Ambitiösa visioner - vaga må : att omsätta jämställdhetspolitik till praktik i vardagen

AMBITIÖS A VISIONER – V A G A MÅL REBEC KA FORSSELL & C HRIS TIN A SC HOL

AMBITIÖSA VISIONER

– VAGA MÅL

Att omsätta jämställdhetspolitik till praktik i vardagen

Följeforskningsrapport av

Rebecka Forssell & Christina Scholten

RA P P O R T 2 0 1 3 :1

Hösten 2011 antogs utvecklingsplanen för jämställdhetsintegrering i Malmö av kommunfullmäktige och därmed påbörjades Malmö stads arbete med att jämställdhetsintegrera organisationen, både ur ett arbetsgivarperspektiv och ett medborgarperspektiv. Det är ett arbete som planeras pågå fram till 2020. I samband med att med att implementerings arbete initierades, startade också Malmö högskolas följeforskningsprojekt för att följa och understödja processen.

Efter två år har en rad faktorer som stödjer och motverkar processen med att jämställdhetsintegrera Malmö stad identifierats. De första två åren av programmet har ägnats åt att etablera planen i verksam-heterna, sprida medvetenhet och för verksamheterna ta fram köns-uppdelad statistik. Det fortsatta arbetet handlar om att analysera statistiken och vidta åtgärder för att jämställdhetsintegrera orga-nisationen. I rapporten uppmärksammas bland annat risken med att göra arbetet med jämställdhetsintegrering till en instrumentell process varför samtal om de kvalitativa dimensionerna i jämställhetsarbetet efterfrågas.

Följeforskningen har genomförts av Rebecka Forssell och Christina Scholten vid Centrum för tillämpad arbetslivsforskning och utvärde-ring (CTA) vid Malmö högskola.

AMBITIÖSA VISIONER

– VAGA MÅL

Att omsätta jämställdhetspolitik till praktik i vardagen

Följeforskningsrapport av

Rebecka Forssell & Christina Scholten,

Malmö högskola

Malmö högskola, 2013

Centrum för tillämpad arbetslivsforskning

i samarbete med institutionen för Urbana studier

© Centrum för tillämpad arbetslivsforskning 2013 ISBN 978-91-7104-533-1 (tryck)

ISBN 978-91-7104-534-8 (pdf) ISSN 1654-7462

FÖRORD

Efter två års följeforskning av implementeringen av Malmö stads utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering överlämnar vi härmed vår slutrapport. Det har varit två lärorika år som gett oss inblick i vardagen bland chefer och medarbetare som ställs inför uppgiften att omsätta politikens visioner till praktisk vardag.

Uppdraget initierades av Stadskontoret på Malmö stad och som uppdragsgivare har Stadskontoret bistått med en rad kontakter och hjälpt oss att öppna nödvändiga dörrar för att vi skulle kunna utföra vårt arbete.

Det här arbetet hade dock inte varit möjligt om inte medarbetare och chefer valt att svara på enkäter, avsätta tid för fokusgrupper och prioritera om för att diskutera sina erfarenheter med oss. Vi vill rikta ett stort tack till alla er som tagit er tid för att berätta och reflektera över var det innebär att implementera utvecklingsplanen.

Genom att följeforska en verksamhet uppstår ett lärande som är dubbel-riktat. I vår återrapportering till Stadskontoret har vi fått återkoppling på de iakttagelser vi gjort vilket bidragit till att nyansera våra slutsatser. De diskussioner vi har fört mot slutet med Stadskontoret har bidragit till en bättre slutrapport. De slutsatser och rekommendationer som presen teras och föreslås är dock helt och hållet våra egna med de brister och potentialer som dessa rymmer.

Tidigare utkomna titlar i rapportserien

2011:3 Timing och samverkan i organiserad vidareflytt Utvärdering av JobBo 2

2011:2 Utvärdering av MINE – Mångfald i näringslivet 2011:1 Bättre eller annorlunda?

Fem studier av förbättringsarbete inom Region Skåne 2010:6 Att leva ett gott liv hemma, Del Två

Utvärdering av Minnesteam, Södra Innerstaden 2010:5 Trygghet som en jämställdhetsfråga

Utvärdering av Boverkets regeringsuppdrag att stärka trygghet i stadsmiljöer

2010:4 Hälsa och livskvalitet på äldre dar

En utvärdering av mötesplatser för äldre i Malmö stad 2010:3 Andras ramar våra villkor

Majoritetssamhället och romska minoriteter i förändring 2010:2 Vägen till meningsfull sysselsättning

Utvärdering av MICA, daglig verksamhet i Östersund 2010:1 Arbetsrehabilitering och Myndighetssamverkan

Utvärdering av Samordningsförbundet i Svedala 2009:3 MAST – Mål i sikte

Utvärdering av arbetet med politiska styrdokument i Malmö stad. 2009:2 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 2)

Kvalificering av vårdbiträden till undersköterskor i Malmö stad 2009:1 Många bäckar små

Fem studier av förbättringsarbete inom Region Skåne 2008:6 Lärande på arbetsplatsen (Delrapport 1)

En studie av förutsättningarna för arbetsplatslärande inom vården i Malmö stad.

2008:5 Att leva ett gott liv hemma

Om helhetssyn och bemötande av personer med demens i Minnesteam

2008:4 Ökad Rörlighet på arbetsmarknaden Utvärdering av Medarbetarcentrum Sjuhärad

Malmö högskolas hela utvärderingsrapportserie finns samlad på: www.mah.se/utvarderingsrapporeter

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING... 7

1.  UPPDRAGET – FÖLJEFORSKNING AV MALMÖ STADS JÄMSTÄLLDHETSINTEGRERING ... 15

2.  FÖLJEFORSKNINGENS ANSATS OCH METODER ... 17

2.1 Mål, syfte och frågeställningar ...20

2.2 Datainsamling...21

2.3  Metoder som svarar mot följeforskningens design: styrkor och svagheter ... 23

3.  JÄMSTÄLLDHET, GENUS OCH ORGANISERING ... 27

3.1 Jämställdhetsintegrering ...29

3.2 Organisering genom New Public Management ...32

4.  ATT OMSÄTTA EN POLITISK VISION ... 35

4.1  Mål för arbetet med jämställdhetsintegrering 2011-2013 ...38

4.2  Tjänstemännens omsättning av planen i praktisk handling ...40

4.3 En bit på väg ...42

5.  IMPLEMENTERINGSPROCESSENS UTFALL ... 44

5.1 Könsuppdelning av statistik ...44

5.2 Målsättning för jämställdhet ...46

5.3 Förutsättningar för att arbeta med jämställdhetsintegrering ...47

5.4 Attityder till jämställdhetsarbetet ...49

6. RÖSTER FRÅN VERKSAMHETERNA ... 53

6.1 Att implementera arbetsgivarperspektivet ...53

6.2 När verksamheten upplever att den inte äger frågan ...58

6.3 Att ta emot och förstå uppdraget i förvaltningen ...60

6.4 Betydelsen av könsuppdelad statistik ...64

6.5  Krav på genomförande – oftast morötter men ibland piskor ...69

6.6 Utbildningsbehov ...72

6.7 Motstånd ...76

7.  SUMMERING AV FÖLJEFORSKNINGENS RESULTAT ... 78

8.  SLUTDISKUSSION OCH REKOMMENDATIONER ... 83

8.1 Ledningssystem för hållbar jämställdhetsutveckling ...85

8.2 Rekommendationer ...85

SAMMANFATTNING

Hösten 2011 påbörjades arbetet med att implementera utvecklings-planen för jämställdhetsintegrering i Malmö stad. I samband med att implementeringen av planen påbörjades, startade också ett följe-forskningsprojekt för att följa och understödja processen.

Följeforskningens ansats vilar på en programteoretisk grund. Det innebär att följeforskarna tillsammans med de som på central nivå i Malmö stad är ansvariga för att planen implementeras i verksam-heterna analyserar förutsättningar för planens måluppfyllelse. Genom att börja i planens formulerade mål, undersöks stegvis hur politiker och tjänstemän har tänkt sig implementeringsprocessen. Arbetet innebär att granska om de resurser som ställts till förfogande svarar mot de aktiviteter som krävs för att uppnå målen i planen. I realiteten innebär arbetet att föra en dialog om utvecklingsplanens utfall och stegvis backa processen för att undersöka om planen är konsistent i förhållande till resurser och aktiviteter.

