Boverket
System för kvalitetssäkring
av obligatorisk ventilations-
kontroll
Redovisning av regeringsuppdraget
bättre inomhusmiljö
System för kvalitetssäkring av
obligatorisk ventilationskontroll
Redovisning av regeringsuppdraget bättre
inomhusmiljö
Titel: System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll. Redovisning av regeringsuppdraget bättre inomhusmiljö.
Utgivare: Boverket juni 2008 Upplaga: 1
PDF: ISBN 978-91-86045-12-8
Sökord: obligatorisk funktionskontroll av ventilationssystem, OVK, system för kvalitetssäkring, register, inomhusmiljö, erfarenheter, förslag, ändringar, förenklingar, regelverk
Diarienummer: 1261-2458/2008
Rapporten finns att ladda ner som pdf på www.boverket.se
Rapporten kan på begäran beställas i alternativt format som Daisy, inläst på kassett m.m.
3
Förord
Miljödepartementet har i regleringsbrevet för år 2008 gett Boverket i uppdrag att redovisa hur ett system för kvalitetssäkring kan utformas som ett likvärdigt alternativ till den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem (OVK). Uppdraget innebär också att Boverket med vunna erfarenheter som grund ska ge förslag till förtydligande bestäm-melser om redovisning av frågor om OVK och radon i energideklara-tionsregistret.
En fungerande ventilation är viktigt för inomhusmiljön i våra bygg-nader. En funktionskontroll av ventilationssystem kan därför ha sitt berättigande. Dock är kunskapen om OVK-kontrollens effekter ännu inte tillräcklig för att bedöma i vilken omfattning kontrollen resulterat i bättre inomhusmiljö. Mot denna bakgrund föreslår Boverket inte nu ett alterna-tivt kvalitetssäkringssystem till OVK eller att ytterligare uppgifter om OVK ska föras in i energideklarationsregistret. I rapporten redovisas möjliga lösningar som bör utredas vidare.
Rapporten är sammanställd av Wanda Rydholm, Peter Johansson, Annika Wessel och Malin Pettersson med stöd av Nikolaj Tolstoy.
Två referensgruppsmöten har genomförts med representanter från Arbetsmiljöverket, Fastighetsägarna, Funktionskontrollanterna, Före-ningen Sveriges Byggnadsinspektörer, FöreFöre-ningen Sveriges VVS-inspektörer, Sveriges Kommuner och Landsting, de allmännyttiga bostadsföretagens organisation (SABO) samt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC).
Karlskrona maj 2008
Janna Valik
5
Innehåll
Läsanvisningar ... 7
Sammanfattning ... 9
Uppdraget... 11
Boverkets tolkning av uppdraget... 11
Bakgrund ... 13
Funktionskontroll av ventilationssystem – nuvarande regelverk ... 13
Tidigare utredningar ... 16
Problembeskrivning OVK ... 21
Kunskap om OVK:s effekter saknas ... 21
Regler om system för tillsyn saknas ... 21
OVK:s omfattning ... 22
Vad menas med fungerande ventilation? ... 23
Dubbelreglering... 24
Alternativ för kvalitetssäkring... 25
Ackrediterade kontrollorgan ... 25
Certifierade kvalitetsledningssystem som alternativ till OVK ... 30
Nationellt register... 33
Register för OVK ... 34
Förslag till övriga ändringar ... 41
Förenkling i lag och förordning... 41
Tydligare OVK-förordning ... 41
Ändring i Boverkets föreskrifter ... 43
Bilagor ... 45
7
Läsanvisningar
Följande förkortningar används i denna rapport.
BVL Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, mm
OVK Förordning(1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem
ÖVR Boverkets föreskrifter och allmänna råd om funktionskontroll av ventilationssystem
PBL Plan- och bygglag (1987:10)
FTX Från- och tilluftssystem med värmeväxlare FT Från- och tilluftssystem
F Frånluftssystem S Självdragsystem
9
Sammanfattning
Boverket för i denna rapport ett resonemang kring erfarenheterna från den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem (OVK). I rapporten redovisas ett flertal problemområden varför Boverket nu inte föreslår något alternativt kvalitetssäkringssystem som likvärdigt alterna-tiv för OVK. Boverket föreslår inte heller nu att ytterligare uppgifter om OVK förs till energideklarationsregistret.
• Kunskapen om vilket resultat OVK hittills lett fram till när det gäller bättre inomhusmiljö är bristfällig. Kravet på funktionskontroll av ventilationssystem har funnits sedan 1992. Det saknas tillräckliga utvärderingar av styrmedlet, både vad gäller efterlevnad, effekter och kostnader. För närvarande pågår en undersökning där Boverket har fått i uppdrag av miljödepartementet att undersöka byggnadsbestån-dets tekniska status, energianvändning ochinomhusmiljö. Resultatet från denna undersökning kan ge värdefull information om hur väl ventilationen fungerar och ventilationens betydelse för inomhusmil-jön. För en vidareutveckling av OVK bör resultatet från denna utredning inväntas. Uppdraget ska delvis redovisas i december 2008.
• Syftet med funktionskontrollen är att säkerställa ett tillfredställande inomhusklimat. Men för befintliga byggnader avser OVK enbart kontroll mot de byggkrav som gällde vid uppförandet och alltså inte kontroll mot krav avseende faktisk verksamhet i byggnaden, på det sätt som exempelvis arbetsmiljölagen är utformad. Alla byggnader omfattas inte heller av den återkommande kontrollen. Boverket anser därför att systemet med funktionskontroll i nuvarande form är tvek-samt som verktyg för att uppnå delmålet inom God bebyggd miljö: en fungerande ventilation. Boverkets uppfattning är att det krävs en ändring i OVK-regelverket på lagnivå för att säkerställa en fungerande ventilation i byggnader. Detta genom att kraven vid återkommande funktionskontroll kopplas till den faktiskt bedrivna verksamheten i byggnader. Detta framstår som särskilt viktigt för en bättre ventilation och inomhusmiljö i skolor och förskolor.
• För att avlasta kommunerna i deras tillsynsbörda, som förutom ren tillsyn också innefattar en resurskrävande administrativ hantering av alla OVK-protokoll i pappersform (diarieföring och arkivering), behövs enligt Boverket i första hand krav på digitala OVK-protokoll. Sådana kan tillhandahållas kommunerna i ett eventuellt samordnat register med åtkomst för respektive behörig kommunal nämnd. Om registerförande myndighet skulle bli en annan än kommunen, exem-pelvis Boverket, måste denna registermyndighet få nödvändiga medel för att kunna hantera de uppgifter som medföljer ansvaret med att förvara och tillhandahålla allmänna handlingar.
• Boverket redovisar i rapporten två möjliga lösningar på system för kvalitetssäkring som alternativ till OVK. Dels beskrivs ett alternativ med ackrediterade kontrollorgan med statlig tillsyn av SWEDAC, dels ett system som innebär att byggnadsägare har ett certifierat
kvalitetsledningssystem för ventilation. Likaså redovisas hur ett natio-nellt register för OVK skulle kunna utformas genom att utveckla det befintliga registret för energideklarationer. Alternativen behöver utredas närmare. Boverket anser vidare att det inte behövs ytterligare redovisning av uppgifter om radon i energideklarationsregistret.
