D
ET DIGITALA
UTANFÖRSKAPET
En kvalitativ studie om det digitala inkluderingsarbetet inom tre offentliga svenska
myndigheter
Mariella Pranjkovic & Aleksa Simovic
Handledare: Joachim Åström Seminariedatum: 2020-08-21 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp
Abstract
To obtain the purpose of this study, three following questions were asked:
● How are three government agencies working with the transition to the increased amount
of digital services?
● What effects does digitalization have on the selected authorities?
● How do they counteract the risk that some individuals will find it difficult to take
advantage of the authorities services at a time when an increased amount of work is being transferred to digital forms?
Since digitalization of the public sector first occurred around the year of 2010 in Europe, Sweden has been one of the frontrunners in the development of digitalizing their public sector. Despite Sweden’s good use of digitalization it is clear that a digital divide exists in the northern country within different public authorities. The main purpose of this study is to describe how the Swedish authorities; the Swedish Tax Agency, the Swedish social insurance agency and the Swedish pensions agency include the excluded target groups and individuals who are within the digital divide. This was formed following the increased digitalization of self-service services. The purpose is also to see the similarities and differences between the authorities linked to theories and strategies.
The empirical material has been collected from interviews and previous research. The method used in this study is a qualitative and comparative approach to successfully investigate
differences between the selected authorities. The main conclusion is that there is a clear digital divide, especially within the older target group. As for the effects of the digitalized public authorities, some of the advantages refer to cost-benefits and a more open, efficient and accessible authorities. Although there are also disadvantages such as risks to unsee/miss important details in individual cases and that the selected authorities indirectly fail their social responsibility: to include all citizens. The authorities combine personal meetings with digital services to minimize the digital divide.
Innehållsförteckning
1. Inledning 1
1.1 Syfte & forskningsfrågor 1
1.1.1 Syfte 1
1.1.2 Forskningsfrågor 2
1.2 Disposition 2
1.3 Bakgrund 3
1.3.1 Digitaliseringspolitik 3
2. Tidigare forskning och teoretiskt ramverk 4
2.1 Tidigare forskning 4
2.1.1 Det digitala utanförskapet 4
2.1.2 Service channels 4
2.1.3 Digital by default 6
2.1.4 Discourses of technology, ageing and participation 7
2.2 Teoretiskt ramverk och centrala begrepp 7
2.2.1 E-förvaltningen & digitalisering av offentlig sektor 8 2.2.2 Regerings strategier för organisering av framtidens E-förvaltning 8
2.2.3 Digitalt först 11
2.2.4 Idéteori 12
2.2.5 Samhällskontraktet och medborgaren som kund 14
2.3 Diskussion om tidigare forskning och teoretiskt ramverk 18
2.4 Samhällsrelevans 19
3. Metod 20
3.1 Urval 20
3.2 Kvalitativ utgångspunkt: Semistrukturerad intervju och textanalys 21
3.2.1 Semistrukturerad intervjuform 21
3.2.2 Urval av respondenter 21
3.2.3 Kvalitativ textanalys med en komparativ utgångspunkt 23
3.3 Material 23
3.3.1 Empiriskt material 23
3.3.2 Andra relevanta källor 24
3.4 Validitet och reliabilitet 25
4. Resultat 27
4.1 Förhållningssätt och hantering av digitalt utanförskap 27
4.2 Tematiskt insamlat resultat 27
Tema 1: Målgrupper för E-tjänster 27
Försäkringskassan 28
Pensionsmyndigheten 28
Tema 2: Effekter av digitala tjänster inom offentlig förvaltning 29
Skatteverket 29
Försäkringskassan 30
Pensionsmyndigheten 30
Tema 3: Tillvägagångssätt för inkluderingsarbetet 31
Skatteverket 31
Försäkringskassan 33
Pensionsmyndigheten 33
5. Analys 34
5.1 idé-teori - Det digitala utanförskapet 34
5.2 Tematisk analys kopplat till intervjusvar, teori & tidigare forskning 37
5.2.1 Tema 1: Målgrupper för E-tjänster 37
5.2.2 Tema 2: Effekter av digitala tjänster inom offentlig förvaltning 40
5.2.3 Tema 3: Tillvägagångssätt för inkluderingsarbetet 43
6. Diskussion 47
6.1 Vidare forskning 49
7. Slutsats 50
7.1 Hur arbetar tre statliga myndigheter med övergången till alltfler digitala tjänster? 50 7.2 Vilka effekter har digitaliseringen på de utvalda myndigheterna? 51 7.3 Vad gör de för att motverka risken för att vissa individer har svårt att ta tillvara
myndigheternas tjänster i en tid då alltmer av arbetet förs över till att ske i digitala former? 51
Referenslista 53 Tryckta källor 53 Elektroniska källor 53 Bilagor 56 Transkribering av intervjuer 56 Bilaga D: Intervjuguide 56
1
1. Inledning
Samhället har genomgått en omfattande digital utveckling där alla individer, organisationer, företag, myndigheter och länder varit tvungna att anpassa sig till de nya möjligheterna som digitaliseringen erbjuder. Myndigheter har ett samhällsviktigt uppdrag som på många sätt
förenklats med digitaliseringens hjälp. Samtidigt har myndigheterna en skyldighet att vara öppen och tillgänglig för alla individer, men vissa kvarstår i ett digitalt utanförskap. Enligt statistik tagen från internetstiftelsen finns det 500 000 svenskar som idag inte använder internet och ytterligare 600 000 har internet, men använder det inte dagligen. Dessa siffror visar tydligt att det finns ett digitalt utanförskap (Svenskarna och Internet 2020).
Digitalisering av den offentliga sektorn har länge varit aktuell för regeringen och har inneburit förnyelser av en rad offentliga tjänster. År 2009 startade en delegation som regeringen
framkallade med uppdrag att skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande koordinering. Delegationen skulle innebära att myndigheternas utvecklingsprojekt, som var IT-baserat, skulle införas nationellt och att detta skulle vara starten för en mer digitaliserad offentlig sektor i Sverige.
Delegationen fick benämningen E-delegationen (SOU 2013:75, 15). Svenska myndigheter har mött ett dilemma där automatiseringen som skapats av digitaliseringens framfart har format en försvårad situation för de som hamnar i digitalt utanförskap. Detta innebär bristande information, digital exkludering och andra försvårade procedurer som förlängs i onödan när det gäller
individens möte med det offentliga. I denna forskningsstudie kommer tre utvalda myndigheter att granskas i fråga om det digitala utanförskapet och hur inkluderingsarbetet ser ut. Den svenska normen går hand i hand med att använda internet och digitala tjänster, dock kan inte alla ta del av detta alternativ på grund av brist på kompetens, tillgång eller möjlighet.
1.1 Syfte & forskningsfrågor
1.1.1 SyfteStudiens syfte är att beskriva hur svenska förvaltningsmyndigheter arbetar för att inkludera individer som hamnat i digitalt utanförskap på grund av digitalisering och ökad användning av
2 självservicetjänster. Studien avser också att öka förståelsen för variationer i de olika
myndigheternas strategier. 1.1.2 Forskningsfrågor
1. Hur arbetar tre statliga myndigheter med övergången till alltfler digitala tjänster? 2. Vilka effekter har digitaliseringen på de utvalda myndigheterna?
3. Vad gör de för att motverka risken för att vissa individer har svårt att ta tillvara
myndigheternas tjänster i en tid då alltmer av arbetet förs över till att ske i digitala former? Forskningsfrågorna kommer att besvaras genom kvalitativa studier kopplat till tre myndigheter: Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Detta urval av myndigheter
understryker studiens avgränsning till följd av den anledningen att det är de myndigheter som nästintill alla medborgare har ett ärende inom någon gång under sin livstid. Därmed har en tjänsteperson intervjuats från respektive myndighet och utgångspunkten har varit att
respondenterna besvarar intervjufrågorna utifrån myndighetens intresse och inte enbart utifrån personliga åsikter.
1.2 Disposition
Forskningsstudien är uppdelad i 7 kapitel. I kapitel 1 presenteras inledningen och en introduktion till ämnet samt studiens syfte, frågeställningar och disposition. Kapitlet avslutas med en
bakgrund. I kapitel 2 framförs studiens teoriavsnitt där centrala begrepp presenteras samt beskrivning av utvalda teorier, tidigare forskning och strategier. Kapitel 3 innefattar
metodavsnittet som beskriver utvalda metoder, urval och material som är relevanta för utförandet av den vetenskapliga studien. Detta kapitel innehåller även en diskussion kring studiens validitet och reliabilitet. I kapitel 4 presenteras resultatet i tematisk ordning. Vidare till kapitel 5 där det framgår en analys av resultatet i tematisk ordning kopplat till det empiriska materialet. Kapitel 6 innefattar en redogörelse av diskussion. Slutsats är det 7:e och avslutande kapitlet där
3
1.3
Bakgrund
I detta avsnitt ges en övergripande sammanfattning över regeringens digitaliseringspolitik och dess centrala aktörer.