Följeforskningens resultat, slutsatser och rekommendationer vilar på både kvantitativa och kvalitativa data. Den kvantitativa analysen grundar sig på enkätdata där vi undersökt förändringen över tid. Den kvalitativa analysen vilar på data som genererats i enskilda inter-vjuer och i fokusgrupper. Enkätmaterialet har bearbetats med hjälp av det statistiska programmet SPSS och det kvalitativa materialet har analyserats induktivt utifrån en teoretisk referensram som vilar på begrepp hämtade från genusvetenskap och organisationsstudier.

De rekommendationer vi föreslår bygger på resonemang hämtade från pedagogisk forskning om lärande. Malmö stad har anammat lärande utvärdering och följeforskning för att också kunskaps-överföringen mellan utvärderingsteam och Malmö stad ska främjas. I rekommendationerna till hur det fortsatta arbetet med planen bör utformas tar vi fasta på forskning om aktivt lärande som innebär att man inte bara ska ha kunskap om något utan också ha kun skaper om vad det innebär att tillämpa kunskaperna. Vi följer därmed resone mang om aktiva lärandemål och progression i lärande (Biggs & Tang 2007) som innebär en strävan mot allt mer komplexa lärande strukturer som kräver mer och fördjupad kunskap, men också kunskap om hur teore-tisk förståelse kan användas och förändra, i det här fallet verksamhe-terna, i Malmö stad. En av anledningarna till varför vi anser att det här är en framkomlig väg bygger på att den komplexa struktur som kän-netecknar Malmö stad medför att både förvaltningar och ibland också verksamheter inom en och samma förvaltning har kommit olika långt i förståelsen av vad det innebär att arbeta med jämställdhet eller föra genusvetenskapliga resonemang och tillämpa intersektionella analyser på den egna verksamheten. Genom att ha en progressionsstege som tar hänsyn till verksamheternas olika förutsättningar går det att formulera mål som blir realistiska; där de verksamheter som av tradition är ovana att reflektera över jämställdhet har mål som är satta utifrån en nivå, och där de verksamheter som är vana, och redan idag tillämpar genus-vetenskapliga analyser, utmanas med mer komplext formulerade mål.

Efter två år kan vi identifiera faktorer som vi anser påverkar processen i positiv eller negativ riktning. Främjande respektive hindrande faktorer för ett lyckat utfall 2020, då Malmö stad i enlighet med utvecklings-planen förväntas vara jämställdhetsintegrerat, är följande:

• I det skede Malmö stad befinner sig nu i implementerings-arbetet med utvecklingsplanen tenderar jämställdhetsfrågor bli instrumentella och kvantitativa för att göras

uppföljningsbara enligt de modeller av New Public Management som tillämpas i organisationerna. Det instrumentella arbetssättet hänger samman med

utvecklings planens olika steg då det första steget är att ta fram könsuppdelad statistik. Även om de två första åren av implementeringsprocessen har varit av förberedande

karaktär, att skapa fäste för planen, vill vi ändå

uppmärksamma risken med att den politiska ambitionen begränsas till en instrumentell process. Det vill säga en process där jämställdhetsintegrering i första hand blir ett arbete med att uppmärksamma och korrigera numerär ojämställdhet. Vi saknar en parallell process där ett samtal om ojämnställda strukturer som vilar på genusvetenskapliga grunder och med utgångspunkt i normkritik och

intersektionella perspektiv som kan utmana sorterandet av medborgare och medarbetare i två könskategorier.

• Arbetet med att ta fram könsuppdelad statistik har fått genomslag i organisationen. Även om röster från verksamheterna visar på svårigheter att ta fram könsuppdelad statistik visar vår enkätundersökning att arbetet med könsuppdelad statisk har intensifierats under de två första åren och genomförs i verksamheterna. • En viss förskjutning har skett i implementeringsprocessen

genom fördröjningen av antagandet av planen i kommunfullmäktige. Verksamheterna har trots detta genomfört minst en jämställdhetsanalys av de resultat som den könsuppdelade statistiken visat på. Konkreta exempel på resultat av analyser som genomförts är: omfördelning av resurser bland kvinnor och män, flickor och pojkar, ett annat är att ”genustvätta” annonser vid rekrytering. • Enkätstudien visar att motivationen för att arbeta med

jämställdhetsintegrering bland Malmö stads chefer har ökat, förståelsen för hur implementeringsarbetet ska ske har också blivit större. Däremot anser fortfarande Malmö stads chefer i stor utsträckning att de saknar tid för att arbeta med jämställdhetsintegrering. Formulerat annorlunda finns den en vilja att jämställdhetsintegrera verksamheterna, en förståelse för hur det ska gå till medan att kunna genomföra arbetet är en kritisk faktor. Tillsättandet av tjänster med uppdrag att arbeta med utvecklingsplanen har bidragit positivt till implementeringsarbetet. Detta är ett sätt att skapa tid för arbetet med jämställdhetsintegrering på förvaltningen. Samtidigt som det finns en risk i att överlåta arbetet

med jämställdhetsintegrering på en person har vi mött verksamheter där det finns en genomtänkt struktur för spridningsarbetet. Där den person som innehar tjänsten för att arbeta med jämställdhetsintegrering snarare är ett stöd för verksamheterna inom förvaltningen och inte själv utför arbetet. Vi har även mött verksamheter där implementeringen av planen vilar på en person där spridningsarbetet inåt i verksamheten inte förekommer. • Det finns en otydlighet i utvecklingsplanen om vad

som är ”ett gott arbete”. Otydligheten beträffande mål och krav medför att eldsjälar kan åstadkomma stora förändringar genom att hänvisa till planen men samtidigt kan mindre motiverade tjänstemän/verksamheter

undkomma med minsta möjliga insats. Otydligheten gör att resultaten av implementeringen blir svårbedömd. Vi vill uppmärksamma vikten av en systematisk integrering av perspektivet i verksamheterna, vilket det finns exempel på inom organisationen idag, t.ex. på Fritidsförvaltningen. • Utvecklingsplanen innefattar mål som handlar om

strukturella faktorer i fråga om kvinnor och mäns könstraditionella utbildnings- och yrkesval. För den enskilda verksamheten är detta svårt att påverka. Hur verksamheterna ska hantera överrepresentation av ett kön i verksamheten eller en ojämlik chefsstruktur har diskuteras i våra fallstudier i verksamheter. Ett konkret, och gott exempel på handling trots nämnda strukturella begränsningar är en förvaltning som idag ”genustvättar” rekryteringsannonser.

• I rapporten har vi uppmärksammat att målen för det interna jämställdhetsarbetet upplevs som lågt satta av personer inom Malmö stads HR-avdelning. Här framhålls vikten av att föra in resonemang om normkritik och intersektionalitet i implementeringsarbetet.

• Kunskap- och erfarenhetsutbyte mellan olika verksamheter är fortfarande lågt, även bland verksamheter som har samma uppdrag men som befinner sig geografiskt

och organisatoriskt åtskilda. Det finns en uttalad idé i implementeringsarbetet att samtliga verksamheter ska översätta utvecklingsplanen för att skapa ett ägandeskap och en lärprocess. Detta är bra. Samtidigt menar vi att det medför resursslöseri och skapar ineffektivitet eftersom tidigare erfarenheter inte tas tillvara. Då bristen på tid lyfts fram som en hindrande faktor i implementeringsprocessen önskar vi se en kunskapsöverföring, grundat i goda exempel men uttryckt i generella principer. Bristen på kunskapsspridning bör ses i relation till att det finns verksamheter inom Malmö stad som sedan tidigare arbetar med jämställdhetsintegrering med goda resultat.

• I föreliggande rapport diskuteras utbildningsnivå bland medarbetare och formell kompetens i genusvetenskap. Den generella utbildningsnivån i verksamheten har betydelse för förståelsen av uppdraget, formell kompetens i genus och jämställdhet har betydelse för hur uppdraget omsätts i verksamheten.

• Stimulansmedlen från politiken har bidragit positivt till att höja medvetandegraden i hur man kan arbeta med utvecklingsplanen i förvaltningarna. I vissa fall har resurserna lett till att kvalitativa dimensioner av genusperspektiv utforskas och sprids inom organisationen genom kollegiegranskning och omsättning och användning av tillgängligt undervisningsmaterial för diskussion på till exempel arbetsplatsträffar. I andra fall har det bidragit till mer strategisk implementering av utvecklingsplanen. • Vidareutbildning av motiverade och engagerade

medarbetare bidrar till att främja arbetet med implementeringen av utvecklingsplanen.

Vidareutbildningen kan i detta sammanhang betraktas som ”morötter”. Det finns dock både chefer och medarbetare som framhåller att perspektivet och uppdraget att arbeta för jämställdhet är allt för viktigt för att baseras på frivillighet och att det därför också behövs ”piskor”.

