J U R I D I C U M
Skynda långsamt eller snabbt?
En studie av covid-19-lagen och dess skyndsamma
lagberedningsprocess
Jessica Broad Näsström
VT 2021JU600G Självständigt juridiskt arbete, 15 högskolepoäng
Examinator: Rigmor Argren, Jesper Ekroth och Joakim Nergelius Handledare: Åsa Elmerot
Sammanfattning
Plötsliga händelser i samhället kan väcka tankar gällande hur brådskande förändringar i lagstiftningen genomförs utan att riskera dess kvalitet. Syftet med uppsatsen är att undersöka de följder som covid-19-lagens skyndsamma lagberedningsprocess kan innebära ur ett förutsebarhetsperspektiv. Covid-19-lagen är en lag som främst innehåller bemyndiganden som tillåter regeringen att meddela vissa begränsande föreskrifter för att minska smittspridningen av sjukdomen covid-19. De delar av lagberedningsprocessen som behandlas i uppsatsen är utredningsväsendet, remissförfarandet och Lagrådets granskning. Som en del i att uppnå syftet förklaras och diskuteras begreppen förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt i relation till effektivitet samt begreppens roll i lagberedningsprocessen i allmänhet. Covid-19-lagen och dess beredning undersöks med avstamp i de synpunkter som framkommit under remissförfarandet och Lagrådets granskning.
Förutsebar lagstiftning innefattar ett krav på att lagen i fråga ska kunna tillämpas på ett sätt som är begripligt, tydligt och konsekvent samt bereda den enskilde verktyg att förutse följderna av en handling. De delar av lagberedningsprocessen som undersöks i uppsatsen uppfyller en funktion i att utreda och belysa de konsekvenser som lagstiftning kan medföra. Begreppet effektivitet i ett lagstiftningssammanhang tar i uppsatsen sikte på beredningsinsatser och tid i relation till eftersträvat resultat. Effektivitet innebär därmed ett inneboende krav på viss skyndsamhet för att uppnå ett önskat resultat inom en rimlig tid. Begreppen förutsebarhet och effektivitet kan i vissa fall ses som förenliga och som delar av samma helhet. En konflikt riskerar dock att uppstå mellan skyndsamhet och kravet på förutsebar lagstiftning eftersom skyndsamhet inte nödvändigtvis tar hänsyn till vilken kvalitet slutprodukten håller.
Beredningen av covid-19-lagen präglas i de undersökta delarna av lagberedningsprocessen av tidsfrister som har varit betydligt kortare än vad som beskrivs vara sedvanligt. Genom en total beredningstid på ungefär två och en halv månader, bland annat bestående av ett remissförfarande på två veckor och en lagrådsgranskning på tre dagar har lagen genomgått ett skyndsamt lagberedningsförfarande. En rad olika synpunkter gällande förslaget till en covid-19-lag framförs av remissinstanserna och Lagrådet. Exempel på kritik som kan hänföras till förutsebarhetsaspekten är en avsaknad av reglering av ekonomisk ersättning och osäkerhet gällande vilka föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av lagen. Ytterligare synpunkter gäller att vissa frågor eller bedömningar skjutits fram till att behandlas i samband med de enskilda föreskrifter som meddelas med anledning av covid-19-lagens bemyndiganden. Det konstateras att flera av de beskrivna aspekterna i varierande mån kan hänföras till lagens skyndsamma beredning. Vidare diskuteras de avvägningar som kan komma att behöva göras mellan förutsebarhet och andra intressen. Exempel på ett sådant intresse i relation till covid-19-lagen är lagens flexibilitet för att möjliggöra ett effektivt skydd av människors liv och hälsa.
Innehållsförteckning
Förkortningar ... 5
1. Inledning ... 6
1.1 Bakgrund ... 6
1.2 Syfte och frågeställningar ... 6
1.3 Metod och material ... 7
1.4 Avgränsningar ... 8
1.5 Disposition ... 9
2. Ingång till ämnet: viktiga begrepp ... 10
2.1 Rättssäkerhetsbegreppet och dess aspekter ... 10
2.1.1 Rättssäkerhet ... 10
2.1.2 Förutsebarhet ... 11
2.2 Effektivitet, skyndsamhet och brådska ... 12
3. Förutsebarhet och effektivitet i lagberedningsprocessen ... 14
3.1 Lagberedningsprocessen ... 14
3.2 Förutsebarhet och lagberedningsprocessen ... 15
3.3 Effektivitet och lagberedningsprocessen ... 17
3.4 Förutsebarhet kontra effektivitet i lagberedningsprocessen ... 20
3.4.1 Begreppens förenlighet eller konflikt... 20
3.4.2 Förutsebarhet och skyndsamhet ... 21
4. Covid-19-lagen och dess beredning ... 23
4.1 Covid-19-pandemin och covid-19-lagen ... 23
4.1.1 Bakgrund ... 23
4.1.2 Covid-19-lagens innehåll ... 24
4.1.3 Covid-19-lagen i förhållande till annan lagstiftning ... 24
4.2 Beredningen av covid-19-lagen ... 25
4.2.1 Utredningsförfarandet ... 25
4.2.2 Remissförfarandet och remissinstansernas ställningstaganden ... 27
4.2.2.1 Inledningsvis ... 27 4.2.2.2 Tidsaspekterna ... 27 4.2.2.3 Tillämpningsproblem ... 28 4.2.2.4 Ersättningsfrågan ... 30 4.2.2.5 Övriga aspekter ... 31 4.2.3 Lagrådets granskning ... 32
5. Covid-19-lagen: En skyndsam lagberedning och dess följder ur ett förutsebarhetsperspektiv ... 33
5.2 Ett skyndsamt utredningsarbete ... 34
5.3 Ett skyndsamt remissförfarande ... 36
5.4 En skyndsam lagrådsgranskning ... 38
6. Avslutande diskussion och slutsatser ... 39
5
Förkortningar
Covid-19-lagen Lag (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19
Ds Departementsserien
JT Juridisk tidskrift
KU Konstitutionsutskottet
RF Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform
Rskr Riksdagsskrivelse
SOU Statens offentliga utredningar
SvJT Svensk Juristtidning
6
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Samhället är under konstant förändring och utveckling, vilket innebär att det finns ett ständigt behov av nya och utvecklade normer av olika slag och på olika nivåer. Samhällsförändringar kan gå i snabb takt, vilket inte minst har varit påtagligt under den tid då SARS-CoV-2 (covid-19) har haft och vid tiden då detta skrivs fortfarande har sin framfart i världen.1 Covid-19-pandemin kan ses som ett av flera exempel på när ett ökat politiskt beslutstempo varit påkallat. Andra exempel på plötsliga förändringar i samhället är den finansiella krisen 2008–2009 och flyktingkrisen år 2015 då en stor ökning av antalet asylsökande i Sverige skedde.2 Sådana plötsliga förändringar kan skapa ett snabbt ökande behov av nya förhållningsregler och riktlinjer i samhället. Dessa typer av plötsliga händelser kan väcka tankar gällande hur snabba förändringar i lagstiftningen genomförs utan att äventyra dess kvalitet. Det svenska utrednings- och lagberedningsförfarandet kan på ett övergripande plan anses vara välfungerande och resultera i lagförslag av hög kvalitet, även om kritik förekommer.3 Förfarandet är uppbyggt av ett antal olika delar och har beskrivits syfta till att tillse att lagstiftningsärenden blir tillräckligt utredda.4 Att kunna överblicka och försöka förutse vilka frågor som kommer att ge skäl för ny lagstiftning är dock svårt då samhällsutvecklingen ofta är oförutsägbar.5
Rättssäkerhet är ett begrepp som används på många skilda sätt och med olika definitioner i allt ifrån juridiska sammanhang till i massmedia. Om man ser till vad ett antal av dessa definitioner har gemensamt är förutsebarhet ett återkommande begrepp.6 Med bakgrund i det är förutsebarhet som en del av rättssäkerhetsbegreppet ett återkommande tema genom uppsatsen. Dels i relation till att uppnå ett effektivt lagstiftningsarbete på ett generellt plan, dels avseende den situation som uppstod under covid-19-pandemin där ett brådskande behov uppkom av en särskild covid-19-lag. I relation till covid-19-lagen innehåller uppsatsen en undersökning av följderna av lagens skyndsamma beredning i förhållande till den beskrivna förutsebarhetsaspekten.
1.2 Syfte och frågeställningar
Uppsatsens syfte är att undersöka vilka följder en skyndsam lagberedning kan medföra i relation till förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt. Som ett led i syftet undersöks vilken roll förutsebarhet och effektivitet har i lagberedningsprocessen samt hur dessa begrepp förhåller sig till varandra. För att uppnå det beskrivna syftet har följande frågeställningar valts:
- Hur förhåller sig förutsebarhetsperspektivet till effektivitet i utredningsväsendet, remissförfarandet och lagrådsgranskningen?
