionelle möjlighet att använda sig av sin kunskap (inhämtad från utbildning), och kompetens (erhållen från erfarenhet och socialisering på
arbetsplatsen) när de gör bedömningar och fattar beslut. Handlingsutrymme ger på så vis socialarbetaren möjlighet att arbeta utifrån sin egen professionalitet, och ökar även möjligheten att individanpassa behandlingen efter klienternas behov Liljegren och Parding menar vidare att handlingsutrymmet har en inverkan på den professionella identiteten på så vis att det tillåter den professionelle att själv styra över delar av sitt arbete (Liljegren & Parding, 2010).
Svensson, Johnsson och Laanemets (2010) skriver att organisering av socialt arbete är en grundläggande förutsättning för att arbetet ska kunna utföras. Författarna menar att det är själva organiseringen som skapar socialt arbete, och skiljer ut det sociala arbetet från situationer när människor i sin vardag stöttar eller hjälper varandra. Exempelvis utförs socialt arbete när en kurator, inom ramen för sitt uppdrag, ger råd till en elev på en skola. När samma elev blir stöttad av en klasskompis är det inte socialt arbete då klasskompisens agerande inte sker på uppdrag av en organisation utan ifrån hen själv. Stödet är därmed att betrakta endast som ett personligt åtagande (Svensson et al, 2010).
Organisering av socialt arbete innebär bland annat att formulera gränser och mål för verksamheten, så som: vad organisationen ska arbeta med, vem som ska göra vad och hur arbetet ska bedrivas. Detta innebär att exempelvis en socialsekreterare (en professionell) anställd av socialtjänsten är en representant för en organisation (Svensson et al, 2010). Det innebär även att socialsekreterarens
handlingsutrymme, och därmed professionalitet, påverkas av de regler och mål som organisationen formulerar. Liljegren och Parding beskriver hur ett alltför stort handlingsutrymme kan leda till en rättsosäkerhet genom att det ökar risken för att professionella gör ojämlika bedömningar och frångår politiska beslut (Liljegren & Parding, 2010).
17
Sammanfattningsvis bör organisering av socialt arbete, och de begränsningar av handlingsutrymmet som detta kan medföra, inte ses som någonting ensidigt negativt. Snarare ska organisering av socialt arbete förstås som en förutsättning för att kunna erbjuda medborgare den trygghet de har rätt till. Utifrån ovanstående framgår att socialarbetarens möjlighet att vara professionell dels påverkas av den organisation de arbetar inom samt av kunskaps- och erfarenhetsmässiga faktorer. Vidare har vi beskrivit hur handlingsutrymme möjliggör professionellt arbete, samt att de regler som organisationen sätter upp kan begränsa handlingsutrymmet, vilket i sin tur begränsar möjligheten till professionellt arbete.
Vi ska nu titta närmare på hur de professionellas handlingsutrymme och
organisationens regler samverkar och konkurrerar med varandra. Vi kommer även att beskriva hur olika definitioner av professionalism kan användas som ett verktyg för att styra en organisation åt ett visst håll.
Yrkes- och organisationsprofessionalism
Liljegren och Parding beskriver hur professionalism inom en organisation kan tolkas som två olika logiker där den ena utgår från de professionellas definition av professionalism medan den andra baseras på organisationens mål och intressen. De begrepp som Liljegren och Parding presenterar och som vi här kommer att undersöka närmare är: yrkes- respektive organisationsprofessionalitet (Liljegren & Parding, 2010).
Dessa begrepp ska förstås som konsekvenser av två olika sätt att organisera socialt arbete. Yrkesprofessionalitet, utgår från en organisering som präglas av en hög grad av handlingsutrymme, vilket stämmer överens med den definition av
professionalitet som beskrivs på föregående sida. Organisationsprofessionalitet å sin sida, genomsyras av en hög närvaro av regler och rutiner. En verksamhet som är uppbyggd utifrån organisationsprofessionalism ger ett begränsat professionellt handlingsutrymme för socialarbetare, och medför även en förändrad innebörd av begreppet professionalitet (Liljegren & Parding, 2010). Parding (2009) menar att skillnaden mellan dessa två sätt att definiera professionalitet kan leda till en spänning mellan de professionella och den organisation inom vilken de arbetar.