Vår rekommendation är att Malmö stad justerar arbetet med att implementera utvecklingsplanen. Det innebär att på central nivå göra konsekvensbedömningar och justera utvecklingsplanen så att fler förvaltningar och verksamheter kan nå tydligare definierade mål. Rekommendationen grundar sig på våra iakttagelser att stadens för-valtningar har relativt olika förutsättningar att implementera planen ifråga. Vilken typ av verksamhet som bedrivs, utbildningsnivå bland medarbetare och formell kompetens i genus och jämställdhet bland medarbetare, har betydelse för utfallet.

I rapporten presenteras en modell som vilar på kunskap genererad ur en analys av nuläget och av tidigare goda exempel som finns i Malmö stad beträffande jämställdhetsintegrering. Modellen tar upp Förutsättningar, Stöd och Verksamheter. Ur de goda exemplen identifieras principer som framstår som främjade för att nå utveck-lingsplanens mål. Dessa principer ska gå att omsätta i aktiviteter. Aktiviteterna som föreslås utformas som en progressionsstege som tar hänsyn till att förvaltningarna har olika förutsättningar och har kommit olika långt i arbetet med jämställdhetsintegrering. Principerna och aktiviteterna ska svara mot de mål som är formu-lerade i utvecklingsplanen men bör ha olika svårighetsgrader. Därmed kan den förvaltning som redan kommit långt i sitt arbete sikta högre och de som är i början av sitt omställningsarbete ändå återrapportera måluppfyllelse av grundläggande karaktär.

Förutsättningar

Utgångspunkten är att förvaltningar som ska implementera utveck-lingsplanen behöver en nulägesbeskrivning och problembeskrivning att utgå ifrån, som hjälper dem att sätta den egna verksamheten i relation till de mål som presenteras i planen. Nulägesbeskrivningen innebär att det arbete som hittills har bedrivits och som för när-varande pågår i Malmö stads olika förvaltningar och verksamheter kartläggs. Framför allt ska tonvikt läggas vid vad som beskrivs som ”goda exempel”. För att dessa goda exempel ska bli verkningsfulla i andra sammanhang måste exemplen analyseras genom att ställa frågan: Vad i detta goda exempel är det som är principiellt bra? Motivet är att formulera generella principer som går att överföra mellan olika verksamheter. Om det t.ex. visat sig att verksamheter

som, medvetet eller inte, har haft medarbetare i organisationen med formella och dokumenterade kunskaper i genusvetenskap redovisar goda resultat, kan en generell princip utformas som medarbetar-kompetens och rekrytering av medarbetare med dokumenterad kunskap i genusvetenskap stödjer implementeringen av utvecklings-planen. Vilka dessa principer ska vara bygger på den analys av goda exempel som först måste genomföras.

Utifrån principerna formuleras mål med olika komplexitet och krav enligt en progressionsstege. Med detta menas att målen i planen nivåindelas men att den lägsta nivå som föreskrivs ändå kräver ett omställningsarbete som bygger på förändrade arbetssätt och rutiner. Principerna ska stödja målen i planen.

Stöd

Genom att nivåindela målen i utvecklingsplanen utifrån en progres-sionsstege är det också möjligt att anpassa de resurser som respek-tive mål kräver i form av aktiviteter. Genom att Stadskontoret utver-kar riktlinjer för uppföljning av aktiviteter och mål som tar hänsyn till progressionsstegen går det att följa implementeringsarbetet på respektive förvaltning men också utvecklingen av det kvalitativa jämställdhetsarbetet över tid. Riktlinjerna ska vara kända och till-gängliga. Detta medger att varje förvaltning kan välja den nivå på implementeringsarbetet som verksamheten förmår utifrån befintliga resurser och kompetenser. Det ger också Stadskontoret ett under-lag för att följa upp och föra dialog med de förvaltningar som inte utvecklar jämställdhetsarbetet och möter högre formulerade mål för verksamheten som kräver ökad kunskapsinhämtning.

Verksamheterna

Genom att ha en progressionsstege att ta hänsyn till och uppfölj-ningskriterier för målens olika nivåer kan förvaltningarna och verksamheterna i sitt verksamhetsarbete, års-hjul eller LEAN-arbete definiera vilka mål som förvaltningen ska arbeta mot, ta hjälp av de generella principerna som beskriver framgångsfaktorerna och prio-ritera i verksamhetens budget för att kunna arbeta mot målet och investera nödvändiga resurser.

Denna process tror vi främjar framtagandet av mål som blir tydligare och mer uppföljningsbara; lärandet bland medarbetare i verksam-heterna; stimulerar till ökad kunskapsdelning mellan förvaltningar och verksamheter; samt utmanar och driver på det interna arbetet i verksamheterna. Denna struktur på progressiva mål och därmed behov av kunskapsinhämtning ligger i linje med det resultat som den programteoretiska ansatsen tar fasta på. Arbetet med att ana-lysera goda exempel för att formulera principer som ska stödja verk-samheternas arbete med att nå mål med olika svårighetsgrad, är ett arbete för vad Donaldson (2007) kallar mediatorer. En mediator är en förmedlande länk i processen med att implementera ett program som t.ex. Utvecklingsprogrammet. Den medierade rollen föreslås Stadskontoret att ha.

1. UPPDRAGET

– FÖLJEFORSKNING AV MALMÖ

STADS JÄMSTÄLLDHETSINTEGRERING

I september 2011 beslutade kommunfullmäktige i Malmö stad att påbörja implementeringen av utvecklingsplanen för jämställdhets-integrering i Malmö stad, som ska pågå mellan 2011 och 2020. Satsningen har inte varit oomtvistad vilket återremitteringen av ärendet i april samma år var ett uttryck för. Det finns således skäl för såväl den socialdemokratiskt ledda kommunstyrelsen såväl som för den borgerliga oppositionen, att införandet av planen utvärderas. För att följa implementeringsarbetet av de första två åren upphandlade Malmö stad följeforskning från Malmö högskola som sträckte sig fram till och med oktober 2013. Uppdraget har utförts av Centrum för tillämpad arbetslivsforskning och utvärdering (nedan CTA) vid Malmö högskola. Teamet som genomfört uppdraget har bestått av projektledare Rebecka Forssell med mångårig erfarenhet som utvär-derare vid högskolan och av Christina Scholten, forskare och lärare vid högskolan med sakkunskap inom genus och jämställdhet. Båda har arbetat aktivt i projektet.

Förfrågningsunderlaget från Malmö stad som bland annat ligger till grund för hur följeforskningsuppdraget utformats, är en standard-produkt som beskriver uppdraget som att ”identifiera brister och förbättringsområden samt visa på framgångsfaktorer som kan bidra till att utveckla Malmö stads arbete…” (Förfrågningsunderlag 2011-09-29, s. 2). Med anledning av dessa generellt hållna utgångs-punkter har det krävts en rad möten med upphandlande organisa-tion för att definiera vad följeforskningen särskilt syftar till och vilka

insatser, aktiviteter och kunskapsgenerering som uppdragsgivaren uppfattar som centrala. I förarbetet till uppdragets genomförande utarbetades en plan för följeforskningsarbetet med en rad insatser av olika karaktär och målgrupper. Följande struktur för följeforsk-ningen utarbetades:

Figur 1. Modell över följeforskningsprojektets tidsplanering och aktiviteter.

Som modellen visar har det funnits en ambition att vara ett stöd till den uppdragsgivande organisationen vid Malmö stad, genom åter-koppling av insamlat enkät- och intervjumaterial under processens gång. Följeforskningsarbetet har också varit upplagt så att jämförel-ser kunnat göras mellan tiden strax efter det politiska beslutet togs och två år senare, då arbetet med jämställdhetsintegrering förväntas vara igång. Följeforskningen har haft en formativ ansats då ett syfte har varit att bidra till kunskaper och reflektioner som Stadskontoret kan använda för att utveckla och vid behov justera det pågående förändringsarbetet. Samtidigt innehåller följeforskningsuppdraget summativa inslag, då ett annat syfte har varit att bedöma om insat-serna som gjorts inom ramen för implementeringsarbetet lett till förväntade resultat (Karlsson 1999).

Vad som bör tas i beaktande när resultatet från dessa två år av genomförandeperioden närmar sig sitt slut, är att det under 2012 beslutades att Malmö stad skulle omorganiseras. Från att ha varit 10 stadsdelar, är idag staden indelad i fem stadsområden. Uppdragen för stadsområdena skiljer sig också från de tidigare stadsdelsförvalt-ningarna. Den omorganisering och sammanslagning av verksam-heter som skett inom ramen för bildandet av stadsområdena har påverkat arbetet med att implementera utvecklingsplanen.