• Boverket föreslår förtydliganden av bestämmelser i OVK-förord-ningen för att förbättra tillämpOVK-förord-ningen. De föreslagna ändringarna gäller besiktningsprotokoll, intyg, gradering av kontrollens utfall, m.m.
• Rapporten redovisar förslag till ändringar i Boverkets nuvarande OVK-föreskrifter. Förslagen gäller intervaller för återkommande kontroll, kompetenskrav för funktionskontrollanter och behörighets-klasser för kontroll. Syftet med ändringarna är att förenkla reglerna i enlighet med regeringens mål om att minska de administrativa kostnaderna för företag.
Sammanfattningsvis anser Boverket att det finns viktiga skäl att invänta resultatet av byggnadsstatusutredningen (BETSI). Utredningen bör ge bättre kunskapsunderlag avseende effekter av OVK-systemet. Även byggprocessutredningen som ska ge förslag till ändringar i tillsyns-systemet i PBL bör inväntas. OVK-regelverket innehåller kontrollkrav som sammanfaller med de krav som redan finns i BVL och PBL. När resultaten från dessa utredningar är klara avser Boverket att återkomma med förslag när det gäller kvalitetssäkringssystem som alternativ till OVK och ytterligare uppgifter om OVK i energideklarationsregistret.
11
Uppdraget
Uppdrag 11, ”Bättre inomhusmiljö” (enligt Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Boverket, regeringsbeslut nr 43 den 2007-12-19):
”Boverket ska redovisa hur ett system för kvalitetssäkring kan utfor-mas som är ett likvärdigt alternativ till funktionskontroll enligt förord-ningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Syftet är att ta tillvara alla möjligheter till att få fungerande ventilation i byggna-der. Redovisningen bör särskilt belysa dessa möjligheter för ägare och förvaltare av byggnader som är ackrediterade som kontrollorgan och har nödvändig kompetens. Boverket ska redovisa erforderliga förslag till förändring av gällande bestämmelser. Denna redovisning, ska med vunna erfarenheter som grund, även omfatta förslag till förtydligande bestäm-melser avseende redovisning av frågor om ventilation och radon i det nationella registret enligt lagen om energideklaration för byggnader. Boverket ska redovisa uppdraget till regeringen (Miljödepartementet) senast den 1 maj 2008.”
Boverkets tolkning av uppdraget
Boverket tolkar uppdraget som i första hand inriktat på förslag till ändringar i byggregelverket där bestämmelserna om funktionskontroll av ventilationssystem hör hemma. Förutom det överordnade syftet med uppdraget att uppnå en fungerande ventilation, uppfattar Boverket att det också syftar till att såväl lätta kommunernas tillsynsbörda som att ge en större frihet vid förvaltningen av byggnader. Detta kan dels uppnås genom att bistå kommunerna med elektroniskt tillhandahållna uppgifter om hur byggnadsägare fullgör sina skyldigheter att ha fungerande ven-tilationssystem. Dels kan dessa syften uppnås genom att ansvarskännande och kunniga byggnadsägare inte längre tvingas ingå i det funktionskon-trollsystem som kommunerna har tillsyn över. De senare syftena kan uppnås genom ett öppet kontrollsystem där SWEDAC står för den yttersta tillsynen och där byggnadsägare i egen regi eller genom inhand-lade förvaltningstjänster ser till att ha en fungerande ventilation i enlighet med de krav som ställs i bygglagstiftningen.
Boverket uppfattar därtill att uppgiften är att peka på bestämmelser i regelverket som kan behöva förtydligas för att uppnå en enhetligare tillämpning och - om möjligt - större förståelse för systemets syfte.
Därutöver menar Boverket att det finns skäl till att i denna rapport reflektera över hur de skilda kontrollsystem som nu existerar i olika regelverk avseende ventilations och inomhusmiljö, framöver ska kunna effektiviseras och eventuellt delvis samordnas.
13
Bakgrund
Funktionskontroll av ventilationssystem –
nuvarande regelverk
Syftet med funktionskontroll av ventilationssystem framgår av 15 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och 1 § förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem (OVK). Där anges att syftet är att säkerställa ett till-fredsställande inomhusklimat1 i enlighet med bestämmelserna i 2 § första
stycket 3 och 6 BVL. Dessa funktionskrav utgör delar av de väsentliga tekniska egenskaper som byggnader ska uppfylla vid uppförande eller ändring och avser
• skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö
• energihushållning och värmeisolering.
Varför OVK?
Efter en noterad ökning av allergier och annan överkänslighet gav riks-dagen2, genom en ändring i PBL, regeringen rätt att ytterligare föreskriva om kontroll av att byggnadskrav till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa efterlevs. Närmare krav infördes i OVK-förordningen. När senare samhällskraven på byggnadsverks väsentliga tekniska egenskaper flyt-tades från PBL till BVL år 1994 följde OVK-bestämmelserna med till BVL. Lagbestämmelser om funktionskontroll av ventilationssystem finns alltså sedan dess i BVL (15- 17§§), d.v.s. i regelverket om tekniska krav vid uppförande och ändring av byggnader.
Krav på byggnadsägaren
Det är byggnadsägaren som ska se till att funktionskontroll av ventila-tionssystem utförs3 och det är byggnadens ägare som ska utse en funk-tionskontrollant.
Vad ska kontrolleras
Vad som ska funktionskontrolleras anges i 15 § BVL och i 1, 5 och 6 § OVK-förordningen.
Vid den första besiktningen som ska göras innan ventilationssystemet
tas i bruk ska det kontrolleras att
• funktionen och egenskaperna överensstämmer med gällande föreskrifter4
• systemet inte innehåller föroreningar som kan spridas i byggnaden
1
Begreppet kvarstår från PBL trots att det tekniska egenskapskravet (nr 3) snarare avser inomhusmiljö.
2
SFS 1991:743, ändring av 16 kap 1 § PBL, prop 1990/91:145, 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353
3
Enligt 15§ BVL och 1§ OVK-förordningen.
4
• instruktioner och skötselanvisningar finns lätt tillgängliga för dem som ska sköta systemet samt att systemet i övrigt fungerar som det var avsett.5
Vid återkommande besiktning ska det kontrolleras att
• funktionen och egenskaperna hos systemet i huvudsak
överensstämmer med de föreskrifter som gällde när systemet togs i bruk (inga retroaktiva krav, Boverkets anmärkning) samt att tidigare nämnda krav uppfylls.
• Vidare ska det undersökas vilka åtgärder för att förbättra energi-hushållningen som kan vidtas i ventilationssystemet och som inte medför ett försämrat inomhusklimat,
• detta resultat ska antecknas i protokollet liksom uppgifter om ventila-tionssystemets luftflöden, drifttider och installerade eleffekt. Dessa uppgifter behövs för att kunna beräkna den mängd energi som används för ventilation.
Vem får kontrollera6
Riksbehörig funktionskontrollant kan den bli som enligt ett ackrediterat certifieringsorgan uppfyller Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av funktionskontrollanter. Den kommunala nämnd som har ansvar för plan- och byggnadsväsendet har också möjlighet att utse en funktionskontrollant för viss kontroll.
