1 Linköpings universitet Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling (IEI) Kandidatuppsats i statsvetenskap LIU-IEI-FIL-G--20/02310--SE
Taiwans relation till FN och WHO
-bakgrund och konsekvenser av dagens läge
---
Taiwan’s relationship to the UN and WHO
-background and consequences of today’s situation
Författare: Fredrik Bravell Handledare: Per Jansson Examinator: Johan Nordensvärd Antal ord: 11 711
2
Abstract
This is a study about Taiwan and its relation to the United Nations and the World Health
Organization. The study is inspired by today’s global situation regarding the Covid-19 pandemic and Taiwan’s exclusion from UN and WHO. The purpose of the study is to understand the exclusion of Taiwan from these global organizations and its consequences. That led to three research questions concerning Taiwan’s historical background to UN and WHO, the relations since 2009 until today, the different ways Taiwan and China argue for their respective position on the “Taiwan issue” and the consequences for Taiwan and its people being excluded from UN and WHO. In order to answer these questions a case study design has been used. Another method has been argumentation analysis. The international relations theory realism has been used
together with the argumentation analysis to identify the relevant arguments from both sides of the Taiwan Strait and to improve the understanding of those arguments. The results show that Taiwan’s relations to the UN and WHO has changed substantially over time, that party politics in Taiwan influence China’s approach, that there is a disagreement and different interpretation of historical events between China and Taiwan, and that the consequences of the exclusion are for Taiwan mainly related to health issues and its political status.
3 Innehållsförteckning
Förkortningar...4
1.Inledning...5
1.1 Syfte och frågeställningar...7
1.2 Avgränsning...7
1.3 Forskningsläge...8
2. Teori och begrepp...12
2.1 FN & folkrätten...12 2.2 Stat...13 2.3 Realism...15 3. Metod...18 3.1 Fallstudie...18 3.2 Argumentationsanalys...19
4. Bakgrund till konflikten mellan Taiwan och Kina...21
5. Resultat...23
5.1 Hur ser Taiwans relation till FN och WHO ut utifrån ett historiskt perspektiv?...23
5.2 Hur ser Taiwans relation till WHO och FN ut från 2009 till idag?...27
5.3 Hur argumenterar Taiwan respektive Kina gällande Taiwans status i det internationella systemet?...34
6.Slutsatser...37
4
Förkortningar
FN-Förenta nationerna
WHO-World Health Organization, Världshälsoorganisationen på svenska. WHA-World Health Assembly, WHO:s högsta beslutande organ.
ILO-International Labor Organization, Internationella arbetsorganisationen på svenska. KMT-Kuomintang, ett av Taiwans två stora partier. Betonar den kinesiska identiteten.
DPP-Democratic Progressive Party, ett av Taiwans två stora partier. Betonar den taiwanesiska identiteten.
5
1.Inledning
Taiwan har ett välutvecklat sjukvårdssystem och skulle kunna bidra mer till globala hälsofrågor vid ett WHO-medlemskap (Hale 2020). Kina blockerar Taiwans ansökningar i och med den politiska konflikten mellan Kina och Taiwan (Tubilewicz 2012, s 709). Nu är frågan särskilt aktuell i och med coronaviruset, som drabbat många länder inklusive Taiwan. Att Taiwan nekas såväl medlemskap som observatörsstatus i WHO är ett omfattande problem. Det utgör ett hot mot taiwanesernas hälsa när informationsspridning och koordinering av insatser mellan WHO:s medlemmar inte når Taiwan. Det hotet är särskilt påtagligt under en pandemi, något som vi bevittnar just nu.
Den utomvetenskapliga relevansen ligger i att frågan handlar om liv och död, inte bara när det gäller det aktuella coronaviruset utan även vid andra pandemier, epidemier och globala
hälsofrågor. Ämnet berör också förhållandet mellan stora, inflytelserika stater i världen som Kina gentemot mindre stater som Taiwan. Den statsvetenskapliga disciplinen internationell politik är relevant i det här fallet. Den internationella ordningen och folkrätten kommer undersökas i uppsatsen.
WHO:s förhållningssätt gentemot Taiwan är problematiskt utifrån organisationens konstitution. I konstitutionen fastslås att “alla människors hälsa är grundläggande i syfte att uppnå fred och säkerhet och det är beroende av fullständigt samarbete mellan individer och stater” (WHO 2005). Det fullständiga samarbetet mellan stater och individer försvåras av WHO:s agerande i frågan om taiwanesiskt medlemskap/observatörsstatus i organisationen. Just det försvårade samarbetet mellan individer och stater är även ett problem för vissa andra medlemsstater i WHO. När Taiwans bidrag till WHO avsevärt försvåras drabbas organisationens sämst ställda
medlemsstater. Taiwan är ett höginkomstland enligt Världsbankens definition (2019). Därmed har Taiwan en möjlighet att stödja WHO:s globala arbete och dess medlemmar. Men
biståndsgivning, leverans av medicinsk utrustning och utbildning från medicinsk personal från Taiwan försvåras avsevärt i och med exkluderingen av Taiwan. Det är särskilt allvarligt för närvarande i och med pandemin Covid-19. Vidare så motarbetar det WHO:s vision om “alla människors hälsa”. Ett konkret exempel på detta är Taiwan tidigare under april bestämde sig för att donera tio miljoner ansiktsmasker till behövande länder. En miljon av maskerna donerades till Taiwans diplomatiska allierade medan majoriteten av maskerna går till länder som drabbats
6 hårdast av Covid-19. Det inkluderar andra höginkomstländer som USA men även Spanien, Italien, Frankrike och andra europeiska länder. I och med Taiwans omfattande
ansiktsmaskproduktion och bristen på masker i många länder anses det vara en skyldighet att Taiwan hjälper omvärlden enligt deras president Tsai Ing-wen. Hon driver på för ett ökat internationellt samarbete genom utbyte av materiel och erfarenheter för att tillsammans kunna utveckla behandlingar och vaccin (Aspinwall 2020). Detta visar tydligt på Taiwans förmåga att bidra till det globala hälsoarbetet och vilka möjligheter som skulle finnas vid ett taiwanesiskt deltagande i WHO. Det visar också på att biståndsgivning från Taiwans sida framförallt är möjligt gentemot de stater som erkänner Taiwan. För övriga medlemmar i WHO skulle mottagandet av medicinsk utrustning och expertis underlättas av att Taiwans tilläts delta i WHO:s arbete. I syfte att förstå Taiwans relation till FN och WHO kommer en argumentstudie utföras där de olika aktörernas argument för sina ståndpunkter analyseras.
Partipolitik i Taiwan är även relevant att undersöka. De två stora partierna, Kuomintang (KMT) och Democratic Progressive Party (DPP) har båda drivit på för medlemskap i World Health Assembly (WHA) sedan 1997 (Chang, J 2010, ss 143-144). Deras olika syn på Taiwan och i vilken roll Taiwan ska delta i WHO:s arbete är relevant att studera utifrån partiernas ideologi. Partierna organiserar regeringens arbete och strävar efter att implementera sin policy i olika frågor. Det gäller bland annat utrikespolitiken och därför är partipolitiken relevant att undersöka (Dalton, Farrell, McAllister 2011, s 6).
Att söka förståelse för Taiwans relation till FN och WHO samt konsekvenserna av relationen är relevant givet den hyperaktuella Covid-19 pandemin. Det är även relevant utifrån WHO:s konstitution och formuleringen kring det ”fullständiga samarbetet mellan individer och stater” (WHO 2005). Där finns en outnyttjad kapacitet från Taiwans sida att hjälpa i dessa tider förutsatt att det “fullständiga samarbetet mellan individer och stater” tar form. Genom att utföra en
argumentationsanalys inom ramen för en fallstudie ämnar jag öka förståelsen för Taiwans
relation till FN och WHO. Fallet Taiwans relation till WHO är ett aktuellt och kontextbundet fall i enlighet med fallstudiens kriterier för val av fall. Det innebär att fallstudien som metod är lämplig för uppsatsen. Det är även ett unikt fall inom FN och synliggör svårigheterna för WHO att leva upp till formuleringar som “alla människors hälsa” och “fullständigt samarbete mellan individer och stater”. I syfte att underlätta läsningen och identifieringen av relevanta argument kommer argumentationsanalysen utföras i samklang med teorin realismen så att relevanta
7 argument från Kina respektive Taiwan kan identifieras. Att undersöka hur Kina respektive
Taiwan argumenterar gällande Taiwans status underlättar förståelsen av Taiwans historia gentemot FN och WHO samt relationen idag. Realismen är relevant och underlättar förståelsen av Taiwans relation till FN och WHO genom att teorin fokuserar på begrepp som makt,
suveränitet, säkerhet, överlevnad, intressen etc. Fenomen som dessa är relevanta i fallet Taiwans relation till FN och WHO.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med uppsatsen är att öka förståelsen av Taiwans relation till WHO och FN samt följderna av att Taiwan nekas medlemskap i WHO. Stater som tidigare splittrats och representerats
parallellt i FN används som stöd för att visa på möjligheten för att Taiwan ska kunna inkluderas i FN.