2. FÖLJEFORSKNINGENS ANSATS

OCH METODER

Vid CTA pågår en utvärderingsverksamhet med olika inriktningar, men med intresse för verksamhetsutveckling och lärande. Flertalet av de utvärderingar som görs vid CTA vilar på en programteoretisk grund och sker i samarbete mellan utvärderingsexperter och fors-kare med sakkunskap inom utvärderingsuppdragets område. Detta sätt att arbeta med utvärderingar påverkar hur utvärderingsuppdrag utformas ifråga om aktiviteter, processtöd och analyser. I traditionell utvärdering ligger ofta fokus på mål och resultat, och utvärderings-insatsen kommer oftast in i efterhand, när en intervention avslutats. Malmö stad har sedan ett antal år tillbaka allt mer kommit att prio-ritera följeforskning och lärande utvärdering framför mer ”tradi-tionell” utvärderingsansats. Följeforskning som metod för att utvär-dera satsningen av jämställdhetsintegrering är också vad Malmö stad upphandlade för det föreliggande uppdraget.

Karlsson menar att det går att urskilja tre huvudmönster inom utvär-dering; mål- resultatutvärutvär-dering; processutvärutvär-dering; och interaktiv utvärdering (Karlsson 1999:17). Det pågående följeforsknings-projektet ska placeras i den tradition Karlsson kallar process-utvärdering. Som vi tolkar Karlsson innebär detta att utvärderingen tar fasta på kriterier som utmärker en god process. Fokus i utvär-deringen riktas mot genomförandet för att bedöma arbetssätt och innehåll, och ett positivt resultat innebär att resultaten svarar mot målen och ställda krav. Det motsvaras av vad Guba och Lincoln (1989, i Svensson m.fl. 2009:22) menar kännetecknar den fjärde generationens utvärderingstradition. Denna tradition av

utvär-dering försöker ta hänsyn till komplexa strukturer och olika per-spektiv genom att olika intressen finns representerade (Lindholm 2011). Dialog och förståelse står i fokus liksom interaktion och eget meningsskapande (Svensson m.fl. s. 22). I denna typ av utvärdering används olika metoder, och analyser görs utifrån olika perspektiv. Teoretiska begrepp används för att skapa förståelse och förankra utvärderingens resultat i en akademisk tradition.

Det organisatoriska lärandet betraktas i dag som en förutsättning för att utveckla verksamheter och medarbetare. Svensson m.fl. påpekar att graden av lärandet i en utvärdering också påverkar överlevnaden av utvärderingens resultat (Svensson m.fl. s.23). Ellström betonar interaktionen och samverkan mellan utvärderare och de som berörs av utvärderingen samt att utvärderingen genomförs i en ”cyklisk process där aktiviteter för insamling och analys av data varvas med gemensamma seminarier med fokus på feedback, validering och tolkning av resultat samt diskussion och planering av åtgärder.” (Ellström 2009:113 i Svensson m.fl. 2009) Ellström är mycket tydlig med att påpeka att lärandet i en lärande utvärdering förut-sätter att man ”medvetet utformar och genomför utvärderingen som en lärandeaktivitet, och som en del av en strategi för lärande och kunskapsanvändning i den verksamhet som utvärderas.” (Ellström 2009:114, i Svensson m.fl 2009) De läromoment som ingått i följe-forskningsarbetet har varit organiserade kring programteoretiska seminarium. Återkoppling och gemensam analys har framför allt skett i samverkan med beställarorganisationen på Malmö stad. Den ansats som genomsyrat utvärderingen är programteoretisk. Vi utgår från Donaldsons (2007) definition av programteori:

”Programteoretisk utvärderingsvetenskap bygger på grund-läggande kunskaper om det fenomen som ska utvärderas och användandet av vetenskapliga metoder för att förbättra, för att producera kunskap som återkopplas till, och för att bestämma värdet och betydelsen av det som utvärderas...” (Donaldson 2007:9, vår övers.)

På samma sätt som Svensson m.fl. (2009) betonar tillämpningen av olika metodologiska tekniker för att samla data i utvärderingar framhåller Donaldson dessa möjligheter. Det som Donaldson

ytter-ligare skriver fram i presentationen av en programteoretiskt utvärde-ringsdesign är den omedelbara praktiska nyttan som programteorin bidrar med (Donaldson 2007:14). Utan att fördjupa diskussionen om programteori, menar vi att programteori är ett sätt att genom-föra en analys av programmet eller projektet som ska implemen-teras, ta fasta på de målsättningar som är formulerade, relatera dessa till olika resurser som ställs till programmet eller projektets förfogande och undersöka hur den logiska kedjan av framskrivna mål och förväntningar hänger ihop med olika typer av resurser som krävs för måluppfyllelse. Med programteori menas att göra logiken bakom interventionen explicit, det vill säga antagandena om hur det är tänkt att nå önskade mål och effekter.

Inom ramen för följeforskningsuppdraget har regelbunden återkopp-ling skett till uppdragsgivaren av resultat från de utvärderande insat-serna. Därmed har uppdragsgivaren möjlighet att justera implemen-teringsarbetet om sådant behov skulle uppstå. Karlsson menar att utvärderingens centrala uppgift är ”att uttrycka värdeomdömen om sitt utvärderingsobjekt” (Karlsson 1999). Uppgiften är inte enbart att beskriva, kartlägga eller mäta en attityd utan även att värdera en insats, att gå djupare och ifrågasätta det som tas för givet och hålls som självklart.” (s. 17) Detta förhållningssätt kräver utöver kunskap om utvärdering som metod och metodexpertis också sakkunskaper, och följeforskningsuppdraget har därför bemannats med personer med olika kunskapsområden i detta fall utvärdering, jämställdhet och genusvetenskap.

I analyserna av de resultat som presenteras nedan och de förslag till revidering av utvecklingsplanen som presenteras har vi utgått från pedagogisk forskning om lärande (Biggs & Tang 2007). Även om författarna undersöker lärande i högskolemiljö, menar vi att det finns lärdomar att dra i hur utvecklingsplaner och målformuleringar i planer kan utformas för ökad måluppfyllelse. Utgångspunkten är att det finns en hierarki av kognitiv komplexitet och hur mål for-muleras hänger samman med vilken nivå i hierarkin som stimulerar lärandet. Allt för enkla och passivt formulerade mål leder till ytliga kunskaper hos den enskilde som därmed får svårt att tolka hur mer komplexa strukturer ska förstås (Biggs & Tang 2007:79). Genom att överföra resonemanget till utvecklingsplanen menar vi att det

går att utforma mål på olika komplexitetsnivåer, som tar hänsyn till att förvaltningarna i Malmö stad har kommit olika långt i arbetet med jämställdhetsfrågor. Genom att utgå från en progression i kom-plexitet och kognitiv förståelse av frågor kopplade till jämställdhet, genus och normkritik kan utvecklingsplanen utvecklas. På så vis blir den ett mer tydligt och effektivt redskap för att stimulera till lärande aktiviteter och för Stadskontoret att följa upp förvaltning-arnas arbete och också utmana dem att ta ytterligare steg i progres-sionsstegen för att också närma sig frågor om makt och normkritik.

Följeforskningen är inspirerad av Lennart Lundquist (1998) tre begrepp – förstå, kunna, vilja. Lundqvist menar att allt föränd-ringsarbete vilar på chefer och medarbetares förståelse av det för-ändringsarbete som ska genomföras. Förståelsen underlättas av att det finns en tydlig problemformulering eller beskrivning av nuläget som ringas in av resonemang om behov av förändring. Men ingen förändring kommer till stånd om det saknas kunskap om hur för-ändring ska gå till. Detta riktar sökljuset både mot praktiska färdig-heter, teoretisk förståelse, mandat och makt att genomföra faktiska förändringar. Slutligen påpekar Lundqvist att det inte spelar någon roll om det finns ett mandat att göra förändringar samt kunskap och förståelse om inte viljan att genomföra förändringen finns. Saknas vilja är det dessutom svårt med motiverande faktorer som kunskaps-påverkan (se även Callerstig 2011).

