VÄRNANDET OM EU:S GRUNDLÄGGANDEVÄRDEN I MEDLEMSSTATER -EU:s hantering av demokratiskt bakslag i Ungern och Polen

VÄRNANDET OM EU:S GRUNDLÄGGANDE

VÄRDEN I MEDLEMSSTATER

EU:s hantering av demokratiskt bakslag i Ungern och Polen

Evelina Dufva & Olivia Gonzalez

Handledare: Björn Hammar

Seminariedatum: 2021-01-14 – 15 Statskunskap kandidat

Abstract

The European Union (EU) has been facing a challenge to control the maintenance of

democratic principles in several member states, most prominently Hungary and Poland. This essay aims to investigate how the EU has handled member states which opposes the EU's core values and how their actions can be explained by them being an international organization. Furthermore, the essay intends to answer these questions: how has the EU acted against Hungary and Poland regarding deviations from democratic principles and what authoritative rights does the EU have as an international organization to handle member states

disobedience, and how is this expressed? This situation is relevant to study due to the importance of democratic principles to the EU, but also because it sheds light on a bigger complexity: EU’s relation as an international organization to sovereign member states and their right to intervene when they violate their rules. This issue will be studied by reading official publications from EU-institutions, which will be examined through a qualitative content analysis and an idea analysis with the three following concepts: international

organizations as democracy-promoters, international organizations as exercisers of power and international organizations in relation to the member states sovereignty. The conclusions of the study are that the EU have used mechanisms they have at their disposal in the studied circumstances, and that they through their role as international organization had the authoritative right to interfere in Hungary and Poland regarding democratic principles.

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 1

1.1 Introduktion ... 1

1.2 Problemformulering ... 3

1.3 Syfte & frågeställningar ... 3

1.4 Tidigare forskning ... 4

1.5 Disposition ... 6

2 Teori ... 7

2.1 Internationella organisationer och demokratifrämjande ... 7

2.2 Internationell auktoritet och överföring av makt till internationella organisationer ... 10

2.3 Internationella organisationer och medlemsstaternas suveränitet ... 11

3 Metod ... 13 3.1 Material ... 13 3.1.1 Avgränsning ... 14 3.1.2 Tillvägagångssätt ... 14 3.2 Metod ... 15 3.2.1 Kvalitativ innehållsanalys ... 15

3.2.2 Idéanalys och analysverktyg ... 16

3.3 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet ... 17

4 EU:s befogenheter, bestämmelser och demokratikrav ... 19

4.1 EU:s demokratikrav och rättsstatsprincipen ... 19

4.2 Utträde ur unionen ... 20

4.3 EU:s formella mekanismer - vad EU får göra ... 20

4.3.1 Överträdelseförfarande ... 20

4.3.2 Rule of Law-ramverket ... 21

4.3.3 Artikel 7-förfarande ... 22

5 Resultatredovisning och analys ... 24

5.1 EU:s hantering av Ungern och Polen ... 24

5.2 EU:s rätt att främja demokrati ... 27

5.3 EU:s rätt att utöva makt ... 30

5.4 EU:s relation till medlemsstaternas suveränitet ... 33

6 Slutsats och avslutande diskussion ... 36

6.1 Slutsatser ... 36

6.2 Avslutande diskussion ... 39

7 Referenser ... 41

1 Inledning

Europeiska unionen (vidare EU) är en internationell organisation som grundades med syftet att bibehålla freden i Europa (Bernitz & Kjellgren, 2018, s. 14–16). Sedan dess har EU-samarbetet utvidgats till flera områden och spritt sig över kontinenten till fler antalet länder. I samband med utvidgningen till fler stater blev en väsentlig del av EU-medlemskapet kravet på att kunna garantera ett demokratiskt system med respekt till rättsstaten (EU-kommissionen, 2014, s. 4–5). Medlemsstaternas respekt för rättsstaten är betydande för EU och är en princip EU:s organisation bygger på för att kunna skydda unionens grundläggande värden som stadgas i artikel 2 i Fördraget om Europeiska unionen (vidare EU-fördraget). Värdena som stadgas i artikel 2 är exempelvis respekten för människors värdighet, demokrati, rättsstaten jämlikhet och respekt för de mänskliga rättigheterna. Enligt EU kan inte en demokrati existera utan rättsstatsprincipen, vilket gör att principen är ett av EU:s grundläggande värden och ett krav för medlemskap. Trots detta finns det för närvarande medlemsstater inom EU som utmanar demokratiska och rättsstatliga principer och på så sätt motsätter sig EU:s grundläggande värden.

Ungern och Polen är två framträdande exempel på medlemsstater inom EU som åsidosätter unionens grundläggande demokratiska och rättsstatliga värden. Ungern styrs sedan år 2010 av det nationalkonservativa partiet Fidesz och har Viktor Orbán som premiärminister

(Pettersson, 2017). Partiet har stiftat flertalet kontroversiella lagar och gjort flera grundlagsändringar sedan de kom till makten. Ungern och dess regering har kritiserats flertalet gånger av olika organisationer, EU:s institutioner och FN (Utrikesdepartementet, 2018a, s. 1–2). Framförallt har kritiken som framförts kretsat kring bristande respekt för demokrati och rättsstatliga principer. Till följd av flertalet grundlagsändringar samt ny lagstiftning har landets rättsväsende och dess oberoende försvagats gentemot staten. Mellan åren 2012–2018 genomförde den ungerska regeringen sju grundlagsändringar (ibid, s. 3–4). Premiärminister Orbán har under åren tillsatt flera domare i författningsdomstolen som varit lojala mot honom och hans regering (Freedom House, u.å.). Till följd av denna

händelseutveckling har Freedom House i sin utvärdering år 2019 bedömt att rättsväsendets självständighet är ett bekymmer i landet. Även pressfriheten i Ungern har begränsats då allt mer mediekanaler kontrolleras av staten och valrörelsen år 2018 har kritiserats av

organisationen ODIHR som menar att oppositionen inte kunnat konkurrera på lika villkor som regeringen (Utrikesdepartementet, 2018a, s. 3–6). Ungern har även kritiserats för sin

behandling av romer och andra minoriteter, samtidigt som en oro har bildats över att Ungerns regering de senaste åren fokuserat på kristna värderingar och familjefrågor (ibid, s.14–15). I en rapport från år 2018 hävdar Europaparlamentet att Ungern bryter mot grundläggande EU-värden (ibid, s. 1). År 2019 bedömer Freedom House att Ungern inte längre är ett fritt land, utan endast delvis fritt, det enda EU-landet som förekommer i denna kategori (Freedom House, 2019, s. 11, 13).

Liknande utveckling har skett i Polen där partiet Lag och rättvisa kom till makten år 2015 och Andrzej Duda blev president (Utrikesdepartementet 2018b s.1–2, 7). Lag och rättvisa har antagit nya lagar och föreskrifter som skapat oro kring rättsstaten och grundläggande friheter i Polen. En situation som uppmärksammats är att domare till författningsdomstolen utses av presidenten och den nya ordförande som tillsattes i författningsdomstolen efter valet år 2015 har starka band till partiet Lag och rättvisa (ibid, s.3). Sedan dess har parlamentet stiftat flera lagar som förändrat författningsdomstolens verksamhet vilket gjort att domstolens oberoende i förhållande till den verkställande och lagstiftande makten har ifrågasatts. Liknande

utveckling har skett i det nationella domstolsrådet som ansvarar för tillsättningen av domare (ibid, s. 4). Tidigare utsågs ledamöterna i rådet av domare, men efter en lagändring år 2018 utsågs ledamöterna av parlamentet. Detta innebar att majoriteten i parlamentet fick inflytande över det organ som tar fram domarkandidater, vilket riskerade att försvaga oberoendet hos domstolsväsendet. Polen har inte bara kritiserats för lagar gällande landets domstolar, utan även för lagstiftning om pressfrihet (Utrikesdepartementet, 2018b, s.10). Regeringen fick genom en lagstiftning om statliga medier år 2016 möjlighet att utse chefer för statliga medier. Bytet av chefer ledde till uppsägning av många journalister och statliga medier har sedan dess kritiserats för att lyfta fram kommentarer samt nyheter som är till fördel för regeringspartiet. Landet har en av de mest restriktiva abortlagstiftningarna i Europa, vilket gjort abortfrågan till ett aktuellt ämne i Polen (ibid, s. 1–2). Ytterligare en aktuell fråga i Polen är hbtq-personers rättigheter sedan år 2019 då flera kommuner i landet införde vad de kallar hbtq-fria zoner, vilket innebar att de ska vara fria från hbtq-ideologin (López, 2020). Detta har kritiserats av både Europaparlamentet och EU-kommissionen (Haglund, 2020). Hbtq-rörelsen har av regeringspartiet porträtterats som ett stort hot mot den polska nationen.