Intervaller och undantag
Vilka typer av ventilationssystem och byggnader som helt eller delvis undantags från kraven på funktionskontroll av ventilationssystem framgår av Boverkets föreskrifter (BFS 1991:36)7. Där framgår också med vilka
intervaller kontrollen ska ske. Nedan anges intervall för den återkommande besiktningen för respektive byggnadskategori.
Byggnadskategori Besiktningsintervall 1. Daghem, skolor, vårdlokaler o.d. 2 år
2. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. FT-vent 3 år 3. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. F-vent 6 år 4. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. S-vent 9 år
Med FT-ventilation avses fläktventilation där både frånlufts- och tillufts-flödena är fläktstyrda. Med F-ventilation avses fläktventilation där endast frånluftsflödet är fläktstyrt. Med S-ventilation avses självdragsventilation.
Tillsyn
Det är kommunerna som ansvarar för tillsynen. Den kommunala nämnd som fullgör kommunens skyldigheter inom plan- och byggnadsväsendet
5
Byggherrar får givetvis ställa högre krav än de grundläggande samhällskrav som föreskrivs i BVL och i sådana fall ska ventilationssystemet också uppfylla dessa högre ställda krav
6
16 § BVL
7
Bakgrund 15
får veta hur funktionskontrollen utfallit genom besiktningsprotokollet som funktionskontrollanten ska skicka dit8 Denna kommunala nämnd ska i enlighet med vad som föreskrivs i plan- och bygglagen övervaka att ägare av byggnader fullgör sina skyldigheter enligt OVK-förordningen och de föreskrifter som meddelats med stöd av den9.
Skillnader mot övriga regelverk om inomhusmiljö
Krav på luftkvalitet i byggnader ställs förutom i bygglagstiftningen också i andra regelverk som emellertid har andra utgångspunkter och kraven riktas där mot andra än byggnadsägare. I bilaga 1 ges en kortfattad beskrivning av krav på inomhusmiljö i miljöbalken och i arbetsmiljö-lagstiftningen.
Skillnader i miljölagstiftning och bygglagsstiftning
Det är viktigt att känna till att bygglagstiftningens krav ställs på bygg-herren vid uppförande eller ändring av byggnader medan krav enligt miljöbalken ställs på verksamhetsutövaren. Med stöd av miljölagstift-ningen är det möjligt att kräva förbättringar av inomhusmiljön i en befintlig byggnad. Bygglagstiftningen däremot ställer krav vid upp-förande av en byggnad och vid ändringar som består av någon form av byggarbete. Därutöver krävs att byggnadens egenskaper i huvudsak ska vidmakthållas och att anordningar som ventilationssystem ska hållas i stånd10.
Skillnader i arbetsmiljölagstiftning och bygglagsstiftning
Krav enligt bygglagstiftningen ställs alltså på byggherren medan arbetsmiljölagstiftningen riktar krav mot arbetsgivaren. Arbetsmiljö-lagstiftningen ger möjlighet att kräva förbättringar av arbetsmiljön vilket innebär ett indirekt krav på ändringar i en befintlig byggnad, oavsett om någon ändring av byggnaden var påtänkt. Bygglagstiftningen ger inte motsvarande möjligheter. Exempel på skillnader mellan regelsystemen är att det enligt arbetsmiljölagstiftningen är möjligt att indirekt kräva större kapacitet på ventilationssystemet om fler personer vistas i en lokal än vad som avsågs när systemet dimensionerades och installerades. Följden av ett sådant arbetsmiljökrav kan bli att ventilationssystemet måste byggas om eller bytas ut mot ett som klarar den faktiska personbelastningen.
Skillnader mellan arbetsmiljölagstiftning och OVK
Arbetsmiljölagstiftningen omfattar alla arbetslokaler och avser den aktuella verksamheten. OVK däremot, omfattar kontroll av om ventila-tionssystemet fungerar enligt bygglagstiftningens krav. D.v.s. krav som ställs vid installation eller ändring av ventilationssystem.
8 6 § OVK-förordningen 9 9 § OVK-förordningen 10 2 § tredje stycket BVL
Tidigare utredningar
Genom åren har många utredningar gjorts som handlar om inomhusmiljö och hur OVK-systemet fungerar eller bör ändras. Här sammanfattas några av dem i omvänd kronologisk ordning med den senaste rapporten först.
Energianvändning & innemiljö i skolor och förskolor – Förbättrad statistik i lokaler (STIL2)11
Som ett led i att undersöka förutsättningarna för en god innemiljö i skolor och förskolor lät Boverket utföra en undersökning av ca 130 skolor som slumpvis valts från hela landet. I 22 av de 132 skol- och
förskolebyggnaderna hade ingen funktionskontroll utförts och i 21 byggnader hade funktionskontroll visserligen utförts men var inte ”godkända”12. Av undersökningen framgår också att många OVK-protokoll saknades och att en del brister i ventilationssystemen inte redovisats i protokollen.
Sammanfattningsvis ger skolundersökningen en dyster bild av förut-sättningarna att nå miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” och delmålet för ventilation.
Undantag från obligatoriska ventilationskontroller
Syftet med uppdraget var att ge regeringen beslutsunderlag till eventuella ändringar i regler om undantag från OVK. Boverkets uppdrag13 bestod därför i att följa och redovisa en försöksverksamhet med byggnadsägare som helt eller delvis undantogs från kraven på funktionskontroll under högst fem år enligt bestämmelserna i OVK-förordningen. Deltagande byggnadsägare har i försöksverksamheten försökt säkra funktionen hos byggnadens ventilationssystem med olika kvalitetssäkringssystem. Hur Boverket genomförde uppdraget och resultatet från försöksverksamheten framgår av slutrapporten Undantag från obligatoriska
ventilations-kontroller14 från november 2006.
Sammanfattningsvis visade sig undantaget från obligatorisk funktions-kontroll fungera mycket bra för 20 av de 25 företag som deltog. De hade fungerande ventilationssystem enligt kraven i OVK vid kontroll av fem procent av systemen varje år. De fem fastighetsägare som fick många anmärkningar hade trots ett kvalitetssäkringssystem brister i ventila-tionssystemets skötsel.
Slutsatserna från uppdraget var att en tredjepartsrevision av kvalitets-system och rutiner bör finnas för att upptäcka eventuella brister och där-utöver behövs närmare tillämpningsföreskrifter
Bättre inomhusmiljö (SOU 2005:55)
Uppdraget bestod bland annat i att ge förslag till delmål för att komma tillrätta med fukt och mögel i byggnadsbeståndet uppdelat i kategorier som skolor och daghem, m.m. Dessutom skulle man redovisa om syftet
11
Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, 2006-2007, ISSN 1403-1892 (kan laddas ner från www.swedishenergyagency.se).
12
Begreppen godkänd respektive underkänd besiktning saknas i OVK-regelverket.
13
Regeringsbeslut den 24 februari 2000
14
Slutrapport från regeringsuppdrag, ISBN: 91-7147-985-6 (kan laddas ner från www.boverket.se).
Bakgrund 17
med den obligatoriska ventilationskontrollen uppnåtts och föreslå lämpliga ändringar i gällande bestämmelser mot bakgrund av vunna erfarenheter.