1.3.1 Digitaliseringspolitik
År 2018 inrättades en förvaltningsmyndighet av regeringen som heter “DIGG: Myndighet för digital förvaltning” som inrättades med syfte att hjälpa de svenska förvaltningsmyndigheterna att samordna digitaliseringen (Regeringen 2020 C). Efter att denna delegation infördes startades ett omfattande arbete som tog fart. Från början var detta område kallat för E-förvaltning men på senare år menar DIGG att E-förvaltningen har utvecklats och därmed har offentliga tjänster blivit helt digitaliserade. DIGG exemplifierar att E-förvaltningen innebar till en början att pappersark fanns istället som PDF-filer medan den digitala eran innebar direkt automatisering av offentliga tjänster (DIGG 2020).
Ett program vid namn eSamprogrammet skapades 2015 när E-delegationen slutförde sitt regeringsuppdrag som varade mellan åren 2009–2015. Detta medlemsdrivna program skapades för att myndigheter och andra aktörer ska kunna utnyttja digitaliseringens möjligheter. Detta underlättar för enskilda företag och privatpersoner att använda eSam:s resurser på ett produktivt sätt (eSam 2020 A). Inom detta program finns 27 stycken medlemmar där Skatteverket,
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även tillhör eSam programmet (eSam 2020 B). Samtidigt som eSam presenterades av regeringen infördes ett internationellt policyinstrument som kallas för Digitalt först. Digitalt först är kort förklarat ett policyinstrument där meningen är att digitala lösningar ska användas som förstahandsval om det finns möjlighet och tillfälle. Denna policy presenterades i syfte om att skapa en öppnare och effektivare förvaltning (Regeringen 2017 A).
4
2. Tidigare forskning och teoretiskt ramverk
2.1 Tidigare forskning
I den tidigare forskningen kommer studien utgå från tre forskningsartiklar som redogör för Service channels, Digital by default och Discourses of technology, ageing and participation. Service channels förklarar förhållningssättet kring hur den offentliga sektorn går tillväga angående informations-och kommunikationsteknik. Förhållningssättet Digital by default förklarar en slags metod som vissa offentliga marknader har valt att använda sig av och detta tillvägagångssätt förklarar även huruvida ett digitalt utanförskap kan uppstå. Den tredje och sista forskningsartikeln har titeln “Discourses of technology, ageing and participation” och förklarar som tidigare nämnt diskurserna som förklarar den digitala exklusionen inom delar av den äldre befolkningen.
Även fakta från Svenskarna och internet har använts som förtydligar problemformuleringen med statistik då det har påvisats att det finns ett tydligt digitalt utanförskap.
Forskning kring det digitala utanförskapet inom offentlig sektor har kommit långt och det finns flera genomförda studier inom området. Därav finns en avgränsning till ovanstående utvalda studier för att framgångsrikt kunna utföra denna studie inom den satta tidsramen.
2.1.1 Det digitala utanförskapet
Det digitala utanförskapet kommer studeras och utgör grunden för problemformuleringen då många befinner sig i ett digitalt utanförskap, med hänvisning till och enligt den tidigare nämnda statistiken från internetstiftelsen (Svenskarna och internet 2020). Utanförskap i denna studie kommer innebära det utanförskapet som skett på grund av digitaliseringen av offentliga
verksamheter. Vår utgångspunkt kommer vara den äldre målgruppen eftersom statistik visat att denna målgrupp är den mest utsatta inom det digitala utanförskapet. Statistiken visar att cirka 500 000 svenskar aldrig använder internet och ytterligare 600 000 personer har internet men använder den inte dagligen. Bakom dessa siffror är det framförallt personer som är 76 år eller äldre (Svenskarna och internet 2020).
2.1.2 Service channels
I en forskningsartikel med titeln Digital by default: the use of service channels by citizens redogörs ett begrepp som heter Services channels vilket förklarar att offentliga verksamheter använder sig av något som forskningsartikeln kallar “ICT” vilket är förkortning för: information
5 and communication technology (på svenska “information och kommunikationsteknik”, IKT). Detta tillvägagångssätt för kommunikation innebär att kunden, som tidigare nämnt angående digital by default exempelvis kommunicerar med en myndighet via digitala verktyg, webbplatser och mobila applikationer. Utöver tillvägagångssättet är syftet med IKT (information och
kommunikationsteknik) att öka kvaliteten och effektiviteten av den offentliga förvaltningen där IKT-verktyget används som en kanal för att tillhandahålla offentliga tjänster till medborgarna (Macaya et al. 2019, 2). Den ovanstående nämnda forskningsartikeln förklarar att forskare som studerar E-förvaltning överväger att det finns olika nivåer av interaktioner mellan offentlig förvaltning och medborgare. Den första nivån är den offentliga informationen som kan åstadkommas på webbsidor, den andra nivån är de former av interaktion och kontakt som samhällsorganisationer och medlemmar kan använda för att få mer detaljerad information. Den tredje nivån grundas av den möjligheten som finns mellan organisationer och medborgare att genomföra transaktioner genom internet. Fjärde nivån är kopplad till delad styrning där det betonas ett större samarbete i beslutsprocess och informationsdelning av offentlig förvaltning och medborgare (Macaya et al. 2019, 3).
I relevans till den fjärde nivån beskrivs det i litteratur som är hänvisad av forskningsartikeln att det förekommer “Government 2.0” (regeringen 2.0) och “Web 2.0” (web 2.0). Dessa två begrepp innebär en förklaring då regeringen 2.0 och webb 2.0 tillför mer interaktiv teknik där den största fördelen är att framhäva öppenhet åt brukare och skapa en enklare och större användning. IKT, som är en ny form av interaktion har framhävt flera kanaler för att medborgaren ska
kommunicera med den offentliga förvaltningen. För denna form av interaktion är det viktigt att inte glömma de digitala luckorna som skapats av dessa elektroniska kanaler mellan medborgare och offentlig förvaltning. I dessa luckor existerar det digitalt utanförskap för att det har antagits av den offentliga förvaltningen att medborgarna själva ska ansvara över sin service, däremot sker det utanförskap för de medborgare som inte antar tillvägagångssättet digital by default. De som inte använder detta tillvägagångssätt riskerar därmed att hamna i det digitala utanförskapet och det sker bland annat på grund av brist på ägandet av digitala medel som mobil/dator eller också att de inte har kompetens att nyttja offentliga tjänster via nätet. Forskningsartikeln delar upp det digitala utanförskapet i två nivåer: access divide, de medborgare som inte har tillgång till
teknologi och de som har, till exempel inom utvecklingsländer. Andra nivån kallas för skill usage divide som inkluderar de medborgare som inte har färdigheten att använda teknologin och de som har färdigheten. Den andra nivån förekommer oftast när den första nivån har stängts eller förminskats (Macaya et al. 2019, 4).
6 Det digitala utanförskapet är ett samhällsproblem som har uppkommit efter uppstarten av den digitaliserade offentliga sektorn. Detta har varit i en utvecklingsprocess och det har inneburit att den offentliga förvaltningen har tagit steg från att vara en E-förvaltning till en digitaliserad offentlig förvaltning.
2.1.3 Digital by default
Digital by default är en strategi för offentlig sektor där strategin har inneburit att gå från
personliga möten, telefonsamtal och pappersblanketter till att standardisera digitala bemötanden mellan kund och offentlig verksamhet. Till denna strategi används litteratur som omfamnar insamlad forskning skriven av socialpolitiska akademiker, beslutsfattare och journalister som behandlar strategin Digital by default. Artikelns rubrik är “Digital by default: Reinforcing exclusion through technology” (Yates et al. 2015, 158). Författarna förklarar att denna strategi har inneburit omorganisation för många verksamheter som driver sin verksamhet på offentlig sektor. Det som understryker grunden för digital by default-strategin är huruvida den offentliga marknaden interagerar med kunden, det vill säga att offentliga verksamheter har överfört sin kommunikation till applikationer och desktop-användare. Författarna belyser att offentliga verksamheter har använt denna strategi för att skapa en kostnadseffektivisering då fysiska möten kostar mer än vad automatiserade tillvägagångssätt gör. Däremot förklarar forskningen i detta avsnitt att dessa kostnader har delvis överförts till kunderna, då det kräver att kunderna har ett större ansvar att ha digitala medel som faktiskt stödjer och är kompatibla till de tjänsterna som erbjuds av de offentliga verksamheterna (Yates et al. 2015, 158).