Utvecklingen som syns i Ungern och Polen har fortgått under flera års tid, fastän de vid flertalet tillfällen åsidosatt värden som EU värnar om, värden som länderna har förbundit sig att uppfylla via sitt medlemskap i unionen. Det kan anses vara förundransvärt att EU som en internationell organisation låtit medlemsstater bryta mot unionens bestämmelser, särskilt när demokratiska och rättsstatliga principer är viktiga hörnstenar som organisationen bygger på. Det öppnar för ett ifrågasättande av EU:s handlingsförmåga, makt och verktyg under dessa omständigheter.

1.2 Problemformulering

Genom ett medlemskap i en internationell organisation accepterar medlemsstater särskilda skyldigheter som anges i organisationens stadgar och bestämmelser. De skyldigheter som följer av medlemskapet inom EU är att inneha ett demokratiskt system med respekt för rättsstatliga principer. Samtidigt är medlemsstaterna självständiga och har suverän makt, vilket innebär att de har rätten att besluta om inhemska angelägenheter. EU är en

internationell organisation som har till uppgift att främja värden som frihet, demokrati och rättsstaten samtidigt som dessa värden ska genomsyra unionens medlemsstater, vilket

fastställs i artikel 2 och artikel 3 i EU-fördraget. För närvarande finns det medlemsstater inom EU som utmanar demokratiska värden och på så sätt motsätter sig EU:s grundläggande principer och bestämmelser. Det uppstår en viss problematik mellan EU och medlemsstaterna när de inte längre delar samma värden. EU:s roll som demokratifrämjare utmanas, konflikter uppstår inom unionen och den komplexa relationen mellan internationella organisationers maktutövning och medlemsstaterna synliggörs. Eftersom EU grundar sig på demokratiska och rättsstatliga värden är det relevant att studera hur EU hanterat situationer där dessa värden utmanas i medlemsstaterna, men också för att studera hur EU som en internationell

organisation har rätt att agera gentemot självständiga stater när de bryter mot organisationens bestämmelser.

1.3 Syfte & frågeställningar

Denna uppsats ämnar studera hur EU har hanterat två fall då medlemsstater utmanat de demokratiska och rättsstatliga värden som EU värnar om, samt försöka förstå EU:s agerande som internationell organisation i relation till medlemsstaterna.

• Hur har EU agerat i fallen Ungern och Polen avseende avvikelser från EU:s demokratiska principer?

• Vad har EU som internationell organisation för auktoritativ rätt att hantera medlemsstaters olydnad och hur kommer det till uttryck?

1.4 Tidigare forskning

I artikeln “Another view of the cathedral: What does the rule of law crisis tell us about democratizing the EU?” beskriver Fernanda G. Nicola processen inom EU där medlemsstater underminerar rättsstaten, vilket hon benämner en “kris” inom unionen (Nicola, 2018, s. 133– 134). Detta med anledning av Ungerns och Polens, som beskriver sig själva som “illiberala demokratier”, attacker på det nationella rättsväsendets oberoende. Krisen lyfter frågan kring EU:s påverkan på Central - och östeuropeiska länders demokratisering efter Sovjetunionens fall. Under 1992 agerade EU för att förstärka och omvandla de tidigare kommunistregimerna i Östeuropa till demokratier. Detta skedde genom rättsliga samt politiska reformer som

uppmanades och stöttades av EU, vilket ledde till flertalet Central - och östeuropeiska länders anslutning till unionen år 2004. Ett centralt värde som EU tryckte på under ländernas

reformering till liberala demokratier var rättsstatsprincipen, en princip som inte ansågs existera i de tidigare kommunistregimerna. Detta innefattade oberoende rättsväsenden, transparens och ansvar. Rättsväsendets oberoende var, och är än idag, centralt för EU som organisation då nationella domstolar innehar en väsentlig roll inom modellen för europeisk integration att upprätthålla relationen mellan de nationella regeringarna och EU:s

maktutövning. Nicola menar att EU genom den aktuella krisen, genom att ha förlitat sig på rättsstatsprincipen för att stärka det europeiska integreringsprojektet, har misslyckats att införa och upprätthålla demokratiska samhällen i dessa medlemsstater. Det europeiska integrationsprojektet som åsyftas är den process då politiska, ekonomiska och juridiska standarder integreras i europeiska stater (Laffan & Mazey, 2005, s. 31–54). Ett begrepp som kan likställas europeisk integration är “europeisering”, vilket kan förklara EU:s påverkan på medlemsstaterna. En tidig definition av konceptet, vilket i denna studie översatts till svenska, presenterades av Robert Ladrech år 1994:

“En inkrementell process som omorienterar riktningen och formen av politik i den utsträckning att EU:s politiska och ekonomiska dynamik blir en del av den

(Ladrech, 1994, s. 69)

Enligt Ladrechs definition behandlar europeiseringsbegreppet EU:s påverkan på den

nationella nivån, samt uppfattningen om att EU:s medlemsstater och dess nationella aktörer ska anpassa den nationella politiken till de aspekter som kommer med EU-medlemskapet (Featherstone & Radaelli, 2003, s. 12). EU uppfattas som den direkta eller indirekta drivande kraften för utveckling på nationell nivå och påverkar vanligtvis tre dimensioner inom

medlemsstaterna: policy, politik och politiska strukturer (Lenschow, 2005, s. 61–62). Dimensionen kring politiska strukturer berör EU:s påverkan på staters rättsliga samt administrativa strukturer och politiska institutioner (Featherstone & Radaelli, 2003, s.60). Europeiseringen kan därför associeras med medlemsstaters övergång till demokrati och stabiliseringen av demokratiska institutioner (ibid, s. 7–8). Likt Fernanda G. Nicolas

påstående att EU misslyckats att upprätthålla demokratin i medlemsstaterna framhåller Atilla Ágh att det i de Central - och östeuropeiska medlemsstaterna sker en form av

“aveuropeisering” och att dessa stater successivt avvisat, om inte helt motsatt sig, den europeiska integrationen (Ágh, 2015, s. 5, 14). Enligt Ágh syns en tendens av demokratisk tillbakagång eller demokratiskt bakslag, där flertalet länder befinner sig mellan att vara demokratier och att vara icke-demokratier.

Andra forskare har likt Ágh hävdat att det i flertalet EU-medlemsstater sker ett “demokratiskt bakslag”. Daniel Kelemen och Michael Blauberger menar att detta är tydligast i Ungern och Polen, där det sker en nedbrytning av demokratiska värden och rättsstatsprincipen (Keleman & Blauberger, 2017, s. 317–318). Det är dock anmärkningsvärt att det tidigare funnits liknande tendenser i exempelvis Österrike under år 2000 och Rumänien år 2012, men att det under senare år varit Ungern och Polen som varit mest framträdande. Forskarna framför frågan kring EU:s väktarroll av deras grundläggande värden på den nationella nivån. Denna fråga belyser även filosofen Jan-Werner Müller i artikeln “Should the EU protect Democracy and the Rule of Law inside Member states?” (Müller, 2015, s. 141–144). Müller anser att EU som organisation generellt får sin legitimitet från att de nationella parlamenten inom

medlemsstaterna frivilligt bundit sig till EU-rätt och EU-lagstiftning. När det gäller EU:s auktoritet att skydda demokratin i medlemsstaterna tillämpar Müller ett rättsligt perspektiv. Eftersom all EU-lagstiftning upprättats gemensamt av medlemsstaterna och sträcker sig bortom medlemsstaternas egna nationella gränser menar Müller att EU:s auktoritet i

situationer där medlemsstater bryter mot EU:s grundläggande principer är legitimerad (ibid, s. 145–146). Detta då illiberala medlemsstater annars får delta i beslut i ministerrådet och på så sätt, indirekt, styra över och påverka alla EU-medborgare. Det ligger således ett intresse från EU:s sida, och även en plikt genom medlemsstaternas uppoffring av befogenheter till EU, att skydda EU-medborgare från beslut från dessa medlemsstater. Müller argumenterar vidare för att EU har rätt att vakta demokratin i medlemsstaterna genom att intervenera eftersom

möjligheten att tvinga en medlemsstat att lämna inte finns. I situationer där medlemsstater åsidosätter EU:s grundläggande värden argumenterar Müller för att EU-kommissionen bör kunna inleda rättsliga processer mot dem med grund i artikel 2 i EU-fördraget som stadgar dessa värden. Detta är möjligt rent politiskt, men rent rättsligt är det tvetydigt om “värden” är bindande för medlemsstaterna eller om de bara fungerar som riktlinjer för medlemsstaterna. Müller poängterar att EU bör ha auktoriteten att säkerställa att medlemsstaterna upprätthåller demokratiska värden, men att det som gör agerandet problematiskt är att den befogenheten inte är tydligt lagstiftad. EU:s auktoritet på området förblir därav fragmenterad och tvetydig (ibid, s. 150).