Yrkesprofessionalism
Yrkesprofessionalism förutsätter att organisationen tillhandahåller de
professionella en hög grad av handlingsutrymme. I organisationer som präglas av en yrkesprofessionalism förväntas de professionella själva ta ansvar, göra
bedömningar och i samråd med sina kollegor använda sin kunskap för att utforma rätt stöd till klienter. Att kollegor gemensamt kommer fram till hur arbetet ska organiseras och genomföras beskriver författarna som ett uttryck för en
kollegialitet. Genom denna process skapas ett normerande regelverk där det
utformas en gemensam uppfattning av hur det sociala arbetet inom organisationen bör bedrivas. När nya kollegor anställs, socialiseras de således in i arbetsgruppens normer och lär sig på detta vis att arbeta professionellt. (Liljegren & Parding, 2010).
Arbetet inom den yrkesprofessionella organisationen utformas främst kollegor emellan och med utgångspunkt i utbildning och erfarenhet. I förlängningen innebär detta att den kunskap som organisationen bygger på, skapas och reproduceras i det praktiska arbetet. Denna kunskap kan beskrivas som tyst
18
nödvändigtvis är dokumenterad eller definieras av regler. (Liljegren & Parding, 2010). Bengt Grensjö (2003) beskriver tyst kunskap som en form av kunskap som inte går att uttrycka i ord. Den ska snarare förstås som en intuition som är
nödvändig för att i praktiken kunna bedriva ett välfungerande arbete. Ett exempel på tyst kunskap är enligt Grensjö den kunskap som krävs för att kunna cykla. Det går att förklara för någon hur man rent praktiskt går tillväga för att cykla; sitt på sadeln, håll i styret och trampa. Men hur det i praktiken går till kan inte förmedlas i ord.
Vi menar att ett liknande resonemang skulle kunna exemplifieras med en
socionomstudent. Under socionomutbildningen lär sig studenten formell kunskap i form av exempelvis samtalsmetoder, teorier och tekniker för att kunna bemöta klienter på ett respektfullt sätt. Detta betyder dock inte att studenten så fort hen kommer ut i arbetslivet kan omsätta denna formella kunskap i praktiken. I likhet med att cykla, måste socialarbetaren inhämta tyst kunskap för att kunna utveckla ett professionellt förhållningsätt gentemot klienterna.
Tyst kunskap kan i exemplet ovan endast inhämtas genom egen erfarenhet, och genom att ta del av kollegors tysta kunskap. Den tysta kunskapen är med andra ord bunden till individer och kan bara läras in genom praktiskt arbete. Därmed blir de enskilda yrkesutövarna mycket viktiga för att den yrkesprofessionella
organisationen ska fungera. (Liljegren & Parding, 2010).
Sammanfattningsvis menar Liljegren och Parding att en organistion präglad av yrkesprofessionalism utmärks av att de professionella tillåts att själva ta ansvar för arbetet. Det finns därmed, från organisationens håll, en tillit till deras förmåga att hantera och definiera uppdraget. Att tilldelas ansvar och handlingsutrymme till att använda sig av sin kompetens, ger socialarbetaren en upplevelse av att det går att få utlopp för sin professionalitet. Detta leder i sin tur till en ökad lojalitet
gentemot organisationen. Om en organisation å andra sidan är utformad på ett sätt som inte stämmer överens med de professionellas yrkesidentitet kan det leda till att lojaliteten till organisationen minskar. Liljegren och Parding menar att socialarbetarnas lojalitet i första är riktad till deras profession snarare än till den organisation de arbetar inom. Orsaken till detta är att socialarbetarnas bild av vad som kännetecknar professionalitet ofta grundläggs redan under
socionomutbildningen. I förlängningen innebär detta att socialarbetares lojalitet ofta riktas gentemot professionen i sig, snarare än till den organisation de arbetar inom. Denna lojalitet till professionen innebär att det är vanligare att
socialarbetare överger den organisation de arbetar för än att de byter profession (Liljegren & Parding, 2010).