2.1 Mål, syfte och frågeställningar

Målet med följeforskningen är att ge underlag för Malmö stad så att implementeringen av utvecklingsplanen för jämställdhetsintegrering når de formulerade målen. Syftet med rapporten är att avrapportera följeforskningsuppdraget till Malmö stad. Avrapporteringen innebär att redogöra för hur följeforskningen genomförts, vilka metoder som tillämpats, vilka frågeställningar som vi avsett att besvara, hur vi analyserat de data som vi samlat in och reflektera över processen för att ge förslag på hur arbetet fortsättningsvis kan bedrivas. Följande frågor avser vi besvara i rapporten:

• Har arbetet med utvecklingsplanen kunnat genomföras som beräknat?

• Hur insatta är chefer i Malmö stad i innebörden av utvecklingsplanen och hur bedömer de möjligheterna att implementera planen i verksamheten? Hur förändras detta över tid?

• Hur har utvecklingsplanen mottagits i verksamheterna? • Vilka framgångsfaktorer respektive svårigheter för

implementeringsarbetet går att identifiera?

2.2 Datainsamling

Arbetet med följeforskningsuppdraget påbörjades i november 2011. Eftersom det fanns politisk oenighet angående utvecklingsplanen återremitterades ärendet under våren 2011 för att antas i september samma år. Detta väckte vårt intresse för att ta del av de politiska utgångspunkterna av antagandet av planen i Kommunfullmäktige. Intervjuer gjordes med företrädare för båda de politiska blocken. Utvärderingen inleddes således med en intervjuundersökning med ansvariga politiker och med oppositionsföreträdare. Därpå genom-fördes en enkätundersökning av chefernas kännedom om och upp-fattningar om möjligheten att implementera utvecklingsplanen. Enkäten skickades till alla i chefsfunktion inom Malmö stad, sam-manlagt 865 personer. Denna enkät följdes upp med ett nytt utskick ett och ett halvt år senare.

I samtal med uppdragsgivaren fick vi också veta att det upprättats ett nätverk med kontaktpersoner vid förvaltningarna som skulle fungera som länkar mellan förvaltningen och Stadskontoret. Nätverkets syfte var att också att förenkla spridning av goda exempel mellan förvaltningarna och stadsdelarna. För att få veta i vilket skede för-valtningar och stadsdelar befann sig beträffande jämställdhetsarbete då förändringsarbetet skulle påbörjas, gjordes två fokusgruppinter-vjuer med dessa kontaktpersoner.

I utvecklingsplanen för den första programfasen 2011-2013 är ett antal prioriterade utvecklingsområden identifierade. Med att ett område är prioriterat menas att ”berörd nämnd gör åtaganden som ingår i verksamhetsplan och budget och följs upp i delårsrapport och årsredovisning.” (Utvecklingsplanen, s. 16) De verksamheter som pekades ut som särskilt prioriterade under den första

program-perioden var barnsomsorg; utbildning och livslångt lärande; kultur, idrott och fritid; social omsorg och sociala tjänster; rörlighet och transport; samt arbetsgivarrollen.

För att få en bild över hur utvecklingsplanen tagits emot vid några av de verksamheter som definierats som prioriterade för 2011-2013, valde vi att organisera fallstudier med representanter från verksam-heterna. I vår design av fallstudierna vände vi oss till förvaltningens/ stadsdelens nätverksperson och bad dem sätta samman grupper som bestod av chef, nätverksperson och medarbetare i verksamheten som har kontakt med medborgare. Detta önskemål kunde två av de fyra medverkande förvaltningarna och stadsdelarna tillmötesgå. Fallbeskrivningarna innebar att vi kunde ställa frågan hur verksam-heten tolkat utvecklingsplanen för jämställdhetsintegrering, vilka erfarenheter verksamheten hade av att arbeta med jämställdhets-frågor, hur arbetet organiserades, vilka prioriteringar som arbetet med att implementera utvecklingsplanen innebar samt vilka andra faktorer medarbetare och chefer trodde att införandet av utveck-lingsplanen skulle komma att medföra. Dessa frågor ställdes både vid ett inledande skede och vid den första periodens slutskede, våren/sommaren 2013. Fallstudier har genomförts i verksamheter som Individ och Familjeomsorg, förskola, Fritidsförvaltningen och Gatukontoret. Kontakt togs även med Utbildningsförvaltningen och Serviceförvaltningen. Utbildningsförvaltningen kom strax efter att följeforskningsarbetet påbörjats att genomgå omfattande orga-nisationsförändringar som påverkade möjligheterna för dem att delta. Serviceförvaltningen har inte svarat på de kontakter som vi tagit. Nätverkspersonen för Serviceförvaltningen som inledningsvis deltog i fokusgruppintervjuerna bytte tjänst och därmed blev det inte lika tydligt vart vi skulle vända oss för att ge förvaltningen möjlighet att dela med sig av sina synpunkter och erfarenheter av implementeringsarbetet.

För att fånga genomförandeorganisationens erfarenheter av de första två åren har intervjuer genomförts med tjänstemän på Stadskontoret. Intervjuer gjordes såväl i det inledande arbetet med planen och två år efter. Då en stadsdel pekats ut i intervjuerna som ett gott exempel på ett systematiskt jämställdhetsintegreringsarbete kompletterade vi

även datainsamlingen med en intervju med ansvarig för jämställd-hetsintegreringsarbetet vid denna stadsdel.

Därtill har tre programteoretiska workshops hållits. Den första hölls tillsammans med Stadskontoret, de två andra vände sig till de prioriterade verksamhetsområdena för att principiellt diskutera hur programteori kan bidra till att öka träffsäkerheten i de utvecklings-projekt som implementeras i verksamheten och generaliserbarheten i den programteoretiska strukturen.

Sammanlagt har ett fyrtiotal personer i olika konstellationer och sammanhang blivit intervjuade eller deltagit i fokusgrupper och workshops. Cirka 400 chefer har besvarat enkäterna vid två tillfällen.

2.3 Metoder som svarar mot följeforskningens design:

styrkor och svagheter

Med den här rapporten vill vi bidra till att öka förståelsen hos den politiska ledningen och hos tjänstemän på Stadskontoret som ansvarar för implementeringen av utvecklingsplanen om hur chefer och medarbetare som i sin vardag ska arbeta med att implemen-tera utvecklingsplanen upplever förutsättningarna för att göra det. Genom vår analys av det material som utvärderingen bygger på vill vi dels ge ökad insikt i hur förändringsarbetet fortskrider och vad som verkar främjande respektive hindrande i det arbetet, dels öka insikten om hur medarbetare och chefer i verksamheterna resonerar kring planer generellt och om frågor kopplad till jämställdhet speci-fikt. Lindholm m.fl. (2011) skriver att:

”…ett så pass komplext utvecklingsarbete som jämställdhetsin-tegrering [kan inte] bygga på enkla och färdiga modeller och lös-ningar…Vi menar istället att jämställdhetsarbete innefattar kon-flikter, dilemman, motsättningar och svårigheter av olika slag. Det förutsätter en hög grad av medvetenhet bland de berörda…” (s. 15)

Vi delar författarnas analys och genom att använda oss av en rad olika metodologiska ansatser som vilar på såväl kvantitativa som kvalitativa kunskapsmässiga idétraditioner och genom att använda

resonemang hämtade från genusvetenskap och pedagogik vill vi bidra med ett konstruktivt förslag på hur implementeringsarbetet kan bedrivas vidare.

I rapporten har vi strävat efter att ingen särskild förvaltning eller individer ska vara identifierade. Det enda undantaget är att ansva-rigt kommunalråd för jämställdhet i Malmö stad uppges med namn. Citaten som är hämtade från intervjuer och fokusgrupper är exem-plifieringar av resonemang som vi mött i olika sammanhang och konstellationer. Vår ambition är att ge en mångfald av perspektiv och låta både chefer och medarbetare komma till tals för att ge läsaren en inblick i vilka reflektioner kring utvecklingsplanen som görs i de olika verksamheterna, men också för att visa på vilka resone mang vi grundar vår analys på.

Utvärderingen bygger på en mixed metods-ansats. I korthet innebär detta att det finns en uppsättning olika typer av frågeställningar som behöver besvaras och att frågeställningarna är av olika vetenskaplig karaktär. Med detta menas att det finns både kvantitativa aspekter som vilar på en viss kunskapsteoretisk grund och kvalitativa aspek-ter som vilar på helt andra kunskapsmässiga grunder som utvärde-ringen tar hänsyn till. Greene (2007) framhåller att det knappast är någon överraskning att det krävs olika metodologiska ansatser för att besvara samhälleliga frågeställningar med tanke på den kom-plexitet som vanligtvis omger dessa (Greene 2007:20). Vidare fram-håller Greene fyra anledningar till varför mixed-methods bidrar till ökad kunskap: trovärdigheten och säkerheten i analysen förbättras, kvaliteten på utvärderingen blir högre, ansatsen utmanar föregivet tagna uppfattningar och öppnar upp för fler perspektiv, samt för-djupad dialog (s. 21).