1.5 Disposition

Nästkommande kapitel redovisar studiens teoretiska ramverk vilket består av föreställningar om internationella organisationers rätt att främja demokrati och utöva makt mot suveräna stater. Kapitel tre redogör för studiens material och metod. Begreppen validitet, reliabilitet och generaliserbarhet diskuteras även i kapitlet. Det fjärde kapitlet ger en översikt över EU:s demokratikrav för medlemsstater, vilket är relevant för att förstå EU:s roll att upprätthålla demokrati och rättsstaten i medlemsstaterna. Kapitlet redogör vidare för EU:s befogenheter gentemot medlemsstater som bryter mot rättsstatsprincipen och organisationens värden. Detta för att förstå vad EU har möjlighet att göra när dessa situationer uppstår och för att få mer förståelse för hur de agerat i studiens fall, Ungern och Polen. I kapitel fem presenteras studiens resultat i form av en empirisk genomgång och analys av materialet utifrån studiens teoretiska utgångspunkter. Kapitel sex innehåller studiens slutsatser och avslutas med en diskussion kring resultatet.

2 Teori

Denna studie utgår ifrån att EU är en internationell organisation, även fast det finns forskning som ifrågasätter huruvida EU är en renodlad internationell organisation, federation eller en stat (se exempelvis von Bogdandy, 2012). Studiens teoretiska ramverk ämnar ge perspektiv på internationella organisationers auktoritet gentemot medlemsstater. De perspektiven som tillämpas i denna studie är tre aspekter kring internationella organisationers auktoritativa roll som går att undersöka och problematisera i fallet EU: deras främjande av demokratiska värden, deras rätt att utöva makt mot stater och relationen till medlemsstaternas suveränitet. Kapitlet inleds med att lyfta teorier om hur internationella organisationer legitimerar sin auktoritet genom demokrati och rollen som demokratifrämjare med b.la. statsvetaren Jon C. Pevehouses teori som utgångspunkt. Detta för att få perspektiv på EU:s agerande som internationell organisation i fall som rör demokratin på den nationella nivån i

medlemsstaterna. Pevehouse utgår i sin teori från stater som har auktoritära regimer och som internationella organisationer kan påverka till en demokratiseringsprocess. Denna studie kommer dock fokusera på den demokratifrämjande roll som internationella organisationer har gällande värnandet av de demokratiska värdena i medlemsstater som åsidosätter dessa. Vidare lyfts föreställningar om internationell auktoritet och vad medlemskapet i en internationell organisation innebär för en självständig stat. Den avslutande delen redogör för

medlemsstaternas suveränitet i relation till internationella organisationer. Detta lyfts för att kunna förstå och förklara relationen mellan EU och länderna i studien, samt maktrelationen mellan dessa aktörer.

2.1 Internationella organisationer och demokratifrämjande

Tidigare har internationella organisationer förlitat sig på att deras auktoritet och rätt till att utöva makt legitimerats av deras problemlösande roll (Dingswerth, Schmidtke & Weise, 2019 s. 715). Under senare år har dock internationella organisationer ofta kompletterat detta synsätt genom demokratisk legitimering. Genom att främja demokratin i stater och markera sina demokratiska processer legitimerar internationella organisationer den auktoritet de utövar över medlemsstaterna. Ofta antas det att denna form av legitimering uppstår genom

internationella organisationers politiska auktoritet (ibid, s. 718). Detta sker genom att stater delegerar beslutfattande till en internationell nivå. Internationella organisationer vars politiska auktoritet är hög tenderar att använda sig av demokratisk legitimering i stor utsträckning. Enligt Dingswerth et al., syns detta tydligt i fallet EU där den ursprungliga legitimiteten som

härstammade från att bibehålla freden kompletterats med demokratisk legitimering efter att den politiska auktoriteten successivt ökat.

Demokratiska medlemsstater i internationella organisationer har ofta ett motiv att få icke-demokratiska stater att bli icke-demokratiska (Pevehouse, 2002, s. 522–523). Detta då det gynnar staterna själva på den internationella arenan, exempelvis genom att lättare kunna inleda samarbeten. Medlemsstater kan använda internationella organisationens institutioner för att uttrycka kritik gentemot andra stater utan att få större reprimander. Om insatser anses nödvändiga, är multilaterala insatser mer legitima än enskilda staters ingripande i ett

demokratifrämjande syfte. Detta då det inte blir ett land mot ett annat, utan en grupp av länder i en internationell organisation som genomför en insats för demokratin. Statsvetaren Jon C. Pevehouse framhåller perspektivet att internationella organisationer har en

demokratifrämjande roll (Pevehouse, 2002, s. 515–516). Pevehouse menar att internationella organisationer är inflytelserika i staters demokratiseringsprocesser och föreslår att en stats demokratisering kan ske “utifrån och in”, dvs. från externa aktörer. Internationella

organisationer kan pressa stater på olika sätt för att försöka delegitimera auktoritära regimer (ibid, s. 522). Internationella organisationer kan således ha en viktig roll i en stats övergång till demokrati och att driva på processen genom att vara demokratifrämjande, även fast interna faktorer, b.la. en stats tidigare styrelseformer, har en stark betydelse för övergången till ett demokratiskt system (ibid, s. 539). Pevehouse baserar sin teori mestadels på regionala internationella organisationer, däribland EU, då regionala internationella organisationer mer sannolikt pressar sina medlemsstater till demokratisering (ibid, s. 520).

Pevehouse presenterar tre kausala mekanismer som förklarar hur internationella organisationer kan påverka en stat och dess regim att införa ett demokratiskt system

(Pevehouse, 2002, s. 519–520). Dessa är politiska och ekonomiska påtryckningar, försäkran och socialisering. Press från regionala internationella organisationer på icke-demokratiska medlemsstater kan främja liberalisering av auktoritära regimer, vilket kan ge kraft till en demokratisering (ibid, s. 522). Auktoritära regimer kan utsättas för två olika typer av press från internationella organisationer. Genom ekonomiska påtryckningar från regionala organisationer kan ekonomiska problem skapas vilka således försvagar auktoritära regimer genom att försvåra landets handel med andra länder och begränsa ekonomiska fördelar. Genom politiska påtryckningar, vilket kan resultera i uteslutning ur organisationen, kan en

stats regim delegitimeras internationellt och opinionen om regimen inom landet påverkas. Dessa typer av påtryckningar kan försvaga en auktoritär regims makt vilket skulle kunna påverka regimen till att demokratiseras. Ytterligare två mekanismer är försäkran och

socialisering (ibid, s. 524–526). Under en demokratiseringsprocess finns risken att specifika elitgrupper i ett land bromsar processen med anledning av en oro att det ska minska deras egen makt. Dessa grupper är exempelvis militära och ekonomiskt starka grupper. Om det finns en försäkran att dessa elitgrupper behåller sin makt och ekonomiska stabilitet, är det mer sannolikt att de accepterar införandet av demokratiska institutioner. Detta kan fastslås genom exempelvis internationella överenskommelser, men även ett medlemskap i en regional organisation kan vara en garanti på att demokratiska värden inte hotar elitgruppernas intressen. Mekanismen socialisering kan baseras på att regionala internationella

organisationer försöker övertala elitgrupper att ändra inställning till en demokratisering genom att försöka ändra deras uppfattning (ibid, s. 524, 528). Mekanismen menar att

organisationen genom socialisering kan influera medlemsstaters beteende och definiera vilka beteenden som är acceptabla (Pevehouse & Russet, 2006, s. 978). Internationella

organisationer skapar således normer som medlemsstater ska förhålla sig till. När dessa normer baseras på demokratiska principer ska medlemsstaterna anpassa sig efter dessa.

Även forskaren Ulrich Sedelmeier presenterar mekanismer som internationella institutioner brukar använda sig av i fall av demokratiskt bakslag, dvs. när stater genomgår en form av avdemokratisering. I artikeln ”Anchoring Democracy from Above? The European Union and Democratic Backsliding in Hungary and Romania after Accession” redogör Sedelmeier för tre mekanismer som specifikt EU kan använda mot medlemsstater som inte följer EU:s regelverk och motsätter sig demokratiska värden (Sedelmeier, 2013, s. 113). Mekanismerna är: sociala påtryckningar, överträdelseförfaranden och vad Sedelmeier benämner ”issue linkage”. Sociala påtryckningar används frekvent av internationella institutioner och innebär att internationella organisationer öppet kritiserar och pekar ut regeringar som inte lever upp till organisationens krav och regler för att pressa dem. Överträdelseförfaranden utgår ifrån artikel 258 samt 260 i EUF-fördraget som berättigar EU-kommissionen att inleda rättsliga processer mot

medlemsstater som inte efterlever kraven. ”Issue linkage” kan användas av EU för att försöka få ökat inflytande över medlemsstaterna. Detta genom att skapa en koppling mellan en

medlemsstats bristande efterlevnad av demokratiska principer och hotet om att inte vidhålla fördelar inom ett annat område. Detta syntes tydligt i fallet Rumänien då flertalet

medlemsstater förhindrade Rumäniens anslutning till Schengenavtalet pga. att landet

fortfarande hade hög korruption och organiserad brottslighet. Andra medlemsstater använde då Rumäniens bristande efterlevnad för att inte godkänna medlemskap i Schengenområdet – trots att det inte är ett krav för medlemskapet.