Det finns en viktig distinktion som författarna gör i denna artikel där de förklarar att vissa företag från den offentliga marknaden är mer eller mindre benägna att faktiskt digitalisera sig. Det kan även i vissa fall vara beroende av vilken målgrupp/kundgrupp organisationen har. I kontext med studien, där fokuset landar på myndigheternas perspektiv, förklarar författarna att myndigheter måste utforma sina digitala tjänster efter medborgarnas behov där de ska vara lättillgängliga men samtidigt kunna användas av hela befolkningen. Detta förblir ett problem som forskningsartikeln fastställer då exkludering sker på grund av denna digitalisering av myndigheternas tjänster och artikeln pekar även ut grupperna som exkluderas: Individer som är äldre än 55 år, individer med hälsobesvär eller någon typ av funktionsvariation, individer som bor i “social houses”, individer som är mer benägna att vara arbetslösa samt individer som tillhör sociala klassgrupper C2, D, E
7 (artikeln förklarar dessa sociala klassgrupper efter demografisk klassificering i Storbritannien) (Yates et al. 2015, 158–159).
Författarna redogör tre fundamentala problem inom digital by default-strategin. Första problemet är att det har skapats ett antagande om att majoriteten av den offentliga marknadens tjänster kan anta modeller från konsumenttjänster. Det andra problemet som uppstått är att kostnader döljs för att faktiskt kunna stödja de nya systemen som införs, som i slutändan kunderna eller andra tjänsteleverantörer får betala indirekt. Tredje problemet förklarar författarna som att även om strategin förespråkar en enkel användning för kunderna uppstår det ändå situationer där personer med funktionsvariation inte kan använda alla tjänster som erbjuds. Detta problem kan resultera i att de digitala tjänsterna kräver dyrare digitala medel som är kompatibla med myndigheternas tjänster och avslutningsvis kan det tredje problemet leda till digital exkludering och ojämlikhet (Yates et al. 2015, 160).
2.1.4 Discourses of technology, ageing and participation
För att komplettera idéteorin i analysen används en forskningsartikel med titeln: Discourses of technology, ageing and participation skriven av forskarna Aysha Fleming, Claire. M mason och Gillian Paxton. Denna forskningsartikel undersöker via diskurser om varför äldre individer har blivit exkluderade. Forskarna vrider sitt fokus till två specifika diskurser: Technology will lead human progress och Humans drive technology development (Fleming et al. 2018, 4). Forskarna menar att det har påvisats en passivitet inom den äldre befolkningen som hindrar dem att använda de digitala tjänsterna och hellre förhåller sig till tillvägagångssätt som de har använt tidigare (Fleming et al. 2018, 7–8). Denna forskningsartikel och de nämnda diskurserna kopplas till idéteori då dessa diskurser har vuxit fram av det rådande problemet om digitalt utanförskap.
2.2 Teoretiskt ramverk och centrala begrepp
Det teoretiska ramverket påbörjas med en operationalisering av begrepp som förekommer frekvent genom studien. Denna operationalisering är viktig då den utgör grundläggande
förståelse för läsaren. De begrepp som kommer att definieras är E-förvaltning, digitalisering och utanförskap. Vidare kommer det teoretiska ramverket följas upp av fakta kring regeringens strategier för organisering av framtidens E-förvaltning, samt strategin Digitalt först. Efter operationalisering och faktaredogörelse kommer studiens tre teorier presenteras: Idéteori och
8 Samhällskontraktet och Medborgare som kund. Det teoretiska ramverket kommer sedan avslutas med ett avsnitt om studiens samhällsrelevans.
2.2.1 E-förvaltningen & digitalisering av offentlig sektor
År 2009 institutionaliserade regeringen delegationen i syfte att förstärka utvecklingen av E-förvaltningen och därmed frambringa goda chanser för myndighetsövergripande koordinering (Regeringen 2013, 25 A). I denna studie grundas definitionen såsom regeringen har definierat E-förvaltning. Därmed lyder definitionen och operationalisering av begreppet E-förvaltning:
“Begreppet E-förvaltning definieras som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med
organisatoriska förändringar och nya kompetenser.” - (Regeringen 2013, 18 A)
Vidare är det viktigt att operationalisera ett välkänt och brett begrepp: Digitalisering. För denna studie kommer digitalisering innebära den digitala interaktionen och kommunikationen mellan offentliga verksamheter och medborgare. Digitalisering har fått en allt större roll i vårt samhälle där många myndigheters tjänster har digitaliserats i väldigt stor utsträckning och nästan fullt ut inom vissa myndigheter. Kopplat till digitalisering av offentlig sektor kommer självservice nämnas då det utgör en stor del av myndighetsutövningen. Dessa två begrepp innebär den service som kunden själv kan utföra och använda offentliga tjänster utan att ha en tjänsteperson tillhanda eller som stöd.
2.2.2 Regerings strategier för organisering av framtidens E-förvaltning
Regeringen har en specifik strategi vad gäller digitaliseringspolitiken som beskriver vägen till en hållbar digitaliserad nation. Tanken bakom digitaliseringsstrategin är att den ska gynna
samhället. Visionen som regeringen har är att Sverige ska vara “skickligast och främst internationellt vad gäller digitalisering”. För att nå upp till en positiv samhällsutveckling och digital kompetens har regeringen satt upp fem delmål som kommer beskrivas mer ingående nedan. För att uppnå den digitala kompetensen krävs det att folket känner förtroende och förståelse för användning av digitala hjälpmedel, samt kunna använda dessa på ett enkelt sätt både på individnivå och samhällsnivå. Strategin trycker på betydelsen för att hög kvalitet uppnås genom målinriktning, prövning och uppföljning. Detta även för att gynna samhällsnyttan och skapa en förbättrad infrastruktur. Sverige är i nuläget ett av de mest digitaliserade länderna inom
9 EU och blickar framåt mot att inneha en aktiv och ledande roll vad gäller digitaliseringsstrategin även inom Europa. Regeringen pekar på att en hållbar digitaliserad nation förbättrar
livskvaliteten, formar nya arbetsmöjligheter och underlättar för den offentliga förvaltningen att erbjuda tjänster och service som underlättar för individen. Regeringen har därav en uppgift i att forma goda förutsättningar för en framgångsrik utveckling och modernt samhälle genom bland annat automatisering och att nyttja den artificiella intelligensen (Regeringen 2017 B).
De övergripande målen som regeringen framför gällande digitaliseringsstrategin syftar till att förtydliga och förstärka vägen till det mest utvecklade landet internationellt med att använda digitaliseringens möjligheter. De fem delmålen har i uppgift att förtydliga politikens arbete för att öka samhällsutvecklingen kring digitaliseringsarbetet. Vad gäller den digitaliserade offentliga förvaltningen styrs denna del av målsättningen kring en innovativ och samverkande offentlig statsförvaltning. Statsförvaltningen ska vara trygg, tillgänglig, erbjuda god service, vara verksam, och rättssäker (Regeringen 2017 B).
Digitaliseringsstrategins första delmål är digital kompetens; Individen har kompetensen och förmågan att följa och utvecklas i samband med den digitala utvecklingen i samhället. Detta i sin tur ökar möjligheten till att bland annat kvarhålla en anställning, driva ett företag samt förbättra verksamheters förmåga till konkurrenskraft och nytänk rörande teknik. Alla ska kunna ta del av, erbjudas och tillhöra den digitala utvecklingen på ett likvärdigt sätt oavsett kön, ålder,
funktionsförmåga eller etnisk bakgrund. Individer ska därför erbjudas generella och
anpassningsbara lösningar som stärker initiativet och uppmuntran till att fortsätta utvecklandet av den digitala kompetensen och det som krävs för att kunna vara en del av det digitaliserade
samhället (Regeringen 2017 B).
Nästa delmål berör digital trygghet; som förutsätter att Sverige ska ha ett starkt förtroende för det digitala samhället, vilket innebär att trygghet och tillgänglighet har en stor betydelse för den digitala delaktigheten. Därför krävs det att offentlig sektor har ett ansvarsfullt förhållningssätt och arbetar utifrån en demokratisk och förtroendeingivande utgångspunkt för att individerna ska våga använda och förlita sig på de digitala tjänsterna. Därmed är det därför viktigt med hög säkerhetsnivå och hantera den personliga integriteten på ett säkert sätt för att indirekt kunna skapa sig en digital identitet som används genom exempelvis e-legitimationer som bank-ID (Regeringen 2017 B).