Kvantitativ ansats

Den kvantitativa undersökningen innebär att vi gjort en mätning mellan två tillfällen för att kunna uttala oss om det har skett någon förändring i hur chefer upplever att de kan arbeta mot utvecklings-planens mål. Därför skickades en enkät till chefer i Malmö stad tidigt i utvärderingen. Den första enkäten som genomfördes 2011 innehöll 26 frågor och innehåller såväl attitydfrågor som frågor kopplade till aktiviteter utifrån begreppen ”förstå”, ”kunna” och ”vilja” (Callerstig

2011, Lundquist 1998). Denna följdes upp 2013 och bygger i princip på samma frågebatteri. I den andra enkäten togs sex frågor bort som var kopplade till frågor om förkunskaper och de utbildningsinsatser som erbjöds medarbetare hösten 2011. I enkäten lades också frågor till som gjorde en jämförelse med vår analys av resultaten från den första enkätundersökningen möjlig. Enkäterna har bearbetats med analysprogrammet SPSS där förändringar i medel värdet, så kallat T-test eller genomförts. Analyserna har gjorts för att studera en eventuell förändring över tid. Enkätundersökningen syftade till att studera om arbetet med jämställdhetsintegrering intensifierats från den första mätningen 2011, då arbetet med jämställdhetsintegrering just kommit igång, och mätningen 2013, då implementeringsarbetet varit igång i ett och ett halvt år.

Enkäten skickades ut till samma personer vid de båda mätningarna. Underlaget har varit en e-post lista med 865 chefer. Avsikten var skicka ut enkäten till samtliga chefer i organisationen. Då listan sam-manställdes 2011 och inte reviderades inför det andra utskicket kan det ha inneburit att en del chefer inte längre fanns kvar i organisa-tionen vid det andra mättillfället.

Vid det första enkätutskicket svarade 480 chefer på enkäten. Detta ger en svarsfrekvens på 56 procent. Vid det andra enkätutskicket svarade 354 chefer vilket ger en svarsfrekvens på 41 procent. Detta är att betrakta som en acceptabel svarsfrekvens när det gäller sta-tistiska undersökningar (Djurfelt m.fl 2003). I redovisningen av enkätstudiens resultat inkluderar vi frågor som har bortfall, det vill säga frågor där samtliga 480 respektive 354 personer inte har svarat på frågan. De resultat som presenteras visar på en förändring mellan mätning 1 och 2 som är signifikant bortsett från en jämförelse.

Kvalitativ ansats

Den kvalitativa ansatsen innebär att vi fått ta del av medarbetare och chefers reflektioner över förändringsarbete generellt och för-ändringsarbete som syftar till jämställdhet mellan kvinnor och män samt flickor och pojkar specifikt. Genom intervjuerna och samtalen har svårigheter uppmärksammats liksom konflikter mellan olika perspektiv, både ifråga om uppdraget som medarbetare inom ramen för förvaltningen har att utföra och organisatoriskt ifråga om

jäm-ställdhetsperspektivet på arbetsplatsen. I intervjuerna sätter med-arbetarna själva ord på de erfarenheter de har gjort. Problemet med metoden är att det kan finnas en önskan, medveten eller omedveten att framställa sig själv och sin verksamhet i en förskönande situation. Vi menar att det inte handlar om att medvetet framställa sin verk-samhet i bättre dager än vad som är fallet, utan snarare en önskan om att svara ”rätt”, något som Kvale (1997) menar ibland inträf-far i intervjusituationer. En annan kritik som kan riktas mot inter-vjuer är att de återger något som har hänt och att återberät tandet filtreras genom händelser och sammanhang som den intervjuade till vardags ingår i (May 2011). Med hänsyn taget till detta, menar vi dock att de personer som vi intervjuat har haft ambitionen att svara och reflektera sanningsenligt. Det finns också andra aspekter på den kvalitativa analysens kvaliteter som handlar om att forskare i en kvalitativ analys tillskriver vissa fenomen större betydelse än vad som är rimligt eller drar för långt gående slutsatser. Genom att intervjua olika personer, på olika positioner och i olika förvaltningar går det att analytiskt spåra resonemang som stödjer vart annat och på så sätt bidrar till en intern validering av påståenden och utsagor (Alvesson & Skjöldberg 1994).

Intervjuerna och fokusgruppsamtalen har analyserats kvalitativt genom närläsning av utskrifter av samtalen. Med närläsning menar vi att identifiera meningsskapande sammanhang i relation till utvecklingsplanens mål. Meningsskapande sammanhang kommer bland annat till uttryck i resonemang intervjupersoner för om hur utvecklingsplanens intentioner överensstämmer med andra policy-dokument, eller om det krockar med andra uppdrag som förvalt-ningar och stadsdelar har att genomföra. Dessa utsagor har därefter tolkats genom de teoretiska begrepp och infallsvinklar som utvär-deringen tagit utgångspunkt ur som handlar om lärande, organise-ring, kön och makt. Genom att lyfta fram motstridiga argument och problem som intervjuade identifierar i relation till implementeringen av utvecklingsplanen går det att skapa en teorianknuten analys som visar på möjligheter och svårigheter i att implementera omfattande program (Lindholm 2011). Närläsning ger också utrymme för att identifiera oväntade bieffekter av utvecklingsplanens genomförande.

3. JÄMSTÄLLDHET, GENUS

OCH ORGANISERING

För att sätta utvecklingsplanen i ett sammanhang som kännetecknas av både politik och vetenskap, finns det anledning att beskriva den begreppsliga referensramen. Det finns anledning att vara noga med vilka ord som används för att beskriva vad jämställdhet kan vara och vilka kunskapsmässiga grunder jämställdhetsarbetet vilar på (SOU 1995:110). Anledningen till att vara noga med hur begrepp används är flera, men framför allt för att det finns en utbredd upp-fattning bland akademiker och tjänstemän som arbetar med jäm-ställdhetsfrågor, att Sverige har kommit långt jämfört med andra länder när det gäller lagstiftning och policy om jämställdhet (Daly 2005). Samtidigt visar forskning och statistiska sammanställningar att vardagen inte är så jämställd som lagstiftning, styrdokument och policyformuleringar ger uttryck för. Allt sedan rösträttsfrågan vid förra sekelskiftet har kvinnors medborgerliga fri- och rättigheter funnits på den politiska agendan och under 1970-talet intensifie-rades arbetet genom att delegationen för jämställdhet mellan kvinnor och män tillsattes och jämställdhet blev ett politiskt sakområde.1

Jämställdhet är alltså ett politiskt begrepp som står för en politik som syftar till att utjämna skillnader som funnits och alltjämt finns mellan kvinnor och män, för att livsvillkoren ska bli mer likvärdiga. Jämställdhetspolitiken och kvinnorörelsen är framvuxen och har utvecklats i olika vågor inspirerad av olika ideologiska inriktningar, där det liberalfeministiska perspektivet (Gemzöe 2002, Mark 2007) har haft stort inflytande och fortfarande är utgångspunkt för

ingens jämställdhetspolitiska arbete. Detta perspektiv har tydlig koppling till de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Genus däremot är ett vetenskapligt begrepp som introducerades på 1960-talet för att kunna analysera hur föreställningar kopplade till biologiskt kön påverkar och positionerar kvinnor och män olika i samhället och att detta skiljer sig mellan olika samhällen, platser och tider (Gothlin 1999, Hirdman 2001). Det möjlighetsutrymme som kvinnor respektive män förväntades ta i anspråk och tar i anspråk går inte att förklara utifrån biologiskt kön (de Beauvoir 1976, West & Zimmerman 1988). Detta indikerar också att genus är något för-änderligt och instabilt, som förändras beroende på samman hang. Genom att genusvetenskapen ifrågasätter två stabila och oföränder-liga könskategorier har också forskningen intresserat sig för hur makt, och över- respektive underordning utövas också inom könskate-gorierna. Begreppet genus har bidragit till att analysera olika förvänt-ningar på det som definieras som ”kvinnligt” respektive ”manligt”. Genusvetenskapens ursprung i den feministiska kunskapstraditionen visar också att makt är en central aspekt av hur genus konstrueras i olika sammanhang. Utvecklingen inom genus vetenskapen har också bidragit till att utveckla maktanalyser genom att utöver kön inklu-dera perspektiv som etnicitet, ras, funktions förmåga, sexualitet och klass, för att nämna några. Genom att utgå från ett intersektionellt perspektiv (de Los Reyes & Mulinari 2005, de Los Reyes m.fl. 2007) där olika sociala positioner samverkar, blir genus ett analysverktyg för att undersöka hur, i vilket sammanhang och om och i så fall varför kön får betydelse, samt hur ojämställdhet, förtryck och diskrimine-ring kommer till uttryck (Squires 2005, Walby 2005).