1 Folkhälsomyndigheten, Om viruset och sjukdomen.
2 RIR 2017:25 Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut, s. 5 och 11, Betänkande 2009/10:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 45.
3 Heidenborg, En betraktelse över symposiet ”Lagberedning — från ax till limpa”, SvJT 2020 s. 5 och 13 och Heckscher, Reflektioner kring utredningsväsendet, SvJT 2011 s. 844.
4 Zetterström & Lind, Offentlig rätt, Liber, Stockholm, 2018, s. 50 ff och Widerström, Rätt snabbt – beredning av (brådskande?) lagstiftning, JT Nr 1 2019/20 s. 89.
5 Wahlgren, Lagstiftning – Rationalitet teknik möjligheter, Jure, Stockholm, 2014, s. 140 f.
6 Frändberg, Om rättssäkerhet, JT Nr 2 2000/01, s. 271, Zila, Om rättssäkerhet, SvJT 1990 s. 288 och SOU 2004:3 Tvång och förändring s. 45.
7
- På vilka sätt kan covid-19-lagens skyndsamt genomförda lagberedningsprocess påverka lagstiftningens förutsebarhet?
1.3 Metod och material
I denna uppsats har rättssystemet studerats på sätt som i huvudsak kan sägas vara i enlighet med det som kallas för en rättsdogmatisk metod. Vad rättsdogmatik egentligen innebär är omdebatterat och en diskussion på djupet kommer inte att föras i detta avseende. Kort kan sägas att en traditionell syn på rättsdogmatisk metod enligt Sandgren innebär en beskrivning av gällande rätt med ledning av vedertagna rättskällor. Beskrivningen innebär tolkning, fastställande och en systematisering av den gällande rätten.7 Den traditionella rättsdogmatiska metoden har av Jareborg beskrivits som en rekonstruktion av rättssystem och innebär att en utgångspunkt tas i lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och litteratur.8 Detta traditionella synsätt har dock ansetts vara snävt och att det skulle utesluta möjligheten att uttala sig om effekterna av gällande rätt i någon större utsträckning eller precision.9 En del argumenterar emot detta snäva synsätt och menar att rättsvetenskap kan omfatta även andra aspekter. Agell uttrycker att det finns ett behov av att kritiskt granska lagstiftning och att rättsvetenskapen är närmast till hands för att utföra detta.10 Sandgren och Kleineman talar i stället om en rättsanalytisk metod bestående av en analys av rättsregler som anses friare än den snäva synen av rättsdogmatisk metod.11
Uppsatsen har i huvudsak utgått ifrån ett användande av de vedertagna rättskällor som har beskrivits ovan. Vissa av uppsatsens mer deskriptiva delar kan anses vara beskrivningar av gällande rätt, exempelvis avsnitten om svensk lagberedningsprocess och beskrivningen av covid-19-lagens innehåll och beredning. I dessa bemärkelser kan uppsatsen anses följa den rättsdogmatiska metoden i snäv mening. Uppsatsens syfte kan emellertid anses vara vidare än att endast innefatta en rekonstruktion eller fastställande av gällande rätt. Den inriktning av uppsatsen som har valts präglas i större utsträckning av det som Sandgren beskriver som effekter av gällande rätt, dvs analyser av lagstiftnings följder, vilket görs i relation till covid-19-lagens skyndsamma beredning. Uppsatsen utreder även relationen mellan begreppen förutsebarhet och effektivitet i lagberedningsprocessen, vilket kan anses vara vidare än enbart en beskrivning av gällande rätt. Av dessa anledningar kan uppsatsen som helhet anses följa rättsdogmatisk metod i en vidare betydelse. En beskrivning, analys och i vissa delar även granskning av gällande rätt kan därmed ses som en träffande beskrivning av det som görs i uppsatsen.
I det följande beskrivs och diskuteras det material som har använts i uppsatsen. Det har ovan nämnts att uppsatsen i huvudsak utgår ifrån ett användande av vedertagna rättskällor, vilka i uppsatsen är lagstiftning, förarbeten, juridisk och annan vetenskaplig litteratur samt i enstaka fall rättspraxis. Enligt Kleineman studeras rättskällorna utifrån synen att lagstiftning och prejudikat har en given auktoritativ roll medan förarbeten trots sin stora betydelse inte fullt ut anses ha en självständig auktoritet. Kleineman beskriver vidare att den juridiska litteraturen
7 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, Norstedts Juridik, Stockholm, 2018, s. 48 f. 8 Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s. 4 och 8.
9 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 50.
10 Agell, Rationalitet och värderingar i rättsvetenskapen, SvJT 2002 s. 246 f.
11 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, s. 50 och Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, Studentlitteratur, Lund, 2018, s. 25.
8
kan ses som betydelsefull genom sin inre logik som återfinns i analyserna.12 Rättskällorna har studerats i enlighet med det beskrivna synsättet. Eftersom lagberedningsprocessen delvis har undersökts på en allmän nivå har källor från skilda rättsområden använts. I ett flertal fall har granskningar utförda av KU använts som källa i uppsatsen. KU är ett av riksdagens utskott och består därmed av folkvalda politiker hemmahörande i de olika riksdagspartierna. KU har till uppdrag att granska handläggningen av regeringsärenden och statsrådens tjänsteutövning.13
Utöver de beskrivna rättskällorna har även andra källor till viss del använts, exempelvis ett antal nyhetsartiklar samt regeringens pressmeddelanden. Dessa källor har fyllt funktionen av att utgöra en bakgrund och ingång till ämnet. Ytterligare en typ av källa som använts är remissinstansernas utlåtanden gällande förslaget till en covid-19-lag. Remissvaren har använts för att belysa hur covid-19-lagens beredning har sett ut och vilka synpunkter och kritik som riktats emot denna. Remissutlåtandena har vidare använts som ett underlag till den diskussion som förs i uppsatsens senare delar gällande covid-19-lagens skyndsamt genomförda lagberedningsprocess och dess följder ur ett förutsebarhetsperspektiv.
1.4 Avgränsningar
Både riksdag och regering har möjlighet att lämna förslag på lagstiftning, riksdagsledamöter genom motioner och regeringen genom propositioner. 14 De flesta förslag på ny eller ändrad lagstiftning lämnas av regeringen, vilket har föranlett en avgränsning som innebär att endast regeringens beredning av lagförslag (lagstiftningsärenden) behandlas i uppsatsen. Det som i uppsatsen benämns som lagstiftningsärende är en typ av styrelseärende som faller inom begreppet regeringsärende (se 7 kap. 2 § RF).15 Avseende regeringsärenden har ytterligare en begränsning gjorts genom att beredningskravets exakta innebörd och lägsta nivå inte har undersökts. Vidare har en begränsning gjorts innebärande att endast utvalda delar av lagberedningsprocessen behandlas, vilka är utredningsväsendet, remissförfarandet och Lagrådets granskning.
Det har kort nämnts i avsnitt 1.1 att förutsebarhet är den rättssäkerhetsaspekt som ligger till grund för analysen i denna framställning. Detta innebär således att en avgränsning görs i detta avseende genom att de övriga aspekter som kan ingå i rättssäkerhetsbegreppet (beroende på vilken definition som förespråkas) utesluts. Ytterligare en avgränsning avseende rättssäkerhet har gjorts, vilken innebär att en djupare diskussion om de formella och materiella synsätten av rättssäkerhetsbegreppet inte förs. Avslutningsvis görs en begräsning gällande covid-19-lagen innebärande att endast lagen som sådan behandlas och inte de föreskrifter som eventuellt har meddelats med stöd av covid-19-lagens bemyndiganden.
12 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, s. 28 f. och 33. 13 Se 13 kap. 1–3 §§ RF.
14 Zetterström & Lind, Offentlig rätt, s. 50 ff.
15 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, Karnov Group Sweden, Stockholm, 2018, s. 332 f. och Zetterström & Lind, a.a., s. 64.
9
1.5 Disposition
Uppsatsen utgår från begreppen effektivitet och förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt. I kapitel två ges en bild av de två begreppen. I uppsatsens tredje kapitel beskrivs inledningsvis delar av den svenska lagberedningsprocessen. Vidare behandlas hur effektivitet och förutsebarhet förhåller sig till de utvalda delarna av lagberedningsprocessen och även hur begreppen förhåller sig till varandra. Uppsatsens fjärde kapitel behandlar covid-19-lagens tillkomst. Kapitlet innehåller redogörelser för lagens bakgrund och relation till annan lagstiftning. Därefter presenteras utredningsarbetet, remissförfarandet och den lagrådsgranskning som har föregått införandet av covid-19-lagen. Uppsatsens femte kapitel utreder vilka följder covid-19-lagens skyndsamt genomförda utredning, remissförfarande och lagrådsgranskning kan medföra i relation till förutsebarhetsaspekten. Uppsatsens sjätte kapitel innehåller en avslutande diskussion samt en presentation av de nådda slutsatserna.