Organisationsprofessionalism
I jämförelse med yrkesprofessionalismen där de professionellas tolkningar och bedömningar är centrala för hur socialt arbete ska bedrivas, baseras det
organisationsprofessionalistiska styrsättet istället på organisationens intressen och
prioriteringar. Liljegren och Parding menar att denna styrning har blivit allt vanligare inom offentliga verksamheter. Orsaken till detta är enligt författarna en strävan efter att effektivisera den offentliga sektorn. Detta görs genom att i linje med NPM införa styrsystem som hämtas från den det privata näringslivet (Liljegren & Parding, 2010).
19
Till skillnad från yrkesprofessionalismen vars organisation definieras av de professionellas bedömningar, utgår styrningen av den organisationsprofessionella organisationen från ledningsnivå. Då organisationen strävar efter effektivisering av verksamheten är det viktigt att de metoder och rutiner som används inom organisationen är mät- och utvärderingsbara. Genom att regelbundet utvärdera hur effektiv exempelvis en behandlingsmetod är, kan organisationen göra nödvändiga förändringar för att uppnå ökad effektivitet. Denna styrning karaktäriseras bland annat av att de som ansvarar för en organisation sätter upp mål och utarbetar standardiserade metoder för behandling och bemötande av klienter (Liljegren & Parding, 2010).
Inom verksamheter som arbetar med att tillhandahålla välfärdsservice är det viktigt att verksamheten faktiskt gör det den ska. Inom yrkesprofessionella
organisationer uppnås detta genom att ledningen ger ett stort handlingsutrymme, i kombination med omfattande verksamhetsansvar till de professionella. Den organisationsprofessionella modellen intar en annan ståndpunkt. Den menar att en förutsättning för att verksamheten ska fungera effektivt är att man utövar en tydlig och regelbunden kontroll av arbetet. Kontrollen sker genom att de professionellas arbete i hög grad utvärderas och dokumenteras. Genom dessa kontrollsystem kan arbetsgivaren försäkra sig om att de anställda utför sina arbetsuppgifter på det sätt som organisationen har beslutat. Att det är ledningen och inte de professionella som avgör hur arbetet ska utformas menar Liljegren och Parding bidrar till en förskjutning av betydelsen av begreppet professionalitet. Professionalitet som begrepp ges inom organisationsprofessionalismen en betydelse som inte nödvändigtvis stämmer överens med de professionellas definition (Liljegren & Parding, 2010).
Gorvernmentality
Liljegren och Parding diskuterar denna förskjutning av begreppet professionalitet genom att använda socialfilosofen Michel Focaults begrepp governmentality.
Governmentality är en sammanslagning av orden government (ledning) och
mentality (tankesätt). Tanken med governmentality är att organisationens styrning påverkar de anställdas sätt att tänka. I detta fall handlar det om att förändra de anställdas definition av begreppet professionalitet. Där professionalitet tidigare har kännetecknats av värden som; kollegialitet, ansvar och kompetens försöker organisationens ledning åstadkomma en retorisk och tankemässig förändring hos sina anställda. Författarna lyfter fram de anställdas förmåga att hålla sig till budget, dokumentera och att följa organisationens regler som exempel på denna begreppsförskjutning (Liljegren & Parding, 2010).
Governmentality-processen och dess diskursiva förändring av professionalitet, leder till att de professionella internaliserar de nya värden som beskriver begreppet. Då de professionella accepterar, och själva börjar definiera professionalitet utifrån organisationens definitioner blir den nya definitionen självreglerande. De professionella frångår därmed sin ursprungliga definition och bidrar till att upprätthålla, och reproducera organisationens syn på professionalitet (Liljegren & Parding, 2010).
20 Handlingsstrategier
Lennart Lundquist (1998) presenterar en förklaringsmodell för olika strategier som en tjänsteman kan använda sig av för att hantera sitt motstånd gentemot den organisation hen arbetar inom. Då vår studie syftar till att undersöka hur
socialsekreterare hanterar organisationers inverkan på deras möjlighet att vara professionella, menar vi att en teoretisk diskussion utifrån dessa olika former av handlingsstrategier är relevant.