Frågeställningarna som syftar till att förklara syftet blir:
1. Hur ser Taiwans relation till WHO och FN ut utifrån ett historiskt perspektiv? 2. Hur ser Taiwans relation till WHO och FN ut från 2009 till idag?
3. Hur argumenterar Taiwan respektive Kina utifrån realismen gällande Taiwans status i det internationella systemet?
1.2 Avgränsning
I syfte att förstå Taiwans exkludering från WHO krävs en redogörelse för varför denna exkludering äger rum. Där av behövs en historisk bakgrund till konflikten mellan Kina och Taiwan och hur konflikten påverkar Taiwans relation till WHO. Detta område utgör dock ett undertema till uppsatsen, den historiska aspekten fungerar som en bakgrund till dagens situation. Huvudtemat är dagens situation gällande Taiwans relation till WHO och konsekvenserna för Taiwan.
En avgränsning blir att fokusera på de sociala och politiska perspektiven. Inom det sociala perspektivet kommer främst hälsosituationen att undersökas. Inom hälsodimensionen ryms bland
8 annat det internationella samarbetet kring epidemier, pandemier och andra sjukdomar.
Hälsosituationen i Taiwan inkluderas också i hälsodimensionen. Fokus ligger på hur folkhälsan i Taiwan påverkas av exkluderingen från WHO. Taiwan har stor kunskap i frågor som rör
epidemier, pandemier och övriga sjukdomar. Landet lyckades som första territorium i Asien utrota malaria 1966. Det skedde i samarbete med WHO vilket var möjligt i och med att Taiwan vid det tillfället fortfarande var medlem i WHO (Taiwan Today 1966). Det visar på Taiwans möjligheter att förbättra folkhälsan och vara en del i kampen mot malaria och andra sjukdomar. Det visar också på vikten av samverkan med WHO och medlemskap i organisationen i syfte att bekämpa sjukdomar och förbättra den globala hälsan.
Anledningen till att jag väljer det sociala perspektivet är för att det är framförallt relevant i frågeställning ett och två. Vidare så är det relevant att undersöka konsekvenserna utifrån ett socialt perspektiv för Taiwan givet antalet medlemsstater i WHO. WHO har 194 medlemsstater (WHO 2020). Taiwan som är en de facto-stat exkluderas från WHO, de sociala konsekvenserna av att utestängas från den gemenskapen blir därmed lämpliga att studera. Det politiska
perspektivet kommer att kretsa kring Taiwans omstridda status i det internationella systemet. Det politiska perspektivet är relevant i samtliga frågeställningar, från den första då Taiwan som Republiken Kina i allmänhet erkändes som en stat fram till dagens situation med endast 15 diplomatiska allierade (MOFA 2020). Vilka politiska konsekvenser får Taiwans relation till FN och WHO för deras status i det internationella systemet och för dess strävan att betraktas som en stat?
1.3 Forskningsläge
Forskning om Taiwan och dess förhållande till WHO förekommer i hög utsträckning. En artikel, “The high cost of excluding Taiwan from the WHO”, som utgör ett kapitel i boken China's Rise,
Taiwan's Dilemma's and International Peace, behandlar konsekvenserna av att Taiwan utestängs
från WHO. Artikeln lyfter bland annat hotet mot taiwanesernas “hälsa, trygghet och välfärd”, en konsekvens av att Taiwan nekas medlemskap i WHO. Taiwans strävan efter observatörsstatus i WHA präglas av pragmatism. Taiwans dåvarande biträdande utrikesminister klargjorde att de ansöker om observatörsstatus i WHA som en “hälsoenhet” och att de “ser flexibelt på
9 det innebär”. Han avslog de kinesiska farhågorna om att det är ett sätt för Taiwan att närma sig
de jure självständighet genom att poängtera att det rör sig om hälsofrågor och uppmuntrade
parterna att lägga politiken åt sidan. Bland de politiska partierna i Taiwan råder konsensus om vikten av att delta i WHO ur folkhälsosynpunkt (Hickey 2005, s 73). De globala konsekvenserna av att Taiwan nekas medlemskap i WHO drabbar främst låginkomstländer. Taiwan ger idag bistånd till de stater som erkänner Taiwan. Biståndsgivning till andra låginkomstländer försvåras dock avsevärt på grund av att Taiwan inte tillåts vara med i WHO. Taiwan gav bistånd bestående av medicinsk utrustning och medicinskt stöd till ett värde av 120 miljoner US Dollar mellan 1995-2002. Trots svårigheterna med att ge bistånd till länder som inte erkänner Taiwan har landet gett bistånd till nästan 80 stater mellan 1995-2005 (Hickey 2005, ss 76-77).
“The limits of global health diplomacy: Taiwan’s observer status at the world health assembly” är en artikel från 2014 som undersöker Taiwans kamp för observatörsstatus i WHA, WHO:s högsta beslutande organ. Undersökningen bygger på händelseförloppet mellan år 2000-2011. Förhandlingsprocessen som ledde fram till att Taiwan år 2009 kunde delta som observatör i WHA, betraktas som en stor framgång inom global hälsodiplomati. Aktörerna och deras
intressen analyseras i artikeln tillsammans med resultaten. Författarna argumenterar för att icke-traditionella diplomatiska metoder spelade en framträdande roll för att motivera Taiwans observatörsstatus. Dock är det Taiwans politiska status och grad av diplomatiska representation som spelade den avgörande rollen. Detta åskådliggör den globala hälsodiplomatins
begränsningar enligt författarna (Herrington & Lee 2014, s 1).
Ett annat kapitel i boken China’s Rise, Taiwan’s Dilemma’s and Internation Peace är “Taiwan’s participation in international organizations”. I artikeln studerar Wang (2005) Taiwans deltagande i internationella organisationer. WHO belyses i viss utsträckning även om fokuset på den
organisationen är klart större i Hickeys artikel (2005). Taiwan deltog i flest internationella organisationer under 1950- och 60-talen då de innehade medlemskap i FN samt under perioden från 1990. Bortsett från WTO-medlemskapet är de flesta organisationer Taiwan deltar i
regionala. Ingen av de organisationerna är knutna till FN (Wang 2005, s 152). Wang resonerar senare i studien kring hur taiwanesiskt deltagande i internationella organisationer bör se ut i syfte att tillfredsställa de tre nyckelaktörerna. De är Taiwan, Kina och den internationella
organisationen i fråga. Taiwan föredrar att delta som en suverän stat med deltagande under annat namn som det näst bästa alternativet. Exkludering är det sämsta alternativet för Taiwan men det
10 bästa för Kina. Det näst bästa för Kina är att Taiwan deltar under annat namn och det sämsta att de deltar som en stat. För internationella organisationer är det bästa att Taiwan deltar under annat namn följt av exkludering och det sämsta alternativet är deltagande som suverän stat. Deltagande under annat namn är de båda staternas andrahandsval och organisationens förstaval.
Artikelförfattaren drar därmed slutsatsen att taiwanesiskt deltagande i internationella
organisationer under annat namn, till exempel Chinese Taipei eller Taiwan, China, är att föredra och värt att arbeta för (Wang 2005, s 166).
En artikel som undersöker omvärldens syn på Taiwans relation till WHO är “Taiwan’s
Participation in the World Health Organization: The U.S. Facilitator Role” publicerad i American
Foreign Policy Interests. USA:s roll som underlättade taiwanesisk observatörsstatus belyses i
högst utsträckning. Japans, Kanadas och Europaparlamentets stöd studeras också. Inledningsvis tecknar Chang, J (2010) bakgrunden till Taiwans strävan efter WHO-medlemskap. Därefter följer USA:s roll med början från första januari 1979 då USA avslutade sina officiella
diplomatiska relationer med Taiwan för att istället erkänna Kina. Därpå följde Taiwan Relations Act (TRA) som bland annat fastslår i sektion 4d att “inget i avtalet kan användas för att stödja Taiwans exkludering från fortsatt medlemskap i finansiella institutioner och andra internationella organisationer”. Det amerikanska stödet under Bill Clintons tid som president var begränsat medan det ökade under George W Bushs tid vid makten. Den amerikanska kongressen har genomgående drivit på för Taiwans inkludering i WHO. Innan USA uttryckt sitt stöd för Taiwans deltagande i WHO hade inget annat land offentligt stöttat Taiwan bortsett från landets diplomatiska allierade. Det amerikanska stödet ledde till att Japan för första gången, 2002, offentliggjorde sitt stöd för Taiwan. 2004 röstade USA och Japan för första gången för
taiwanesisk observatörsstatus i WHA. Kanada och Europaparlamentet gick en liknande väg som Japan och ökade gradvis stödet för Taiwan. Flera resolutioner antogs och Europaparlamentet verkade för taiwanesisk inkludering i andra organisationer där statskriteriet inte är nödvändigt däribland International Labor Organization (ILO) (Chang, J 2010, ss 139-141).
Artikeln “Friends, Enemies or Frenemies? China-Taiwan Discord in the World Health
Organization and Its Significance” publicerades i Pacific Affairs. I studien redogör Tubilewicz (2012) för Taiwans väg till observatörsstatus i WHA, “suveränitetsfrågan”, Ma Ying-jeous påverkan på Taiwans relation till WHO under sin tid som president samt följderna av att Taiwan 2009 beviljades observatörsstatus. I artikeln kännetecknas suveränitet som “en regerings
11 självständighet och legala samt politiska isolering från utländska regeringar i enlighet med internationell rätt” (Tubilewicz 2012, ss 701-702).