Ensamutredaren Ove Bengtsberg menade i juni 2005 att det saknas kunskap om effekterna av ventilationskontrollen,15 och att det därför inte finns underlag för att förändra regelverket, utom enligt utredaren på följande tre marginella områden:
• För det första måste det vara entydigt att ventilationskontrollen ska ställas mot den faktiska verksamhet som bedrivs i lokalen eller byggnaden – ett ventilationssystem ska endast kunna vara godkänt16 mot en viss omfattning av verksamheten.
• För det andra ansåg utredaren, att det bör vara obligatoriskt att göra en ventilationskontroll vid försäljning av en- och tvåbostadshus.
• För det tredje gjordes bedömningen att kommunernas hinder att ta ut avgifter för kostnader i samband med hanteringen av ventilationskon-troll bör undanröjas.
Samtidigt förordade utredaren undersökningar om ventilationskontrollens omfattning och kostnader för att få en samlad bild av statusen på bygg-naders ventilationssystem. Vidare förordade han att sambandet mellan ventilationen och hälsotillståndet borde vetenskapligt undersökas för att skapa ökad acceptans för den omfattande ventilationskontrollen.
Utredaren påpekade att de undersökningar som gjordes i mitten av 1990-talet visade att en stor andel byggnader fick sina ventilationssystem ”underkända”. Han kunde inte finna att någon undersökning gjorts sedan dess som handlar om i vilken utsträckning funktionskontroll genomförts, i enlighet med föreskrivna tidsintervall. Utredaren fann det därför omöj-ligt att uttala sig om hur stor andel av byggnaderna som genomgått kon-troller. Likaså var det omöjligt att säga hur många byggnader som fått sina ventilationssystem ”underkända” eller åtgärdade.
Utredningen resulterade i ett uppdrag till Boverket om byggnadsbe-ståndets tekniska status, energianvändning och inomhusmiljö, BETSI som ska delvis redovisas i december 2008.
Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78) (delbetänkande av Byggnadsdeklarationsutredningen)
Uppdraget var att analysera ändamål och utformning av en obligatorisk eller frivillig byggnadsdeklaration som innehåller uppgifter om radon, ventilation och energianvändning. Följande skulle belysas: utformning och uppbyggnad av ett nationellt register med byggnadsanknutna upp-gifter som ger underlag för en uppföljning av relevanta delmål till de nationella miljökvalitetsmålen. Vidare skulle alternativ till ett nationellt register utredas.
Den särskilde utredaren hyresrådet Håkan Julius föreslog följande i nu aktuella avseenden. En byggnadsdeklaration definieras som en samlad redovisning av uppgifter om en byggnads egenskaper i vissa närmare bestämda avseenden. Syftet är att uppmärksamma ägare och brukare på
15
Utredarens begrepp för funktionskontroll av ventilationssystem.
16
frågor om inomhusmiljö och energianvändning och ge ett underlag för kommunernas tillsynsverksamhet och för uppföljning av miljömålen.
Utgångspunkt för byggnadsdeklaration bör vara att ägaren redovisar sitt miljöarbete beträffande byggnaden. De ägare och förvaltare som har ett system för redovisning av inomhusmiljöfrågor m.m. ska kunna använda dessa. Med en sådan inriktning av byggnadsdeklarationen bör frivilligt arbete med inomhusmiljöfrågor få större genomslagskraft. Befintliga och tilltänkta brukare och köpare får information om grund-läggande uppgifter beträffande ventilation och radon liksom om energi-användningen.
Delar av utredningen låg till grund för genomförandet17 av
Europapar-lamentets och Rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energipre-standa.
Obligatorisk ventilationskontroll (OVK) – uppföljning och erfarenhetsåterföring (1998)18
Syftet med utredningen var att dels ta reda på hur OVK fungerade, dels visa var eventuella bristerna fanns och hur stor andel av bostäder och lokaler som var ”godkända” vid årsskiftet 1997/98. Rapporten är en sam-manställning av sex års erfarenheter från OVK och togs fram av en extern konsult på uppdrag av Boverket i samarbete med branschorganisationer (Funkis, HSB Riksförbund, Föreningen V, Fastighetsägarna, Riksbyggen och SABO). Resultat bygger på en kommunenkät och på 10 000
insamlade OVK-protokoll.
Det visade sig att funktionskontroll genomförts till ca 90 procent dock hade inte alla föreskrivna kontrollpunkter genomförts. Sammanfattnings-vis kom det fram att 2/3 av ventilationssystemen inte fungerade tillfreds-ställande. Framför allt bestod felen i bristande underhåll och skötsel men även i dåliga systemlösningar. I genomsnitt hade ventilationssystemen mellan fem och sex fel, varav två allvarligare som avsåg otillräckliga luftflöden. Flest anmärkningar hade självdragsventilation (S-system).
Byggkvalitet för framtiden (SOU 1997:177)
Utredningen hade bl.a. till syfte att göra en översyn av den obligatoriska ventilationskontrollen (OVK). Utredningen kom fram till att OVK-systemet skulle behållas. Utredarna ansåg det inte möjligt att förlita sig på att byggnadsägarna levde upp till det generella kravet på underhåll och vidmakthållande av de väsentliga egenskaperna hos ventilationssystem. Men de ansåg att det fanns anledning att undersöka om det kunde finnas skillnader i behovet av och formerna för övervakningen. Utredarnas förslag på kännbara sanktioner mot byggnadsägare och särskilt hyres-värdar som inte åtgärdade brister i ventilationssystem fick inte gehör.
Utredningen underströk värdet av fortsatt information för byggnads-ägare om ventilationskontroll och vikten av att ventilationssystemen i byggnaderna underhålls kontinuerligt.
Utredningen beskrev också frågor om tillämpningen av bestämmelser och gav vissa förslag till förtydliganden i förordningen som dock inte
17
Prop 2005/06:145 Nationellt program för energieffektivisering och energismart byggande.
18
Bakgrund 19
genomfördes. Eftersom Boverket fortfarande får samma frågor finner även vi anledning att framhålla behov av förtydligande av bestämmelser, se avsnitt ”Förslag till övriga ändringar” om författningsändringar.
21
Problembeskrivning OVK
Kunskap om OVK:s effekter saknas
Trots att kravet på funktionskontroll av ventilationssystem har funnits sedan 1992 saknas utvärderingar av styrmedlet, både vad gäller efterlevnad, effekter och kostnader. Under andra halvan av 1990-talet genomförde bl.a. Boverket ett antal enkätundersökningar bland kom-munerna19. Resultaten av dem tyder på att anmärkningarna vid kontrol-lerna minskar vid återkommande besök jämfört med första kontrollen. Det finns dock inga utvärderingar som visar i vilken grad den obliga-toriska ventilationskontrollen faktiskt har bidragit till att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat. Det finns inte heller någon bedömning av OVK:s totala kostnader eller information om hur många byggnader eller ventilationssystem inom varje kategori som omfattas av regleringen. Därmed saknas även kännedom om i hur stor andel av beståndet som byggnadsägare låtit utföra funktionskontroll. Problemet med avsaknad av utvärderingar beror delvis på att tillsynen bedrivs utan närmare admini-strativ reglering, jämfört med tillsyn enligt exempelvis miljöbalken.