10 Det tredje delmålet berör digital innovation; Sverige ska ha en modern samhällsbyggnad för att kunna genomföra arbetet med den digitala utvecklingen genom ökad inriktning på forskning. Detta för att den offentliga förvaltningen ska kunna utveckla fler nya möjligheter och metoder till att lösa rådande eller kommande samhällsproblem. För att i sin tur nyttja bland annat näringsliv och konkurrenskraften. Delmålet digital innovation understryker betydelsen för att underlätta och förnya sätt att leva och hålla samhällslivet igång på ett effektivare sätt men samtidigt värna om klimatet och dess resurser. I detta delmål nämns att offentlig förvaltning borde förbättra sitt nyttjande av egna siffror och uppgifter både inom den egna förvaltningen eller myndigheten men även mellan varandra. Detta förhållningssätt skulle öka effektiviteten och skapar fler möjligheter och kontakt mellan offentlig sektor och individer genom bland annat artificiell intelligens som utformats i takt med den digitala utvecklingen (Regeringen 2017 B).
Vidare presenteras delmålet digital ledning; som understryker betydelsen av att offentlig verksamhet effektiviseras, förbättras och utvecklar en god kvalitet. Detta delmål pekar på ett förhållningssätt om resurseffektivisering av samhället och en modern digital förnyelse av regelverk som inte får påverka individens integritet eller Sveriges säkerhet. I detta delmål har regeringen en strävan att i samband med digitaliseringsutvecklingen förtydliga det statliga ledarskapet samt förenkla och säkra med hjälp av digitalisering. Med delmålet vill regeringen även stärka det lokala och regionala engagemanget genom samverkan på olika nivåer för att utveckla fler digitala lösningar (Regeringen 2017 B).
Det femte och sista delmålet är digital infrastruktur; där målet är ökad tillgång till höga
bredbandshastigheter och stabila mobiltjänster. Det vill säga tillgång till hård infrastruktur har en stor betydelse, då ett digitaliserat samhälle kräver en god och funktionell infrastruktur. De
materiel, utrustning och logiska system som transporterar själva datan har en stor betydelse, även vad gäller den ”mjuka” infrastrukturen. Det vill säga internetprotokoll och lagar, även det som gör att själva datan kan utbytas kräver ett stöd för digitaliseringens utveckling. Delmålet pekar på att den offentliga förvaltningen ska ha möjlighet att utbyta information och korrelera med andra förvaltningsorgan och myndigheter för att öka sin effektivitet och tillgänglighet. Dessutom för att kunna lösa delar i arbetet gemensamt, därav krävs utveckling kring samordning och förvaltning kring den digitala svenska infrastrukturen (Regeringen 2017 B).
Beskrivningen av digitaliseringsstrategin avslutas med att digitaliseringen ska vara internationell, demokratisk, rättssäker och värna om de mänskliga rättigheterna. Dessutom ska den formas i
11 flerpartssamverkan och gynna de olika samhällsnivåerna, från individ till företag och statliga organ (Regeringen 2017 D).
2.2.3 Digitalt först
Digitalt först lanserades av regeringen år 2015 och skulle äga rum tre år framåt. Detta program var till syfte att effektivisera förvaltningen och år 2015 påbörjades den processen av regeringen. Det finns även ett syfte till varför regeringen gav benämningen “Digitalt först”. Syftet är att de offentliga verksamheterna ska inrätta digitala verktyg för interaktion och kommunikation mellan sig själva och privatpersoner samt företag i första hand innan fysiska möten. Därmed är
grundtanken med Digitalt först att simplifiera för användaren, det vill säga att den offentliga sektorn blir lättare att få kontakt med, blir mer tillgänglig och färre mellanhänder förekommer. Med Digitalt först ska medborgarna ha det lätt att kontakta sin förvaltning i Sverige och på ett enkelt sätt nyttja de offentliga tjänsterna utan att behöva lämna in vissa uppgifter fysiskt som annars vore tids- och resurskrävande om det behövde utföras genom ett personligt möte (Regeringen 2017 A).
För att vidare förtydliggöra huruvida Digitalt först har en internationell prägel återfinns även att den europeiska kommissionen har tagit del av strategin. Detta ska påvisa att Digitalt först även används utanför Sveriges gränser och att arbetet utvecklas årligen av olika länder men också inom den Europeiska unionen. Däremot eftersträvar EU andra mål med hjälp av Digitalt först-strategin, där strategin appliceras i ett större perspektiv och till ett bredare arbete än vad Sveriges användning av Digitalt först. EU-kommissionen förklarar målen genom att investera i den digitala kompetensen inom alla europeiska länder, se till att artificiell intelligens utvecklas och samtidigt respekterar individens rättigheter och därmed förtjänar dess förtroende, accelerera framtagandet av snabbt bredband för skolor, hem och sjukhus i hela EU. Men även att expandera och utveckla Europas innovativa lösningar för miljö, transport och medicin, samt att skydda individer från olika typer av cyberhot. Det vill säga att digitaliseringen ska arbeta för oss människor. Det ovanstående speglar däremot inte allt som inkluderas av Digitalt först-strategin inom EU, då strategin omfattar väldigt stora områden som rättvis och konkurrensinriktad digital ekonomi, öppen demokrati och hållbart samhälle. Detta sammanfattar ett stort arbete som
Digitalt först inkluderar och som fastställts av Europeiska kommissionen (European Commission 2020 A). Som den Europeiska kommissionen fastställer, är Europa central och ledande i arbetet om digitaliserad transformering. Grundtanken är att digitaliseringen ska underlätta framtiden för
12 alla medborgare inom EU samt att själva EU ska bli alltmer digitaliserad (European Commission 2020 B).
Detta sammanfattar och förklarar att Digitalt först-strategin har både en central roll nationellt i Sverige samt en internationell roll inom den Europeiska unionen. Enligt en rapport som är framtagen från regeringskansliet fastställs det att Sverige är en av de länder som kommit längst med digitalisering av offentliga tjänster, bakom länder som bland annat Nederländerna som är i framkanten av digitalisering av offentliga sektorn (Regeringskansliet 2018).
2.2.4 Idéteori
Idéteori kommer redogöras i följande del vilket kommer vara en del av grunden för kommande analys och slutsats i detta forskningsarbete. Denna teori har valts specifikt för att konkretisera problemområdet: digitalt utanförskap.
I denna forskningsstudie kommer idéanalys användas som ett analytiskt verktyg för att undersöka idén om digitaliseringen inom de offentliga verksamheterna som i sin tur utgör det digitala utanförskapet. Idéteorin används för att förstå hur idén om digitaliseringen har
implementerats i förvaltningen och vad den idén har medfört för effekter därigenom. Regeringen fastställer att digitalisering av offentliga verksamheter verkställdes för att skapa en öppnare, enklare och effektivare förvaltning. Därav kommer idéanalys användas för att tydliggöra att problemområdet, det digitala utanförskapet, kan vara en effekt av en idé.
Idéanalys beskrivs i Paul Cairneys bok “understanding public policy - theories and issues” där han belyser att idéns roll är betydande för förståelsen av allmän ordning och att makten i slutändan utövas i situationer där fler har samma tankesätt och idéer. Det existerar alltid en konkurrens kring fastställandet om hur världen bäst kan fungera och vilka politiska förklaringar som är de rätta att implementera samtidigt som gemensamma idéer kan förändras när många utmanar dem (Cairney 2012, 220).
Idéer har en egen verkande faktor där idéns effekt även kommer förklara dess acceptans. Ett exempel kan vara att vissa religiösa idéer som kan vara obrytbara för förändring i flera årtionden medan det i andra fall kan handla om en “mindre” idé som egentligen kan täcka något annat och vara en del av något större, det vill säga en typ av “manipulering” av idéer (exempelvis
13 betydelse och förklaringen av detta, då idéer i regel formas och lyfts fram av politiska aktörer som sedan uppmärksammas av makthavare med beslutande rätt. Detta i sin tur formar frågor kring varför beslutsfattare väljer vissa idéer framför andra och vilka konsekvenser det kan bli utav deras val. Slutligen nämner Paul Cairney om hur idéer sammanförs med politiska teorier då makt, verksamheter, politiska nätverk, socioekonomiska faktorer ligger till grund för formandet av dessa (Cairney 2012, 221).