12
2. Teori och begrepp
2.1 FN och folkrätten
Folkrätten reglerar förhållandet mellan stater, internationella organisationer och andra internationella organ. Den viktigaste mellanstatliga aktören är Förenta nationerna (FN). FN bildades 1945 och skapades genom traktater vilka utgör organisationens stadgar
(Nationalencyklopedin 2011). Taiwan är inte längre en medlemsstat i FN vilket också
omöjliggör medlemskap i WHO, ett av FN:s fackorgan (Chang, P 2011, s 810). Det faktumet utgör ett omfattande problem för Taiwan, dess rättigheter och ställning i världen. Taiwans
relation till FN åskådliggör landets kontroversiella förhållande gentemot omvärlden. Avsaknaden av medlemskap i FN försvårar deltagande i WHO. Taiwans relation till WHO är även den
relevant i och med de aktuella händelser som utspelas i världen, Covid-19 och dess konsekvenser.
FN:s konstruktion och det faktum att den bygger på den internationella ordning som uppkom efter andra världskriget utgör ett problem. FN:s stadga (1945) fastslår bland annat att lika
rättigheter ska råda för stora och små nationer. I artikel två presenteras ett av ändamålen som går ut på att “mellan nationerna utveckla vänskapliga förbindelser, grundade på aktning för principen om folkens lika rättigheter och självbestämmanderätt samt vidtaga andra lämpliga åtgärder för att befästa världsfreden”. Stater som är berättigade till medlemskap är enligt artikel tre till exempel de som deltog i FN:s konferens om internationell organisation i San Francisco 1945. Republiken Kina1 (Taiwans officiella namn) var en medlemsstat fram till det att platsen övertogs av
Folkrepubliken Kina2 (Kinas officiella namn) 1971. Att döma av FN:s stadga förekommer
svårigheter med att leva upp till principerna i verkligheten. Taiwan, som enligt artikel tre är berättigat till medlemskap nekas det. Genom att de permanenta medlemmarna i FN:s
säkerhetsråd innehar vetorätt existerar olika rättigheter mellan stora och små nationer, till förmån för de stora nationer som segrade i andra världskriget. Principen om självbestämmanderätt gäller uppenbarligen inte Taiwan enligt FN i och med att organisationen tillämpar “Ett
Kina-principen". Den principen innebär enligt Kinas och FN:s tolkning att det bara finns ett Kina och
1 Republiken Kina används synonymt med Taiwan och med huvudstaden Taipei då regeringen åsyftas. 2 Folkrepubliken Kina används synonymt med Kina och med huvudstaden Peking då regeringen åsyftas.
13 att Taiwan är en del av Folkrepubliken Kina. Det förekommer fler exempel på stater som tidigare delats i två delar däribland; Tyskland, Korea, Vietnam och Cypern. Enligt erfarenheten från Väst- och Östtysklands tidigare representation i FN och dagens Syd- och Nordkorea i
organisationen bör det finnas utrymme för en parallell representation även gällande Kina och Taiwan (Wang 2005, s 159). Givet de olika sätt Kina respektive Taiwan ser på Taiwans status är det nödvändigt att undersöka hur de båda staterna argumenterar i frågan.
2.2 Stat
Ett relevant begrepp i arbetet är stat. Det är relevant med tanke på att det är det som är den centrala frågan när det gäller frågan om taiwanesiskt medlemskap i FN och WHO, men även i många andra internationella organisationer. Är Taiwan att betrakta som en stat? Kina är inte av den uppfattningen medan Taiwan argumenterar för att de utgör en suverän stat (Tubilewicz 2012, s 702). Kriterierna för att klassas som en stat blir därmed viktiga att undersöka i uppsatsen. Montevideokonventionen redogör för kriterierna för att ett territorium ska klassas som en stat (ILSA, u.å.). Konventionens fullständiga namn är Montevideo Convention on the Rights and Duties of States. Montevideokonventionen skrevs under i Uruguays huvudstad Montevideo den 26 december 1933. Året efter den 26 december 1934 började konventionen gälla. Konventionen skrevs under vid den sjunde internationella konferensen för amerikanska stater av samtliga stater utom Bolivia. Artiklarna i Montevideokonventionen är 16 till antalet. Den första artikeln fastslår att staten inom internationell rätt ska uppnå följande kvalifikationer: en bestående befolkning, ett definierat territorium, en regering och kapaciteten att ingå relationer med andra stater. Dessa fyra krav utgör kriterierna för att klassas som en stat. Den tredje artikeln anspelar på den fjärde kvalifikationen i kriterium ett. Det kretsar alltså kring relationen till andra stater och uttrycker följande: “Den politiska existensen av staten är oberoende av andra staters erkännande”. Till och med innan erkännandet har staten rätt att försvara sin integritet och sin självständighet.
“Utövandet av dessa rättigheter har inga begränsningar än andra staters rättigheter i enlighet med internationell rätt”. Behovet av erkännande från andra stater tonas alltså ned. Artikel fyra
uttrycker att stater är jämlika, innehar samma rättigheter och samma rätt att verka. Artikel sex behandlar erkännandet, ett erkännande signalerar att den erkända statens karaktär accepteras av staten som står för erkännandet. Vidare fastslås att erkännandet är ovillkorligt och oåterkalleligt. Den formuleringen är intressant i fråga om Taiwans internationella status i och med att många
14 stater bytt erkännande från Taiwan till Kina. Erkännandet kan enligt artikel sju vara både uttryckt och outtalat. Det senare resulterar från handlingar som indikerar avsikten att erkänna staten. Efter att artikel åtta tidigare varit föremål för debatt bekräftades artikeln på nytt den 23 december 1936. Artikeln uttrycker att ingen stat har rätt att intervenera i en annan stats interna eller externa angelägenheter. Det huvudsakliga målet för stater enligt artikel 10 är bevarandet av fred.
Konflikter som uppstår mellan stater ska lösas med fredliga medel (ILSA, u.å.). I artikel 11 står det skrivet att staterna inte får erkänna annekterade territorier och inte ge några fördelar till stater som erhållit territorium med våld. Statens territorium är okränkbart och får inte utsättas för militär ockupation eller annan våldsutövning. Det får varken ske direkt eller indirekt oberoende av motiv eller tidsaspekten. Den avslutande artikeln, artikel 16, klargör att
Montevideokonventionen är öppen för stater som inte skrivit under. USA uttryckte en reservation kring otydligheten rörande artikel 8 och 11 som berör vikten av
icke-interventionsprincipen. Tolkningar och definitioner tydliggörs inte vilket i händelse av konflikt skulle kunna leda till olika tolkningar enligt den amerikanska delegationen.
Montevideokonventionen har haft en stor påverkan inom internationell politik. Konventionen utgör standarddefinitionen för en stat i internationell rätt (Encyclopaedia Britannica 2019). Därmed är Montevideokonventionen lämplig att använda i samband med stats-begreppet i denna uppsats. Montevideokonventionens kriterier ligger till grund för FN-medlemskap, i och med att medlemskap är öppet för stater.
Taiwan uppfyller Montevideokonventionens fyra kriterier för att klassas som en stat. Taiwan har en bestående befolkning, ett fastställt territorium, en regering och kapacitet att ingå relationer med andra stater. Även om antalet stater Taiwan har diplomatiska förbindelser är få, 27 när artikeln skrevs, 15 idag (MOFA 2020), så har Taiwan omfattande förbindelser med över 140 stater däribland USA, Japan, Sverige och övriga EU (Wang 2005, s 165). Hur argumentationen från Kinas och Taiwans sida ser ut utifrån Montevideokonventionens kriterier är lämpligt att studera i detta kontroversiella fall.
15 Teorin realismen inom internationella relationer kommer användas i uppsatsen för att öka
förståelsen för staterna Taiwans och Kinas agerande gentemot FN och WHO rörande Taiwans relation till de båda organisationerna. Det sker genom att identifiera argument av realistisk karaktär som Taiwan respektive Kina använder. Sådana argument kretsar kring begrepp som säkerhet, suveränitet, makt, krig, konflikter, internationell anarki vilka är relevanta i och med att det delvis är det som konflikten mellan Kina och Taiwan handlar om (Säkerhetspolitik 2015) Realismen ställs ofta upp som en motpol gentemot idealism och liberalism. Realismen var den dominerande teorin decennierna efter andra världskriget. Tänkare som historiskt har utformat realismen är bland annat Thucydides, Machiavelli, Hobbes och Rousseau. Realismen utgår från den mänskliga naturen på det internationella planet vilket manifesteras av stater. Stater utgör den viktigaste enheten inom internationell politik enligt realismen. Medier, företag,
intresseorganisationer, internationella organisationer, icke-statliga organisationer (NGOs) m.fl. anses ha en liten betydelse, en skarp kontrast gentemot liberalismen. Staten i fråga kan anta flera olika former bland annat stadsstat, imperium eller som i Taiwans och Kinas fall, nationalstat. Det generella antagandet är att stater är enhetliga och rationella aktörer som verkar i ett tillstånd av osäkerhet och bristfällig information. Makt är ett centralt begrepp inom denna teori, just makt anses vara drivkraften i all politisk verksamhet. Makt mäts enligt realismen främst genom militär styrka (Buzan 2018, ss 471-472). En annan central del inom realismen är egenintresse och kortsiktighet. Egenintresset i kombination med avsaknaden av en världsregering skapar ett anarkistiskt tillstånd. Det kännetecknas enligt Hobbes som ett “allas krig mot alla”. Därav följer en ökad risk för krig och konflikter, fenomen som får stor uppmärksamhet inom realismen. Rädslan för att bli utnyttjade leder till svårigheter för stater att samarbeta och hamna i ett
beroendeförhållande gentemot andra stater. Ledaren i en stat har som huvuduppgift att garantera säkerheten för medborgarna. Den klassiska realismen är till sin natur deskriptiv och normativ. En beskrivning av den uppkomna maktkampen förekommer tillsammans med åsikter om hur ledare för stater bör agera (Niklasson 2017, ss 42-43).