Pågående utredning
För närvarande pågår en undersökning (BETSI) där Boverket har fått i uppdrag av miljödepartementet att undersöka byggnadsbeståndets tekniska status, energianvändning och inomhusmiljö. Det är en statistisk urvalsundersökning i syfte att bland annat att formulera nya delmål till miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö om fukt, buller och inomhus-miljö”. Dessutom ska det undersökas om det finns eventuella kopplingar mellan upplevd ohälsa och brister i inomhusmiljön. Under uppvärm-ningssäsongen 2007-2008 ska omkring 2000 byggnader varav 1000 småhus, 550 flerbostadshus och 450 lokaler besiktigas runtom i Sverige. En enkät om inomhusmiljön ska besvaras av de boende. Resultatet från besiktningar, mätningar och enkäter kommer att redovisas i en databas som ska vara öppen för forskare och andra intresserade. Uppdraget ska delvis redovisas i december 2008. Resultatet från denna undersökning kan ge värdefull information om hur väl ventilationen fungerar i bygg-nader och ventilationens betydelse för inomhusmiljön samt ligga till grund för utvecklingen av OVK.
Regler om system för tillsyn saknas
Det saknas särskilda bestämmelser om hur kommuner ska systematisera och på andra sätt organisera sitt tillsynsansvar över byggnadsägare och funktionskontrollanter20. Kommunerna ska för detta ändamål få ett full-ständigt besiktningsprotokoll21 där det ska framgå vari eventuella brister består. Exakta uppgifter, t.ex. i vilket av en viss byggnads ventilations-system som brister finns, är nödvändiga för att eventuella förelägganden
19
Se sammanställning i SOU 2005:55 s 81-86.
20
Enligt bestämmelser i 9 § OVK-förordningen och 17 § BVL.
21
ska hålla vid en rättslig prövning. Det kan i enskilda kommuner årligen handla om tusentals protokoll i pappersformat att hantera, åtminstone diarieföra och arkivera. Motsvarande avsaknad av detaljerade administra-tiva tillsynsbestämmelser finns för övrigt i regleringen kring kommuner-nas tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen. Regelverket för byggande saknar bestämmelser som kan liknas vid dem som gäller kommunernas skyldighet att upprätta tillsynsplaner m.m. enligt miljöbalksregelverket.
Det finns alltså inte några krav i OVK-regelverket som rör kommu-nernas organisering av tillsynen. Därför finns det inte heller några krav på att kommunerna ska ordna register över byggnadsägare, vilka byggnader och system som ska funktionskontrolleras eller när de ska kontrolleras. Regelverket innehåller inte något bemyndigande för Boverket eller någon annan myndighet att föreskriva närmare om tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär. Givetvis gäller allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser om diarieföring och arkivering av allmänna handlingar som i detta fall de insända besiktningsprotokollen.
Skillnader i tillsyn
I Boverkets kartläggning av hur kommunerna hanterar tillsynen av OVK (2006)22, framgår att tillsynen i flera fall är bristande. En orsak som
an-gavs var att kommunerna inte hade möjlighet att ta ut avgift för hante-ringen av OVK. Ca 80 procent av de kommuner som svarade på Bo-verkets enkät (160 av 290 kommuner) hade ett utvecklat och fungerande register för ändamålet anslutet till antingen det gemensamma systemet, bygglovsdiariet eller den egna förvaltningsenhetens diarie-system. Men undersökningen visar på betydande skillnader i kom-munernas hantering vad gäller både tillsyn, uppföljning och register-hållning.
Kommunernas dubbla roller
Kommunens dubbla roller som byggnadsägare och tillsynsmyndighet kan innebära en intressekonflikt.
Ett exempel kan vara resultatet från rapporten STIL-2 (se avsnittet
Tidigare utredningar) där det framgick att ett stort antal skolbyggnader
inte kontrollerats eller så fanns det stora brister i ventilationen.
OVK:s omfattning
Det är en vanlig missuppfattning att funktionskontrollen också avser undersökning av att ventilationssystemet är anpassat till den verksamhet som faktiskt bedrivs i byggnaden, exempelvis till det antal barn och vuxna som vistas i daghemslokaler eller skollokaler. Några sådana krav på anpassning av byggnaders egenskaper till den bedrivna verksamheten utan samband med byggverksamhet finns inte i bygglagstiftningen och därmed inte heller när det gäller funktionskontroll av ventilationssystem. Kraven på skydd med hänsyn till hälsa och miljö vid verksamhet som bedrivs i byggnader hävdas i andra regelverk än bygglagstiftningen,
22
”Redovisning av enkätundersökning om tillsyn och registerhantering av OVK-protokoll, m.m.” – dnr 1261-2201/2006.
Problembeskrivning OVK 23
huvudsakligen i miljöbalken och arbetsmiljölagen och de föreskrifter som meddelats med stöd därav.
Erfarenheter visar att denna avgränsning av funktionskontrollens inriktning är en svaghet och kan till viss del förklara de legitimitets-problem som framgått av tidigare utredningar23. Det kan också uppfattas som märkligt att man regelbundet måste kontrollera mycket gamla ventilationssystem, kanske självdragssystem från tiden då byggnaden uppfördes, utan att samtidigt kontrollera om de klarar av den i lokalerna faktiskt bedrivna verksamheten. Men de behoven värnas alltså genom annan lagstiftning. Arbetsmiljöverket har ansvar för tillsyn av verksamhet i arbetslokaler, men deras inspektörer har av naturliga skäl inte den specialkunskap om just ventilation som funktionskontrollanterna har. Funktionskontrollanternas kunskaper utnyttjas därmed enbart för en begränsad del av kraven på tillsyn av inomhusmiljön.
Boverket har i sitt allmänna råd om OVK24 påtalat att om ventilations-systemets kapacitet inte är anpassat till den faktiska verksamheten i bygg-naden bör funktionskontrollanten notera detta i protokollet, och upplysa byggnadsägaren om att det finns krav i annan lagstiftning.
Vad menas med fungerande ventilation?
Miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö” anger ett delmål om funge-rande ventilation. Enligt delmålet ska samtliga byggnader där människor vistas ofta eller under längre tid ha en dokumenterat fungerande ventila-tion senast 2015. Delmålet syftar till att en bra inomhusmiljö kan säker-ställas med en väl fungerande ventilation. Om ventilationen inte fungerar som avsett kan byggnadstekniska problem som fukt och mögel uppstå, vilket i sin tur kan ge hälsoproblem för människor som vistas i bygg-naden.
Delmålets formulering innebär att det finns anledning att i miljömålet definiera vad det är som avses med begreppet fungerande ventilation. Avses krav enligt byggregelverket eller enligt kraven i arbetsmiljölag-stiftningen eller miljöbalken, där kraven ställs på verksamhetsutövaren? Genom byggregelverket kan endast tillförsäkras att ventilationssystemet hålls i stånd25. I regelverket kring OVK ställs krav vid återkommande besiktning att systemet i huvudsak överensstämmer med de krav som ställdes när systemet installerades. Kontrollen avser inte att systemet svarar upp mot de krav som kan ställas vid den faktiska användningen av de bostäder eller lokaler som ventilationssystemet ska betjäna.