2.2 Internationell auktoritet och överföring av makt till internationella organisationer Auktoritet förknippas ofta med staten, men är inte bunden till staten (Hooghe & Marks, 2014, s. 307). Auktoritet kan konceptualiseras som ett socialt kontrakt mellan en styrande aktör och ett samhälle, där den styrande aktören i utbyte mot åtlydnad tillhandahåller en politisk ordning (Lake, 2010, s. 587). Detta kontrakt kan även gälla på den internationella arenan. Laglig auktoritet omfattar auktoritet som är uttryckta i formella regler, specificerade till vem som har auktoritet över vem och över vad samt att auktoriteten gäller aktörer, inte enskilda personer (Hooghe & Marks, 2014, s. 307). Denna form av auktoritet kan enligt Hooghe och Marks erhållas av internationella organisationer genom antingen delegation eller vad forskarna benämner “pooling”. “Pooling” är ett sätt för medlemsstater att överföra möjligheten att ta bindande beslut till en organisation där de har möjlighet att påverka besluten som tas (ibid, s. 308). Delegering fungerar som en villkorlig överföring av auktoritet från stater till en

internationell organisation. Denna delegering innebär inte att staten totalt överför sin makt till organisationen (Sarooshi, 2007, s.69–70). Den behåller fortfarande sin makt som en del av sin suveränitet men går med på att begränsa sin rätt att utöva makt inom särskilda områden som överförts till organisationen.

Överföring av staters makt till internationella organisationer kan ske i olika utsträckning och därför föreligger en skillnad mellan överföring till viss del och fullständig överföring

(Sarooshi, 2007 s.69–70). Överföring till viss del innebär att en stat samtycker till att bli bunden till särskilda skyldigheter som är beslutade av den internationella organisationen. När stater gör en fullständig överföring av makt till organisationen samtycker de utöver

skyldigheterna till att skyldigheterna har direkt effekt på den nationella rättsordningen. Bestämmelserna ska således inte behöva implementeras i den nationella lagstiftningen. Överföringen av maktbefogenheter från en suverän stat till en internationell organisation sker mer konkret via fördrag vilka reglerar hur och vilka befogenheter som överförs (Sarooshi, 2007, s. 16–18). Genom att ingå ett medlemskap i en internationell organisation accepterar

stater att binda sig till gemensamma skyldigheter som beslutats i fördragen. Medlemskapet gör även att stater förbinder sig till organisationens maktutövning (Sarooshi, 2007, s.70). Beslutfattandet gällande utövandet av makt förflyttas genom fördraget från staten till den internationella organisationen. Det är således organisationen som har rätt till auktoritativ tolkning av omfattningen och användningen av den överförda makten samt skyldigheterna som medföljer.

2.3 Internationella organisationer och medlemsstaternas suveränitet

Suveränitet är ett mångbottnat begrepp som saknar en tydlig definition (Sarooshi, 2007, s. 3). En tidig definition av begreppet belyser staters kontroll över deras eget territorium och icke-intervention i det internationella systemet (ibid, s.9). Denis Baranger framhåller att suveränitet sedan 1500-talet betraktats som en enande princip inom staten då det avlägsnade

fragmenteringen av auktoriteten inom staten och tydliggjorde var den absoluta makten

härstammade ifrån (Skinner & Kalmo, 2010, s. 14). Flertalet forskare på området anser att det idag sker en förändring av det traditionella suveränitetsbegreppet, både internt och externt. Genom att andra aktörer, exempelvis internationella organisationer, påverkat förändringar i staters rättsliga system, samtidigt som kontrollen över ekonomin och marknaden inte längre ligger hos staten anser forskaren Michel Troper att det sker en “nedgång” av de traditionella suveräna staterna (Troper, 2010, s. 132). Ur en europeisk kontext syns statens förändrade roll och koncept tydligt under växandet av den europeiska konstruktionen och integrationen, där EU:s institutioner har fått auktoritet över de europeiska medlemsstaterna och EU-normer haft en stark påverkan på den nationella nivån. Tomasz Grzegorz Grosse framhåller dock i sin artikel ”Sovereignty in the European Union: A Critical Appraisal” att den traditionella

statssuveräniteten fortfarande är aktuell i europeisk politik trots en omfattande integration och globalisering och definierar två olika dimensioner av staters suveränitet (Grosse, 2016, s. 108). Den ena behandlar självbestämmandet eller autonomin en stat har i relation till externa aktörer, vilket ofta benämns ”extern” eller ”westfalisk” suveränitet i forskning. Den andra dimensionen handlar om inhemsk suveränitet, dvs. det institutionella och konstitutionella systemet som säkerställer en effektiv maktutövning från en stats suverän. I modern tid menar Grosse att suveränen är den politiska staten, vilket enligt Grosse betonar vikten av stater har ett demokratiskt system med demokratiska institutioner. Kombinationen mellan suveränitet och demokrati anses vara en dominerande politisk kultur i Europa.

Omfattande forskning kring suveränitet har ägnat sig åt att studera relationen mellan

suveränitet och internationell lag samt internationella organisationer (Sarooshi, 2007, s. 3). Ett synsätt som utvecklats är att en stat förlorar en del av sin suveränitet genom att ansluta sig till en internationell organisation. Detta synsätt återfinns även i europeisk forskning där en dominerande tolkning är att europeisk integration kränker eller berövar medlemsstaternas westfaliska suveränitet (Grosse, 2016, s. 115). Förespråkare för europeisk integration menar att suveräniteten genom den europeiska integrationen blivit delad mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner och att det existerar en ”gemensam suveränitet”. Detta syns enligt Grosse både horisontellt och vertikalt inom EU (ibid, s. 116–117). Den vertikala processen relateras till ”multi-level governance” och innebär att medlemsstaterna delar suveräniteten med EU:s institutioner genom att de delegerat delar av den. Den horisontella processen relateras till maktdelningen mellan medlemsstaterna. Att en stats suveränitet kan begränsas och vara delad förutsätter att den inte är absolut, vilket är ett förhållningssätt som antyder att staters

suveränitet således kan begränsas av internationell lag eller EU-rätt (Troper, 2010, s. 135). Ett annat perspektiv som härstammar från forskning kring internationell rätt är att

suveräniteten alltid befinner sig hos staten så länge staten frivilligt och i enlighet med den nationella konstitutionella ordningen gått med på att överlåta en del av sin makt till en internationell organisation (Grosse, 2016, s. 111). Detta grundar sig i medlemsstaterna möjlighet att alltid ta tillbaka delar av sin suveränitet från organisationen. Överlåtelsen av makt till en internationell organisation har alltså ingen betydelse för statens suveränitet, den suveräna makten kan inte delas med andra aktörer. En del av staters suveränitet betraktas då som ett sätt att kunna bestämma över sin egen makt och möjligheten att överföra sin suveräna makt till internationella organisationer (Sarooshi, 2007, s. 16–18).

När staten överlåter en del av sin suveräna makt till internationella organisationer finns

vanligtvis en begränsning kring maktbefogenheter som anknyter till det nationella statsskicket (Sarooshi, 2007, s. 6). I de områden där stater anser att organisationernas makt äventyrar deras egna suveräna värderingar, vilka ofta manifesteras i statens konstitution, ifrågasätter stater internationella organisationers utövning av den överförda suveräna makten (ibid, s. 71– 72). Det som medlemsstaterna anser vara problematiskt är den suveräna makten som

internationella organisationer utövar över dem snarare än bara tillämpningen av regler eller standarder formulerade av internationella organisationer.