Lojalitet
Begreppet lojalitet syftar till en handlingsstrategi där tjänstemannen, trots sitt motstånd gentemot organisation väljer att anpassa sig till arbetsplatsen och dess struktur. Lundquist beskriver att man som tjänsteman kan rättfärdiga sitt agerande, både inför sig själv och för andra genom att framhålla att man i sin roll som tjänsteman är tvungen att lyda ledningens order. Tjänstemannen är således skyldig att arbeta på ett sätt som är i linje med organisationens regelverk. Att vara lojal gentemot organisationen framstår i förlängningen som ett krav för att kunna arbeta som tjänsteman. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att en tjänsteman som är lojal med en organisation inte undgår att ställas inför etiska dilemman. I dessa situationer väljer en lojal tjänsteman dock att agera utifrån organisationens regelverk (Lundquist, 1998).
Ett ytterligare motiv till att tjänstemannen väljer att vara lojal, och lyda organisationen kan utgöras av det faktum att tjänstemannen frivilligt ingått att vara en del av organisationen. Lojalitet kan således rättfärdigas genom att tjänstemannen, innan hen tillträdde tjänsten var medveten om vilka arbetsuppgifter och skyldigheter som ingick i tjänsten (Lundquist, 2008).
Lundquist beskriver att lojalitet utifrån denna förklaringsmodell kan betraktas som ett sätt för tjänstemannen att flytta över ansvaret på organisationen. Om
tjänstemannen utför en arbetsuppgift som strider mot den egna moralen går det att rättfärdiga agerandet utifrån att hen endast gör det som hen är skyldig till att göra; följa organisationens regler. Ur ett längre perspektiv kan en lojalitet gentemot organisationen innebära att tjänstemannen frånsäger sig sitt ansvar för att försöka förändra organisationen. Lundquist ställer sig kritisk till detta faktum och påpekar att en ansvarsfull och etisk tjänsteman inte blint följer organisationen (Lundquist, 1998).
Protest
Protest syftar till den strategi där tjänstemannen visar sitt missnöje genom att rikta kritik mot organisationen. Lundquist beskriver att en protest ofta sker i olika steg. Det första steget utgörs av en så kallad väckning, där tjänstemannen riktar sig direkt till organisationens ledning för att uttrycka sitt missnöje (Lundquist, 1998). Om väckningen inte leder till något gensvar från organisationens sida kan
tjänstemannen protestera genom att vissla. Att vissla innebär i detta sammanhang att tjänstemannen väljer att förmedla sitt missnöje med organisationen till
allmänheten, massmedia eller till de högre instanser som organisationen lyder under. Det är viktigt att påpeka att denna form av protest sker på ett öppet sätt. Tjänstemannens identitet är därmed synlig vilket gör att organisationens ledning lätt kan identifiera källan till protesten. Lundquist beskriver vissling som en tydlig form av protest där tjänstemannen öppet tar avstånd från organisationen. För att en vissling ska betraktas som rättfärdigad krävs det att tjänstemannen på förhand har
21
beaktat flera aspekter. Exempelvis bör en vissling föregås av att man tidigare försökt visa sitt missnöje direkt till organisationen i form av väckning. Det är även viktigt att tjänstemannen tänkt igenom och reflekterar kring de tänkbara
konsekvenser som visslingen kan medföra (Lundquist, 1998).
Lundquist betonar även vikten av att den information som en vissling ger uttryck för är relevant i förhållande till allmänhetens intresse, samt kan visa på negativa konsekvenser för landet och dess medborgare. För att en vissling ska få effekt är det viktigt att tjänstemannen är tydlig i sin kritik av organisationen. Det kan handla om att på ett tydligt sätt peka ut negativa effekter men samtidigt inte bara klaga. Att tjänstemannen i samband med sin kritik visar på alternativa åtgärder kan därmed vara betydelsefullt för att åstadkomma en förändring av
organisationen. Det är även viktigt att visslaren styrker sin kritik med bevis. I vissa fall menar Lundquist att tjänstemannen är skyldig att vissla. Ett exempel på detta är om tjänstemannen har bevittnat allvarliga olägenheter inom organisation som kan vara tecken på brott eller korruption (Lundquist, 1998).