Staten är enligt realismen den aktör som har tillräckligt med makt och medel för att starta krig, initiera och avskaffa internationella samarbeten samt påverka andra stater. I den utsträckning det förkommer internationella samarbeten anses de enbart bero på staternas egenintresse.
Internationell politik kretsar kring statens överlevnad. När det förekommer strider mellan stater kommer den militärt sett starkaste staten segra och attackera den svagare statens intressen. Detta
16 medför enligt realismen en kapprustning där stater rustar militärt för att kunna försvara sina intressen och utöka sin makt. Den relativa makten är för stater den mest relevanta formen av makt, den makten åskådliggörs genom att undersöka en stats grad av makt i jämförelse med andra stater. Givet den konfliktfyllda värld som realismen tecknar är maktbalans ett centralt begrepp och en nödvändighet för att minska krigsrisken. Rädslan för andra staters militära styrka har en avskräckande effekt. Enligt realismen var det därför som det kalla kriget kännetecknade en relativt trygg epok. Det rådde en omfattande rädsla hos både USA och Sovjetunion för den andres stora kärnvapenarsenal. Detta ledde till insikten att ett krig de dåvarande supermakterna emellan inte kunde vinnas. Där av minskade krigsrisken enligt det realistiska perspektivet. Att krig och konflikter förekommer i hög utsträckning anses dock vara mer regel än undantag i och med anarkin som råder i det internationella systemet (Säkerhetspolitik 2015).
Krig ses enligt realismen som ett politiskt verktyg syftande till att tjäna en stats egenintresse. Frågan om att bedriva krig betraktas i allmänhet inte som en moralisk fråga enligt realister (Frowe 2015, s 216). Det är i förklarandet av krig och konflikter som realismen har sin stora styrka. Förklaringen av motiv till krig underlättas av realismen, där en av förklaringarna är kortsiktiga egenintressen (Niklasson 2017, s 183). Förmågan att förklara och underlätta
förståelsen för konflikter mellan stater gör realismen till en lämplig teori i mitt fall. Motiven till Kinas respektive Taiwans agerande gentemot FN och WHO har sin grund i konflikten mellan de båda staterna. Realismen erbjuder här ett redskap till förklaring och förståelse för hur agerandet och argumentationen ser ut.
Den moderna versionen av realismen, neorealismen, betonar också vikten av maktbalans för världsfreden. Den bipolära världsordning som gällde under det kalla kriget avslutades i samband med Sovjetunionens upplösning 1991. Efter det följde en unipolär världsordning där USA var den enda kvarvarande supermakten. Det innebär enligt realismen ett mindre stabilt och mer oförutsägbart system. Det råder diskussion kring huruvida dagens världsordning bör betraktas som unipolär eller multipolär. Oavsett vilket råder det samstämmighet kring att dagens system är mindre stabilt än den bipolära världsordningen under det kalla kriget (Joseph 2018, s 385). USA hade under den unipolära eran möjlighet att modifiera de internationella avtalen vilket också skedde i viss mån genom kriget mot terrorismen. Niklasson (2018, s 45) är en av förespråkarna för tolkningen att vi numera befinner oss i en multipolär världsordning där även Kina och EU
17 utgör stormakter jämte USA. Andra stater med ökat globalt inflytande är de så kallade BRICS-länderna som förutom tidigare nämnda Kina består av Brasilien, Ryssland, Indien och Sydafrika.
18
3. Metod
3.1 Fallstudie
I syfte att kunna öka förståelsen för detta fall krävs litteraturstudier. Relevant litteratur om WHO och relationen mellan Kina och Taiwan är av stor vikt. Artiklar och rapporter om Taiwans relation till FN och WHO samt utvecklingen kring coronaviruset är också centrala för uppsatsen. Exempel på artiklar som jag kommer använda mig av är; “The high cost of excluding Taiwan from the WHO”, “The limits of global health diplomacy: Taiwan’s observer status at the world health assembly”, “Taiwan’s participation in international organizations”, “Taiwan’s
participation in the World Health Organization: The U.S. facilitator role” och “Friends, enemies or frenemies? China-Taiwan discord in the World Health Organization and its significance”. Uppsatsen utgör en fallstudie. Fallstudien som metod är relevant när frågor som börjar med hur eller varför ställs. Sådana frågeställningar återfinns i denna uppsats. Det är vid en fallstudie viktigt att följa fenomen över tid. Det är nödvändigt i den här uppsatsen i och med att Taiwans relation till WHO studeras över tid sedan 1945 och för att kunna förstå relationens implikationer. Att genomföra en fallstudie är även lämpligt då det finns ett fokus på aktuella och kontextbundna händelser (Yin 2007, ss 22-23). Även om den första frågeställningen kretsar kring den historiska utvecklingen av Taiwans relation till WHO, så ligger tyngdpunkten på aktuella händelser i de övriga frågeställningarna. Taiwans relation till WHO är en synnerligen aktuell händelse idag på grund av Covid-19 pandemin och Kinas respektive Taiwans hantering av smittspridningen. Frågan om Taiwans relation till WHO har åter aktualiserats. När det gäller val av fall är fallets tyngd och relevans centralt. Det kan kretsa kring ett kontroversiellt fall, till exempel ett beslut som kan leda till vittgående konsekvenser (Teorell & Svensson 2007, s 151).
Utifrån kriteriet som rör kontroversiella fall är det relevant att studera WHO:s beslut att
exkludera Taiwan från WHO. I vilken utsträckning får Taiwans exkludering konsekvenser, och vilka är konsekvenserna? Att fallet Taiwan kontra WHO är kontroversiellt åskådliggörs av att det finns flera olika uppfattningar i frågan. Kina, Taiwan och USA är bara några av dem stater med olika syn på frågan. Förståelsen av detta kontroversiella fall underlättas av en analys av
argumenten utifrån ett realistiskt perspektiv från Kinas respektive Taiwans sida. Realistiska begrepp är centrala i konflikten mellan Kina och Taiwan och frågan om eventuellt taiwanesiskt
19 deltagande i FN och WHO. Vidare är det så att när det gäller fallet i fråga så är fallets
komplexitet och natur viktigt vid valet av fall. Som forskare följer uppgiften att på djupet studera fallet och tydligt specificera fallet i syfte att undvika förväxling med andra metoder. Den
vanligaste associationen till fall är en gemenskap eller en organisation (Bryman 2016, ss 60-61). De kriterierna stämmer bra in på fallet “Taiwans relation till FN och WHO” vilket utgör en enfallsstudie. Fallet är komplext, unikt och innefattar många aktörer med motstridiga intressen. Organisationerna i fråga är som bekant FN och WHO och Taiwans relation till de
organisationerna undersöks genom fallstudien i uppsatsen.
3.2 Argumentationsanalys
I syfte att bearbeta det empiriska materialet för att öka förståelsen för Taiwans relation till FN och WHO krävs en relevant metod. För att kunna förstå hur Taiwan, Kina och WHO har agerat i frågan krävs en metod som synar respektive aktörs ståndpunkt och argumentationen bakom den. Där av behövs argumentationsanalysen inom denna fallstudie. Argumentationsanalysen är en metod inom den kvalitativa textanalysen. En viktig utgångspunkt i den kvalitativa textanalysen är att en aktör interagerar med andra aktörer utefter den mening som ett fenomen har för aktören i fråga. I det här sammanhanget statsfenomenet, det är centralt gällande Taiwans relation till de internationella organisationerna. Aktörerna argumenterar sedan för sin ståndpunkt och sin syn på mening i sammanhanget. Likt fallstudiemetoden är frågor som börjar med hur relevanta. Just sådana frågor ställs i min uppsats. Idéer och hur de har skiftat genom åren är centralt.
Argumentationsanalysen används vid frågeställningar som kretsar kring kritisk granskning (Esaiasson et.al. 2017, ss 211-213). Kritisk granskning av hur Kina och Taiwan argumenterar kring Taiwans eventuella deltagande i FN och WHO utifrån realismen kommer utföras för att förståelse inom detta aktuella fall.