3 Metod

Det empiriska materialet i studien består av officiella dokument publicerade av EU gällande situationen i Ungern och Polen under tidsperioden 2010–2020. Materialet utgörs av

pressmeddelanden från EU-kommissionen, pressmeddelanden och resolutioner från

Europaparlamentet samt yttranden från EU-domstolen. De utvalda dokumenten används för att undersöka om och hur EU har agerat gentemot Ungern och Polen i fall av åsidosättande av EU:s grundläggande värden. Materialet består av officiella dokument vilka anses vara

lämpliga då de syftar till att informera allmänheten om EU:s inställning samt tolkning av situationer i medlemsstater och hur de agerar samt motivet till agerandet. Dokument är en passande informationskälla då de anses vara objektiva i jämförelse med annat material och innehar en stabilitet genom att forskaren inte påverkar situationen på samma sätt som vid exempelvis en intervju (Merriam, 1994, s.120–121). Det kan även erbjuda mer eller bättre information än andra material eller metoder och i vissa studier vara det enda materialet för att undersöka forskningsproblemet. Dokumenten som används i denna studie anses vara

trovärdiga då de publicerats av EU för att upplysa snarare än att gynna ett visst synsätt eller dra politisk vinning från oppositionellt håll. Användning av material publicerat av EU:s institutioner anses vara relevant för studiens syfte då det är material som kommer direkt från EU.

Tidsintervallet har valts ut med anledning av den liknande politiska utvecklingen kring demokratiska och rättsliga reformer i de respektive länderna. Partiet som än idag har makten i Ungern och infört olika reformer tillträdde år 2010, vilket är orsaken till att det insamlade materialet startar från den tidpunkten. Vi är medvetna om att partiet som stått för utvecklingen i Polen tillträdde år 2015, men har ändå valt att studera samma tidsintervall för båda länderna för att kunna göra en systematisk studie av EU:s hantering i två liknande fall. Eftersom Polens reformer påbörjades senare än år 2010 är vi medvetna om att material innan år 2015 i det fallet möjligtvis saknas. Material från de tre institutionerna har valts ut med anledning av deras funktioner inom EU. EU-kommissionen kontrollerar efterlevnaden av EU:s-regelverk i medlemsstaterna och har rätten att inleda en rättslig process mot ett medlemsland som de anser bryter mot reglerna (Tallberg, 2020, s. 80–81). Institutionens publicerade dokument anses därför vara relevant för att kunna studera om och när EU har ansett att Ungern

respektive Polen brutit mot EU:s regler samt initierat några åtgärder. Europaparlamentet har omfattande inflytande i EU genom sina tre huvudsakliga funktioner i EU vilka är att lagstifta, besluta om budget och kontrollera den verkställande makten (ibid, s.100). Institutionen har även befogenhet att hålla debatter kring fall gällande demokratiska och rättsstatliga principer, vilka kan resultera i resolutionsförslag (Europaparlamentet, u.å.). Studien använder sig av institutionens resolutioner, som inte är bindande för medlemsstaterna men en viljeyttring och ståndpunkt (Johnson, 2016), för att se vad EU anser om situationer som uppstått. Valet av EU-domstolen grundar sig på att det är den enda institutionen med den dömande makten och som får tilldela medlemsstaterna reprimander (Tallberg 2020, s.144–145). Institutionens yttranden och domar anses vara relevant för att studera om EU har vidtagit rättsliga åtgärder i studiens utvalda fall.

3.1.1 Avgränsning

Studien har valt att använda sig av två länder för att studera hur EU har agerat i två olika fall under samma tidsperiod. Valet av Ungern och Polen baseras på ländernas liknande reformer som antagits sedan 2010 vilka utmanar demokratiska och rättsstatliga principer. Ytterligare ett skäl till valet av länder är att de har en liknande bakgrund som tidigare del av Sovjetunionen och anslöt sig till EU samma år, vilket skapar en god grund till jämförelse då de haft liknande förutsättningar i relation till EU-medlemskapet. Studien har avgränsats till att studera hur EU har agerat inom ett område med anledning av uppsatsens omfång och områdets betydelse för EU. Området som har valts är rättsstatsprincipen, specifikt då rättsväsendets oberoende. Ytterligare en avgränsning är valet att studera tre institutioner. Detta för att se flera EU-institutioners synsätt och agerande. Uppsatsens omfång gör att det inte är möjligt att studera alla institutioner, men vi såg ett värde i att studera flera institutioners hantering av situationen.

3.1.2 Tillvägagångssätt

Det empiriska materialet har samlats in genom sökningar på respektive institutions hemsida. Samtliga sökningar har baserats på uttalanden och kritik från EU kopplade till rättsväsendet i Ungern och Polen mellan åren 2010–2020. Material från EU-kommissionen har samlats in genom att använda sökorden “Ungern” respektive “Polen” och begränsa dokumenttypen till pressmeddelande på institutionens officiella hemsida. Europaparlamentets resolutioner har samlats in genom att använda sökorden “Ungern” och “Polen” under fliken “Antagna texter” på institutionens hemsida. Pressmeddelanden från Europaparlamentet påträffades via

EU-domstolen så använde vi oss av rättspraxis på EU-EU-domstolens hemsida där vi sökte på “Ungern” respektive “Polen”. I materialet har vi letat efter redogörelser för EU:s agerande och orsakerna till agerandet i relation till studiens fall. Detta för att dels få en vetskap om hur EU har agerat, dels för att studera hur EU motiverar och rättfärdigar deras agerande gentemot länderna.

3.2 Metod

Metoden som används för att studera materialet är kvalitativ textanalys. En kvalitativ textanalys används för att belysa det väsentliga i en text genom att ingående läsa texten i helhet och dess olika delar (Esaiasson et al., 2017, s. 211). Metoden utgår ifrån att delarna av en text inte är det samma som helheten av texten, särskilda partier kan antas vara mer

relevanta än andra. Kvalitativa textanalyser kan ha två ansatser: att systematisera eller att kritiskt granska innehållet (ibid, s. 213). En form av metoden används i denna studie för att systematisera innehållet i materialet. Detta sker genom att strukturera texternas innehåll och lyfta fram det centrala i texterna på ett tematiskt och systematiskt sätt.

3.2.1 Kvalitativ innehållsanalys

Denna studie använder sig av en kvalitativ innehållsanalys, som är en typ av textanalys. Analysmetoden syftar till att noga studera ett större material av texter för att kunna synliggöra för studien relevanta aspekter (Boréus & Kohl, 2018, s. 52). Detta skapar en bred överblick över det undersökta materialet. Metoden används för att systematiskt kategorisera innehållet i en text, vilket anses lämpligt för att bearbeta denna studies empiriska material och besvara de ställda forskningsfrågorna. Detta då studien har ett omfattande material vilket gör det

nödvändigt att systematiskt identifiera och lyfta fram det som är väsentligt för studiens syfte. Vidare har texter ett manifest och ett latent innehåll, där det förstnämnda är det påtagliga och synliga i en text (Lundman & Graneheim, 2017, s. 221). Att studera det latenta innehållet syftar till att undersöka en texts underliggande mening och att “läsa mellan raderna”. Det manifesta och latenta innehållet kan studeras separat, men även tillsammans beroende studiens syfte. Denna studie kommer att studera både det manifesta och latenta innehållet. Materialets manifesta innehåll kan antas vara EU:s konkreta agerande, vilket är viktigt att lyfta fram för studiens syfte. Det latenta innehållet studeras för att kunna undersöka materialet mer djupgående för att försöka förstå EU:s agerande som internationell organisation, där exempelvis EU:s motiveringar kan vara intressanta för att utläsa om de argumenterar på ett

sätt som går att koppla till internationell organisationers auktoritet att agera på ett särskilt sätt.

Kritik som riktats mot användandet av kvalitativa metoder är att studier kan bli för subjektiva (Bryman, 2016, s. 398–399). Detta då forskare har ett eget synsätt på vad som är väsentligt i en text och gör egna tolkningar av innehållet. Synsätt och tolkningar som kanske inte är allmängiltiga. Ytterligare kritik baseras på svårigheten att återskapa en kvalitativ

undersökning. Kvalitativa undersökningar är ofta ostrukturerade och vilar på forskarens egna föreställningar, vilket gör det svårt att replikera en särskild undersökning. Avslutningsvis kan kvalitativa studier vara svåra att generalisera då metoden bygger på en djupdykning i ett specifikt fall. Resultatet kan därför bara vara aktuellt i den situationen. Detta diskuteras vidare i metodkapitlets sista avsnitt.

3.2.2 Idéanalys och analysverktyg

I komplement till den kvalitativa innehållsanalysen använder sig studien av en form av idéanalys, vilket kommer att användas för att tolka de delar av texterna som valts ut genom innehållsanalysen. En idéanalys fokuserar på de idéer som presenteras i texter (Bergström & Boréus, 2012, s. 139–140). Idéer beskrivs av Bergström & Boréus som tankekonstruktioner rörande föreställningar om verkligheten eller hur något bör handla. En idéanalys kan

huvudsakligen ha tre syften: beskrivande, förklarande eller ställningstagande (ibid, s. 146). Studiens idéanalys syftar till att vara beskrivande, vilket Beckman menar innebär att forskaren försöker förstå och undersöka texter utifrån en teoretisk utgångspunkt för att särskilda idéer i texter ska synliggöras (Beckman, 2005, s. 49–55). Genom en beskrivande idéanalys kan forskaren belysa innebörden eller budskapet av en text som inte är givet av att bara läsa texten. Denna studies analys kommer således analysera hur särskilda idéer (vilka definieras nedan) förekommer i hur EU:s agerat i relation till att de är en internationell organisation.