För att en idé ska räknas som relevant eller genomförbar krävs det att tre “punkter” ska vara markerade. Det vill säga att ett; det politiska problemet pekas ut. Två; att finna en lösning på problemet och det tredje; att de politiska förhållandena kommer bidra till ett genomförande (Cairney 2012, 222). Det politiska problemet kommer vara det digitala utanförskapet som har bildats utifrån digitalisering av offentliga tjänster. Därav kommer lösningen till problemet analyseras med intervjuer som utförts med tjänstepersoner som förklarar tillvägagångssätt för att förebygga det digitala utanförskapet. Ett genomförande analyseras genom att ta reda på huruvida myndigheterna försöker förebygga utanförskapet och sedan göra ett försök att lyfta deras
metoder och se skillnader och likheter inom deras inkluderingsarbete.
Definitionen av idé kan vara problematiskt att fastställa men utifrån litteraturen förklarar Paul Cairney idé som en tanke eller plan. Idéer skapar förståelse för politiska problem och kan vara en förutsättning för att hitta de mest användbara lösningarna på exempelvis vissa policyproblem. Dock menar Cairney att svårigheterna träder fram när definiering av ett problem inom idén blir mer sakligt och påtagligt, vilket det kan bli i praktiken (Cairney 2012, 223). Men definitionen av idéer är inte alltid självklara och kan ibland tolkas som bland annat policyförslag, lösningar, normativa ramverk eller nya tekniker. Den betydande faktorn i detta fall berör det som nämns vidare, nämligen i vilken utsträckning dessa nya “idéer” delas och förstås av andra, kopplat till styrande eller grundläggande övertygelser om vad som är moraliskt rätt eller fel. Men även empiriska och orsaksbundna uppfattningar som får en effekt på andras utveckling, som i sin tur kan ge en felaktig förklaring i politiska resultat.
I litteraturen används ordet virus som ett parallellt begrepp till idé. En idé kan vara en förklaring bakom flera omständigheter likväl som det även kan vara en “infektion” i politiska system då det kan bidra till att utforma stora förändringar eller reformeringar (Cairney 2012, 224). Med detta i åtanke kopplas detta förhållningssätt för idéer till den digitala utvecklingen som lett till digitalt utanförskap. I denna forskningsstudie ses det digitala utanförskapet som en effekt av en idé då
14 nya tekniker utesluter individer i samhället som inte fått chansen att utvecklas i takt med denna idé och har nu resulterat till ett digitalt utanförskap. Som Paul Cairney förklarar utmanas normer och nya idéer inom organisationer ständigt och det pågår alltid en diskussion där en policy eventuellt kan förändras på grund av en ny idé eller en förändring av normer (Cairney 2012, 227).
Digitaliseringen inom myndigheter har påverkat dess arbetssätt, effektivitet och inte minst brukarnas användning. När digitaliseringen infördes i de offentliga tjänsterna inom de tre utvalda myndigheterna, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket, har det påvisats att policyförändring kring användningen av de offentliga tjänsterna skapat klyftor för vissa
individer. I dessa klyftor återfinns ett utanförskap som har skapats av den nuvarande digitala normen (Svenskarna och Internet 2020).
En återkommande fras i Cairneys bok är “En idé vars tid har kommit” som ska spegla föreställningen om att vissa politiska lösningar och tillvägagångssätt har genomgripande
inverkan på den gemensamma politiken. Cariney menar att en idés tid och plats endast kommer när beslutsfattande makthavare har tillräckligt med potential och orsaker att forma idéer till policys (Cariney 2012, 243). Eftersom dagens generationer har vuxit upp i teknikens era finns det kostnadseffektiva argument som antyder på att en digitaliserad offentlig marknad kan innebära stora nedskärningar av statens finansiering. Problematiken som just nu existerar är att en viss del av befolkningen inte tar del av tekniken och det kan försvåra målet med policyn vid detta tillfälle. Som tidigare nämnt kommer idéteori användas som analytiskt verktyg för att undersöka samhällsproblemet - digitalt utanförskap.
2.2.5 Samhällskontraktet och medborgaren som kund
Teorierna om samhällskontrakt och medborgaren som kund kommer utgöra en del av grunden för huruvida vi analyserar denna studie. Samhällskontraktet är ett komplement till idéteori för att ge en bredare teoretisk grund för att sedan kunna nyttjas i analysen, detsamma gäller synsättet om medborgaren som kund.
Till forskningsstudien används samhällskontraktet för att konkretisera problemet av digitalt utanförskap. Likt idéteori används samhällskontraktet som ett komplement för att kunna analysera om den digitala eran bryter samhällskontraktet när vissa individer inte kan eller har
15 möjlighet till att använda de digitala tjänsterna. Vidare kommer samhällskontraktet kopplas tillsammans med medborgar- och kundperspektivet.
I en bok skriven av David Boucher med titeln The social contract from Hobbes to Rawls (1994) diskuteras samhällskontraktet och dess mångsidighet. Författaren menar att det är svårt att definiera teorin och därför finns det flera filosofer som har definierat kontraktsteorin på olika sätt. Det finns olika variationer av kontraktsteori och författaren nämner huvudsakligen det moraliska, civila och konstitutionella förhållningssättet (Boucher et al. 1994, 2). Det civila förhållningssättet utgår ifrån att det finns ett historiskt eller hypotetiskt socialt avtal i samhället (Boucher et al. 1994, 4). Det konstitutionella förhållningssättet grundar sig på ett kontrakt som är byggt på en konstitutionell överenskommelse mellan folket och regeringen (Boucher et al. 1994, 9). Vidare till det moraliska förhållningssättet som grundar sig på normer i en gemensam
överenskommelse - mellan individer som är en del av folket (Stanford 2017). Kontraktsteorin har mötts av flera definitioner men huvudsakligen av: Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques Rousseau. Närmare 2000-talet nämns teoretikerna David Gauthier och John Rawls (Boucher et al. 1994, 1).
Till forskningsarbetet kopplas kundperspektivet till det moraliska förhållningssättet, där
tolkningen ter sig vara att individens natur gör att hen vill vara en del av samhället. Som tidigare nämnt innebär det moraliska förhållningssättet att individer ingår i en gemensam
överenskommelse som grundar sig på normer. Flera filosofer har olika tolkningar för vad individens naturliga tillstånd är och hur det påverkar det moraliska förhållningssättet.
Exempelvis menar Gauthier att moral hos individen styrs av den rationella överenskommelsens funktionalitet, som genom de olika positionerna gör att andras begränsningar hamnar i
förhandlingsställning. Dock är inte Gauthiers perspektiv ändamålsenlig i det avseendet att det inte ser till den allmänna gemensamma nyttan, utan snarare den enskilda individens intresse (Boucher et al. 1994, 3–4).
Men den generella tolkningen av det moraliska förhållningssättet grundar sig på egenintresset hos individen, då egenintresset speglar fördelarna för varje enskild individ (Boucher et al. 1994, 3). Vad gäller det moraliska förhållningssättet har flera jämförelse gjorts mellan bland annat Glaucon och andra moralteoretiker som Harsanyi, John Mackie och särskilt David Gauthier. Glaucon m.fl har på olika sätt grundat sina moraliska principer individens egenintresse som skapar begränsningar i deras beteende för att maximera fördelarna (Boucher et al. 1994, 3).
16 I boken Om samhällsfördraget skriven av Rousseau (1947) har samhällskontraktet existerat under en lång period. Kontraktet används för att beskriva politisk auktoritet och medborgarnas förhållande till det. Samhällskontraktet styrs av naturen och lagen, vilket i sin tur gör den skör för förändring (Rousseau 1947, 6). Ett citat som nämns i Rousseaus verk där han förklarar en svårighet som samhällskontraktet upprätthåller, är när individer behöver arbeta tillsammans utan att riskera någon annans frihet eller den allmänna viljan:
“Find a form of association that will bring the whole common force to bear on defending and protecting each associate’s person and goods, doing this in such a way that each of them, while uniting himself with all, still obeys only himself and remains as free as before.” (Rousseau 1947, 6)
Ett samhällskontrakt beskriver förbindelsen mellan samhället och individ kopplat till andra samhälleliga faktorer och värden, exempelvis rättigheter och åtaganden, som kan komma att förväntas från båda håll. Det kan också beskrivas som ett kontrakt som gynnar välfärden i samhället. Det innefattar både regelrätta och formella överenskommelser som lagar men även mer informella avtal som förekommer i ett samhälle mellan individer, exempelvis oskrivna regler som värderingar eller beteenden (SOU 2016:85, 156). Samhällskontraktet utformas i samband med olika intressen mellan individer, olika samhällsaktörer och det offentliga. Kontraktet förmedlar förändringar i samhället som uppstår mellan individer och det offentliga, där förtydligande om hur de olika samhällsnivåerna måste samverka på ett eller annat sätt efter de behov eller värden som finns. Individen har lika mycket förpliktelser till det offentliga som det offentliga har till individerna i samhället. Detta är av stor betydelse för att utforma vägen till en lyckad välfärd (SOU 2016:85, 156). Ett exempel kan vara att individen har en skyldighet att följa de lagar och föreskrifter som det offentliga ålagt befolkningen, samtidigt som det offentliga ska förse individerna med rättigheter som utbildning och sjukvård. Samhällskontraktet innebär att avtalet ska åtlydas från båda parter, individ som stat, för det allmänna bästa (SOU 2016:85, 157).