Argumentationsanalysen används för att på ett systematiskt sätt redogöra för de argument som förekommer i en specifik fråga. Inom analysen förtydligas argumentationens uppbyggnad och hur argumenten förhåller sig till varandra. Det gör det möjligt att syna samtliga steg i
argumentationen. En annan viktig uppgift som möjliggörs av metoden är en beskrivning av skillnaderna i båda sidors argument i en fråga. Det möjliggör en ökad förståelse för ämnets innebörd och vikt (Beckman 2005, s 38). Argumentationsanalysen är också relevant för att
20 bedöma styrkan och hållbarheten i de framförda argumenten. Det sker konkret genom att
undersöka om slutsatserna stöds av argumenten och om argumenten betraktas som tillförlitliga. I empiriska sammanhang gäller det att argumenten är korrekta medan de måste vara väl
motiverade i normativa undersökningar. Först sker en rekonstruering av argument och slutsatser och därefter en prövning av argumentens tillförlitlighet och huruvida de stödjer slutsatserna (Esaiasson et.al. 2017, s 214). Argumentationsanalysen kommer utföras i samspel med uppsatsens teori, realismen. I urskiljandet av argument som Taiwan, Kina och WHO driver kommer tyngdpunkten att ligga på argument med en anknytning till realismen. Det handlar bland annat om argument kretsande kring makt, det internationella systemet anarki, krig, konflikter, överlevnad, säkerhet, suveränitet, egenintresse, maktbalans och samarbete. Genom att
tyngdpunkten kommer att ligga på realistiska argument underlättas läsningen av litteraturen och identifieringen av de relevanta argumenten.
21
4. Bakgrund till konflikten mellan Taiwan och Kina
I syfte att förstå bakgrunden till Taiwans unika ställning inom det internationella systemet och dess exkludering från FN och WHO krävs precis som tidigare i uppsatsen aviserats, en kort bakgrund till konflikten mellan Taiwan och Kina. Kina, som tidigare var ett kejsardöme blev under början av 1900-talet en republik, Republiken Kina. Ett parlamentsval ägde rum 1913 där det nya nationalistiska partiet, Kuomintang, fick flest röster. Partiets medlemmar och ledaren Sun Yat-sen i synnerhet hade lett kampen för republik (Hägerdal 2015, ss 233-234). Kinas kommunistiska parti (KKP) grundades 1921. Efter stöd från Sovjetunionen började Sun forma KMT enligt sovjetisk modell. Inledningsvis samarbetade partiet med KKP och KMT innehöll även en del kommunister. Vid Suns död 1925 tog antikommunisten Chiang Kai-shek makten över partiet och Kina. Konflikten mellan nationalisterna och kommunisterna, ledda av Mao Zedong, var ideologiskt präglad och accelererade 1927 då Chiang beordrade avrättningar av kommunister. Konflikten som mynnade ut i ett inbördeskrig fortsatte till 1937. Då ingicks en tillfällig allians mellan KMT och KKP i syfte att stå enade och bekämpa den japanska
invasionen. Den japanska invasionen stärkte KKP som drog nytta av att det framförallt var KMT som bekämpade Japan och därmed förlorade stora styrkor. Det andra Sino-Japanska kriget ledde till en motsatt utgång gentemot det första i och med kinesisk seger 1945. Efter det första Sino-Japanska kriget förlorade Kina ön Taiwan. Taiwan var från 1895 fram till 1945 en japansk koloni vilket distanserade taiwaneserna från den kinesiska fastlandskulturen och orsakade spänningar när Taiwan återlämnades till Kina. Efter den japanska kapitulationen följde förhandlingar mellan KMT och KKP syftande till att bilda en koalitionsregering. Till följd av de stora olikheterna och den ömsesidiga misstron gentemot den andre parten rann försöken ut i sanden. Istället följde nästa fas av inbördeskriget med start 1946. KMT var den militärt sett starkare parten med mer avancerad materiel och började kriget bäst. Det hjälpte dock inte och genom tre avgörande slag under slutet av 1948 och i början av 1949 var segern inom räckhåll för KKP. Mao Zedong kunde därmed utropa det nya Kina, Folkrepubliken Kina, den första oktober 1949. Detta ledde till att Chiang tillsammans med sin armé, partianhängare, intellektuella och den kinesiska överklassen flydde till Taiwan och överförde Republiken Kina dit. Anledningarna till förlusten i
inbördeskriget är flera bland annat en hög inflation, korruption och en oförmåga att erhålla stöd hos folkflertalet, bönderna (Nationalencyklopedin 2020, Kinas historia). Oenighet och
22 obeslutsamhet bland befälen i kombination med inkompetens i form av svårigheter med modern krigsteknik är andra förklaringar till förlusten (Hägerdal 2015, s 282).
23
5. Resultat
5.1 Hur ser Taiwans relation till FN och WHO ut utifrån ett historiskt perspektiv?
Kairokonferensen ägde rum 1943 under andra världskrigets femte år. Ledarna för Kina,
Storbritannien och USA möttes för att diskutera de allierades fortsatta strategi under kriget mot Axelmakterna. Ett resultat var ökat bistånd till Kina och en garanti att Kina skulle tilldelas en framskjuten position i den internationella organisation som planerades, FN. Territorier som stulits från Kina och ockuperats av Japan, däribland Manchuriet och Taiwan, skulle återlämnas till Republiken Kina (Hägerdal 2015, s 275). Just formuleringen Republiken Kina är central och används av taiwaneser för att argumentera för att Taiwan inte är en del av Folkrepubliken Kina. Att Taiwan skulle utgöra en del av Republiken Kina efter krigsslutet utgör därmed ett
motargument gentemot Folkrepubliken Kinas anspråk på Taiwan (Johansson 2006, ss 40-41). Efter den japanska kapitulationen i augusti 1945 återlämnades Taiwan och övriga kinesiska territorier till Kina. Republiken Kina fick mycket riktigt en framskjuten position i det då
nybildade FN. Genom att Kina under kriget var en del av de allierade räknades de som en av de fem segrande staterna. Därmed blev Republiken Kina medlem i FN och en av de fem permanenta medlemmarna i FN:s säkerhetsråd (Hägerdal 2015, s 277).
Republiken Kinas position som FN-medlemsstat och en av de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet utgör en särskilt viktig händelse i dess historia i FN. Det innebar också
medlemskap i fackorganet WHO. Det utgör en särskilt viktig händelse där FN erkände regeringen i Taipei som den legitima representanten för Taiwan, andra öar styrda från Taipei samt Fastlandskina. I och med det uppstod en annorlunda situation då regeringen i Taipei enligt FN ansågs ha mandat att företräda Fastlandskina och dess befolkning trots avsaknaden av kontroll över regeringen i Peking. Republiken Kinas insatser under andra världskriget var klart större än det kinesiska kommunistpartiets. Det i kombination med Kinas deltagande i
Koreakriget på Nordkoreas sida gav FN skäl till att neka Folkrepubliken Kinas anspråk på FN-platsen. Under kriget låg Kina i de facto krig med FN i och med att de bekämpade FN-trupperna ledda av USA (Johansson 2006, s 114). Republiken Kina och dess allierade i FN argumenterade även för att Folkrepubliken Kina inte kunde tilldelas en plats i FN i och med att de inte uppfyllde kriteriet “fredsälskande stat” i FN-stadgan (Hickey 1997, s 1031).
24 Vid den här tiden var Folkrepubliken Kina internationellt isolerat och betraktades som en
illegitim och tillfällig maktinnehavare på Fastlandskina (Han 2001, s 173). Det rådde dock inte konsensus inom FN att Republiken Kina var det legitima Kina. Tidigt skulle det visa sig att fallet Taiwan och FN var ett kontroversiellt fall, i enlighet med fallstudiemetodens kriterier för val av fall. Det uppstod en diskussion om representationsfrågan 1950. Då föreslog Sovjetunionen en resolution i säkerhetsrådet som skulle diskvalificera Republiken Kina från deltagande i FN. Anledningen var enligt Sovjet att i och med Kuomintangs förlust i inbördeskriget 1949
kontrollerade de inte längre Fastlandskina och kunde därmed inte längre representera Kina och det kinesiska folket. Resolutionen saknade stöd bland en majoritet av medlemmarna och avslogs därför. Svaret från Sovjetunionen blev en bojkott av säkerhetsrådet under ett antal månader samma år. Detta ledde till ett enigt säkerhetsråd i det uppkomna Koreakriget i och med att Sovjetunionen inte hade möjlighet att lägga in sitt veto mot USA:s resolutioner till stöd för Sydkorea (Huang 2003, s 78-79). Det kinesiska fallet är ett unikt fall i FN i och med två
rivaliserande regeringar som gör anspråk på den andres territorium. Det ledde till att dåvarande generalsekreteraren Tryggve Li tog fram en PM gällande de juridiska aspekterna av
representation i FN. Det centrala var att representation byggde på erkännande från
medlemsstaterna. En kommitté i generalförsamlingen arbetade fram riktlinjer för hur FN ska agera om liknande oklara situationer gällande representation uppstår. Hänsyn ska tas till FN-stadgan, det specifika fallets omständigheter är relevanta, den nya regeringens kontroll över territoriet och stöd bland befolkningen, regeringens villighet att följa FN-stadgan samt graden av interna processer i skapandet av den nya regeringen är några av de viktiga riktlinjerna (Huang 2003, ss 79-80).