Det finns ingen tydlig mall eller definierad indelning av idéanalyser, utan analysen går ofta att anpassa till studiens forskningsområde (Bergström & Boréus, 2012, s. 145). Ett sätt att

bestämma inriktningen i idéanalyser är att utgå ifrån studiens syfte, vilket är den väg denna studie har valt att gå. Analysen baseras således på hur idéer kring internationella

organisationers relation till dess medlemsstater kommer till uttryck i form av EU:s agerande mot Ungern och Polen. För att studera detta kommer Bergström & Boréus koncept om

“dimensioner” användas som analysverktyg. Idéanalyser kan enligt författarna använda sig av antingen idealtyper eller dimensioner som analysverktyg (ibid, s. 149). Studien utgår ifrån dimensioner då det ger oss möjligheten att urskilja allmänt hållna idéer kring internationella organisationers auktoritet mot medlemsstaterna. Det som Bergström & Boréus anser vara viktigt vid konstruerandet av dimensioner är att de kan sammankopplas till det studien ska analysera och studiens forskningsområde (ibid, s. 157). Vi har således valt att konstruera dimensioner som utgår ifrån studiens teoretiska ramverk, som redogör för tre aspekter kring internationella organisationers auktoritet i de fall studien ämnar studera. De tre dimensioner som valts ut är:

• Internationella organisationer som demokratifrämjare: för att studera hur EU:s

agerande kan kopplas till föreställningar om internationella organisationers roll som demokratifrämjare.

• Internationella organisationer som maktutövare: för att studera hur föreställningar

gällande EU:s rätt att utöva makt framträder i EU:s agerande.

• Internationella organisationer i relation till medlemsstaternas suveränitet: för att

studera hur föreställningar kring statssuveränitet och internationella organisationer framträder i EU:s agerande.

Dimensionerna används för att plocka ut specifika aspekter ur materialet, dvs. EU:s konkreta agerande samt deras egna motiveringar till agerandet, där föreställningar som dimensionerna är baserade på kommer till uttryck eller kan anknyta till idéer presenterade i det teoretiska ramverket. För att detta ska ske systematiskt presenteras analysen av materialet under underrubriker baserade på dimensionerna i studiens 5:e kapitel.

3.3 Validitet, reliabilitet och generaliserbarhet

Validitetsbegreppet kan delas in i intern validitet och extern validitet (David & Sutton, 2019, s. 33). Den interna validiteten handlar om i vilken utsträckning en studie undersöker det som ska undersökas. Det är särskilt EU:s handlande som internationell organisation som denna studie vill undersöka. Den interna validiteten stärks av att använda officiella EU-dokument som material, då dessa uttrycker EU:s agerande och inställning till medlemsstaters olydnad, vilket studerar EU:s handlande som internationell organisation gentemot medlemsstater. Genom en kvalitativ innehållsanalys och idéanalys kan även det väsentliga i relation till hur EU har agerat lyftas fram från dokumenten samt ge möjligheten att finna mönster som kan

förklara EU:s hantering av situationen som en internationell organisation. Den externa validiteten kallas även generaliserbarhet och berör i vilken utsträckning resultatet av studien kan generaliseras (ibid, s. 33). Som tidigare nämnts kan kvalitativa studier vara svåra att generalisera, dock finns det möjligheter att göra försiktiga generaliseringar genom att överföra resultat till andra områden (Ahrne & Svensson, 2015, s. 26–27). Ett sätt att generalisera inom kvalitativ forskning är att undersöka mer än en miljö och jämföra resultaten. Om resultatet i flera fall har liknande resultat går det att argumentera för att det finns allmänna tendenser. Vi har därför valt att studera hur EU har agerat i två fall där länder haft liknande utveckling gällande demokratiska principer under samma tidsperiod. Dock går det inte att veta vad som skulle uppdagas om vi studerade fler fall och därför går det inte att dra generella slutsatser kring EU:s agerande mot medlemsstater som åsidosätter demokratiska principer.

Reliabilitetsaspekten berör i kvalitativ forskning en genomgående noggrannhet under studiens alla steg så att ett nytt genomförande av studien ger liknande resultat (Bergström & Boréus, 2012, s. 42–43). I textanalyser är tolkning av materialet centralt för reliabiliteten då

uppfattningar kan variera vilket försvårar replikerbarheten. För att stärka reliabiliteten i denna studie används välmotiverade och underbyggda argument vid tolkning av materialet genom tydliga referenser.

4 EU:s befogenheter, bestämmelser och demokratikrav

Nedan presenteras de demokratikrav som finns för ett medlemskap i EU och som sedan ska fortsätta gälla under medlemskapet. Detta är relevant för att få vetskap om vilka regler kopplade till demokrati som medlemsstaterna måste förhålla sig till. EU:s syn på demokrati och vad detta innebär för medlemsstaterna är vad studien utgår ifrån. Fortsättningsvis beskrivs möjligheten för medlemsstater att utträda ur unionen. Detta för att poängtera frivilligheten i medlemskapet med möjligheten att avbryta medlemskapet. Vidare redogörs de formella mekanismerna som EU:s institutioner har till sitt förfogande för att hantera situationer då medlemsstater bryter mot unionens grundläggande värderingar.

4.1 EU:s demokratikrav och rättsstatsprincipen

Demokrati är ett av de grundläggande värdena som EU bygger på. För att garantera att länderna i unionen är demokratier och upprätthåller rättsstatsprincipen beslutade Europeiska rådet år 1993 om flertalet anslutningskriterier (Yesilada & Wood, 2010, s. 56). Dessa kallas Köpenhamnskriterierna och är en uppsättning av administrativa, ekonomiska och politiska krav på stater som vill bli medlemmar i unionen. Dessa lyder:

”1. Stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter.

2. En fungerande marknadsekonomi liksom kapacitet att hantera det konkurrenstryck och de marknadskrafter som råder inom unionen.

3. Förmåga att uppfylla de skyldigheter som följer av medlemskapet, inbegripen kapacitet att effektivt genomföra de regler, standarder och strategier som utgör kärnan i EU-lagstiftningen ("regelverket") samt förmåga att ansluta sig till den politiska, ekonomiska och monetära unionens mål.”

(Europeiska rådet, u,å) I artikel 49 i vidare EU-fördraget fastställs det att varje stat som hörsammar värdena i artikel 2 i EU-fördraget och som åtager sig att främja dessa kan bli medlemmar i unionen. Detta

innebär att stater även efter sin anslutning till unionen ska fortsätta upprätthålla och värna om de värden som stadgas i EU-fördraget. Demokratikravet regleras således i artikel 2 och lyder:

”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som känne tecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”

(Fördraget om Europeiska unionen, C 326/17).

EU har således en förväntan på medlemsstaterna att upprätthålla en demokratisk ordning som en del av medlemskapet i unionen (EU-kommissionen, 2014, s. 4). Den demokratiska

ordningen innefattar även rättsstatsprincipen, då EU anser att det inte är möjligt att

upprätthålla en konstitutionell demokrati när rättsstatsprincipen inte respekteras. Respekten för rättsstatsprincipen har således en stark anknytning till respekten för demokrati. Innebörden av rättsstatsprincipen kan variera på nationell nivå. EU har genom rättspraxis och dokument specificerat principens innebörd som regleras i artikel 2 i EU-fördraget samt i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Rättsstatsprincipen innefattar enligt EU bland annat

rättssäkerhet, oberoende domstolar, lagenlighet, förbud mot godtyckligt utövande av exekutiva befogenheter och effektiv rättslig prövning. Respekten för rättsstatsprincipen är central inom EU då det är nödvändigt för att kunna upprätthålla fördragens rättigheter och uppfylla de skyldigheter som kommer av samma fördrag. Rättsstatsprincipen är även väsentlig för att kunna skydda EU:s grundläggande värden som stadgas i artikel 2 i EU-fördraget.

4.2 Utträde ur unionen

Medlemsstaters medlemskap i EU är frivilligt och enligt artikel 50 i EU-fördraget har varje medlemsstat möjlighet att utträda ur unionen. Detta sker i enlighet med statens

konstitutionella bestämmelser och ska anmälas till Europeiska rådet. När ett avtal om utträde träder i kraft ska EU:s fördrag sluta vara tillämpliga på staten.

4.3 EU:s formella mekanismer - vad EU får göra 4.3.1 Överträdelseförfarande

Om EU-kommissionen upplever att medlemsländer inte genomför EU-lagstiftning eller bryter mot EU-rätten så kan de inleda ett överträdelseförfarande (EU-kommissionen 2019).