Lundquist redogör i boken Medborgardemokratin och eliterna (2001) en distinktion mellan medborgare och kund. Här menar Lundquist att det finns en skillnad mellan individen som kund och individen som medborgare. Som medborgare har individen rättigheter och skyldigheter, där
17 åliggandet och tilltron för politiken är av betydelse, vilket speglar ett långvarigt tidsperspektiv. Individen som kund har inte samma förpliktelser som en medborgare, och saknar de egenskaper och förhållningssätt som medborgaren har för samhället. Kunden har enbart lika förhållningssätt som medborgaren tills något annat “bättre” kommer på fråga och kan väljas som nytt alternativ (Lundquist 2001,46–50).
Lundquist nämner i ett annat verk, Demokratins väktare (1998) att den offentliga förvaltningens kontakt med medborgaren är betydande då kontakten formas genom tjänstepersonerna. Här kan det finnas risk för att individens integritet kan bli kränkt vilket inte får negligeras sett ur ett demokratiskt perspektiv. Lundquist menar att legitimiteten fastställs utifrån det offentligas sätt att verka (Lundquist 1998, 25).
Samhällskontraktet nämns i en aspekt av politisk teori om legitimitet för politisk auktoritet, samt det legitima innehållet i olika moraliska normer. Därmed innebär samhällskontraktet en typ av “överenskommelse” som individer ingår för att behålla samma moraliska normer och samtidigt behålla samma intressen (Stanford 2017). Exempelvis menar Hobbes att egenintresset leder till att individen vill maximera sin egen vinning, vilket leder till att individen kommer agera moraliskt och i samtycke med staten (Stanford 2017). Det finns olika infallsvinklar av olika teoretiker för huruvida de tolkar det individuella intresset via det naturliga mänskliga beteendet. Perspektivet om medborgaren som kund tillför en intressant utgångspunkt i forskningsstudien för huruvida individer blir tillgodosedda ur ett serviceperspektiv av den offentliga förvaltningen. Precis som Lundquist nämner finns en skillnad mellan individen som medborgare och individen som kund, och om förpliktelserna som medförs (Lundquist 2001,46–50). Individen som befinner sig i det digitala utanförskapet har inte andra valmöjligheter då respektive myndighet har ett specifikt syfte i samhället. Därav är det av betydelse för forskningsstudien att ta del av medborgaren som kund-perspektivet, för att se hur myndigheten ställer sig inför detta.
En parallell till egenintresset kan genomföras med kundperspektivet då kunden till skillnad från medborgaren enbart har lika förhållningssätt tills något “bättre” kommer till hands och kan ersättas med tidigare alternativ (Lundquist 2001,46–50). Det offentliga utvecklades för att indirekt gynna sitt egenintresse, vilket resulterat till digitalt utanförskap. Dessutom har den digitala eran gjort att medborgaren blir kund för att kunna ha kontakt med det offentliga och att
18 överhuvudtaget vara en del av det offentliga. Har medborgaren inte möjlighet till att bli kund, förstörs relationen till det offentliga och känslan av medborgar-tillhörigheten brister.
Samhällskontraktet riskerar att brytas om legitimitet inte behålls intakt mellan den politiska auktoriteten och individer i samhället. Digitala tjänster anses mer som en självklarhet, både inom offentlig och privat sektor, men det förblir problematiskt om inte alla har möjlighet att ta del av statens digitala tjänster. Kontraktsteorin används därför som ett verktyg för att analysera
huruvida de tre utvalda myndigheterna hanterar det digitala utanförskapet för att behålla samhällskontraktet intakt, utifrån den moraliska aspekten på teorin.
2.3 Diskussion om tidigare forskning och teoretiskt ramverk
Som tidigare nämnt har forskning kring digitalt utanförskap inom offentlig sektor kommit långt och det finns ett massivt antal utförda studier att välja mellan. Tanken bakom valet av tidigare forskning var att finna forskning kring hur offentlig sektor använder digitala medel. Under informationssökningen återfanns det tidigare nämnda forskningslitteraturen om Digital by default och Service channels. Sammanfattningsvis av dessa två källor finns det klara
tillvägagångssätt som offentlig sektor använder sig av: IKT (fysiska och digitala kanaler), samt Digital by default. I kontrast av dessa två tillvägagångssätt nämns det flera begrepp såsom access divide och skill usage divide, web 2.0 och regering 2.0. Begreppen och tillvägagångssätten används inom forskningslitteraturen för att framgångsrikt kunna förklara att digitaliseringen har gjort en omfattande rekonstruktion på den offentliga förvaltningen.
Den utvalda forskningslitteraturen valdes strategiskt tillsammans med det teoretiska ramverket. Därav nämns digitalt först, som har agerat som ett svenskt tillvägagångssätt som kan jämföras tydligt med digital by default då båda tillvägagångssätten förespråkar samma grundtanke. Idéteorin och samhällskontraktet utgör teoretisk grund som studien använder sig av för att kartlägga hur digitaliseringen har påverkat offentlig förvaltning samt hur det har påverkat samhället som använder sig av de offentliga tjänsterna.
Forskningen förklarar att det digitala utanförskapet existerar och att det tillämpas olika kanaler (fysiska och digitala) för att bekämpa detta utanförskap. Samt förklarar den utvalda forskningen och teorin tillsammans att det sker en samhällsutveckling vad gäller digitala tillvägagångssätt.
19
2.4 Samhällsrelevans
Det digitala utanförskapet som skapats till följd av en ökad digitalisering i samhället är en aktuell statsvetenskaplig debatt. Sedan myndigheterna förändrade flera policys till följd av
digitaliseringen har det utformats organisatoriska förändringar. Automatiseringen inom
myndigheterna som skapats av digitaliseringen har frambringat en försvårad situation för vissa individer, vilket gjort att dessa hamnar i ett så kallat digitalt utanförskap. Det kan i sin tur innefatta faktorer som bristande information och försvårade procedurer som förlängs i onödan från individens sida, men även från den statliga.
Forskningsfrågorna går att koppla till en bredare statsvetenskaplig debatt då det är allmänt känt att digitaliseringen faktiskt skapar en viss typ av digitalt utanförskap. Därför finns intresset för att titta närmare på, och ifrågasätta, hur myndigheter arbetar för att minska det digitala
utanförskapet och om de överhuvudtaget gör det. Detta kan vara en utmaning då den äldre svenska befolkningen blir allt fler, tekniken och IT-lösningar välkomnas allt mer in till flera samhällsfunktioner och myndigheter för att underlätta både ur tjänstepersonernass perspektiv men även för användare. E-tjänster blir allt vanligare och är bundna med allt fler samhälleliga verksamheter och tjänster i samhället. För att kunna koppla till en lämplig teori krävs förståelse för hur en idé (digitalisering av offentlig förvaltning) kan få vissa utfall (i detta fall digitalt utanförskap) och vad detta innebär. Därav finns en koppling mellan ämnet digitalt utanförskap och samhällsrelevansen i detta forskningsarbete.
20
3. Metod
I detta kapitel presenteras insamlingen av studiens metodval, motivering av valen och det empiriska materialet. Kvalitativ metod kommer vara utgångspunkten för studiens metod men kommer även vara i kombination med intervjuer. Jämförelser och noggrann undersökning av olika tillvägagångssätt från de utvalda myndigheterna kommer att genomföras, samt andra dokument för att utföra denna studie, bland annat statliga dokument, litteratur, tidigare forskning och vetenskapliga artiklar.
Det insamlade materialet kommer vara utgångspunkten och utgöra grunden för beskrivningen av de olika myndigheternas mål, förhållningssätt, strategier och tillvägagångssätt. Detta kommer underlätta kartläggningen för hur myndigheterna ser på digitalisering av egna tjänster och försöker motarbeta utanförskapet.