Obstruktion
Att tjänstemannen använder sig av obstruktion som handlingsstrategi innebär att hen utövar en dold form av motstånd gentemot organisationen. En obstruktion kan ta sig uttryck på olika sätt. Det kan handla om allt från subtila markeringar där tjänstemannen genom att maska medvetet väljer att arbeta långsammare, till mer synliga åtgärder i form av rent sabotage. Obstruktion som strategi kan även innefatta att tjänstemannen väljer att viska. Viskning i detta sammanhang innebär att tjänstemannen anonymt läcker uppgifter till media eller andra utomstående aktörer om vad som händer i organisationen. Lundquist betonar vikten av att det finns tjänstemän som viskar då det endast är de som kan informera allmänheten om vad som faktiskt pågår inom offentliga organisationer (Lundquist, 1998). Lundquist menar att obstruktion som ett sätt att visa sitt missnöje kan ses som tvivelaktig ur flera olika aspekter. Exempelvis innebär strategin att tjänstemannen bryter sin lojalitet gentemot organisationens ledning utan att denna informeras. Vidare är det inte heller lika troligt att obstruktion som en dold form av motstånd i jämförelse med en öppen protest leder till en offentlig debatt. Utan en offentlig diskussion minskar chansen att tjänstemannens kritik får genomslag, vilket försvagar möjligheterna till en förändring av organisationen (Lundquist, 1998). En ytterligare form av protest som vid en första anblick kan ses som paradoxal är att tjänstemannen väljer att oresonligt följa samtliga regler som finns inom en organisation, både de som är centrala och de som är mindre viktiga. I
förlängningen kan detta leda till att organisationen får problem med att upprätthålla sin verksamhet (Lundquist, 1998).
Sorti
Att tjänstemannen gör sorti innebär att hen, till följd av sitt missnöje väljer att lämna organisationen. Lundquist diskuterar när sorti kan anses vara en motiverad åtgärd. Om en tjänsteman har försökt visa sitt missnöje genom att exempelvis vissla eller viska utan att det lett till en förändring och inte vill använda sig av någon form av obstruktion är sorti det enda handlingsalternativ som återstår. I detta sammanhang är det viktigt att påpeka att tjänstemannens sorti ur
organisationen måste kombineras med protest för att få någon effekt. Väljer en tjänsteman att lämna organisationen utan att offentliggöra orsaken till
22
uppsägningen riskerar hens agerande att inte få någon som helst effekt på organisationen och dess styrning. Att välja sorti riskerar i slutändan därmed att endast bli en lösning på ett personligt plan (Lundquist, 1998).
Lundquist påpekar att det i många fall kan vara motiverat att tjänstemannen stannar kvar vid sin tjänst trots att han utan resultat försökt protestera och
åstadkomma en förändring av organisationen. Att fortsätta arbeta kan vara särskilt viktigt om det missnöje som tjänstemannen ger uttryck för är inbyggt i yrkesrollen eller organisationens struktur. Det handlar med andra ord om situationer där
källan till motståndet är grundat i själva yrkesrollen eller organisationen i sig. I
detta sammanhang går det att inta två olika ståndpunkter. Antingen kan man argumentera för att tjänstemannen bör göra sorti för att inte stödja ett felaktigt system. Den motsatta åsikten baseras på argumentet att tjänstemannen gör mer nytta om hen stannar kvar vid sin tjänst och fortsätter göra motstånd. Detta för att inte riskera att tjänsten övertas av en tjänsteman som likt en nickedocka väljer att, utan eftertanke acceptera organisationens krav och regelverk fullt ut (Lundquist, 1998).