Överträdelseförfarandet består av flera steg där det första innefattar att EU-kommissionen skickar en underrättelse till landet i fråga där de begär mer information om ärendet, vilket landet vanligtvis har två månader på sig att besvara. I ett andra steg bedömer

EU-kommissionen om skyldigheter mot EU-lagstiftning har uppfyllts eller inte. Om lagstiftningen inte har uppfyllts så skickas ett yttrande innehållande en formell uppmaning om att följa lagstiftningen tillsammans med förklaring vad EU-kommissionen anser att landet har brutit mot. Här begärs även information kring de åtgärder som vidtagits av landet för att åtgärda de brister EU-kommissionen påträffat, vilket landet har två månader på sig att besvara. De flesta överträdelseärenden brukar gå att finna lösningar och kompromisser kring men anser EU-kommissionen att medlemslandet inte gjort vad som krävs för att uppfylla sina skyldigheter kopplade till rätten så remitteras ärendet till domstolen. När ärendet väl nått domstolen finns det inga politiska förhandlingar som kan lösa ärendet utan det är upp till EU-domstolen att ta ställning juridiskt (Tallberg, 2020, s.150–151). Om EU-EU-domstolen anser att brott mot EU-rätten har skett så måste domen följas genom att åtgärder vidtas på den

nationella nivån (EU-kommissionen, 2019). I vissa fall väljer medlemsländerna att bortse från domstolens beslut och fortsätta göra det som bryter mot EU:s regelverk. Om det i ett andra domslut kan fastslås att ett medlemsland har förbisett domstolens första beslut, kan EU-kommissionen föreslå ekonomiska sanktioner för medlemslandet som sedan domstolen beslutar om (Tallberg 2020, s.150–151). Endast några enstaka fall har lett till en dom om ekonomiska sanktioner då de flesta medlemsländer har ändrat sin ståndpunkt inför hotet om ekonomiska sanktioner.

4.3.2 Rule of Law-ramverket

EU-kommissionen presenterade år 2014 ett nytt EU-ramverk i arbetet med att säkra

rättsstatsprinciperna efterlevnad i medlemsstaterna. Ett nytt verktyg ansågs behövas då andra redan existerande instrument, så som överträdelseförfaranden och artikel 7-förfaranden, inte kunde användas effektivt i situationer då det enbart förelåg ett hot mot rättsstatsprincipen (EU-kommissionen, 2014, s. 6–7). Den nya ramen som etablerats kan användas i de situationer då det existerar ett systemhot mot rättsstatsprincipen, dvs. när exempelvis rättsväsendets oberoende eller maktdelningen i en stat är hotat. Den nya mekanismen anses fylla en lucka då den syftar till att användas innan ett artikel 7-förfarande behöver aktiveras (ibid, s. 3).

Ramen består av en trestegsprocess som inleds när EU-kommissionen anser att det inom en stat föreligger systemhot mot rättsstatsprincipen (EU-kommissionen, 2014, s. 7–8).

Inledningsvis bedömer EU-kommissionen i vilken utsträckning rättsstatsprincipen är hotad genom att samla in material som kan användas till en objektiv och genomgripande

bedömning. I de fall då EU-kommissionen anser att det föreligger systemhot mot

rättsstatsprincipen inleds en dialog med medlemsstaten i fråga. EU-kommissionen avlämnar sitt yttrande och medlemsstaten har möjlighet att uttala sig i ärendet. Enligt artikel 4.3 i EU-fördraget är medlemsstaten skyldig till lojalt samarbete genom hela processen och ska därav inte vidta åtgärder som är oåterkalleliga förrän processen är avslutad. Det andra steget i processen är att EU-kommissionen lämnar en “rekommendation gällande rättsstatsprincipen” (ibid). Detta sker om medlemsstaten och dess myndigheter inte redan åtgärdat problemet lämpligt under tidens gång. Rekommendationen består av orsakerna till EU-kommissionens oro och en tidsgräns då medlemsstaten ska åtgärda problemet, vilket ska meddelas till EU-kommissionen. EU-kommissionen kan även ge förslag på särskilda åtgärder. Det sista steget i processen är för EU-kommissionen att följa upp ärendet och kontrollera hur medlemsstaten följt rekommendationen. I de fall då medlemsstaten inom tidsgränsen inte åtgärdat problemet enligt rekommendationen, bedömer EU-kommissionen alternativet om att aktivera ett artikel 7-förfarande (ibid, s. 9).

4.3.3 Artikel 7-förfarande

Om EU anser att rättsstaten är i fara i en medlemsstat kan de använda sig av ett s.k. artikel 7-förfarande. Artikel 7 i EU-fördraget slår fast att EU och dess institutioner får agera mot en medlemsstat som bryter mot EU:s grundläggande värden som anges i artikel 2. Ett artikel förfarande sker i två steg vilka anges i 7.1 och 7.2 i EU-fördraget. För att väcka ett artikel 7-förfarande i enlighet med 7.1 måste detta föreslås av en tredjedel av medlemsstaterna i

ministerrådet, Europaparlamentet eller EU-kommissionen. För att sedan kunna fastställa att en medlemsstat bryter mot de värden som anges i artikel 2, måste fyra femtedelar av

medlemsstaterna och Europaparlamentet godkänna fastställandet. Innan fastställandet måste dock medlemsstaten i fråga höras av ministerrådet. I detta första skede av förfarandet får ministerrådet utfärda rekommendationer till landet vilket är icke-bindande åtgärder. I ett andra steg, som sker i enlighet med 7.2 så måste det Europeiska rådet enhälligt besluta att en

medlemsstat ihållande bryter mot de värden som anges i artikel 2. Detta sker på förslag av en tredjedel av medlemsländerna eller EU-kommissionen efter ett godkännande av

Europeiska rådets fastställande genom kvalificerad majoritet besluta att straffa medlemsstaten i fråga i enlighet med 7.3 i artikeln. Om detta sker kan medlemsstaten i fråga bli av med sin rösträtt i ministerrådet, samt ytterligare rättigheter som är kopplade till medlemskapet i

unionen. Aktiveringen av artikel 7 kan betraktas som en “sista utväg” då det krävs omfattande och återkommande överträdelser av EU:s grundläggande värden för att mekanismerna ska aktiveras (EU-kommissionen, 2014, s. 6).

5 Resultatredovisning och analys

Detta kapitel består av en genomgång och analys av EU:s hantering av situationen i Ungern och Polen. Inledningsvis presenteras EU:s agerande mot Ungern och Polen under den undersökta tidsperioden. Vidare analyseras EU:s handlande mot medlemsstaterna utifrån deras rätt som internationell organisation att främja demokrati, utöva makt samt i relation till

medlemsstaternas suveränitet.

5.1 EU:s hantering av Ungern och Polen

I fallen Ungern och Polen har EU har använt samtliga mekanismer som de har till sitt

förfogande gällande länder som bryter mot demokratiska och rättsstatliga principer. Resultatet visar att ländernas handlande som kritiserats har skett under olika tidsperioder då EU:s

agerande mot Ungern började under 2012 och mot Polen under 2016. EU:s institutioner har agerat olika i fallen Ungern och Polen på så sätt att de under en kortare tidsperiod använt mekanismer flera gånger mot Polen än mot Ungern där hanteringen av situationen skett under en mer utspridd period. Generell kritik mot Ungern inleddes år 2011 med anledning av en ny grundlag som antagits i landet samma år (Europaparlamentet, 2011, P7_TA (2011)0315). Kritiken grundade sig på den nya grundlagens försvagning av landets kontroll - och maktfördelningssystem, särskilt gällande författningsdomstolen, domstolarna och domares befattning. Den nya grundlagen ansågs enligt Europaparlamentet kunna äventyra

rättsväsendets oberoende tillsammans med insyn och öppenhet. Vidare kritiserades landet av EU-kommissionen år 2013, då till följd av en fjärde grundlagsändring och dess förenlighet med EU-lagstiftning samt rättsstatsprincipen (EU-kommissionen, 2013, IP/13/327). Samma kritik framfördes av Europaparlamentet i en resolution gällande situationen kring

grundläggande rättigheter i Ungern år 2013 där Europaparlamentet även uppmuntrade

ungerska myndigheter att verkställa åtgärder som EU-kommissionen föreslagit, samtidigt som de meddelade flera rekommendationer inom olika områden som de var oroade över

(Europaparlamentet, 2013, P7_TA (2013)0315). Europaparlamentet kritiserade Polen i en resolution år 2016 med anledning av händelseutvecklingen i landet, särskilt gällande författningsdomstolens begränsade möjligheter att upprätthålla rättsstaten

(Europaparlamentet, 2016, P8_TA (2016)0123). Åtgärderna som vidtagits av Polens regering gällande författningsdomstolen ansågs av Europaparlamentet vara en risk mot den

samtliga medlemsstater har skyldigheten att respektera rättsstaten och demokrati, vilket stadgas i EU:s fördrag, specifikt artikel 2 i EU-fördraget.