10
2. Ingång till ämnet: viktiga begrepp
2.1 Rättssäkerhetsbegreppet och dess aspekter
2.1.1 Rättssäkerhet
Rättssäkerhet är ett begrepp utan entydig definition och som används med olika betydelser i olika sammanhang.16 Enligt Zila är användningen av rättssäkerhet i dagligt tal (särskilt i massmedia) den främsta anledningen till begreppets idag svårgripbara innebörd. I sådana massmediala sammanhang kan begreppet användas med en innebörd som är ungefärligt densamma som skydd av mänskliga rättigheter.17 Ett annat exempel på en betydelse av begreppet innebär en slags samhällelig frid och ett upprätthållande av vissa basala tryggheter som exempelvis liv och egendom.18 Ytterligare en användning av termen betecknar ett rättsstatsvärde där tyngdpunkten ligger på individens skydd gentemot staten och samhället. Den senare betydelsen tar exempelvis sikte på ett skydd mot okontrollerad maktutövning och integritetskränkning från statens sida.19
Trots bristen på en entydig definition finns enligt Zila en viss enighet gällande begreppets grundläggande innebörd. Rättssäkerhetens kärna beskrivs ligga i rättens bestämdhet och i förutsebarheten av rättsliga beslut. En indelning kan göras i en formell (även kallad traditionell) och en materiell (även kallad modern) uppfattning av rättssäkerhetsbegreppet. Formell rättssäkerhet präglas av krav på förutsebarhet och likhet i lagstiftningen och dess tillämpning, vilket med andra ord innebär ett fokus på den enskildes garantier gentemot den offentliga makten. Formell rättssäkerhet lägger inte någon särskild vikt vid rättens innehåll utan fokuserar endast på rättens beskaffenhet. 20
Det materiella synsättet av rättssäkerhet innebär utöver innehållet i den formella uppfattningen också ett rättsskydd (ett skydd för medborgerliga rättigheter) och karaktäriseras av avvägningar mellan olika värden. Enligt detta synsätt kan det i konkreta situationer uppstå konflikter mellan olika värden, vilket leder till att dessa måste vägas mot varandra. Resultatet av avvägningen är det som kallas för materiell rättssäkerhet.21 Rättens innehåll anses till skillnad från det formella synsättet vara av relevans och vissa förespråkar ett krav på godtagbarhet eller uppfyllande av andra etiska värden för att något ska anses vara rättssäkert. Det har beskrivits innebära en möjlighet att nå ett mer individanpassat och rättvist resultat i det enskilda fallet. Zila beskriver att det i grova drag finns en skiljelinje i svensk litteratur mellan den formella och den materiella uppfattningen av rättssäkerhet.22 Det finns ett flertal olika uppfattningar om definitionen av begreppet materiell rättssäkerhet, vilka inte behandlas djupare i denna uppsats.23
16 Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 271. 17 Zila, SvJT 1990 s. 288.
18 Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 269 f. 19 Ibid.
20 Zila, SvJT 1990 s. 284 f. och 287 f. och Bjerstedt, Rättssäkerhet – en källa för legitimitet inom socialförsäkringen?, Sociologisk Forskning Vol. 45 Nr 2 2008, s. 67.
21 Zila, a.a., s. 288 och Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 270.
22 Zila, a.a., s. 268 ff., SOU 1999:97 Socialtjänst i utveckling, s. 179 och Frändberg, a.a., s. 270.
23 Se Zila, a.a., s. 286 ff. för en överblick över ett antal olika definitioner av materiell rättssäkerhet som uttryckts i offentliga utredningar. Se även Frändberg, a.a., s. 270 för en analys av Peczeniks definition. Se ytterligare SOU 1999:97 s. 172 f. och 179 för en definition av begreppet samt Edqvist, Riksdagen om rättssäkerheten, SvJT 1986 s. 375 om avståndstagande från begreppet materiell rättssäkerhet.
11
Det har i offentliga utredningar uttryckts att rättssäkerhet anses inrymma ett antal olika principer eller aspekter och att det definierar begreppet.24 I en offentlig utredning beskrivs de kriterier som definierar ett rättssäkert samhälle vara förutsebarhet, likhet inför lagen, rätten till domstolsprövning och skydd mot integritetskränkningar. Dessa aspekter beskrivs innefatta principerna legalitetsprincipen (1 kap. 1 § RF) samt likhets- och objektivitetsprincipen som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § RF. 25 Enligt en annan offentlig utredning anses även offentlighetsprincipen och rätten till ett avgörande inom rimlig tid innefattas i de principer som definierar begreppet rättssäkerhet.26
Frändberg har uttalat att ”[k]larhet och precision måste gå före konformitet” när det kommer till användningen av rättssäkerhet som begrepp.27 Med detta menas att precisera och att välja en betydelse av begreppet är viktigare än att försöka hitta en konform definition.28 Om man ser till vad de beskrivna definitionerna har gemensamt är förutsebarhet ett återkommande begrepp. Förutsebarhet beskrivs ovan vara en del av formell och materiell rättssäkerhet likväl som en av delarna i det Zila beskriver vara rättssäkerhetens kärna. Begreppet omnämns även som en aspekt av rättssäkerhet i offentliga utredningar, vilket har beskrivits i föregående stycke.29 Frändberg har vidare föreslagit ”förutsebarhet i rättsliga angelägenheter” som en någorlunda preciserad betydelse av rättssäkerhet som anses vara relativt vanlig bland jurister.30
Oavsett om förutsebarhet betraktas som en av flera rättssäkerhetsaspekter eller som en egen preciserad betydelse av begreppet rättssäkerhet kan förutsebarhet i något avseende anses vara en del av rättssäkerhetsbegreppet. Det är med bakgrund i vad som presenterats i detta avsnitt som förutsebarhet valts som den rättssäkerhetsaspekt som ligger till grund för analysen i denna uppsats. Jag gör inte anspråk på att benämna förutsebarhet som en självständig definition av rättssäkerhet då det kan anses vara en diskussion som bör tas för sig.31 Förutsebarhet kommer främst ses som en av flera aspekter eller värden som utgör en del av rättssäkerhetsbegreppet.
2.1.2 Förutsebarhet
I enlighet med vad som framkommit ovan kan förutsebarhet ses som en av flera rättssäkerhetsaspekter. Förutsebarhet som begrepp har beskrivits innebära ett krav på att reglerna i fråga ska kunna tillämpas på ett sätt som är begripligt, tydligt och konsekvent.32 I föregående avsnitt har det även beskrivits att förutsebarhet i rättsliga angelägenheter kan ses som en självständig definition av rättssäkerhet, vilket innebär att begreppen förutsebarhet och rättssäkerhet anses sammanfalla. Enligt Jareborg beskrivs förutsebarhet i rättsliga angelägenheter innebära ett skydd från godtycke avseende rätten. Ett exempel på sådant godtycke anges vara brist på rättslig reglering. En annan aspekt beskrivs vara rättsovisshet, vilket beror en svårighet att få information och lagar som är svårbegripliga.33
24 Se SOU 2004:3, s. 44 f. och SOU 1999:97 s. 171 f. 25 SOU 2004:3, s. 45.
26 SOU 1999:97, s. 171 f.
27 Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 271. 28 Ibid.
29 Se föregående stycke samt även SOU 1999:97, s. 179 f. där förutsebarhet beskrivs vara av stor vikt för rättssäkerhet.
30 Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 270 f.
31 Se Frändberg, JT Nr 2 2000/01, s. 272 ff. för en överblick över diskussionen om lämpligheten av att använda förutsebarhet som definition av rättssäkerhet.
32 Wahlgren, Lagstiftning – Rationalitet teknik möjligheter, s. 41.
12
Förutsebarhetsbegreppet har beskrivits vara hänförbart till legalitetsprincipen och kravet på normbundenhet för att uppnå en förutsebar rättstillämpning.34 Det har i samband med detta uttryckts vara en avsikt att den enskilde ska ges åtminstone en teoretisk möjlighet att förutse myndigheters agerande och därmed även beredas möjlighet att bedöma de konsekvenser som ett visst handlande kan få.35 Det har dock hävdats att den enskilde aldrig i detalj vet vad som är tillåtet eller förbjudet men att det kan anses finnas ett krav på att den enskilde bereds möjlighet att kunna ta reda på detta om denne önskar.36 Frände skriver om begreppet prognostiserbarhet inom den straffrättsliga legalitetsprincipen, vilket kan anses vara av relevans även för en diskussion om förutsebarhet. Prognostiserbarhet beskrivs innebära objektiva möjligheter för en juridiskt skolad person att kunna förutse hur systemet kommer att reagera på en gärning.37 Med bakgrund i dessa två beskrivningar av förutsebarhet skulle en distinktion kunna göras mellan den enskildes möjlighet att bedöma eller inse konsekvenser av sitt och en juridiskt skolad person eller en domstols möjlighet till förutsebarhet inom en fråga eller av en lagreglering. I enlighet med vad som beskrivits ovan kan en rimlig utgångspunkt och målsättning anses vara att erbjuda den enskilde verktygen för att uppnå förutsebarhet, även om en absolut form av förutsebarhet kan ses som något avlägsen kanske även för en juridiskt utbildad person.