Enligt förordningen om funktionskontroll omfattas inte en- och två-bostadshus av kravet på återkommande besiktningar. Det finns ca 380 000 hyres- eller bostadsrätter i småhus som därmed är undantagna. Därutöver har Boverket, efter särskilt beslut från regeringen, meddelat föreskrifter som undantar vissa typer av ventilationssystem och byggna-der från den första besiktningen. Det gäller bl.a. en- och tvåbostadshus med självdrags- eller frånluftsventilation, ekonomibyggnader för
23
Exempelvis Bättre inomhusmiljö (SOU 2005:55).
24
Regelsamling för funktionskontroll av ventilationssystem, OVK.
25
bruket, industribyggnader m.fl. Nuvarande OVK-system kan därför inte ensamt fungera som ett verktyg för att nå delmålet.
Dubbelreglering
OVK-regelverket innehåller kontrollkrav som sammanfaller med de krav som i övrigt finns i BVL och PBL.
Nya byggnader
Byggnadsägarens ansvar för att ventilationssystem i nya byggnader uppfyller egenskapskrav för skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö dubbelregleras. Detsamma gäller sedan år 2007 även för energihushållning i ventilationssystemet.
• Dels ska byggherren enligt egenkontrollsystemet i 9 kap PBL
säkerställa att hela byggnaden uppfyller de krav som anges i 2 § första stycket BVL
• Dels krävs tredjepartskontroll enligt OVK-regelverket av att
ventilationssystemet säkerställer vissa egenskapskrav enligt 2 § första stycket BVL.
• Därtill kan kommunen kräva sakkunnigintyg i kontrollplanen, enligt 9 kap PBL, om uppfyllande av byggreglerna om ventilation och energi-hushållning. Det är alltså inte nödvändigt med en lagändring för att åstadkomma en tredjepartskontroll redan i bygganmälansprocessen enligt 9 kap PBL.
Befintliga byggnader
När det gäller kraven på byggnadsägare för byggnader som redan tagits i bruk existerar också dubbelreglering om ventilationssystem.
• Dels krävs i 2 § tredje stycket BVL att anordningar som ventilations-system ska hållas i stånd och att byggnaden i övrigt ska underhållas så att de väsentliga tekniska egenskaperna i huvudsak bevaras.
• Dels finns ett lägre ställt krav i OVK-regelverket. Enligt bestämmel-sen i 5 § andra stycket OVK-förordningen ska ventilationssystem i befintliga byggnader i huvudsak överensstämma med de krav som gällde när systemet togs i bruk.
Boverket menar att denna dubbelreglering bör ses över. Utkast till regelförenkling ges i avsnitt ”Förslag till övriga ändringar”.
25
Alternativ för kvalitetssäkring
I uppdraget ingår att redovisa ett system för hur kvalitetssäkring kan utformas som ett likvärdigt alternativ till funktionskontroll av ventila-tionssystem (OVK) enligt förordningen (1991:1273). Syftet är att uppnå en fungerande ventilation och lätta kommunernas tillsynsbörda och att ge en större frihet vid förvaltningen av byggnader. Detta kan uppnås genom att ansvarskännande och kunniga byggnadsägare inte längre tvingas ingå i det funktionskontrollsystem som kommunerna har tillsyn över. Redovis-ningen ska särskilt belysa möjligheter för byggnadsägare och förvaltare som är ackrediterade kontrollorgan och som har nödvändig kompetens. I detta avsnitt redovisas två möjliga alternativ, ackrediterade kontroll-organ respektive certifierade kvalitetsledningssystem.
Frågeställningar
Vid införandet av ett kvalitetssäkringssystem som alternativ till OVK finns ett flertal frågor att ta ställning till. Frågor som måste utredas och rättsligt klargöras, oavsett hur alternativet utformas.
• Hur sker inträde i det alternativa kvalitetssäkringssystemet? Behövs formella beslut? Vilken myndighet är i så fall beslutsfattare?
• Hur definieras övergången från funktionskontrollsystemet till det alternativa kvalitetssäkringssystemet?
• Hur får kommunen som tillsynsmyndighet information om vilka byggnadsägare och vilka av deras byggnader/ventilationssystem som inte längre omfattas av OVK. Motsvarande information behövs vid eventuellt återinträde i OVK.
• Behov av registrering av ägare till byggnader vars ventilationssystem ingår i ett alternativt kvalitetssäkringssystem?
• Ska byggnadsägare även kunna anlita ett förvaltningsföretag som är ackrediterat för denna uppgift. Kan även byggnadsförvaltare vara ansvariga gentemot det allmänna?
• Kan en uppgift i ett eventuellt nationellt OVK-register lämnad av ett ackrediterat kontrollorgan ersätta ett myndighetsbeslut?
Ackrediterade kontrollorgan
Ackreditering av kontrollorgan beslutas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll med följdförfattningar. Ett ackrediterat kontrollorgan ska bland annat uppfylla kraven26 i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2005 –
Allmänna krav på verksamhet hos olika typer av organisationer som utför kontroll. Därutöver ges mer detaljerade och kompletterande föreskrifter
av föreskrivande myndighet, t. ex Boverket (eller av SWEDAC i samråd med föreskrivande myndighet) för vissa kontrollområden. Ackreditering som kontrollorgan kan kompletteras med personcertifiering.
26
Grad av oberoende
Grad av oberoende27 för kontrollorganet kan variera och bestäms av
föreskrivande myndighet. Ackreditering mot högsta graden av oberoende medger endast verksamhet som kontrollorgan. Exempel på högsta grad av oberoende är ackreditering för kontroll av hissar i bostadsbyggnader (föreskrivande myndighet Boverket). Det finns också en lägre grad av oberoende med kontrollorgan som är knutna till den som förfogar över de anläggningar som ska kontrolleras, exempelvis tank- och cisternkontroll inom petroleumindustrin (föreskrivande myndighet Räddningsverket). För detta krävs att kontrollorganet har en klar åtskillnad mellan uppgifter och ansvarsområde för kontrollpersonal respektive övrig personal med andra arbetsuppgifter. Den lägsta graden av oberoende innefattar kon-trollorgan som är knutna till företag som också utför service. Exempel på detta är köldmediekontroll. Här kan kunden välja att köpa kontroll-tjänster, servicetjänster eller en kombination (föreskrivande myndighet Naturvårdsverket).
Tillsyn och finansiering
SWEDAC har fortlöpande tillsyn över ackrediterade kontrollorgan. Då granskas exempelvis hur uppdrag genomförts och att företaget är kom-petent att utföra de kontroller det är ackrediterat för. Om företaget mis-sköter sig finns sanktionsåtgärder som återkallande av ackrediteringen.
SWEDAC finansierar sin ackrediteringsverksamhet genom avgifter. Vanligen betalas en viss grundavgift för själva ackrediteringen och sedan en årlig avgift för den fortlöpande tillsynen.
Ackrediterade kontrollorgan som alternativ till OVK
En alternativ kvalitetssäkring i förhållande till dagens system med kommunal tillsyn kan genomföras via ackrediterade kontrollorgan med en redan utpekad statlig tillsynsmyndighet.