Lundquist nämner i detta sammanhang ytterligare en strategi som kan betraktas som en form av svag sorti. Svag sorti innebär att tjänstemannen uttryckligen ber organisationens ledning om att få slippa att syssla med arbetsuppgifter som hen är kritisk till. I praktiken kan det handla om att tjänstemannen förflyttas till en annan avdelning av organisationen. Denna strategi kan betraktas som oetisk då den inte rymmer någon form av protest. Tjänstemannen undviker på detta sätt att utföra arbetsuppgifter som hen är kritisk till men är samtidigt medveten om att detta arbete inte förändrats utan istället bara tagits över av en annan tjänsteman (Lundquist, 1998).
Slutligen kan det vara viktigt att understryka att tjänstemannens beslut om att göra sorti oftast inte är ett enkelt val. Valet att lämna en organisation är ofta förenat med kostnader. Trots att en tjänsteman till följd av sitt missnöje vill göra sorti kan hen tvingas att stanna kvar för att kunna klara sin försörjning (Lundquist, 1998).
METOD
I detta kapitel redogör vi för uppsatsens metodologiska ansats och empiriska urval, samt för hur vårt material har samlats in, bearbetats och analyserats. Kapitlet innehåller även ett avsnitt kring etiska överväganden. Vi har valt att genomgående i kapitlet väva in våra kritiska reflektioner kring studiens metodval och genomförande.
Val av forskningsansats och metod
Med utgångspunkt i studiens syfte att undersöka socialsekreterares upplevelse av att vara professionell i en organisation präglad av NPM har vi valt att genomföra en kvalitativ studie där vi använder semistrukturerade intervjuer som
datainsamlingsmetod. Detta val är relevant i förhållande till vår studie då vi strävar efter att nå en djupare förståelse av socialsekreterares subjektiva
23
En kvalitativ studie innebär i vårt fall att vi, som Kvale (2000, s 132) skriver, strävar efter att: “… samla mer detaljerad information från ett mindre antal
människor […] då detta ger […] mer djupgående insikter i ämnet …”.
Vårt val att använda oss av semistrukturerade intervjuer har, i enighet med
Brymans (2002) beskrivning, inneburit att vi som intervjuare på förhand utarbetat en intervjuguide (se bilaga 1) med ett mindre antal övergripande intervjufrågor. Utifrån dessa styrde vi sedan intervjuns riktning samtidigt som intervjupersonerna gavs utrymme att utveckla och fördjupa sina resonemang. En semi-strukturerad intervju har vidare möjliggjort att vi har kunnat följa upp och utveckla
intervjupersonernas berättelser genom att ställa enkla följdfrågor i stil med; vad
menar du med det, kan du beskriva det lite närmare, osv.
Introduktionsbrev
Innan vi genomförde intervjuerna skickade vi ett introduktionsbrev (se bilaga 2) till samtliga intervjupersoner för att förbereda dem på vad intervjun skulle handla om. Vi ville på detta sätt ge intervjupersonerna information kring vad vi avsåg att undersöka samt vilka ämnesområden de förväntades berätta om och resonera kring. Detta ansåg vi skulle öka möjligheterna till att socialsekreterarna skulle ge en mer fyllig och detaljerad beskrivning av sina upplevelser. Introduktionsbrevet avsåg även att informera intervjupersonerna om studiens övergripande syfte och de etiska aspekter som vi valt att förhålla oss till. Genom att brevet skickades ut före själva intervjutillfället gavs intervjupersonerna möjlighet att tänka igenom och ta ställning till sin medverkan i studien.
Vi är medvetna om att vårt val att på förhand förbereda intervjupersonerna kan ha inneburit att de medvetet eller omedvetet anpassat sina svar på ett sätt som ligger i linje med den information de tror att vi vill åt. Detta kan i sin tur ha lett till att vi gått miste om mer spontana svar och reaktioner på våra frågor. Vi anser dock att fördelarna med att förbereda intervjupersonerna överväger dessa nackdelar. Urval
Vår studie bygger på intervjuer med fem yrkesverksamma socialsekreterare som arbetar på olika arbetsplatser i två större svenska städer. Vi anser att antalet intervjupersoner är relevant i förhållande till studiens syfte och tidsram. För att ha möjlighet att bearbeta materialet på ett adekvat sätt har vi tyvärr fått tacka nej till ett flertal personer som har velat bli intervjuade.