Det är alltså viktigt att hålla isär begreppen jämställdhet och genus eftersom genusforskningen också problematiserar jämställdhets-politiken utifrån olika feministiska perspektiv. Detta blir särskilt tydligt ifråga om vilka metoder som förespråkas för att nå ett jämställt samhälle. Utifrån ett genusvetenskapligt perspektiv bör förändringsarbete ta utgångspunkt i frågan om vad det är som formuleras som ett problem och hur problemet ska tolkas (Bacchi 2006). Frågan tvingar fram en diskussion som bidrar till att tydlig-göra normer och föreställningar kopplade till det som beskrivs som

problem. Det sätter därmed fokus på makt, inflytande och tolknings-företräde. Den här typen av diskussioner möter ofta motstånd, efter-som det i den svenska jämställdhetspolitiken finns en ”berättelse” om könens komplementaritet och som vilar på ett heterosexuellt samhällskontrakt (Törnqvist 2006, Pateman 1988) som innebär att föreställningarna om att det ”kvinnliga” och ”manliga” uppfattas som ett komplement till vart annat.

Vilken genusvetenskaplig utgångspunkt som ligger till grund för det förändringsarbete som Malmö stad påbörjar genom att implemen-tera utvecklingsplanen får betydelse för vilka frågor som kan ställas och ska besvaras, vilka svar som är acceptabla, vilka verktyg som bedöms verkningsfulla och i vilken omfattning utvecklingsplanens implementering tillåts påverka organisationen utifrån ett norm kritiskt perspektiv. För att förstå betydelsen av normer och för givet tagna utgångspunkter behöver chefer och medarbetare ha förståelse för de processer som bidrar till att konstruera genus och som får konse-kvenser för hur jämställdhetsarbete bedrivs (Scholten m.fl. 2012). I forskning om förändringsprocesser mot en jämställd arbetsplats har Eva Amundsdotter (2010) utgått från en modell ( Acker 1990) som tar fasta på hur fyra processer gemensamt konstruerar genus i orga-nisationer. Det handlar till exempel om hur arbets uppgifter fördelas mellan kvinnor och män; i vilka sammanhang som kvinnor och män interagerar; vad som ger identitet i arbetet samt symbolers betydelse för hur verksamheten kodas utifrån genus. De här processerna kan delvis kartläggas utan djupare förståelse i genusvetenskap, men med kunskaper i genusvetenskap går det att fördjupa analyserna, och därmed nå en högre kognitiv nivå (Biggs & Tang 2007). En högre kognitiv förståelse av de här processerna innebär dels att förståelsen ökar för vad det får för konsekvenser för medarbetare och chefer i vardagen att arbeta med jämställdhets integrering, dels vad det är för förändringar som behöver åstadkommas för att det ska ske varaktiga och kvalitativa förändring (Lindholm m.fl. 2011, Mark 2007).

3.1 Jämställdhetsintegrering

Sedan 1994 har den officiella metoden i Sverige för att öka jämställdhet mellan kvinnor och män varit jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15). En av anledningarna som brukar anföras är att det är först när

jämställd-hetsperspektiv integreras i vardagens rutiner som varaktig förändring är möjlig. Till skillnad från andra metoder där jämställdhetsperspektiv organiserats som sidoordnade projekt, skulle jämställdhetsintegrering bidra till att förändra genom att bli en del av de ordinarie rutinerna. Frågan vilket problem jämställdhetspolitiken ska lösa och vilka metoder som bäst svarar mot dessa problem har engagerat forskare under lång tid. Kritiken har handlat om att det är kvinnor som framställs som problem och betoning på kvantitativa metoder (Rees 1998, Rönnblom 2002, Woodward 2003, Squires 2007) och vad ojämställdhet antas bero på och vilka utgångspunkterna är för att bedriva jämställdhetsarbete (Lombardo, Meier & Verloo 2007). En annan central frågeställning rör likhet och olikhet mellan könen (Walby 2005, Squires 2005).

Rönnblom (2002) identifierar tre idéer om hur det går att tänka om jäm-ställdhet: som en fråga om rättighet, resurser och intressen. Beroende på vilken linje som anförs får det praktiska konsekvenser. Bondestam (2010) påpekar att dessa argumentationslinjer tycks vara väl avgrän-sade och åtskilda, men samtliga bygger tanken om två väldefinierade könskategorier, ”kvinnor” och ”män”. Idéerna tar inte heller hänsyn till andra sociala indelningar som idag återfinns inom diskriminerings-grunderna. Det innebär att alternativa sätt att tala om ojämställdhet, om inte omöjliggörs, så försvåras. Ett andra påpekande som Bondestam gör är att ”kvinnors” position ställs mot en outtalad ”manlig” norm (Squires 2005). Det underliggande resonemanget handlar om att det finns en ”rätt modell” eller ett ”korrekt sätt” som kvinnor ska lära sig så att de kan ta samhällets resurser i anspråk på samma sätt som män gör. Problemet är som Bondestam och andra2 _{menar, att utgångsvärdet}

för organisationen som ska jämställdhetsintegreras inte utmanas ifråga om normer och för givet tagna uppfattningar ifråga om kön och makt. Andra centrala aspekter av ojämställdhet, som också är en del av män-niskors arbetsvillkor och som gäller sexualitet och våld, är i den offi-ciella jämställdhetsdebatten tabu och tystas (Hearn 2001, Magnusson 1999). Bondestam sammanfattar jämställdhetsdiskursen, det vill sägas hur det talas och skrivs om jämställdhet och som därmed blir den offi-ciella versionen av vad jämställdhet handlar om, som att:

”Jämställdhet blir en fråga om konsensus, samarbete, vinst, lön-samhet, kompletterande anspråk, vilket sammantaget målar upp en strukturbefriad och lyckligt gestaltat värld där problemen är avvikande enskildheter som endast rör avvikande individer (av i huvudsak ett kön av två möjliga)… rättviseansatsen är cen-tral, den polära köns- konstruktionen är intakt, och frånvaron av makt, våld och struktur som alternativa tolkningsramar är påtaglig.” (Bondestam 2010:72-73)

Jämställdhetsintegrering är politikens val av metod att systematisera implementeringen av politiken för att åstadkomma förändringar genom att jämställdhet ska ingå i det ordinarie arbetet. Feministiska forskare, framför allt inom det statsvetenskapliga fältet som intresse-rat sig för konsekvenserna av de policys som jämställdhets integrering utgår ifrån, pekar på centrala svårigheter med att använda jäm-ställdhetsintegrering som metod. På ett sätt framstår det som enkelt och självklart, men att operationalisera, det vill säga omsätta jäm-ställdhetspolitiken till praktik är svårt (Squires 2007). Det har vi också fått synpunkter på i följeforskningsarbetet. Ett problem som forskarna identifierar är att jämställdhetsintegrering blir en fråga om tekniker (statistik, jämställd budget) och nödvändigheten av att ha tillgång till experter. Det uppstår därmed en klyfta mellan de som kan arbeta med jämställdhet och medarbetare i största all-mänhet. Istället efterfrågar flera forskare idag demokratiska och inklu derande processer i vilka olika perspektiv på vad jämställdhet kan vara (Squires 2007:67-75). Samtidigt menar till exempel Squires att jämställdhetsintegrering som metodologisk ansats har potential att bli ett verktyg som på allvar tar hänsyn till mångfald och lika-behandling, men det kräver att grunden för analys av diskriminering breddas från att enbart handla om kön.

”Jämställdhet kan inte längre särskiljas från frågor om mång-fald” (Squires 2005: 367, vår övers.).