Möjligen skulle det vara tillräckligt med denna statliga tillsyn, för att inte behöva formella beslut om undantag från det i övrigt obligatoriska systemet med funktionskontroll. Det förutsätter inrapporteringsskyldighet för kontrollorganet om sina kontrollobjekt (byggnader och ventilations-system) och uppdragsgivare (byggnadsägare) i ett eventuellt nationellt OVK-register eller motsvarande. Uppgifterna i registret skulle vara tillgängliga för kommunerna för att på så sätt få kännedom om vilka byggnadsägare/byggnader/ventilationssystem som inte längre omfattas av kommunens tillsyn. Istället får alltså SWEDAC i uppgift att ha tillsyn över kontrollorganet och dess verksamhet, däribland att korrekta rutiner tillämpas vid uppgiftslämnande i det nationella registret. Boverket föreställer sig att frågan om vilket tillsynssystem en byggnadsägare lyder under måste regleras genom lag.
Ovannämnda förutsätter också att det övergripande anges på förordningsnivå vad den alternativa kvalitetssäkringen ska omfatta. Bemyndigande krävs också för den föreskrivande myndigheten att i tillämpningsföreskrifter för kontrollorganet komplettera med närmare
27
Alternativ för kvalitessäkring 27
krav avseende urval i egenkontrollprogram, kontrollintervaller, check-listor, mätmetoder m.m.
Systemet torde förutsätta att sakkunnigkompetensen tillförsäkras genom personcertifiering.
För de byggnadsägare som redan utövar egenkontroll och ser till att hålla ventilationsanordningar i stånd - vilket är ett krav i 2 § BVL - kan ett nu beskrivet alternativt kvalitetssäkringssystem vara att föredra framför OVK.
Konsekvenser av system med ackrediterade kontrollorgan
Det saknas uppgifter om hur mycket ventilationskontrollen totalt kostar idag. Kostnaderna för det nuvarande systemet utgörs framför allt av själva kontrollen och kommunernas tillsyn. Det pris byggnadsägaren betalar för kontrollen inkluderar även kontrollantens kostnader för utbildning, certifiering och ackreditering. Kontrollen medför även andra kostnader för byggnadsägaren, exempelvis kostnader för att ta fram underlag inför kontrollen samt hantering av protokoll etc. I bostadshus måste även de boende ge kontrollanten tillträde till lägenheten. Kommu-nerna har kostnader för registerhållning, registrering av protokoll och uppföljning. Kommunernas kostnader varierar beroende på bland annat ambitionsnivå. Vissa kommuner motiverar en lägre ambitionsnivå med att de inte har möjlighet att ta ut avgift för att täcka sina kostnader.
Vilka berörs
De som främst berörs av införandet av ett kvalitetssäkringssystem med ackrediterade kontrollorgan som alternativ till OVK är de byggnadsägare som omfattas av kraven på ventilationskontroll. Det innebär en valmöj-lighet för dem som har fungerande system och tillräcklig kompetens för kontinuerlig skötsel och underhåll av ventilationssystemen. De förvaltare som erbjuder ackrediterad förvaltning kan få en större marknad.
SWEDAC får en ökad arbetsbelastning om många aktörer väljer att
ackreditera sig. Certifieringsorganens marknad kan förändras i positiv eller negativ riktning beroende på om det kommer att krävas fler eller färre personcertifierade aktörer inom systemet. OVK-kontrollanternas marknad torde dock minska om den alternativa kvalitetssäkringen blir ett attraktivt alternativ för byggnadsägare. Kommunernas arbetsbelastning kommer att minska om ett alternativ till OVK utnyttjas. I det fall ven-tilationen, och därmed inomhusmiljön, skulle förbättras påverkas också de individer som vistas i de aktuella bostäderna och lokalerna.
Kostnader
Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här uppdraget beräkna de totala kostnaderna för vare sig nuvarande kontrollsystem eller för det beskrivna alternativet med ackrediterade kontrollorgan. En förskjutning av kostnaden för tillsynen sker dock från kommunen till byggnadsägaren. Med nuvarande OVK utgör tillsynen en kostnad för kommunen, men är avgiftsfri för byggnadsägaren. Byggnadsägaren har en kostnad endast för besiktningen. Med ett system med ackrediterade kontrollorgan för SWEDAC över kostnaderna för tillsynen till byggnadsägaren genom den avgift de tar ut för ackrediteringen.
För att få en uppfattning om hur ett alternativt system med ackredi-terade kontrollorgan skulle kunna påverka de privatekonomiska kost-naderna redovisas nedan en s.k. privatekonomisk brytpunkt. Därefter förs ett mer kvalitativt resonemang om de övriga privatekonomiska respektive samhällsekonomiska kostnader som alternativet är förknippat med.
I räkneexemplet används oss av ett medelvärde utifrån tillgängliga kostnadsuppgifter som avser endast kontrollen enligt förordningen om funktionskontroll av ventilationssystem. Kostnaden för kontrollen enligt nuvarande system varierar kraftigt och beror på en rad faktorer, exem-pelvis huruvida det handlar om första eller återkommande besiktning, kontrollens omfattning, hur väl byggnadsägaren förberett kontrollen osv. I många fall kombineras funktionskontrollen dessutom med något annat moment, exempelvis injustering av ventilation eller kontroll av brandvar-nare. Det är därför svårt att ange en medelkostnad per kvadratmeter och resultat av beräkningarna i det här exemplet ska därför tolkas med stor försiktighet. Hänsyn har tagits till en eventuell negativ tidspreferens (d.v.s. att byggnadsägaren värderar en viss summa pengar högre idag än i framtiden). Kostnaden för funktionskontrollen jämförs med kostnaden för dels ackreditering som tillägg till ackreditering för energideklarationer (alt 1) och dels ackreditering enbart för ventilation (alt 2). Följande antaganden om kostnader ligger till grund för kostnadsberäkningarna för de båda alternativen28:
Alt 1
-Årlig kostnad för tilläggsackreditering -Kostnad för personcertifiering (en person)
Alt 2
-Startkostnad för ackreditering -Årlig kostnad för ackreditering
-Kostnad för personcertifiering (två personer)
De kostnader byggnadsägaren (eller förvaltaren) har för att tillskansa sig tillräcklig kompetens för att uppfylla kraven tas inte med i det här exemplet eftersom ett eventuellt införande av kvalitetssäkringssystem genom ackrediterade kontrollorgan inte medför någon förändring av det krav som byggnadsägaren har på sig.
Med ovanstående antaganden som utgångspunkt visas nedan den privatekonomiska brytpunkten, dvs. vilket antal kvadratmeter det ackrediterade organet behöver förvalta för att det ska vara billigare än med OVK för respektive byggnadskategori. Huruvida det finns någon övre gräns för antalet kvadratmeter som kan omfattas utan att antalet certifierade personer måste utökas, har inte beaktats.
28
De här antagandena är en uppskattning och det är inte säkert att det är på det sättet som ackrediteringen skulle utformas. Kostnaderna för de båda alternativen baseras på kostnadsuppskattningar av SWEDAC respektive dagens kostnad för motsvarande personcertifiering.