2.2 Effektivitet, skyndsamhet och brådska
Lagberedningsförfarandet regleras endast i liten utsträckning i RF och effektivitet som begrepp behandlas inte. I ett betänkande av KU nämns begreppet ”effektivitetskrav” och tillgodoseendet av det i relation till lagberedningsprocessen, dock utan att specificera begreppets innebörd närmare.38 Algotsson användning av begreppet tar sikte på att få till den lagstiftning som önskas och även en indirekt aspekt gällande lagstiftningens effekt på samhället. Effektivitet är enligt Algotsson vidare ett begrepp som är omdiskuterat.39
Den definition av effektivitet som ges av Nationalencyklopedin tar sikte på en verksamhets effektivitet. Konceptet beskrivs som något centralt då det innebär ett utnyttjande av resurser på ett sätt som är ändamålsenligt. Effektivitet i detta hänseende beskrivs enligt vad jag tolkar det ta sikte på en slags balans mellan insatser och resultat. Med andra ord ett slags mått på hur väl verksamheten i fråga omvandlar resurser till faktiska resultat.40 Översatt till lagberedningssammanhanget kan man därmed tänka sig en betydelse av effektivitet som tar sikte på relationen mellan å ena sidan beredningsinsatser och den tid som finns att disponera och å andra sidan det resultat som eftersträvas. Denna betydelse kan anses ha vissa likheter med Algotssons användning som enligt ovan delvis tar sikte på samhällseffekter av lagstiftning. Algotssons definition skiljer sig dock något från Nationalencyklopedins genom att ambitionen att genomföra en vilja är i fokus snarare än insatserna. Eventuellt skulle viljan att genomföra
34 Jfr 1 kap. 1 § RF, se även Warnling-Nerep, Till frågan om legalitet och retroaktivitet i svensk rätt, JT Nr 4 2008/09, s. 836.
35 Warnling-Nerep, a.a., s. 838.
36 Frände, Den straffrättsliga legalitetsprincipen, Juridiska föreningens i Finland publikationsserie N:o 52, Ekenäs, 1989, s. 161.
37 Frände, a.a., s. 169.
38 Betänkande 2017/18:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 80.
39 Algotsson, Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet, Norstedts Juridik, Stockholm, 1993, s. 18 f.
13
något kunna anses vara en del av insatserna, vilket skulle innebära att de två definitionerna därmed kan ses som förhållandevis lika.
Den definition av effektivitet som används i uppsatsen tar främst avstamp i Nationalencyklopedins förklaring av begreppet samt min tolkning av begreppet i ett lagberedningssammanhang. Definitionen tar därmed sikte på beredningsinsatser och tid i relation till resultat, vilket har beskrivits mer utförligt i stycket ovan. Med andra ord ses en viss skyndsamhet eller ett grundtempo som en del av begreppet effektivitet. Begreppen skyndsamhet och brådska förekommer i uppsatsen, ofta i anslutning till effektivitetsaspekter. Skyndsamhet och brådska kan främst anses fokusera på tidsaspekten, dvs någonting som sker snabbt eller i hast utan att hänsyn nödvändigtvis tas till kvaliteten.41 Det skiljer sig från definitionen av effektivitet vilken enligt ovan utöver tidsaspekten också tar hänsyn till insatser och kvalitet. I denna uppsats ligger tyngdpunkten på tidsaspekten och av denna anledning används begreppen skyndsamhet och brådska i de fall då tidsaspekten specifikt avses och inte effektivitetsbegreppet som helhet.
14
3. Förutsebarhet och effektivitet i lagberedningsprocessen
3.1 Lagberedningsprocessen
I detta avsnitt ges en kortare redogörelse för delar av den svenska lagberedningsprocessen vilken avser att fungera som en nödvändig ingång och introduktion till uppsatsens senare delar. Med begreppet lagberedningsprocess avses i denna uppsats det förfarande som sker innan en proposition lämnas till riksdagen. Proposition är en beteckning för regeringens förslag till riksdagen och innehåller även underlaget till förslaget. Majoriteten av riksdagens beslut fattas med propositioner som underlag.42 Innan en proposition överlämnas till riksdagen föregås den bland annat av en utredning tillsatt av regeringen, en remittering av utredningen samt Lagrådets granskning.43 Utredningsväsendet, remissförfarandet och Lagrådets granskning är de tre delar av beredningsprocessen som behandlas i uppsatsen. En lämplig utgångspunkt när det kommer till svensk lagberedningsprocess kan anses vara 7 kap. RF. 7 kap. 2 § RF ger uttryck för det s.k. beredningskravet för regeringsärenden. En indelning av regeringsärenden kan göras i tre grupper: propositioner och skrivelser till riksdagen, direktiv till kommittéer samt förvaltningsärenden.44 Enligt paragrafens ordalydelse består beredningskravet av inhämtning av behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar ska även inhämtas av kommuner i den omfattning som det anses behövas. Beredningskravets omfattning och formerna för kravets uppfyllande är inte närmare reglerat och har beskrivits variera beroende på ärendetyp. I lagkommentarer till 7 kap. 2 § RF anses paragrafen utgöra grunden för kommittéväsendet och remissförfarandet.45
Utredningsväsendet betraktas ofta som något enhetligt, trots att utredningar av lagstiftningsärenden kan delas in i flera olika typer, exempelvis beroende på mer eller mindre styrda målsättningar och politiska mål.46 Kommittéväsendet kan anses vara en viktig del av regeringens ärendeberedning och vars resultat kan publiceras genom betänkanden i SOU- eller Ds-serien. Uppdraget bestäms genom kommittédirektiv av regeringen där ramarna anges samt när uppdraget ska vara slutfört. Inom de angivna ramarna sker arbetet fritt, även om det har uttryckts att utredningen kan ses som ett verktyg för att förverkliga den politik som regeringen vill driva. Kommittén består av en ordförande och ledamöter som vanligtvis biträds av sakkunniga inom det aktuella området. Ett alternativ till en kommittéutredning är departementspromemorior. Dessa promemorior publiceras i Ds-serien och är en typ av intern produkt som i regel tas fram inom ett departement. Promemoriorna baseras till skillnad från kommittén inte på ett direktiv från regeringen och används vanligtvis vid brådskande lagreformer.47 Ytterligare ett alternativ är att i stället utse en särskild utredare som kan få i uppdrag att utreda en specifik fråga.48
42 Ds 1998:39 Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, s. 77 och Ds 1997:1 Propositionshandboken, s. 11.
43 Zetterström, & Lind, Offentlig rätt, s. 51 f.
44 Bull & Sterzel, Regeringsformen, en kommentar, Studentlitteratur, Lund, 2019, s. 177. 45 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, s. 326 f. 46 Heckscher, Några tankar om kommittédirektiv och utredningsarbete, SvJT 2020 s. 30. 47 Bengtsson, Om departementspromemorior, SvJT 2010 s. 105 ff. och 110.
48 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, s. 330, Bull & Sterzel, Regeringsformen, en kommentar, s. 177 och Heckscher, SvJT 2011 s. 844.