Albanien och 20 andra medlemsstater föreslog mellan 1950-1960 att Folkrepubliken Kina skulle ta plats i FN och att Republiken Kina skulle uteslutas. Denna proposition undveks dock av generalförsamlingen genom antagandet av en resolution som sköt upp frågans hantering i samma organ. Nya vindar började dock blåsa i FN, i hög utsträckning beroende på avkolonialiseringen som ledde till många nya medlemmar. Västmakternas inflytande minskade och 1961 kom frågan slutligen upp i generalförsamlingen. En resolution som stöttades av USA antogs i syfte att
skydda Republiken Kina. Resolutionen som klassade representationsfrågan som en “viktig” fråga antogs och innebar att två tredjedelars majoritet krävdes för att utesluta Republiken Kina från FN. Denna strategi funkade under tio års tid, fram till 1971 (Huang 2004, ss 80-81). USA insåg dock svårigheterna i att stödja Republiken Kina då de inte längre utövade kontroll över
25 Fastlandskina. Förändringar så som det amerikanska närmandet till Folkrepubliken Kina
förstärkte ytterligare utvecklingen. 1971 fastslogs att representationsfrågan inte var en “viktig” fråga och därmed inte krävde två tredjedels majoritet enligt FN-stadgans artikel 18. Medvetna om att de snart skulle bli utkastade från FN och dess olika organ inklusive WHO, lämnade Republiken Kinas representanter organisationen. Resolution 2758 var det som avgjorde frågan om kinesisk representation till Folkrepubliken Kinas favör. I resolutionen framgår att bytet av FN-medlemskap är avgörande för skyddet av FN-stadgan och för trovärdigheten att FN agerar i enlighet med stadgan. Vidare formuleras det att Chiang Kai-sheks representanter olagligt innehade Kinas plats i FN. Resolution 2758 ledde till att Folkrepubliken Kinas invånare fick en representant som utövade kontroll över det aktuella territoriet. Resolutionen innebar samtidigt att Republiken Kina och dess cirka 23 miljoner taiwanesiska invånare blev utan representation i FN, vilket fortfarande är fallet (Huang 2003, ss 81-82). Republiken Kinas exkludering från FN utgör en särskilt viktig händelse i landets historia och relation till omvärlden. Taiwan har idag varit utanför FN fler år än antalet år de var medlem i organisationen. FN:s linje tog en ny riktning under 1960-talet och kulminerade 1971. Dessa riktlinjer ligger fast och Taiwan nekas alltjämt medlemskap i FN. Givet Kinas ekonomiska utveckling och ökade inflytande i världspolitiken lär FN:s kurs fortsätta i denna riktning. Resolution 2758 visar på en tydlig linje i FN:s agerande och argumentation i representationsfrågan. Resolutionen gäller fortsatt och inga förändringar har skett i synen på Taiwans deltagande.
Ny identitet i Taiwan
Republiken Kinas självbild som den legitima företrädaren för såväl Taiwan som Fastlandskina varade inte för evigt. Den har omprövats vilket lett till stora förändringar i synen på sin egen ställning, storlek och roll i världssamfundet. Under slutet av 1980-talet började “Ett Kina-politiken" tappa fäste i Taiwan. Regeringen i Taipei under ledning av Lee Teng-hui betraktade sig inte längre som den legitima regeringen för Fastlandskina från och med början av 90-talet. Lee avslutade också kampen över vilken regering som hade rätt att representera Folkrepubliken Kina internationellt. Det berodde på insikten att det var omöjligt att vinna ett nollsummespel mot Kina gällande kampen om diplomatiska allierade. Hans parti, KMT, tillät först andra stater att erkänna både Republiken Kina och Folkrepubliken Kina. Efter det gav Lee och partiet uttryck för att det fanns två regeringar i Kina. Lee definierade sedan relationen mellan Taiwan och Kina som en “speciell stat till stat relation” (Tubilewicz 2012, ss 707-708). Lee-administrationens
26 strävan efter en stärkt internationell ställning berodde inte bara på kampen för ett förbättrat säkerhetsläge. Det var också ett försök att stävja den framväxande taiwanesiska nationalismen, vilken var intimt förknippad med den vid tillfället pågående demokratiseringen. Oppositionella DPP krävde formell självständighet för Taiwan vilket ledde till ett mer aktivt sökande efter nya diplomatiska partners, medlemskap i utvalda internationella organisationer, internationella avtal och möten med diplomatiska allierade från Taipeis sida. Lee och hans regering höll med DPP om att ansöka om medlemskap i FN vilket skulle ske vid en “lämplig” tid. Utsikterna att lyckas bedömdes dock som svaga och ansökan antogs irritera Kina. Ansökan om WHO-medlemskap sågs dock som irrelevant i början med hänvisning till Taiwans förstklassiga sjukvårdssystem. Ansökan till WHO förverkligades trots allt i och med allmänhetens önskan och stödet från Foundation of Medical Professionals Alliance in Taiwan. Den första av många ansökningar till FN lanserades 1993 och hade stort folkligt stöd. Den byggde på kampen för att erkännas av det globala samfundet, hävda sin suveränitet och specifika identitet. Ansökan till WHO 1997 motiverades istället med att utestängningen från WHO hindrade Taiwan att utveckla optimala hälsopolicys i syfte att kunna möta pandemier. Det skulle senare visa sig stämma vid SARS-utbrottet. I enlighet med regeringens förutsägelse irriterades Peking och Taiwan nekades medlemskap i såväl FN som WHO (Tubilewicz 2012, ss 708-709).
Att Taiwan inte längre gör anspråk på att vara den legitima representanten för Fastlandskina och att de numera ansöker om medlemskap i FN och WHO utgör en särskilt viktig trend.
Utvecklingen har bestått vilket bekräftar genomslaget. Aktörernas agerande har gått i en tydlig riktning sedan den taiwanesiska identitetens framväxt. Aktörerna har utgjorts av regeringar ledda av både KMT och DPP vilka både fortsatt på den inslagna vägen det vill säga kampen för ökat internationellt erkännande och deltagande i internationella organisationer. Den stärkta
taiwanesiska identiteten har även lett till att konflikten med Kina idag bygger på andra förhållanden. Från att ha varit en kamp mellan nationalister och kommunister till att bli en konflikt präglad av demokratiska Taiwan och diktaturen Kina. En taiwanesisk nationell identitet står också i motsats till den kinesiska. Sammanfattningsvis har Taiwans historiska relation till FN och WHO gått från en normal förbindelse med medlemskap 1945-1971 medan tiden efter det har präglats av utestängning och en konfliktfylld relation.
Taiwans exkludering från FN har lett till omfattande konsekvenser för landet. Utifrån ett politiskt perspektiv drabbas Taiwans internationella status som en stat. FN, en arena för världens stater,
27 exkluderar Taiwan vilket därmed drabbar dess anseende och ställning som stat. Exkluderingen 1971 har lett till ett stadigt tapp i diplomatiska allierade till dagens 15. Tappet i stater som
Taiwan har diplomatiska förbindelser med förstärks av Kinas tillämpning av “Ett Kina-politiken" genom att Kina inte har diplomatiska förbindelser med stater som erkänner Taiwan (MOFA 2020). Genom de många olika benämningar som finns gällande Taiwan har det uppstått
förvirring i andra länder vilket fått negativa konsekvenser för Taiwan och taiwaneser. Ett sådant fall inträffade i februari 2020 då WHO som betraktar Taiwan som en del av Kina inkluderade Taiwans coronafall tillsammans med Kina, Hong Kong och Macau. Taiwan hade då likt nu ett relativt lågt antal fall och att dess fall registrerades tillsammans med Kina gav en missvisande bild över situationen i Taiwan. Det ledde till att Italien förbjöd flygresor mellan Taiwan och Italien. Några timmar senare följde Vietnam efter, men det missförståndet reddes snabbt ut och förbudet drogs tillbaka. Det italienska förbudet påverkade tusentals resenärer som sannolikt inte får någon kompensation från flygbolagen eller WHO. Taiwans utrikesminister, Joseph Wu, kritiserade förbudet i och med att det byggde på felaktig information från WHO:s sida. Wu förklarade sedan att Taiwan inte är en del av Folkrepubliken Kina och att respektive lands sjukvårdssystem och flyginformation därmed styrs av olika regeringar (Lim 2020).