Vi fick kontakt med våra intervjupersoner genom att skicka ut en förfrågan till två nätverk för socialarbetare. Dessa nätverk organiseras kring en gemensam vilja att lyfta fram missförhållanden och problem inom det sociala arbetet. Genom att på detta sätt tillfråga en större grupp av socialsekreterare fick vi kontakt med intervjupersoner som var genuint intresserade av att delta i studien.
De intervjupersoner som medverkar i vår undersökning har valts ut med
utgångspunkt i att de har relevant kunskap för det vi problemområde vi syftar till att undersöka. Vi har således medvetet valt att intervjua socialsekreterare som har en uppfattning om vad NPM är samt har upplevt att NPM haft en inverkan på deras möjlighet att vara professionella. Denna typ av urval är utifrån Dencombes (2000) beskrivning att betrakta som ett strategiskt urval. Vi anser vidare att ett strategiskt urval är en förutsättning för att vi ska kunna besvara studiens syfte; att
24
undersöka socialsekreterares upplevelse av att arbeta inom en organisation präglad av NPM.
I en diskussion kring vårt urval anser vi att det är viktigt att vara medveten om att NPM är ett ytterst komplext fenomen. Detta innebär att våra intervjupersoner troligtvis har olika tolkningar och förståelser kring vad NPM innebär.
Intervjupersonernas uttalanden om NPM bör därför förstås som en subjektiva bilder av fenomenet. Dock menar vi att NPM:s komplexitet inte utgör ett problem då vårt syfte inte är att kartlägga socialsekreterares förståelse av NPM utan att undersöka deras upplevelse av hur NPM påverkar deras möjlighet att arbeta professionellt. För att studien ska vara trovärdig, i relation till studiens syfte, anser vi därför att det är nödvändigt att intervjua de som har upplevt denna påverkan, då det är själva upplevelsen och konsekvenserna av denna som vi strävar efter att undersöka.
Intervjuernas genomförande
Två av våra intervjuer genomfördes ansikte mot ansikte, medan resterande tre skedde över telefon på grund av ett alltför stort geografiskt avstånd. En av våra intervjupersoner kommenterade under intervjutillfället att det var svårare att bli intervjuad över telefon då man inte kunde se varandra. Bryman nämner att en nackdel med telefonintervju är att intervjuaren inte kan tolka intervjupersonens kroppsspråk. Att exempelvis kunna observera intervjupersonens gester och mimspråk kan vara ett stöd för att intervjuaren ska kunna fånga upp osäkerhet eller be om förtydliganden. Bryman menar samtidigt att det finns fördelar med denna intervjuform. En positiv aspekt med att intervjua över telefon är att det minskar felkällor som kan uppstå i det fysiska mötet. Den distans som präglar ett telefonsamtal kan exempelvis bidra till att faktorer som intervjuarens kön, klass och ålder inte påverkar intervjupersonens svar, vilken kan vara fallet vid en interju som sker genom ett fysiskt möte (Bryman, 2002).
Vi har valt att noggrant och kritiskt granska vår intervjuguide innan intervjuerna med socialsekreterarna ägde rum. Detta för att öka möjligheten till att intervjuerna ger oss empiri som är relevant i förhållande till studiens syfte och frågeställningar. Före intervjuerna genomförde vi en pilotintervju med en bekant till oss för att testa intervjuguidens utformning.
Intervjuerna inleddes med att socialsekreterarna informerades om studiens syfte och de etiska aspekter som vi tidigare redogjort för i introduktionsbrevet (se bilaga 2). Samtliga socialsekreterare gav sitt samtycke till att intervjuerna spelades in på band. Därefter ombads intervjupersonerna att beskriva sin bild av en professionell socialsekreterare. Dessa beskrivningar låg sedan till grund för den fortsatta intervjun där intervjupersonerna resonerade kring vad det innebär att vara professionell i en organisation präglad av NPM.