Därmed kan jämställdhetsintegrering bli transformativ, det vill säga omvandlande och förändrande och därmed bidra till kvalitativa för-ändringar (Mark 2007, Squires 2005, 2007). Kritiken mot införan-det av utvecklingsplanen bland några medarbetare handlar i stora

drag om att jämställdhetsintegrering bör ta hänsyn till andra aspek-ter än enbart kön. Det finns en uttalad rädsla för att det mångfald-sarbete som Malmö stad har bedrivit centralt och på stadsdelsnivå under många år riskerar att prioriteras ned när utvecklings planen för jämställdhetsintegrering ska implementeras. Squires (2007: 160ff) diskuterar diskrepansen som finns mellan jämställdhets-perspektiv och mångfaldsjämställdhets-perspektiv och att det finns en argumenta-tionslinje mellan feministiska forskare om vilket perspektiv som är viktigast att främja. I det sammanhanget görs en specifik hänvisning till erfaren heter från de nordiska länderna och betoningen i dessa länder att fokusera jämställdhet mellan män och kvinnor till förmån för mångfaldsarbete:

”…i de länder där kvinnorörelsen varit framgångsrik och jäm-ställdhetsperspektivet inte haft ett intersektionellt anslag, ris-kerar mångfaldsplaner att upplevas som ett hot mot jämställd-hetsarbetet. På grund av detta är den nordiska statsfeminismens reaktion på mångfaldsfrågor påfallande besvärad då jämställd-hetsfrågorna haft en så priviligierad ställning och inte har adres-serat mångfalden av kvinnor och därmed osynliggjort de erfaren-heter immigrerade och kvinnor med annan etnisk bakgrund är bärare av.”

Utvecklingsplanens fokusering av två biologiska kön upplevs också problematiskt utifrån normkritiska perspektiv och på de grunder som Bondestam lyfter fram. Den starka betoningen på att kartlägga kvinnor och män, flickor och pojkar ger lite utrymme att reflektera över och dra slutsatser över stereotyper, förväntningar och normer kopplade till biologiskt kön. Både medarbetare och chefer som del-tagit i fallstudier och i intervjuer påpekar riskerna med att utveck-lingsplanen kan cementera stereotypa uppfattningar grundade på biologiskt kön.

3.2 Organisering genom New Public Management

Den omstrukturering som offentliga verksamheter genomgått de senaste 30 åren och som brukar sammanfattas i termen new public management (NPM) har fått effekter på hur värdeskapande organi-sationer kommit att arbeta och hur värdeskapande processer

utfor-mats. Terminologin som används inom offentliga verksamheter har till exempel förändrats till att mer efterlikna det privata näringslivet och verksamheterna är uppdelade i köp- och säljorganisationer. En rad tidigare offentliga sektorer som skola, omsorg och vård har kommit att privatiseras. Ekonomi, utvärdering och uppföljning har blivit viktiga instrument för att följa upp verksamheten liksom mål-styrning, resultatmål-styrning, decentralisering (Lindholm 2011) samt krav på utvärdering (Power 1999). Argumentet är till exempel att skattemedel ska användas resurseffektivt.

Förespråkare för modellen menar att valmöjligheterna ökar för med-borgarna och att verksamheterna kan kvalitetssäkras. Skeptikerna pekar på risken för demokratisk isärkoppling och att det därmed finns risk för att medborgarnas förtroende för demokratiska institu-tioner och offentlig service minskar. Ferlie m.fl. (1996) konstaterar att det har skett en maktförskjutning från professionernas kärnverk-samhet i den offentliga sektorn till ledningsfunktioner som medför att mer resurser läggs på administrativa uppgifter kring styrning och uppföljning vilket tar tid från att utföra själva uppdraget.

I en svensk kontext poängterar Andersson och Hedlund (2011) att kommunpolitiken kännetecknas av ett stort antal aktörer av profes-sionella politiker, tjänstemän och fritidspolitiker som tillsammans driver utvecklingen, men att riktlinjer inom NPM förespråkar en striktare uppdelning mellan dessa som också innebär en tydligare uppdelning mellan politik och förvaltning. Det finns en problematik i detta, menar författarna, när förvaltningen och dess tjänstemän får ägarskap över beslut som kan ha drag av politiska beslut:

”Istället betraktas förvaltningens genomförande av övergripande politiska mål som något som kan ske med hjälp av vissa rutiner och riktlinjer och som då blir en värdeneutral, teknisk-rationell verksamhet.” (Andersson & Hedlund 2011:170)

Det är i ett sådant perspektiv som det blir intressant att studera hur Malmö stad implementerar utvecklingsplanen för jämställd-het. Jämställdhetens kvantitativa dimensioner gör det möjligt att hantera införandet av jämställdhetsintegrering som ett verktyg för

verksamhetsutveckling som ligger i linje med NPM. Det innebär att arbetet med att ge kvinnor och män, flickor och pojkar likvärdiga möjligheter att göra sina livsval och utöva inflytande i samhället, måste översättas från ideologi till processer och aktiviteter så att de kan implementeras i kommunens olika verksamheter, samt göra dem mät-, spår-, och uppföljningsbara. Detta kräver kvantitativa variabler. Kvalitativa dimensioner av jämställdhet är betydligt mer komplexa ifråga hur de ska mätas och följas upp och låter sig inte sammanställas så enkelt som statistik uppdelad på kategorierna kvinnor och män. Här finns en risk som Wittbom (2009) fram håller i att jämställdhetsarbete stannar i att bli korrigeringar i andelen kvinnor och män i olika sammanhang som inte leder till kvalitativa bestående förändringar.

4. ATT OMSÄTTA

EN POLITISK VISION

Bakgrunden till att Malmö stad fattade beslutet om att jämställdhets-integrera verksamheten står att finna i undertecknandet av CEMR deklarationen (Council of European Municipalities and Regions) för jämställdhet på lokal och regional nivå 2007. Genom att underteckna deklarationen har Malmö stad anslutit sig till CEMR:s principer om jämställdhet och förbundit sig att verka för dessa. Martina Skrak (f.d Nilsson) Vänsterpartist och ansvarigt kommunalråd för jäm-ställdhetsfrågor i Malmö stad, beskriver undertecknandet som delvis slumpartat. I intervjun beskriver hon hur hon tillsammans med parti-kamrater ”trillade över” CEMR deklarationen när de sökte efter nya vägar för att flytta fram kommunens position gällande jämställdhet. Hon konstaterar att det kändes som en självklarhet att skriva under CEMR och att deklarationen fick genomslag i kommunfull mäktige utan problem. Genom undertecknandet av deklarationen har kommunen förbundit sig till att systematiskt integrera jämställdhets-perspektivet på alla organisatoriska nivåer, i alla verksamheter och i alla beslutsunderlag.

Undertecknandet av CEMR innebar att Malmö stad förband sig till att ta fram en handlingsplan för arbetet samt att avsätta resurser för handlingsplanens genomförande. Detta resulterade i planen för jämställdhetsintegrering. Framtagandet av utvecklings-planen inleddes med ett förarbete där bland annat forskare från Malmö högskola fanns representerade. En av slutsatserna av för-arbetet till utvecklingsplanen var att Malmö stad har kommit långt

gällande mångfaldsfrågor, medan jämställdhet halkat efter. Vad gäller jämställdhet fanns det uppfattningar om att Malmö stad redan var bra på det.

Politiken handlar ytterst om maktfördelning och visionen om ett samhälle som är mer rättvist. Malmö stads utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering lyfter fram ett maktperspektiv genom att konsta tera att olika sociala positioner samverkar och på så sätt skapar komplexa strukturer av över- och underordning som är för-änderliga beroende på sammanhang och situation.

”… som till exempel kön, etnicitet, religion, sexuell läggning, ålder, socioekonomisk bakgrund och funktionsnedsättning, spelar in i bestämmandet av en individs identitet och dess vill-kor. Dessa maktordningar är beroende av varandra och i ett jämställdhets arbete behöver en medvetenhet finnas kring hur olika maktordningar är beroende av varandra och i ett jämställd-hetsarbete behöver en medvetenhet finnas kring hur olika makt-ordningar är sammanflätade och samvarierar…”

(s. 4 i utvecklingsplanen)

Några medarbetare och chefer som vi intervjuar uttrycker en oro för att Malmö stads mångfaldsarbete, som beskrivs som framgångsrikt, riskerar att få mindre uppmärksamhet i och med utvecklingsplanen för jämställdhetsintegrering. Trots att makt som begrepp används i problembeskrivning har utvecklingsprogammet utformats en tra-ditionell definition av behovet av jämställdhet. Utvecklingsplanen nämner frågor om makt men väljer att fokusera på två avgränsade könskategorier:

”… Men trots skillnader inom könen, finns det strukturella mönster i samhället som ger kvinnor och män olika sociala posi-tioner och skilda villkor. ” (Utvecklingsplanen, s.4)

När utvecklingsplanen presenterades i kommunfullmäktige väckte den reaktioner, framförallt bland Folkpartiet, Moderaterna och Sverigedemokraterna. Istället för att fatta beslut om utvecklings-planen i kommunfullmäktige april 2011, återremitterades