15
Remissförfarandet är i regel en skriftlig process vars omfattning avgörs av regeringen. Möjlighet finns till s.k. remissmöte som ett komplement till det skriftliga förfarandet alternativt en direkt kontakt med berörda myndigheter under hand (s.k. förenklat beredningsförfarande).49 De tillfrågade får möjlighet att inkomma med sina synpunkter på lagstiftningsförslaget. Vilka som ska utgöra remissinstanser beslutas av departementen.50
En annan del av remissförfarandet är Lagrådets granskning (även kallad lagrådsremiss eller lagrådsyttrande), vilken regleras i 8 kap. 20–22 §§ RF. Ett lagrådsyttrande ska inhämtas i samband med vissa typer av lagstiftning, bland annat vid begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna (se 2 kap. RF). Granskningen avser lagens förenlighet med grundlagarna, andra föreskrifter samt rättssäkerhet. Den avser även hur lagens angivna syften uppfylls samt eventuella tillämpningsproblem.51 I regel bör alla lagförslag som faller inom granskningsområdet remitteras till Lagrådet. Om Lagrådets granskning skulle anses sakna betydelse i frågan finns dock möjlighet att inte inhämta yttrande från Lagrådet. Detta gäller även om lagförslaget faller inom de typer av lagändringar som annars kräver ett lagrådsyttrande. Att inte inhämta lagrådsyttrande sker i undantagsfall och då krävs att regeringen kan redogöra för de särskilda skälen för detta.52 Lagrådets granskning har av Bengtsson hävdats vara den enda möjligheten att i praktiken påverka lagstiftningen genom en opartisk granskning av jurister. Gränsdragningen mellan en teknisk granskning av lagförslag och politiska ställningstaganden i sak har dock beskrivits som komplicerad.53 Även om det inte uttryckligen nämns i lag har bedömningen av huruvida ärenden har beretts i enlighet med beredningskravet (se 7 kap. 2 § RF) beskrivits vara en viktig del av lagrådsgranskningen.54
3.2 Förutsebarhet och lagberedningsprocessen
I detta avsnitt behandlas förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt i utredningsväsendet, remissförfarandet och Lagrådets granskning. Noggrann beredning av lagförslag har sagts vara en del av den svenska lagstiftningstraditionen. Även om det svenska lagberedningsförfarandet generellt kan sägas vara välfungerande har regeringen vid ett flertal tillfällen fått utstå kritik för brister i beredningen av lagstiftningsärenden, exempelvis i samband med flyktingkrisen 2015.55 Också i samband med covid-19-pandemin och covid-19-lagen har viss kritik framförts mot lagberedningsprocessen, vilken kommer att behandlas djupare i uppsatsens fjärde och femte kapitel.
Utredningsväsendet har till uppdrag att tillse att de lagförslag som läggs fram inför riksdagen är väl utredda och allsidigt belysta. Utredningsväsendet har utöver detta beskrivits möjliggöra en insyn i beslutsprocessen för oppositionen.56 Det har i uppsatsens metodavsnitt berörts att
49 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö a.a., s. 327 f. och Betänkande 2008/09:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 59.
50 Warnling Conradson, Bernitz, Sandström & Åhman, Statsrättens grunder, Norstedt Juridik, Stockholm, 2018, s. 102 f.
51 8 kap. 20–22 §§ RF.
52 8 kap. 20–22 §§ RF och 2008/09:KU10, s. 59.
53 Bengtsson, Lagrådets makt över lagstiftningen, i Lavin, Om lagrådsgranskning, Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund, Juristförlaget i Lund, Lund, 1987, s. 62 ff.
54 SOU 2007:85 Olika former av normkontroll, s. 55 f.
55 Heckscher, SvJT 2011 s. 844 och Widerström, JT Nr 1 2019/20 s. 89.
56 Heckscher, a.a., s. 844, Widerström, a.a., s. 89 och Betänkande 2015/16: KU20 Granskningsbetänkande, s. 479 f.
16
lagförarbeten övergripande anses ha en stor betydelse i domstolsavgöranden.57 Propositioners innehåll tillmäts i vissa fall formell auktoritet medan en del ser på propositioners roll som mer underordnad och lik doktrinens ställning. Enligt Kleineman kan respekten för förarbetsuttalanden baseras på ”tanken om regeringsmaktens förankring i den lagstiftande församlingen.”58 Det kan argumenteras för att förarbeten genom sin till viss del auktoritativa roll som rättskälla fyller en funktion i ambitionen att uppnå en förutsebar lagtillämpning. En större utförlighet i det utredningsarbete som föregår lagförslag kan leda till att ett större tolkningsunderlag finns att tillgå, exempelvis genom ett tydliggörande av en bestämmelses tilltänka syfte och funktion. Ett sådant tydliggörande av lagstiftningens syfte och funktion kan direkt anses vara till gagn för kravet på tydlighet som enligt ovan ansetts vara en del av förutsebarhetsaspekten.
Den förutsebarhet som en lagtexts ordalydelse innebär kommer nu att behandlas i korthet eftersom denna kan ses som en produkt av lagberedningsarbetet. En vag utformning av lagbestämmelser har beskrivits kunna medföra en risk ur ett förutsebarhets- och rättssäkerhetsperspektiv, exempelvis då en bestämmelse är oprecis men samtidigt ger sken av att tillförsäkra den enskilde ambitiöst formulerade rättigheter. I ett sådant fall finns en risk att allmänheten uppfattar bestämmelsen på ett annat sätt än dess faktiska tillämpningsområde. 59 Trots det har det hävdats att det i vissa fall kan finnas anledningar till att avsiktligen hålla lagstiftningen vagt formulerad, exempelvis för att skapa utrymme för en anpassning och utveckling av rättsläget genom domstolsavgöranden.60 Även om en vag formulering av lagtext kan vara motiverad kan det ur ett rent förutsebarhetsperspektiv sägas inverka på ett åtminstone delvis negativt sätt för enskildas möjlighet att förutse rättsliga utfall.
Inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra sammanslutningar kan ses som en viktig del av det svenska beslutsförfarandet. Remissförfarandet har påståtts medföra en allsidig belysning av lagförslag som innebär att konsekvenserna av förslaget i möjlig utsträckning blir kända i förhand. Det har beskrivits påverka kvaliteten av regeringens arbete vilket i sin tur ansetts gynna bland annat rättssäkerheten.61 Det kan anses finnas en direkt koppling mellan denna konsekvensbelysning och förutsebarhet eftersom förutsebarhet enligt ovan (se avsnitt 2.1.2) innebär ett krav på att reglerna ska kunna tillämpas på ett begripligt, tydligt och konsekvent sätt. I ju större utsträckning konsekvenserna av en viss reglering är kända i förhand desto högre grad av förutsebarhet av lagstiftningens tillämpning torde det kunna innebära. En belysning av ett lagförslags konsekvenser kan därmed anses vara tämligen viktig för att underlätta en begriplig, tydlig och konsekvent tillämpning reglerna.
I det följande kommer Lagrådets granskning i förhållande till förutsebarhet i lagberedningsprocessen att behandlas. Enligt 8 kap. 22 § 3 p. RF innefattar lagrådsgranskningen bland annat en granskning av lagförslag ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Detta rättssäkerhetsbegrepp torde enligt Jareborg innebära förutsebarhet i rättsliga angelägenheter, vilken har nämnts i avsnitt 2.1.2.62 Frågan har uppställts i den juridiska litteraturen huruvida Lagrådet kan betraktas som en ”rättssäkerhetens bastion”.63 Den tidigare
57 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, s. 33. 58 Kleineman, i Nääv & Zamboni, a.a., s. 28 f.
59 SOU 1999:97, s. 179 f.
60 Lindelius, Oförutsebara förhandsbesked, SvSkT 2020:1 s. 37.
61 2015/16: KU20, s. 479 och Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, s. 326.
62 Jareborg, Straffrättsideologiska fragment, s. 80.
63 Knutsson, Justitierådet Anders Knutsson:, i Lavin, Om lagrådsgranskning, Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund, s. 88 f.
17
lagrådsmedlemmen Knutsson har ansett denna syn som något dramatisk och liknar i stället Lagrådet vid en besiktningsstation vars kontroller ibland ger anledning till påpekanden eller ålägganden att företa rättelser.64 I relation till denna liknelse kan det anses lämpligt att förtydliga att Lagrådet inte har någon vetorätt eller motsvarande att använda sig av.65 Trots det anses Lagrådet ha en auktoritativ roll och Lagrådets uppfattning ofta har stor betydelse i behandlingen av lagförslag. Att gå emot Lagrådet har beskrivits kunna medföra ett politiskt pris för riksdag och regering.66 En effekt av granskningen är enligt Fiskesjö att regeringen antingen behöver ta ställning till Lagrådets kritik innan det färdiga lagförslaget läggs fram eller i annat fall tvingas motivera varför man valt att inte ta åt sig av den eventuella kritiken.67
Enligt Bengtsson har Lagrådet traditionellt sett använt sig av ett formellt rättssäkerhetsbegrepp där kritik exempelvis riktats mot lagförslags bristande förutsebarhet eller risk för godtycklighet vid en framtida tillämpning.68 Med bakgrund i vad som uttryckligen stadgas i 8 kap. 22 § RF och vad som anförts i övrigt kan Lagrådet anses fylla en funktion i målet att uppnå förutsebar och rättssäker lagstiftning genom sin granskning. Det till trots att Lagrådet saknar vetomöjlighet eller motsvarande maktmedel.