Det var viktigt för oss att socialsekreterarna gav så detaljerade beskrivningar som möjligt rörande de frågor vi ställde. Vi försökte därför vara noga med att inta en icke-styrande roll och låta socialsekreterarnas egen berättelse driva intervjun framåt. De frågor som vi ställde utöver de tre som står beskrivna i intervjuguiden bestod till största delen av mindre följdfrågor som syftade till att förtydliga vissa resonemang, samt uppmuntra intervjupersonerna till ett vidare berättande. I slutet av intervjun frågade vi socialsekreterarna om de hade någonting mer att tillägga,
25
vilket vid flera tillfällen ledde till att vi fick del av ytterligare information som har varit relevant för det vår studie syftar till att undersöka.
Samtliga intervjuer varade mellan tre kvart och en timme. Detta var längre än vad vi hade planerat och vad som stod beskrivet i introduktionsbrevet. Vi uppfattade dock detta som någonting positivt i det avseende att våra intervjupersoner var motiverade till att svara på våra frågor och hade mycket att berätta kring vårt val av ämne.
Etiska överväganden
Kvale (2000) skriver att etiska överväganden bör genomsyra hela
forskningsprocessen. Under studiens genomförande har vi aktivt strävat efter ett etiskt förhållningsätt gentemot våra intervjupersoner med utgångspunkt i
Vetenskapsrådets (2013) fyra etiska krav: informationskravet, samtyckeskravet,
konfidentialitetskravet och nyttjandekravet.
I praktiken har detta har inneburit att vi har inhämtat samtycke för deltagande i studien från samtliga intervjupersoner, både via inledande mailkorrespondens och senare vid själva intervjutillfället. Vidare har vi valt att både skriftligen (se bilaga 2) och muntligen informera våra intervjupersoner kring studiens etiska aspekter. Detta har inneburit att vi informerat dem om syftet med vår studie samt vilka rättigheter de har. Vi har exempelvis klargjort att deras medverkan är frivillig samt att de har rätt att undvika att svara på vissa frågor och att de närsomhelst, utan motivering, kan avbryta intervjun.
Att trygga våra intervjupersoners konfidentialitet har varit en viktig del av vår studie. Detta har inneburit att vi strävat efter att anonymisera all information som kan identifiera dem. Vi har därför valt att använda oss av fingerade namn samt att inte nämna deras kön, ålder, bostadsort eller arbetsplats. För att göra resultatdelen av vår studie mer läsarvänlig har vi dock inhämtat samtycke att få nämna vilken sorts enhet inom socialtjänsten som våra intervjupersoner arbetar inom. Vi har vidare informerat samtliga intervjupersoner om att vi kommer att spara
intervjumaterialet på ett sätt så obehöriga inte kan komma åt det. Slutligen kan nämnas att vi informerat våra intervjupersoner om att det material vi sammanställt från deras intervjuer endast kommer att användas av oss som empiri till denna studie. Vi har även meddelat att vår studie kommer att publiceras på Malmö Högskolas hemsida.
Vidare etiska ställningstaganden
En etisk aspekt som vi har uppfattat som mycket viktig i vår studie är att vi valt att återkoppla det material vi fått fram genom våra intervjuer med intervjupersonerna själva. Innan intervjuerna påbörjades erbjöd vi våra intervjupersoner att skicka dem en kopia av intervjun i transkriberad form. Vi informerade även
intervjupersonerna om att de skulle få läsa igenom och godkänna de citat som vi avsåg använda i den färdiga uppsatsen. Vår förhoppning har varit att detta ska bidra till att skapa en god atmosfär under intervjutillfällena, där
intervjupersonerna kan känna förtroende och tillit gentemot oss. I förlängningen anser vi att detta förhållningssätt har ökat möjligheten för oss att få ta del av en fördjupad beskrivning av deras erfarenheter. Vårt val att återkoppla
intervjumaterialet med våra intervjupersoner har varit positivt ur en etisk synvinkel. Vi menar vidare att detta förhållningssätt även har varit till nytta för studien ur ett metodologiskt perspektiv. Studiens trovärdighet kan tänkas ha