3.1 Urval
De tre myndigheterna formar urvalet då deras enskilda och gemensamma samhällsuppdrag är en viktig samhällsfunktion eftersom deras uppdrag berör en stor del av de svenska medborgarna. Därav urvalet av just dessa tre myndigheter; Skatteverket, Försäkringskassan och
Pensionsmyndigheten.
Dessa tre myndigheter är medlemmar i eSam. Det är ett program som vill driva fram
digitaliseringen inom den svenska offentliga sektorn. Programmet har 27 medlemmar som alla vill ta del av digitaliseringens potential och därmed kan medlemmarna använda programmets gemensamma hjälpmedel (eSam, 2020). Pensionsmyndigheten valdes för att deras största
målgrupp tillhör den äldre befolkningen (76+) som också har en parallell till de personer som till största del befinner sig i just digitalt utanförskap. Därav ökade intresset för att undersöka deras förhållningssätt till självservice och digitalt utanförskap. Skatteverket och Försäkringskassan valdes däremot på grund av deras bredd av olika målgrupper och medborgare som därigenom kan spegla hur en myndighet med större omfattning hanterar frågor kring digitalt utanförskap.
21
3.2 Kvalitativ utgångspunkt: Semistrukturerad intervju och textanalys
3.2.1 Semistrukturerad intervjuform
Den valda intervjuformen för denna studie är semistrukturerade intervjuer. Studien har erhållit denna intervjuform för att behålla en röd tråd genom hela intervjun men samtidigt ha relativt öppna frågor så att respondenten inte känner sig alltför låst till frågorna. Semistrukturerad intervjuform framhäver en mer öppen diskussion och greppar inte bara kall fakta från
respondenten men även dess erfarenheter kring diskussionsämnet (Halperin och Heath 2012, 262). De genomförda intervjuerna är utförda via telefon, det vill säga samtalsintervjuer. Samtalsintervjuer gav goda möjligheter att notera oväntade svar från respondenten vilket även främjar uppföljningsfrågor och en bredare diskussion som gav en mer djupgående intervju (Esaiasson et al. 2017, 260).
Vid rådande situation pga covid-19 pandemin var detta tillvägagångssätt för intervju i princip den enda möjligheten för att kunna genomföra studien på ett framgångsrikt sätt. I och med situationen med pandemin var samtalsintervju enda tillvägagångssättet. Därav påbörjade skyndsam kontakt med de blivande respondenterna. Det blev ett större ansvar att kontakta och återkoppla till respondenterna via e-post för att bestämma tid av samtalsintervju. Det gav även större frihet till respondenterna då ett fysiskt möte inte behövde bokas in för att utföra intervjun. 3.2.2 Urval av respondenter
För denna forskningsstudie kontaktades tre svenska myndigheter där en tjänsteperson intervjuades från respektive myndighet. Den första respondenten som intervjuades är en
enhetschef på stödenheten inom kundmötesavdelningen på Skatteverket. Valet av respondenten från Skatteverket gjordes då respondenten snabbt kunde delta i intervjun, dels av eget intresse för digitalisering samt med vetskapen om situationen om covid-19 som kunde påverka möjligheten till intervju för oss författare. Samtliga intervjuer genomfördes via telefon och tidsåtgången var cirka 30 minuter. Samtalen mottogs med ett gott bemötande och välutvecklade svar på varje frågeställning.
Vidare fördes nästa telefonintervju några dagar senare med en försäkringsspecialist från Försäkringskassan. Försäkringsspecialisten gav flera perspektiv på olika frågor för att ge en nyanserad bild, vilket troligtvis inte hade framkommit om exempelvis informationssökningen
22 hade skett enbart utifrån myndighetens webbsida. Intervjun med respondenten från
Försäkringskassan tog cirka 30 minuter. Slutligen genomfördes en intervju med en respondent från Pensionsmyndigheten där en person med arbetstiteln digital strateg framförde informativa svar. Även denna intervju pågick i cirka 30 minuter och med varierande svar på intervjufrågorna. Vid rådande pandemi (Covid-19) försvårades kontakten med samtliga myndigheter, vilket
resulterade i att författarna vände sig till två respondenter som det fanns bekantskap till, vilka är Försäkringskassan och Skatteverkets respondenter. Detta förenklade situationen för att
fullständiggöra forskningsstudien. Försök till att kontakta andra myndigheter som exempelvis DIGG (myndigheten för digital förvaltning) gjordes och en intervju hade varit gynnsam för forskningsstudien. Detta misslyckades då tidsramen inte tillät möjligheten för en ytterligare intervju. Respondenten från Pensionsmyndigheten hittades genom deras e-post funktion där en av myndighetens registratorer kontaktade en av myndighetens analytiker. Analytikern gav sedan ut kontaktuppgifter till den digitala strategen som i sin tur blev respondent till forskningsstudien. Den digitala strategen var insatt i frågor om digitalisering, vilket gjorde respondenten till ett lämpligt val för forskningsstudien.
Det finns en medvetenhet om att de utvalda respondenterna inte kan spegla myndigheterna fullt ut, vilket kan påverka relevans och tillförlitlighet. Trots bra bemötande och kontakt med
respektive myndighet fanns det heller inte möjlighet eller tid till att kontakta fler respondenter som ytterligare hade kunnat förtydliga förhållningssättet kring det digitala utanförskapet. Återigen även detta på grund av den rådande pandemin (Covid-19) som försvårade chansen att finna fler inriktade respondenter som kunde varit relevanta för forskningsstudien.
Trots omständigheterna fanns det en god användning för de material som insamlats till arbetet från respondenterna och deras roller på respektive myndighet. Var och en arbetar med och är involverade i respektive myndighetens övergripande och strategiska processer när det gäller digitalisering och dess påverkan på användare. Nedan framgår vilken arbetstitel som hör till vilken myndighet och respondent. Vad gäller namn på respektive respondent kommer dessa kvarstå som anonyma om detta inte efterfrågas.
23 A: Anonym - Ges ut vid
förfrågan Enhetschef på stödenheten på kundmötesavdelningen Skatteverket
B: Anonym - Ges ut vid
förfrågan Försäkringsspecialist Försäkringskassan C: Anonym - Ges ut vid
förfrågan Digital strateg Pensionsmyndigheten
Tabell 1: Kort om respondenterna
3.2.3 Kvalitativ textanalys med en komparativ utgångspunkt
För att komplettera intervjuerna och dess resultat används en kvalitativ textanalys med en komparativ utgångspunkt. Textanalysen kommer användas för att planmässigt analysera information ur materialet som kommer från intervjuerna, forskningslitteratur, statliga
informationskällor och andra texter. Intervjusvaren kommer i sin tur jämföras i analysen genom en komparativ metod. Ett medvetet val gjordes för att utföra och kombinera textanalys och intervju då det underlättar djupdykningen och utformningen av precisering i analysen. Kombinationen kan bidra till flera olika infallsvinklar då de olika respondenterna speglar myndigheternas visioner och mål. Intervjuerna medför en synvinkel från det praktiska arbetet som de olika tjänstepersonerna möter varje dag. Perspektivet på digitalt utanförskap inom myndigheter är givande att undersöka då de ofta medför riktlinjer och bestämmelser som den enskilda myndigheten följer.
3.3 Material
3.3.1 Empiriskt material
Det empiriska materialet som tillämpas i denna forskningsstudie är intervjusvar från
respondenter som representerar de utvalda myndigheterna; Skatteverket, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Respondenterna valdes ut för att de kunde ge en bild av förhållningssättet som respektive myndighet har när det gäller digitalt utanförskap och digitaliseringen inom respektive myndighet. Intervjusvaren räknas som primärkälla till forskningsstudien. Detta vägval var ett självklart tillvägagångssätt för att erhålla den information som behövdes från respektive myndighet då enbart informationssökning via myndigheternas webbsidor inte skulle tillföra med tillräcklig information.
24 3.3.2 Andra relevanta källor
I forskningsstudien används andra källor som tillför information kopplat till det empiriska materialet. Denna information används för att analysera det empiriska materialet. Dessa källor innefattar de tidigare nämnda teorierna: idéteori, samhällskontraktsteori och medborgare som kund, vetenskapliga artiklar och webbsidor om regeringens strategier samt statistik som använts för att stärka forskningsstudien ytterligare.