3.3 Effektivitet och lagberedningsprocessen
I detta avsnitt behandlas effektivitet i utredningsväsendet, remissförfarandet och kopplat till Lagrådets granskning. Den sparsamma regleringen av lagberedningsprocessen innebär att det anses finnas ett relativt stort utrymme för flexibilitet inom förfarandet, exempelvis för brådskande och allvarliga fall.69 15 kap. RF innehåller särskilda regler för beslutsfattande i tider av krig eller krigsfara. Det finns emellertid inga motsvarande bestämmelser för s.k. civila kriser, utan i dessa fall är den ordinarie beredningsprocessen tänkt att tillgodose eventuella behov av skyndsamt beslutsfattande.70
Åsikten har uttryckts att det nutida utredningsväsendet präglas av korta utredningstider och att det finns styrningar gällande vilket slutresultat som förväntas.71 KU genomförde år 2017–2018 en granskning av det svenska kommittéväsendet där utredningar tillsatta av regeringen undersöktes. Genomgången av 405 utredningar författade under perioden 1989–2015 visade att den genomsnittliga utredningstiden för dessa var 15 månader, även om den varierat något under perioden. Utredningstiden beskrivs av KU vara en kärnfråga som har nära samband med utredningsuppdragets syfte. Utredningar med syfte att behandla frågor som berör skilda sakområden eller uppdrag som går ut på att försöka nå politiska överenskommelser på ett brett plan kräver ofta längre tid för utredning. 72 En annan aspekt är att utredningstiden ibland kan behöva begränsas för att lagstiftningen i fråga ska kunna genomföras under en och samma
64 Ibid.
65 Se 8 kap. 21 § 3 st. RF.
66 Abrahamsson, En prognos om Lagrådets framtid, SvJT 2009 s. 303 och SOU 2007:85 s. 56.
67 Fiskesjö, Riksdagens tredje vice talman Bertil Fiskesjö, i Lavin, Om lagrådsgranskning, Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund, s. 81.
68 Bengtsson, Lagrådets makt över lagstiftningen, i Lavin, Om lagrådsgranskning, Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund, s. 66 f.
69 2015/16:KU20, s. 479.
70 15 kap. RF och Dibb, Om beredning, kungörelse och ikraftträdande av författningar i kristid, SvJT 2020 s. 535.
71 Heidenborg, SvJT 2020 s. 7 f. 72 2017/18:KU10, s. 2 ff., 10 och 77.
18
mandatperiod. I vissa ärenden kan en kort utredningstid vara lämplig, exempelvis vid ett okomplicerat rättsläge eller då en stark politisk vilja finns.73
Eftersom utredningarnas tidsramar beslutas av regeringen genom kommittédirektiv skulle en möjlighet till ökad skyndsamhet och eventuellt även effektivitet kunna vara att helt enkelt förkorta utredningstiden i den utsträckning det inte riskerar att få alltför allvarliga konsekvenser gällande underlagets kvalitet.74 Det måste dock framhållas att kravet på lagberedningen som följer av 7 kap. 2 § RF har beskrivits vara av väsentlig betydelse i samtliga regeringsärenden. Detta gäller därmed även beredning av ärenden som är av brådskande karaktär eller vid krissituationer.75
I det följande behandlas effektivitet i remissförfarandet. Det har ovan nämnts att beredningskravet inte är reglerat i detalj, vilket får följden att det i slutändan är regeringen som beslutar om remissförfarandets omfattning. Tillvägagångssättet som beredningskravet uppfylls genom relaterat till remisser varierar också beroende på vilken typ av ärende som det är fråga om, vilket i korthet har nämnts ovan.76 Enligt den s.k. propositionshandboken bör remisstiden som huvudregel inte vara kortare än tre månader. Propositionshanboken är en handbok av Regeringskansliet vilken beskriver och ger vägledning i propositionsarbetet. Det anges även att det finns en allmän tendens att ta mer hänsyn till den egna planeringen än till remissinstanserna, vilket leder till en för kort remisstid.77 Det har angivits att det kan finnas skäl för en längre eller kortare remisstid än tre månader. Anledningar till en längre remisstid än tre månader kan bero på valet av remissinstanser och även på hur kvalificerat ärendet är. Även mer kvalificerade ärenden kan få en kortare remisstid än tre månader i de fall då ärendet anses brådskande. Andra anledningar till en kortare remisstid kan vara att ärendet är av enklare sort eller mindre omfattande. Beredandet av ett förslag under hand med den berörda myndigheten förekommer vid lagförslag av mer teknisk natur (förenklat beredningsförfarande). 78
Ett exempel på en möjlighet till ökad skyndsamhet vid remissförfarandet är att besluta om en förkortad tid för remissinstanserna att lämna sina synpunkter.79 Ett beslutande om ett mindre omfattande remissförfarande skulle även kunna vara ett alternativ för att skynda på beredningen. De beskrivna möjligheterna kan dock endast anses genomförbara i den omfattning som beredningskravet medger. I likhet med vad som beskrivits ovan om utredningsväsendet kan beredningskravets uppfyllande anses vara av väsentlig betydelse även i denna del av lagberedningsförfarandet, vilket är något som bör hållas i åtanke vid en diskussion av effektivisering och ökad beredningstakt. Det har betonats av KU att bibehållandet av lämpliga tidsfrister och antal remissinstanser är något som är särskilt viktigt, även i kristider. Åsikten har även uttryckts det är speciellt viktigt vid ärendeberedning som rör frågor om mänskliga rättigheter, större ekonomiska risktaganden för staten eller ärenden som kan få stor betydelse för ett stort antal människor.80 Lagförslag som innebär begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF) kan anses ha likheter med de nyss nämnda frågorna och det bör därmed finnas anledning att betrakta dessa på ett likartat sätt.
73 Heidenborg, SvJT 2020 s. 8 f.
74 Se avsnitt 3.1 om lagberedningsprocessen. 75 2015/16:KU20, s. 479.
76 Se avsnitt 3.1 och Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, s. 327. 77 Ds 1997:1, s. 32.
78 2008/09:KU10, s. 59 f., 2015/16:KU20, s. 479 och NJA 2018 s. 743 p. 28–31. 79 2015/16:KU20, s. 479.
19
Lagrådets granskning har i korthet beskrivits ovan i avsnitt 3.1 och kommer i det följande att beskrivs i förhållande till effektivitet. I propositionshandbokens avsnitt om tidsplanering för propositionsarbetet har det angivits att tidsfristen för Lagrådets granskning bör vara 15–45 dagar.81 Lagrådsgranskningen är närmast obligatorisk för vissa ärendetyper och kan då endast uteslutas ur beredningsprocessen undantagsvis. En av grunderna för att inte inhämta Lagrådets yttrande är om det skulle innebära en fördröjning för beredningen av lagförslaget så att ”avsevärt men” uppkommer.82 Fiskesjö beskriver att bakgrunden till införandet av regleringen var med tanke på situationer som medför att det är av nationellt intresse att lagstiftning kan drivas igenom snabbt. Avsevärt men anses ta sikte på rena undantagsfall och inte på ett snabbt genomdrivande av lagstiftning av politiska skäl. Det har hävdats att det inte alltid är något som har efterföljts. Fiskesjö uttalar vidare att brådska i allmänhet inte är ett bra motiv för lagstiftning i de flesta fall.83
Effektivitet har använts som ett argument emot lagrådsgranskningen eftersom denna påståtts riskera skapandet av en flaskhals eller stockning som gör lagberedningsprocessen mer tidskrävande. Det har ansetts innebära en risk för förseningar gällande brådskande lagreformer.84 Om man ser till kvalitetsaspekten skulle en sådan fördröjning eventuellt kunna anses vägas upp av den minskade risk för bristfällig lagstiftning som granskningen kan anses medföra. Ett exempel på Lagrådets kritik avseende effektivitet skedde i samband med en lagändring gällande vapenbrott som bereddes år 2017. Lagrådet fann att beredningskravet inte var uppfyllt med hänvisning till att remisstiden varit kortare än en månad och dessutom inföll då myndigheternas arbetsbelastning var särskilt hög. Vissa resonemang och analyser rörande lagändringens innebörd och konsekvenser ansågs även saknas i beredningsunderlaget.85
För att kort summera det som behandlats om effektivitet bör det inledningsvis hållas i åtanke att den definition av effektivitet som används i uppsatsen inte enbart kan sägas handla om tidsbesparing och skyndsamhet i sig, utan även hur denna förhåller sig till det resultat man vill uppnå. Det innebär i lagstiftningssituationen ett beaktande av den slutliga lagstiftningsprodukten och dess syften. Det kan vidare anses finnas ett visst utrymme för flexibilitet i lagberedningsprocessen vilket medför vissa möjligheter att anpassa, förkorta och effektivisera förfarandet på sätt som kan anses vara inom det lagstadgade kravet på ärendeberedning i 7 kap 2§ RF. Det kan emellertid anses finnas skäl som motiverar att i möjlig utsträckning följa de sedvanliga tidsfristerna inom lagberedningsprocessen. Det kan anses vara särskilt betydelsefullt gällande lagförslag som medför exempelvis inskränkningar av mänskliga rättigheter eller grundläggande fri- och rättigheter.