5.2 Hur ser Taiwans relation till WHO och FN ut från 2009 till idag?
Den DPP-ledda regeringen ansökte 2007 om medlemskap i FN vilket ytterligare försämrade relationen mellan Kina och Taiwan. Vidare skickades också en ansökan om medlemskap i WHO, alltså inte en ansökan om observatörsstatus i WHA. Kina hade signalerat att någon form av kompromiss med Taiwan var möjlig för att möjliggöra taiwanesiskt deltagande i WHO. Det berodde på Pekings försämrade rykte efter hanteringen av Sars-utbrottet och utestängningen av Taiwan från WHO vilket ledde till negativa konsekvenser för Taiwan. En kompromiss från Kinas sida krävde dock att den taiwanesiska regeringen helhjärtat ställde sig bakom “Ett Kina-politiken". Det var dock otänkbart för DPP-regeringen som principiellt förespråkar de jure självständighet för Taiwan. När Ma Jing-yeou (KMT) blev vald till president 2008 var hans stora målsättning förbättrade relationer med Kina. Vallöften från valkampanjen kretsade bland annat kring att återuppta dialogen med Kina och möjliggöra Taiwans deltagande i internationella organisationer. Han accepterade “Ett Kina-politiken" vilket var ett krav från Pekings sida om
28 Taiwan skulle ges möjlighet att delta i internationella organisationer (Tubilewicz 2012, s 711). Vidare avslutade Ma kampanjerna för FN-medlemskap och striden om diplomatiska allierade med Kina. Han motsatte sig även tanken på en parallell representation i FN. I linje med “Ett Kina-politiken" erkände Ma också “1992 consensus”. Den termen myntades av den tidigare politikern Su Chi (KMT) och ger uttryck för en muntlig överenskommelse med Kina att det bara finns ett Kina men definitionen av Kina och vilken regering det gäller lämnas öppet för tolkning. Ma tonade ner den tidigare regeringens retorik och argumenterade på ett annat sätt när det gällde Taiwan och deltagande i WHO. Han såg det som en fråga som rörde hälsa och mänskliga
rättigheter och inte suveränitet. (Tubilewicz 2012, s 712).
Chang, J (2010, ss 141-142) redogör senare för Kinas respons till Taiwans försök till
observatörsstatus och ökade internationella stöd. Kina avslog konsekvent Taiwans försök från 1997 till 2002. Det gällde även 2002 då Taiwan ansökte om observatörsstatus som en
“hälsoenhet”. Efter Sarsutbrottet tvingades som bekant Kina ändra sitt förhållningssätt till Taiwan och tillät från och med det att WHO skickade experter till Taiwan. Kinas tidigare president Hu Jintao sade 2008 att Kina var villiga att diskutera med Taiwan hur rimliga arrangemang för Taiwans inkludering skulle kunna åstadkommas. Det gällde så länge som utvecklingen inte ledde till “två Kina” eller “ett Kina och ett Taiwan” vilket underströk Kinas syn på Taiwan. Taiwan skulle få delta i WHO-möten på ett “meningsfullt” sätt. Mellan 2005 och 2008 arrangerades tusentals möten om infektionssjukdomar men Taiwan kunde enbart delta vid 21 av mötena. Det kan inte betraktas som “meningsfullt deltagande”. Hu sade att Kina skulle ta tillfället i akt att utnyttja möjligheten att förbättra relationen mellan Kina och Taiwan.
Det skedde också en förbättring i relationen mellan Kina och Taiwan vilket gynnade Taiwans deltagande i internationella organisationer. Kina och KMT förhandlade i hemlighet och kom överens om att Taiwan skulle tilldelas observatörsstatus och bjudas in till WHO-mötet i Genéve. De skulle dock delta under namnet “Chinese Taipei” vilket accepterades av KMT. Den 28 april 2009 mottog Taiwans hälsominister Yeh Ching-Chuan ett fax från WHO:s dåvarande
generalsekreterare Margaret Chan med en inbjudan till WHA-mötet i maj 2009. President Ma såg det som en bra gest från Kinas sida och som en framgång för hans strategi kring den diplomatiska vapenvilan. KMT-vänlig media betraktade det som en återupprättad tillit mellan Taiwan och Kina och en seger för “sunt förnuft”. DPP-oppositionen var dock mer kritisk och bekymrade sig över avsaknaden av transparens i de hemliga förhandlingarna med Kina och
29 osäkerheten för den taiwanesiska delegationen och namnet “Chinese Taipei” (Tubilewicz 2012, ss 713-714). Taiwans observatörsstatus i WHA försvagade WHO-sekretariatets “Ett Kina-policy" och avskaffade Kinas medlarroll i förmedlingen av information från WHO vilket ytterligare förstärkte bilden av att Taiwan är avskilt från Kina. Det stärkte Taiwans
argumentation till förmån för medlemskap i WHO och FN. Taiwan kunde för första gången sedan 1972 erhålla information om epidemier, den senaste medicinska teknologin och
hälsopolicyrekommendationer utan medling från Kina eller tredje part (Tubilewicz 2012, s 718). Utifrån ett realistiskt perspektiv sker samarbete mellan stater utifrån egenintresset. Där av sker samarbete mellan stater enbart då det anses gynna den egna staten och en strävan efter
ömsesidiga framsteg eftersträvas inte. Det utgör en skillnad gentemot liberalismen
(Säkerhetspolitik 2015). Kinas mer förlåtande förhållningssätt till Taiwan under den här perioden kan gällande observatörsstatusen syftat till att göra Taiwan mer ekonomiskt beroende av Kina. Det skulle föra Kina närmare sina politiska mål om en återförening. Vidare kan det utifrån egenintresset sett som ett sätt att förbättra Kinas internationella anseende efter den kritiserade hanteringen av Sars-epidemin och de negativa konsekvenserna som drabbade Taiwan. Från Kuomintangs sida kan det ha rört sig om en strävan efter en förbättrad taiwanesisk ekonomi i syfte att stärka sina chanser i nästa val. Agerandet lär även ha handlat om en önskan om ett bättre säkerhetsläge för Taiwan och en mindre fientlig retorik från Kinas sida. Oron för ett ökat
beroendeförhållande gentemot Kina kommer främst från DPP. Den tidigare presidenten Chen Shui-Bian uttryckte sådan oro, ett beroendeförhållande skulle enligt honom försämra den nationella säkerheten (Chen 2009, s 21).
Hur kunde då Taiwan uppnå observatörsstatus i WHA? Det finns flera anledningar till att Taiwan år 2009 tilldelades observatörsstatus i WHA. Insatser syftande till observatörsstatus har tagits av regeringar styrda av både KMT och DPP sedan 1997. Det visar på bägge partiernas intresse av att stärka Taiwans ställning i världen och delta i fler internationella organisationer. Insatserna stärktes av stöd från USA och många andra länder där Taiwans diplomatiska allierade spelade en central roll genom att årligen lyfta frågan om taiwanesisk observatörsstatus. En mer förlåtande och kompromissvillig hållning från Kinas sida var det som slutligen möjliggjorde Taiwans medverkan i WHA (Chang, J 2010, ss 143-144). Den amerikanske presidenten George W Bush skrev 2003 under en lag till stöd för Taiwans observatörsstatus i WHA. 94 kongressledamöter skrev ett gemensamt brev till utrikesminister Powell till stöd för taiwanesisk observatörsstatus i WHA. Dåvarande hälsominister Thompson hade kongressens fulla stöd när han skrev ett brev till
30 WHO:s generaldirektör där han bad WHO integrera Taiwan i sina Sars-relaterade planer och aktiviteter och underströk att USA stödjer Taiwans deltagande i WHO inklusive
observatörsstatus (Chang, J 2010, s 135). Samma år reflekterade den japanske ministern för hälsa, arbete och välfärd, Yoshio Kimura, över lärdomarna från Sars-utbrottet och dess
spridning: “Vi har inte råd att exkludera någon del av världen från stödet från WHO” var hans slutsats. Han menade på att ett lokalt problem väldigt snabbt kan spridas till andra områden (Chang, J 2010, s 140). Det exemplifierade ett annat uttalande som argumenterade för att hälsodimensionen skulle skiljas från den politiska. Icke-statliga organisationer fyllde också en funktion däribland taiwanesiska intresseorganisationer. Internationella organisationer och medicinskt lärda drev också frågan om Taiwans inkludering. Lobbyarbete skedde även från Taiwans sida. Taiwanesiska representanter uppvaktade bland annat europeiska hälso- och utrikesministrar. Andra representanter lobbade gentemot amerikanska kongressledamöter vilket bar frukt i och med att Taiwan Participation Bill antogs. Folkhälsoexperter och läkare var andra viktiga aktörer i Taiwans kamp för deltagande i WHO. De bedrev lobbyverksamhet genom sin paraplyorganisation Foundation of Medical Professionals Alliance in Taiwan, bland annat riktat mot World Medical Association och World Federation of Public Health Associations. Arbetet medförde att Taiwans status var kvar på policyagendan i de internationella
hälsoorganisationerna. En skillnad mellan KMT och DPP var synen på huruvida
observatörsstatus i WHA var ett mål och en slutdestination eller en språngbräda mot ett ökat internationellt erkännande. DPP såg det sistnämnda som önskvärt vilket bygger på deras syn på Taiwan som en självständig stat. (Herington & Lee 2014, ss 3-5).