För teorierna som har använts inom forskningsstudien har Lennart Lundquists verk
Medborgardemokratin och eliterna (2001), och Demokratins väktare (1998) varit relevanta för att beskriva medborgarperspektiv och medborgaren som kund. För information om idéteori har forskningsstudien tagit del av Paul Cairneys “Understanding Public Policy:theories and issues” (2012). Denna bok var en del av tidigare moment i kursen och rekommenderades att användas till arbetet, vilket gjorde att idéteorin var den teori som bäst lämpade sig till forskningsstudien. Vad gäller teorin om samhällskontraktet används information från flertalet källor, det vill säga Rousseaus verk “Om samhällsfördraget” (1947), temarapport från digitaliseringskommissionen om “Digitaliseringens effekter på individ och samhälle”. En artikel från The Stanford
Encyclopedia of Philosophy “Contractarianism” och verket “The social contract from Hobbes to Rawls” (1994) används tillsammans med de andra källorna för att beskriva omfattningen på samhällskontraktets betydelse. Anledningen till flertalet källor bakom denna teori beror på att samhällskontraktet är filosofiskt omdiskuterad som sträcker sig långt bak i tiden. Det finns flera perspektiv på teorin och till arbetet gjordes en tolkning utifrån det moraliska förhållningssättet. Vad gäller tidigare forskning består dessa i form av vetenskapliga artiklar om digitala kanaler och strategier som förespråkar digitalisering av offentlig förvaltning, samt diskurser som förklarar digital exklusion inom delar av den äldre befolkningen. Den första forskningsartikeln har titeln “Digital by default: the use of service channels by citizens” (2019) där forskarna diskuterar tillvägagångssätt för kommunikation och interaktion via digitala tjänster. Den andra forskningsartikeln heter “Digital by default: Reinforcing exclusion through technology” (2015) som diskuterar kring huruvida den offentliga sektorn har digitaliserat sina tjänster och ifall det har inneburit en exkludering av vissa individer. Den tredje forskningsartikeln Discourses of technology, ageing and participation (2018) berör och beskriver de olika diskurserna som kopplas till idéteori.
25 Material från Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) används i forskningsarbetet som bakgrund till digitaliseringspolitiken och har i regel som uppdrag att agera stöd för den
förvaltningsgemensamma digitaliseringen av den offentliga sektorn. Därav ansågs DIGG vara en relevant informationskälla som bidrar till tolkningen av det digitala utanförskapet.
Webbsidan Internetstiftelsen används som en statistisk infallsvinkel i forskningsarbetet för att ge en insyn för hur omfattande det digitala utanförskapet är även i siffror. Detta specifikt riktat för att få en bättre insyn i vilka åldrar och målgrupper som befinner sig i det digitala utanförskapet. Vidare är regeringens webbsida en utgångspunkt i arbetet för att erhålla ett nationellt perspektiv och förhållningssätt till den digitala utvecklingen inom offentlig förvaltning. På hemsidan återfinns information om regeringens strategier om digitalisering. Detta tillför ett bredare perspektiv för forskningsstudien samt för hur Sveriges regering arbetar kring digitalisering generellt.
3.4 Validitet och reliabilitet
Reliabilitet är ett begrepp som innebär tillförlitlighet som bör ifrågasättas och undersökas vid en utförd forskningsstudie. Det betydande är författarens förmåga att förmedla vad som eftersöks i det empiriska materialet som insamlats (Ekengren och Hinnfors 2012, 75). Att välja ut enbart en respondent från respektive myndighet var ett medvetet val, dels på grund av den satta tidsramen och omständigheterna kring covid-19 pandemin. Det ansågs vara utmanande att eventuellt inte hinna fullborda ett resultat för forskningsstudien i tid om fler intervjuer gjorts med fler
respondenter från samma myndighet. Det beror även på utgångspunkten i intervjuerna som varit att respondenten svarar som tjänsteperson, det vill säga utifrån den enskilda myndighetens förhållningssätt till (i detta fall) självservice och digitalisering.
Den externa reliabiliteten förklarar huruvida studien kan replikeras och detta är problematiskt när en kvalitativ forskning utförs. De respondenter som har valts ut för intervjun har eventuellt inte samma tjänst om forskningen skulle försöka göras om i ett senare skede. Det vill säga att risken för att sociala miljöer kan förändras med tid och därmed blir det problematiskt att replikera metoderna som i ett idealt fall skulle resultera i en högre grad av generaliserbarhet (Bryman 2011, 352).
26 Den interna reliabiliteten behärskar huruvida forskarna för studien ska tyda det material som är insamlat (Bryman 2011, 352). Via den operationalisering som utförts för de centrala begreppen inom studien tillsammans med den tidigare forskningen går det att fastställa ett enklare sätt att utesluta material som inte är relevant. Med hjälp av förtydligade begrepp som sedan applicerats i den textanalys som utförts blir den interna reliabiliteten stark och om forskningen genomförs igen med samma material, kan detta leda till samma resultat.
För att göra denna forskningsstudie trovärdig krävs god validitet vilket innebär att en metod är tillförlitlig, det vill säga valid när den undersöker det som den har för avsikt att faktiskt
undersöka i en viss forskningsstudie (Boréus och Bergström 2018, 38). För att studien ska medföra trovärdigt resultat krävs eftersträvan för så hög validitet respektive reliabilitet som möjligt. Det ska därav finnas goda kopplingar mellan utvalda begrepp som är avsedda för ämnet i denna forskningsstudie samt vårt utvalda jämförbara insamlade material som bland annat
tidigare forskning, intervjusvar och vetenskapliga artiklar etc. (Ekengren och Hinnfors 2012, 75). Externa validiteten förklarar huruvida resultaten av denna studie kan generaliseras till andra sociala situationer och miljöer (Bryman 2011, 352). Kvalitativa studier som denna används oftast av färre fall och då blir det problematiskt att generalisera resultatet. Som tidigare nämnt kan det förekomma svårigheter om forskare vill replikera de intervjuer som använts då, som tidigare nämnt, sociala miljöer av de enskilda tjänstepersonerna kan förändras. Myndigheter och dess tjänstemän bör ha ett likgiltigt förhållningssätt i sina svar och inte inblanda personliga åsikter, men det går heller inte att utesluta det antagandet. Det insamlade materialet som samlats in från de enskilda respondenterna riskerar att ha en grad av subjektivitet och även det skapar en obalans i generaliserbarheten.
Intern validitet innebär att det ska existera samstämmighet mellan observationer som fastställs av forskaren och de olika teoretiska idéerna som utvecklas efter tid (Bryman 2011, 352). I denna studie används en intervjumetod och en textanalys där båda typerna av analyserna baseras på tidigare fastställda begrepp som utgör grunden för studien. Den interna validiteten blir stark då studien har en komparativ metod. Denna komparativa metod kommer förtydliga sambandet utifrån de resultat som skapats från intervjuerna respektive textanalys av det grundläggande materialet för att successivt kunna jämföra materialet och i sin tur åstadkomma valida slutsatser.
27
4. Resultat
4.1 Förhållningssätt och hantering av digitalt utanförskap
I detta avsnitt återges redogörelser för de intervjusvar som har samlats in från respektive myndighet. Myndigheternas förhållningssätt, syn och hantering av det digitala utanförskapet beskrivs. Intervjufrågorna har använts som en grund för att skapa teman som knyter ihop det empiriska materialet med det teoretiska materialet. De utvalda temana är baserade på
forskningsfrågor och intervjufrågor som sedan kommer kopplas till det teoretiska ramverket. Tema 1, 2 och 3 kommer besvara de utvalda forskningsfrågorna och syftet av studien. Det insamlade materialet nedanför är uppdelat för varje myndighet för att förenkla uppsökning av specifik information av enskild myndighet.
4.2 Tematiskt insamlat resultat
I det befintliga dokumentet Bilaga D finns samtliga intervjufrågor insamlade. Följande presenteras de teman som valts ut för detta avsnitt:
Tema 1: Målgrupper för E-tjänster
Tema 2: Effekter av digitala tjänster inom offentlig förvaltning Tema 3: Tillvägagångssätt för inkluderingsarbetet
Tema 1: Målgrupper för E-tjänster Skatteverket
Skatteverkets uppdrag innefattar arbete med ett stort antal målgrupper. Myndigheten delar i huvudsak in dem i privatpersoner och företag. Där räknas företag som “stora” företag vilket en enhet vid namn storföretagsavdelningen arbetar specifikt med (BILAGA A, 5) Respondent A nämner att det i nuläget föreligger ett tydligt fokus på att förenkla för målgruppen “små-medelstora” företag där utvecklingen kring hemsidan för denna målgrupp inte utvecklats i samma utsträckning som det gjorts för privatpersoner (BILAGA A, 6).
Vidare genomförs regelbundna målgruppsanalyser och utvecklingen som sker inom myndigheten är kunddriven, vilket innebär att kunden är involverad i utvecklingen av bland annat digitala tjänster. I denna utveckling har fler nya tjänster inom myndigheten etablerats som är inriktade på