81 Ds 1997:1, s. 38. 82 8 kap. 21 § RF.
83 Fiskesjö, Riksdagens tredje vice talman Bertil Fiskesjö, i Lavin, Om lagrådsgranskning, Forskardag anordnad av Juridiska fakulteten i Lund, s. 80.
84 Algotsson, Lagrådets politiska betydelse, SvJT 2009 s. 169 f.
85 Eka, Hirschfeldt, Jermsten & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, s. 329, NJA 2018 s. 743 p. 14–19 och Prop. 2017/18:26 Skjutvapen och explosiva varor – skärpta straff för de grova brotten, s. 32 f.
20
3.4 Förutsebarhet kontra effektivitet i lagberedningsprocessen
3.4.1 Begreppens förenlighet eller konflikt
I detta delkapitel förs en diskussion om förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt i relation till effektivitet. I avsnittet diskuteras begreppen som sådana och även i lagstiftningssammanhanget. Det kan inledningsvis diskuteras huruvida de båda begreppen som sådana kan betraktas som motstående och eventuellt i konflikt alternativt som förenliga och kanske även som delar av samma helhet. Enligt den definition som används i uppsatsen (se avsnitt 2.2) innebär effektivitet ett ändamålsenligt utnyttjande av resurser och en balans mellan insatser och resultat. Effektivitet kan i enlighet med vad som framförts ovan anses bestå av ett inneboende krav på viss skyndsamhet eller grundhastighet för att utnyttjandet av resurser ska kunna ge ett önskat resultat inom en rimlig tid. Eftersom skyndsamhetsaspekten inte nödvändigtvis tar hänsyn till kvalitet kan skyndsamhet i viss mån anses kunna stå i konflikt med förutsebarhet och begreppets krav på begriplighet, tydlighet och konsekvens. Applicerat på en lagberedningssituation kan ett alltför skyndsamt lagberedningsarbete tänkas leda till brister i beslutsunderlagets kvalitet, exempelvis genom ett tidspressat utredningsarbete, ett kort eller begränsat remissförfarande alternativt en kort tidsfrist för inhämtande av lagrådsyttrande. Bristerna skulle kunna medföra att vissa aspekter eller konsekvenser förblir obelysta eller att oväntade följder uppstår vid en senare domstolsprövning. Det kan anses stå relativt klart att dessa faktorer i slutändan mycket väl skulle kunna drabba lagstiftningens förutsebarhet på ett negativt sätt. En konflikt mellan förutsebarhet och effektivitet kan vidare anses kunna påverkas ytterligare av faktorer som exempelvis utredningens ekonomiska resurser och storlek på arbetsstyrka.
Enligt min mening kan begreppen förutsebarhet och effektivitet trots det ovan anförda även ses som åtminstone delvis förenliga. Enligt den uppställda definitionen av effektivitet krävs utöver en viss grundhastighet eller skyndsamhet också ett upprätthållande av en viss kvalitet. Rättssäkerhet skulle kunna ses som en beståndsdel av denna kvalitetsaspekt. Det skulle med andra ord innebära att en effektiv lagberedningsprocess kräver att lagstiftningen håller ett visst mått av kvalitet, som förutsebarhet kan anses bidra till. Detta synsätt får konsekvensen att förutsebarhet som rättssäkerhetsaspekt betraktas som ett led i att uppnå en effektiv lagberedningsprocess, vilket gör de två begreppen förenliga. Argumentationen kan dock vändas till att stödja det omvända. Algotsson har hävdat att effektivitet kan vara gynnande för rättssäkerheten. Med detta påstående åsyftar Algotsson effektivitet inom förvaltningsärenden men uttalandet kan enligt min mening anpassas och lämpa sig för en diskussion om lagberedning.86 Detta omvända synsätt kan sägas innebära att man i kontrast mot ovan ser effektivitet som ett led i strävan att uppnå rättssäkerhet (och därmed förutsebarhet). Ett ineffektivt beredningsförfarande exempelvis i form av en oproportionerligt lång eller kort utredningstid skulle mycket väl kunna påverka den slutliga lagstiftningsproduktens kvalitet på ett negativt sätt och därmed också dess förutsebarhet ur en rättssäkerhetssynpunkt. En effektiv lagberedningsprocess bestående av viss skyndsamhet, ändamålsenliga resurser och ett tillfredsställande resultat kan därmed sägas gynna de aspekter (däribland förutsebarhet) som gör att lagstiftning betraktas som rättssäker.
Enligt min mening behöver effektivitet och förutsebarhet som en rättssäkerhetsaspekt inte nödvändigtvis stå i konflikt med varandra även om så kan vara fallet. Oavsett vilken syn på begreppens relation som argumenteras för kan det anses vara möjligt att slå fast att det finns
21
aspekter av begreppen som potentiellt kan hamna i konflikt. Ett exempel på en konflikt som behandlats inledningsvis i detta avsnitt är den mellan skyndsamhet (som en del av effektivitetsbegreppet) och förutsebarhet (som en del av rättssäkerhetsbegreppet). I de fall en konflikt mellan de två koncepten uppstår kan det i slutändan anses handla om att eftersträva någon form av balans. I en offentlig utredning har det uttryckts att ”[m]ellan å ena sidan utdragna och under långa tider improduktiva beslutsprocesser och å andra sidan slarvigt beslutsfattande finns en balanspunkt.” 87 Åsikten har vidare uttryckts att det måste respekteras att professionella och självständiga analyser tar tid och att den lättsinniga brådskan är det som behöver bekämpas.88 Det kan tänkas att lättsinnig brådska exempelvis avser en omotiverad brådska eller en brådska av endast politiska skäl. En brådskande situation kan emellertid uppstå utan att för den delen anses vara lättsinnig, exempelvis i tider av kris då starka skäl kan anses finnas för att genomföra skyndsamma lagstiftningsreformer. En avvägning bör dock göras i varje enskilt fall mellan värdet av skyndsamhet och de kvalitetsbrister som en sådan lagberedningsprocess riskerar att medföra.
3.4.2 Förutsebarhet och skyndsamhet
Det kan inledningsvis anses vara av värde att knyta an till de frågor som tagits upp i avsnitt 2.1.2 om förutsebarhetsbegreppet och strävan efter att uppnå förutsebarhet för den enskilda och för juridiskt skolade personer och domstolar. Det har tidigare i uppsatsen beskrivits att en rimlig utgångspunkt kan anses vara en målsättning av att bereda den enskilde verktygen för att kunna uppnå förutsebarhet, vilket innebär att denne därmed står inför valet att utnyttja dessa möjligheter.89 Utifrån det kan frågan ställas gällande vilket behov av förutsebarhet som den enskilde respektive domstolar kan anses ha. Gällande enskilda kan en grundläggande aspekt anses vara möjligheten att ta reda på vilka gärningar som kan utgöra brott, vilket därmed innebär en möjlighet att undvika den rättsovisshet som har beskrivits i avsnitt 2.1.2. En grundnivå av förutsebarhet skulle därmed kunna vara att den enskilde bereds möjlighet att ta del av reglerna och genom detta kunna bilda sig en någorlunda uppfattning av vad reglerna innebär. Det kan utöver detta anses vara motiverat att det finnas ytterligare verktyg som gör att den enskilde kan fördjupa sin förståelse förbi lagtextens ordalydelse, exempelvis genom förarbeten eller andra informationskällor. För ett uppnående av rättslig förutsebarhet kan det anses krävas att domstolar har tillgång till det underlag som krävs för att möjliggöra en enhetlig tolkning och tillämpning av lagstiftningen. Ett sådant underlag kan exempelvis tänkas avse en lags proposition eller utredning från SOU- eller Ds-serien. Det kan därmed anses vara av vikt att utformningen av dessa håller en viss kvalitet för att kunna fungera som ledning i exempelvis frågor om lagstiftningens avsedda funktion och syfte.
Ytterligare en aspekt av förutsebarhetsfrågan är lagtextens tydlighet, vilket kan anses påverka den förståelse av reglernas innebörd som enskilda kan tillgodogöra sig genom att ta del av lagstiftningen. Denna fråga har behandlats i avsnitt 3.2 där det har beskrivits att en vag utformning av lagbestämmelser kan vara en risk ur ett rent förutsebarhetsperspektiv. Det kan anses vara fallet även om vaga formulering kan vara motiverade av andra skäl. En skyndsam lagberedning kan sannolikt inverka negativt på lagstiftningens tydlighet, exempelvis genom lagbestämmelser som utformats på ett ogenomtänkt sätt eller otydliga begreppsdefinitioner.