Den globala hälsodiplomatin påverkade i viss utsträckning Taiwans observatörsstatus i WHA. Taiwans politiska status och frågan om suveränitet var dock mer betydelsefull. Den föränderliga graden av konflikt mellan Kina och Taiwan ledde fram till Kinas ökade kompromissbenägenhet. Relationen länderna emellan förbättrades under KMT-regeringen i Taiwan 2008-2016. Kina föredrar KMT framför DPP i och med samsynen kring att det bara finns ett Kina (Herrington & Lee 2014, ss 7-8). Även Hickey (2005, ss 80-81) argumenterar för att Taiwans politiska status är mest relevant i syfte att förklara Taiwans relation till WHO. Han hävdar att Kinas motstånd mot taiwanesiskt deltagande inte åskådliggör hela problematiken, övriga länders inställsamhet gentemot Kina är också problematiskt för Taiwan. Vidare är Taiwans relation till WHO
problematisk för WHO samt somliga av dess medlemsstater som går miste om medicinskt stöd och expertis från Taiwan, ett framstående land när det gäller sjukvård. Tubilewicz (2012, ss
31 722) reflekterar kring konsekvenserna av att Taiwan uppnådde observatörsstatus i WHA genom att fastslå att den uppnådda observatörsstatusen inte bröt Taiwans diplomatiska isolering och inte underlättade Taiwans strävan efter medlemskap i andra FN-organ. Däremot ledde det till en diplomatisk vapenvila, ett ökat ekonomiskt utbyte och förbättrad hälsoinformation för Taiwan. Relationen hade vid artikelns publicering utvecklats till att varken kategoriseras som vänskap eller fiendskap, istället som mellantinget frenemies. Författarens prediktion att konflikten över suveränitet mellan Kina och Taiwan skulle fortgå kan åtta år senare bekräftas som sann. Argumentationen kring suveränitet, makt, territorium och säkerhet pågår i allra högsta grad. Exkluderingen från WHO och FN har fått omfattande konsekvenser för Taiwan. Under Sars-utbrottet 2003 blev konsekvenserna av avsaknaden av koordinering med WHO särskilt påtagliga för Taiwan. Det coronavirusutbrottet mörkades först av den kinesiska regeringen likt utbrottet av Covid-19. Konsekvenserna för Taiwan innebar bland annat 73 dödsfall till följd av
Sars-spridningen. Kinas agerande gentemot Taiwan i WHO och de allvarliga konsekvenserna som följde ledde till ett ökat internationellt stöd för taiwanesisk observatörsstatus i WHO, bland annat från USA, Japan, Kanada och EU (Chang, J 2010, s 135). Taiwans exkludering från WHO och dess agerande efter Sars-utbrottet utgör en viktig brytpunkt i landets historia. I och med de dystra humanitära konsekvenserna drogs det lärdomar av utbrottet, dess spridning och förebyggande åtgärder. Insikten om att WHO inte nödvändigtvis skulle samarbeta vid nästa virusutbrott ledde till utvecklandet av en förstärkt beredskap. Det har gjort Taiwan mer förberett för dagens Covid-19 pandemi och därmed har större mänskligt lidande kunnat undvikas.
Exkluderingen av Taiwan från WHO under Sars-epidemin drabbade även Taiwan ekonomiskt genom minskad handel. Taiwan spelar även en viktig roll i det sjukdomsförebyggande arbetet i och med sitt geografiska läge. Knappt 1,25 miljoner flyttfåglar från 325 olika arter anländer till Taiwan varje vinter. Om ett utbrott av en dödlig form av fågelinfluensa som är smittsam bland människor äger rum kan exkluderingen av Taiwan från WHO leda till extrema svårigheter att kontrollera utbrottet globalt. Ett konkret exempel på hur Taiwan kunnat drabbats negativt inträffade 2007. Shigella-utbrottet i Danmark var knutet till majsexport från Thailand. WHO meddelade Kina snabbt men det tog sen 10 dagar för Kina att informera Taiwan. Taiwans sjukvårdssystem är dessutom väldigt annorlunda gentemot Kinas. Det innebär att om en epidemi bryter ut i Taiwan kan inte Kina övervaka utbrottet och rapportera till WHO. Det innebär inte bara ett hot mot Taiwan utan mot omvärlden (Hou 2008, 49-50).
32
Observatörsstatusen upphör
Taiwans observatörsstatus i WHA avslutades 2016 då Taiwan återigen utestängdes från deltagande i organisationen. Kina ansåg att det taiwanesiska folket hade “röstat fel” i
presidentvalet 2016 då Tsai Ing-wen segrade och DPP återkom till makten. DPP hävdar som bekant Taiwans särart, suveränitet och motsäger sig “Ett Kina-politiken" vilket inte uppskattas från kinesiskt håll. Möjligheten att uppnå observatörsstatus i WHA i år släcktes i januari då Tsai och DPP återigen segrade i valet (Lynch 2020). Kinas förhållningssätt till DPP och dess
agerande när partiet innehar makten följer en konkret linje. Kinas handlande gentemot Taiwan präglas av en klart mer fientlig hållning mot DPP än när KMT innehar makten. Tillsammans med KMT har Kina en samsyn kring att det bara finns “Ett Kina”. I Kinas agerande gentemot Tsai-administrationen syns denna historiska linje. Det syns genom att Pekings förhållningssätt gentemot Taiwan idag är snarlikt förhållningssättet 2000-2008, då DPP också innehade makten (Herington & Lee 2014, s 2). Att döma av Kinas förhållningssätt till DPP ser Taiwans utsikter att uppnå observatörsstatus i WHA små ut de kommande åren, framförallt fram till nästa val 2024. Taiwans relation till WHO präglas idag uteslutande av Covid-19 och dess framfart i världen. Taiwans relation till FN och WHO är en ständigt aktuell händelse och utgör ett kontextbundet fall, unikt till sin karaktär. Det gör det här fallet relevant. Denna pandemi har fått en enorm påverkan på världen samtidigt som den har åskådliggjort Taiwans exkludering från WHO. Det har ökat bevakningen av Taiwan och deras sätt att hantera pandemin med en avsaknad av
fullständig information i och med exkluderingen från WHO. Taiwan ses som ett av få länder som framgångsrikt bekämpat coronaviruset utan en större nedstängning av samhället. En händelse som ägde rum i mars fick stor spridning och ledde till en omfattande debatt. Det var en intervju där Bryce Aylward, en av WHO:s biträdande generaldirektörer, blev intervjuad om möjligheten att inkludera Taiwan i WHO:s arbete. Frågan följdes av lång tystnad, sedan ett påstående om att han inte hörde frågan och sen en förfrågan från Aylwards sida om en ny fråga. Journalisten Yvonne Tong ställer frågan igen varpå han lägger på luren. När hon sedan ringer upp och frågar ännu en gång säger Aylward att de redan har pratat om Kina. Det åskådliggör WHO:s syn på Taiwan, som en del av Kina, och därmed ett stöd för “Ett Kina-politiken". Denna syn på Taiwan härstammar från den särskilt viktiga händelsen då Folkrepubliken Kina tog över Republiken Kinas plats i FN och WHO 1971. Intervjun ledde till omfattande kritik från flera olika aktörer. Taiwans utrikesminister Joseph Wu kritiserade de olika benämningar WHO använder för Taiwan
33 och önskade att WHO skulle prioritera hälsa framför politik. Kritik har också handlat om att WHO skulle vara alltför inställsamt gentemot Kina (Wong 2020). Sådan kritik har även kommit från annat håll, bland annat amerikanskt (BBC, 2020).
En annan kontrovers mellan WHO och Taiwan gäller generalsekreterare Tedros Adhanom Ghebreyesus anklagelser om att han utsatts för rasistiska glåpord och dödshot från taiwaneser utan att Taiwans utrikesministerium tagit avstånd från dem. Anklagelserna tillbakavisades av Joanne Ou, talesperson för det taiwanesiska utrikesministeriet, som sa att kommentarerna var “ansvarslösa” och “uppdiktade”. President Tsai Ing-wen hävdade att Taiwan motsätter sig all form av diskriminering och erbjöd Tedros ett besök till ön. Vidare sa hon att Taiwan mer än de flesta vet hur det är att bli exkluderade, diskriminerade och isolerade (BBC 2020). Det har även synts vissa tecken på mer positiva synpunkter från WHO:s sida. Vid ett tillfälle fick Taiwan och deras Center for Disease Control beröm från WHO-företrädaren Michael Ryan. Han sade att “Taiwan förtjänar beröm, de har lyckats bra ur folkhälsosynpunkt vilket syns i antalet smittade”. Ryan fick också frågor om Taiwans exkludering från WHO och replikerade att WHO arbetar tillsammans med taiwanesiska experter i de tekniska nätverken för att möjliggöra erfarenhets- och kunskapsutbyte. Samtidigt ligger WHO:s linje fast angående Taiwans status. Steve Solomon från WHO fastslog att taiwanesiskt deltagande var en fråga för det beslutsfattandet organet, WHA (Lo 2020).
5.3 Hur argumenterar Taiwan respektive Kina gällande Taiwans status i det internationella systemet?
Kina hävdar att Taiwan har tillhört Kina sedan Antiken. Gällande ursprunget till “Taiwanfrågan” argumenterar Kina för att Folkrepubliken Kina blev den enda lagliga regeringen i Kina inklusive Taiwan efter att det kinesiska folket äntligen besegrat regeringen i Nanjing (Republiken Kina) vid inbördeskrigets slut 1949. Det var sedan den amerikanska regeringen som splittrade Kina genom att stödja KMT som flytt till Taiwan. Många av Pekings förslag till återförening är öppna för förhandling men det gäller dock inte FN-frågan. Genom den centrala händelse som ägde rum 1971 då Republiken Kina exkluderades från FN anser Peking att frågan är avgjord en gång för alla (Hickey 1997, ss 1034-1035). Enligt det kinesiska narrativet är Taiwan en provins i Kina och enbart stater kan vara medlemmar i FN. Försök att inkludera Taiwan i FN betraktas som ett