EU-kommissionen har under den undersökta tidsperioden inlett överträdelseförfaranden mot både Ungern och Polen. Mekanismen användes mot Ungern under år 2012 med anledning av ny lagstiftning som påverkade centralbankens, rättsväsendet och dataskyddsmyndighetens oberoende (kommissionen, 2012, IP/12/24). Förfarandet motiverades av

EU-kommissionen med att den nya ungerska lagstiftningen inte var förenlig med EU-lagstiftning, särskilt gällande ett nytt pensionssystem för domare i landets domstolar som skulle tvinga domare att förtidspensionera sig. EU-kommissionen valde att gå vidare med

överträdelseförfarandet då de ansåg att Ungerns svar på EU-kommissionens bekymmer som uttrycktes tidigare inte var tillräckligt tillfredsställande (EU-kommissionen, 2012, IP/12/222). Överträdelseförfarandet avslutades i en dom från EU-domstolen som fastslog att Ungern åsidosatt sina skyldigheter i enlighet med EU-direktiv 2000/78/EG om likvärdig behandling vid anställning (EU-domstolen, 2012, mål C-286/12).

EU-kommissionen inledde under tidsperioden 2017–2019 tre överträdelseförfaranden mot Polen. Överträdelseförfarandet från 2017 påbörjades med anledning av ny lagstiftning som sänkte pensionsåldern för domare i allmänna domstolar, där det gjordes en skillnad mellan kvinnliga och manliga domare (EU-kommissionen, 2017, IP/17/2161). Den nya lagstiftningen var enligt kommissionen inte är förenlig med artikel 157 i EUF-fördraget och

direktivet (2006/54) om jämställdhet mellan könen vid anställning. Vidare ansåg EU-kommissionen att lagen försvagade rättsväsendets oberoende vilket äventyrade

bestämmelserna i artikel 19.1 EU-fördraget och artikel 47 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Överträdelseförfarandet resulterade i en dom från EU-domstolen år 2019 som biföll EU-kommissionen yrkande (EU-domstolen, 2019, mål C-192/18). Det andra

överträdelseförfarandet inleddes år 2018 gällande en lag likt den från år 2017. Lagstiftningen gällde denna gång Högsta domstolen och en sänkning av pensionsåldern, vilket skulle tvinga domare i Högsta domstolen att förtidspensionera sig samt att Högsta domstolens ordförande skulle tvingas avsluta sin sexåriga mandatperiod i förtid. EU-kommissionen ansåg att även denna lagstiftning underminerade rättsstatsprincipen och oberoendet av domstolarna, vilket är i konflikt med artikel 19.1 i EU-fördraget samt artikel 47 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna (EU-kommissionen, 2018, IP/18/4341). EU-kommissionen valde senare att

fortsätta med överträdelseförfarandet då svaren från Polens regering gällande EU-kommissionen anmärkningar ansågs otillfredsställande (EU-EU-kommissionen, 2018,

IP/18/4987). Likt det tidigare överträdelseförfarandet ledde även detta överträdelseförfarande till en dom från EU-domstolen vilket fastslog att Polen åsidosatt sina skyldigheter i enlighet med artikel 19.1 i EU-fördraget (EU-domstolen, 2019, C- 619/18). Överträdelseförfarandet från år 2019 berör likt de två tidigare förfarandena rättsväsendets oberoende, i detta fall särskilt den disciplinära ordningen för domare (kommissionen, 2019, IP/19/1957). EU-kommissionen motiverade förfarandet med att de nya bestämmelserna strider mot artikel 19.1 i EU-fördraget, tillsammans med artikel 47 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna, samt artikel 267 i EUF-fördraget. kommissionen har i ärendet väckt talan mot Polen i EU-domstolen efter att polska myndigheter inte vidtagit tillfredsställande åtgärder för att lösa problemet (EU-kommissionen, 2019, IP/19/6033). En slutgiltig dom i ärendet är ännu inte förkunnad men den 8 april 2020 beslutade EU-domstolen om tillfälliga åtgärder som skulle gälla omedelbart och fram tills att slutgiltig dom meddelas (EU-domstolen, 2020, C-791/19 R). Detta efter EU-kommissionens ansökan om att interimistiska åtgärder skulle vidtas.

“Rule of Law”-ramverket har använts av EU-kommissionen i Polens fall. Detta skedde parallellt med överträdelseförfarandena mot Polen och inleddes den 1: a juni 2016 med anledning av utvecklingen i landet, särskilt gällande författningsdomstolen

(EU-kommissionen, 2016, IP/16/2015). Under processen utfärdade EU-kommissionen tre “Rule of Law”-rekommendationer som de senare ansåg att Polen inte tagit i tillräcklig beaktning (EU-kommissionen, 2017, IP/17/5367). Efter en tvåårig-process av dialoger med polska

myndigheter drog EU-kommissionen slutsatsen att det existerade ett klart hot mot

rättsstatsprincipen i landet. Detta resulterade i att EU-kommissionen föreslog en aktivering av artikel 7.1 i EU-fördraget den 20:e december år 2017. I samma pressmeddelande utfärdare EU-kommissionen en fjärde kompletterande “Rule of Law”-rekommendation som innehöll tydliga åtgärder som polska myndigheter kunde vidta för att avhjälpa situationen och stoppa artikel 7-förfarandet. Polen hade sin första utfrågning av ministerrådet gällande

rättsstatsprincipen i juni 2018 inom ramen för artikel 7-förfarandet (EU-kommissionen, 2018, IP/18/5830). De polska myndigheterna indikerade enligt EU-kommissionen inte på några åtgärder som skulle lösa problemen som lyftes. Den andra utfrågningen skedde i september 2018. Polska myndigheter föreslog under utfrågningen inga åtgärder till problemet. En tredje utfrågning inträffade i december 2018 (Europaparlamentet, 2020, 20200109IPR69907). “Rule

of Law”-ramverket aktiverades inte av EU-kommissionen mot Ungern, men ett artikel 7-förfarande mot landet aktiverades av Europaparlamentet den 12:e september år 2018 (Europaparlamentet, 2018, P8_TA (2018)0340). Trots att Europaparlamentet under hela tidsperioden fört en dialog med de ungerska myndigheterna, vilka varit beredda att diskutera lagligheten i varje utförd åtgärd, ansåg de att situationen inte förbättrats. Detta gällde särskilt rättsväsendets och andra institutioners oberoende samt domares rättigheter i landet. Enligt ett pressmeddelande från Europaparlamentet har ministerrådet genomfört två utfrågningar av Ungern under ett tillfälle i september och ett tillfälle i december 2019 (Europaparlamentet, 2019, 20191209IPR68616).

Under 2020 försökte EU etablera en ny mekanism som syftar till att stoppa utbetalningar av EU-medel till medlemsstater som bryter mot rättsstatsprincipen (Europaparlamentet, 2020). Förslaget är kopplat till förhandlingarna om EU:s långtidsbudget för åren 2021–2027, där Europaparlamentet har varit särskilt drivande för att införa mekanismen innan budgeten trädde i kraft. Parlamentsledamöter har uttryckt att de mekanismer som finns tillgängliga inte är tillräckliga, där Ungern och Polen har pekats ut med anledning av deras pågående artikel-7 förfarande för att inte göra tillräckligt i frågan. Mekanismen ska aktiveras då

EU-kommissionen fastställer att en medlemsstats regering begått överträdelser gällande rättsstatsprincipen, och att EU-medel då minskas eller upphör helt till medlemsstaten (Europaparlamentet, 2020, 20201211IPR93622).

5.2 EU:s rätt att främja demokrati

EU:s agerande i form av överträdelseförfaranden, artikel 7-förfaranden och “Rule of Law”-ramverket visar på flera försök att pressa Ungern och Polen till att vidta av EU presenterade åtgärder. I de processer EU har inlett syns en vilja att styra Polen och Ungern i en mer önskvärd riktning sett ur ett EU-perspektiv som grundar sig i deras uppdrag att värna om demokratiska värden. Detta uppdrag tar sig tydligt i uttryck i mekanismerna som EU har till sitt förfogande och blir intressant i relation till Pevehouses idé om internationella

organisationers demokratifrämjande roll. Eftersom EU använder sig av olika formella mekanismer för att driva på en demokratisk utveckling och upprätthålla demokratiska samt rättsstatliga värden i länderna, går det att hävda att de innehar rollen som demokratifrämjare och använder sig av vad Pevehouse benämner politiska påtryckningar. Detta kan antas gälla överträdelseförfarandena mot båda länderna och “Rule of Law”-ramverket mot Polen, men