87 SOU 2000:1 En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet, s. 52. 88 Ibid.
89 Se avsnitt 2.1.2, Warnling-Nerep, JT Nr 4 2008/09, s. 838 och Frände, Den straffrättsliga legalitetsprincipen, s. 161.
22
Slutligen behandlas förutsebarhet i förhållande till effektivitet i de enskilda delar av lagberedningsprocessen som behandlas i denna uppsats. I enlighet med vad som har beskrivits i avsnitt 3.3 har regeringen möjlighet att besluta om tidsfrister för det utredningsarbete som föregår ett lagförslag. Möjligheten till korta utredningstider kan ställas emot det värde som förarbeten ovan har beskrivits ha som rättskälla och tolkningsunderlag vid rättsliga prövningar (se avsnitt 3.2). En snarlik konflikt kan urskiljas gällande remissförfarandet inklusive Lagrådets granskning. Vid ett behov av skyndsamhet och ett eventuellt mindre omfattande och kortare remissförfarande behöver hänsyn tas till den försämrade konsekvensanalys som det i slutändan kan resultera i. I enlighet med vad som har beskrivits i avsnitt 3.2 kan en fullgod belysning av ett lagförslags konsekvenser anses vara tämligen viktigt för en begriplig, tydlig och konsekvent tillämpning av reglerna i fråga. Med bakgrund i det kan det därmed hävdas att det finns ett behov av att från de lagstiftande organens sida göra en medveten avvägning mellan de uppställda intressena i varje enskilt fall.
23
4. Covid-19-lagen och dess beredning
4.1 Covid-19-pandemin och covid-19-lagen
4.1.1 Bakgrund
I uppsatsens föregående kapitel har förutsebarhet och effektivitet behandlats samt hur dessa begrepp förhåller sig till varandra i utvalda delar av lagbredningsprocessen. I detta kapitel behandlas ett specifikt fall av lagstiftning som kan anses ha tillkommit genom en skyndsam lagberedning. Närmare bestämt undersöks vilka eventuella följder Lag (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 (covid-19-lagen) och dess skyndsamma lagberedning kan medföra i relation till rättssäkerhetsaspekten förutsebarhet. I detta delkapitel ges en introducerande bakgrund till covid-19-lagen och dess syfte.
Covid-19 är som de flesta vet en virussjukdom som i svåra fall kan få en dödlig utgång. Den 11 mars 2020 förklarade Världshälsoorganisationen utbrottet av covid-19 vara en pandemi och sjukdomen har fått stor spridning i världen.90 Innan covid-19-lagens tillkomst har en rad olika åtgärder vidtagits av regering och riksdag för att minska smittspridningen. Dessa består bland annat av ändringar i smittskyddslagen (2004:168) som har inneburit tillfälligt utökade möjligheter för regeringen att meddela föreskrifter om åtgärder med anledning av pandemin (s.k. normgivningsbemyndiganden). Exempel på andra genomförda åtgärder är begränsningar av allmänna sammankomster (se förordning (2020:114)), begränsning av alkoholservering under vissa tider (se förordning (2020:956)) och förbud mot besök på boenden för äldre (se förordningarna (2020:163) och (2020:979)).91
Under hösten och vintern 2020 skedde en ökning av antalet smittade efter en tid av lägre smittspridning. Enligt propositionen till covid-19-lagen ansågs det vara svårt att förutse smittspridningens utveckling och att det därmed fanns ett behov av att ge utrymme för långtgående åtgärder. Regeringen var av åsikten att den dåvarande lagstiftningen inte var tillräcklig för att förhindra smittspridningen, vilket gav skäl för stiftandet av en ny lag. Räckvidden av smittskyddslagens normgivningsbemyndiganden ansågs vara osäkra och otillräckliga för att kunna vidta de åtgärder som kunde komma att behövas. Ett behov av ytterligare normgivningsbemyndiganden ansågs därmed finnas.92 Covid-19-lagen är en tillfällig lag som trädde i kraft den 10 januari 2021 och som enligt propositionen har varit avsedd att gälla till och med utgången av september 2021. Regeringen har emellertid uttryckt att det finns ett behov av fortsatt beredskap för en ökad smittspridning. Ett förslag på en förlängd giltighet av covid-19-lagen till och med utgången av januari 2022 är vid tiden då detta skrivs under utredning.93
90 Prop. 2020/21:79 En tillfällig covid-19-lag, s. 15 och Folkhälsomyndigheten, Om viruset och sjukdomen.
91 Prop. 2020/21:79, s. 2 och 16 ff. och Prop. 2019/20:155 Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med
anledning av det virus som orsakar covid-19, s. 14. Se även lag (2020:241) om ändring i smittskyddslagen (2004:168) och SFS 2020:242 för upphävandet av smittskyddslagens normgivningsbemyndiganden (9 kap. 6a– 6c §§).
92 Prop. 2020/21:79, s. 15 och 18 ff.
93 Prop. 2020/21:79, s. 2, Regeringen, Frågor och svar om den tillfälliga pandemilagen och Regeringen, Förslag att förlänga covid-19-lagen och lagen om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.
24
4.1.2 Covid-19-lagens innehåll
Den huvudsakliga delen av covid-19-lagen består av normgivningsbemyndiganden som ger regeringen (eller den myndighet som regeringen beslutar) rätt att meddela vissa föreskrifter som innebär s.k. särskilda begränsningar. Exempel på områden som träffas av bemyndiganden är allmänna och privata sammankomster, offentliga tillställningar, handelsplatser och kollektivtrafik (se covid-19-lagens 7–12 §§). Normgivningsbemyndiganden medför att regeringen kan meddela föreskrifter om begränsningar av deltagare eller besökare, öppettider eller vidta andra typer av åtgärder i syfte att förhindra smittspridning. Utöver det ges möjlighet att meddela föreskrifter om förbud eller nedstängning av de olika verksamheterna.94 De angivna smittskyddsåtgärderna i lagen är inte uttömmande, vilket regeringen har motiverat genom att det inte har ansetts lämpligt. Anledningen till det har beskrivits vara att vilka åtgärder som är lämpliga beror på kunskapsläget vid den aktuella tidpunkten samt smittspridningens utveckling. Det har även ansetts vara av vikt att lagen är flexibel för att göra det möjligt att vidta träffsäkra åtgärder som inte i onödan begränsar andra verksamheter som kan bedrivas på ett smittskyddssäkert sätt.95 Enligt lagens 16 § finns vissa möjligheter att besluta om begränsningar i enskilda fall och enligt 14 § för specifika geografiska områden, vilket kan ses som en del av den beskrivna flexibiliteten.
Covid-19-lagen innehåller ett antal allmänna förutsättningar för att regeringens föreskrifter inom de föreskrivna områdena ska vara tillåtna. I lagens 6 § föreskrivs ett krav på begränsningarnas nödvändighet för att förhindra smittspridning och försvarlighet med hänsyn till faran för människors liv och hälsa. Vidare föreskrivs att ett beaktande bör ske av riskerna för smittspridning i olika typer av verksamheter och vilka förutsättningar som finns för vidtagande av åtgärder för att förhindra smittspridning. De föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska prövas av riksdagen inom en vecka från beslutandet av föreskriften (se lagens 15 §). Vidare utövar Länsstyrelsen tillsyn över de meddelade föreskrifterna och besluten (se lagens 17 §). Gällande frågan om sanktioner finns enligt lagens 24 § möjlighet att ådömas penningböter vid brott mot vissa föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Ekonomisk ersättning för de företag som drabbas av negativa konsekvenser med anledning av de meddelade föreskrifterna är dock en aspekt som inte är reglerad i covid-19-lagen. Regeringens avsikt är att dessa frågor ska hanteras i samband med att föreskrifter meddelas med stöd av covid-19-lagen. Enligt propositionen till lagen bedöms ett enhetligt ersättningssystem inte vara möjligt på grund av de mycket skilda åtgärder som bemyndiganden ger möjlighet till. Det beskrivs pågå ett arbete i Regeringskansliet gällande ersättningarnas utformning och att regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag inom ämnet.96
4.1.3 Covid-19-lagen i förhållande till annan lagstiftning
I covid-19-lagens 2 § stadgas att lagen gäller utöver smittskyddslagen (2004:168) och ordningslagen (1993:1617). Med detta menas att covid-19-lagen har företräde framför smittskyddslagen och ordningslagen i de fall som samma fråga regleras i flera lagar.97 Smittskyddslagen innehåller bestämmelser om samhällets smittskydd och har beskrivits vara ett viktigt verktyg för att förhindra spridningen av covid-19. Lagen kompletteras av
94 Se covid-19-lagens 7–12 §§. 95 Prop. 2020/21:79, s. 21 f. 96 A.a., s. 86 ff.