Alternativ för kvalitessäkring 29 Privatekonomisk ”brytpunkt” (m2) Tilläggsackreditering (energi) (antal kvadratmeter) Ackreditering enbart ventilation (antal kvadratmeter) Daghem, skolor 5147 10942 Vårdlokaler 4142 8807 Flerbostadshus FT-vent 6083 12934 Flerbostadshus F-vent 12167 25867 Flerbostadshus S-vent 18250 38801 Kontor, butiker FT-vent 7720 16414 Kontor, butiker F-vent 15440 32827 Kontor, butiker S-vent 23161 49241 FT-vent Ventilation med från- och tilluftssystem
F-vent Ventilation med frånluftssystem S-vent Ventilation med självdragsystem
Tabell ska tolkas på så sätt att för ett bestånd med daghem eller skolor skulle ett system med ackrediterade kontrollorgan, som alternativ till OVK, bli mindre kostsamt om beståndet omfattar mer än ca 5 100 m2 vid tilläggsackreditering (för energideklarationer) och mer än ca 11 000 m2 vid enbart ackreditering för ventilation.
Räkneexemplet ovan visar att alternativet blir mest ekonomiskt för-delaktigt för byggnader med mer avancerade ventilationssystem. Tidigare utvärderingar29 visar att det har varit flest anmärkningar på S- och minst anmärkningar på FT-system. Boverket bedömer att det är troligt att det är de mer avancerade systemen (FT) som redan idag har fungerande rutiner för skötsel och underhåll av systemen. Det talar å ena sidan för att det kan vara mindre riskfyllt att släppa på kontrollen. Om det alternativa systemet å andra sidan väntas innebära bättre fungerande ventilation så indikerar utvärderingen30 att det är för självdragssystemen som behovet av förbättringar är störst.
Siffrorna ska tolkas med stor försiktighet eftersom kostnadsupp-gifterna för såväl OVK som för ackrediteringen är förknippade med stor osäkerhet, men de ger åtminstone en indikation på storleksordningen. Antagandet om att byggnadsägaren/förvaltaren redan har nödvändig kompetens och kunskap kan också innebära att kostnaderna i räkne-exemplet underskattas. I praktiken finns det högst sannolikt kostnader för den typen av utbildning som inte är helt obetydliga.
Förutom de direkta kostnaderna i form av vad byggnadsägaren betalar för antingen sin egen ackreditering/certifiering eller förvaltningen har byggnadsägaren kostnader för administrationen kring regleringen. Utan en närmare utredning av hur ackrediteringen skulle utformas går det inte att bedöma om de kostnaderna är större eller mindre jämfört med nuva-rande OVK.
SWEDAC och eventuella certifieringsorgan har kostnader för att ta fram ackrediterings- och certifieringsordningar. Storleken på dessa
29
Se avsnittet Tidigare utredningar.
30
Obligatorisk ventilationskontroll (OVK) – uppföljning och erfarenhetsåterföring, Rapport, Boverket 1998, ISBN: 91-7147-501-X.
kostnader har betydelse för huruvida byggnadsägare/förvaltare väljer att ackreditera sig.
Därtill kommer kostnader för exempelvis informationsinsatser för att göra byggnadsägare uppmärksamma på alternativet samt utbildning och information till kommuner, kontrollanter, kontrollorgan.
En förutsättning för ett system som ett alternativ till OVK är ett fungerande register där det framgår vilka byggnader som är undantagna från OVK och därmed också från kommunernas tillsyn. Kostnader för ett sådant register (och förändringar i kommunernas administration) redo-visas i avsnittet ”Nationellt register”.
Certifierade kvalitetsledningssystem som
alternativ till OVK
Ett alternativ till ackrediterade kontrollorgan kan vara certifierade kvali-tetsledningssystem. Med certifierade kvalitetsledningssystem menas att en byggnadsägare har ett kvalitetsledningssystem för drift och underhåll av ventilationssystem. En sådan byggnadsägare skulle då helt eller delvis undantas från bestämmelserna i förordningen (1991:1273) om funktions-kontroll av ventilationssystem.
Skillnaden mellan certifierade kvalitetsledningssystem och ackredite-rade kontrollorgan är att i det förstnämnda kontrolleras bara att bygg-nadsägaren/förvaltaren har kompetens och ledningsstyrning för drift, skötsel och underhåll av ventilationen. Medan vid ackrediterade kon-trollorgan sker också en kontroll av hur själva arbetet utförs.
Certifierade kvalitetsledningssystem som alternativ till OVK
motsvarar Boverkets tidigare försöksverksamhet med undantag från OVK mellan åren 2000 – 2005. Sammanfattningsvis visade försöket att
certifierade kvalitetsledningssystem som alternativ till den obligatorisk funktionskontroll fungerade mycket bra för 20 av de 25 fastighetsägare som deltog. Om 80 procent fungerande ventilationssystem är en för-bättring eller försämring jämfört med den obligatoriska funktionskon-trollen enligt OVK går i dagsläget inte att bedöma.
Av försöksverksamheten framkommer att förtjänsterna med certi-fierade kvalitetsledningssystem är att de leder till att ventilationsinstal-lationerna i större utsträckning underhålls kontinuerligt. Kontinuerlig skötsel och underhåll bidrar även till lägre underhållskostnader och längre livslängd för installationerna. Genom att skapa engagemang och rutiner för att kontinuerligt hålla anläggningarna i gott skick kan perso-nalanvändningen bli jämnare och planering av underhållsverksamheten underlättas. Även energianvändningen kan minska med gott underhåll. Försöket redovisar däremot inga kvantifieringar av kostnadsbesparingar eller andra förtjänster.
Det finns idag, enligt SWEDAC, inte någon lämplig certifierings-metod för ledningssystem kombinerad med kontroll av ventilation. Men ett sådant system kan tas fram. En personcertifiering eller företagscerti-fiering handlar enbart om kompetens och inte om hur arbetet utförs. Vidare kräver ett kvalitetssäkringssystem myndighetsbeslut för att få undantas från funktionskontroll av ventilationssystem respektive vid
Alternativ för kvalitessäkring 31
eventuellt återinträde. Det måste vidare utredas om det är acceptabelt med ett system helt i avsaknad av myndighetstillsyn som alternativ till OVK. Ett sådant system utan tillsyn av samhället innebär minskade kostnader för kommunerna. Byggnadsägarens kostnad för OVK-besiktning ersätts av kostnader för certifieringen.
33
Nationellt register
Ett nationellt register där protokoll och intyg från den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationskontroll (OVK) registreras kan för-bättra kommunernas möjlighet till tillsyn, ge en mer enhetlig tillämpning av reglerna och underlätta för funktionskontrollanterna i sitt arbete.
För att kommunernas tillsyn över OVK ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt krävs någon form av registerföring. Dels för att hålla reda på vilka byggnader och ventilationssystem som omfattas av kontrollen, dels vid vilka tidpunkter kontrollen ska göras. Endast cirka 120 av 290 kommuner har ett register, med där av föranledda kostnader för registrering och underhåll. Ett nationellt register skulle kunna under-lätta för kommunerna att utöva sin tillsyn över OVK. Vid införandet av ett alternativt system för kvalitetssäkring som ett likvärdigt alternativ till OVK, behöver de fastighetsägare som väljer att använda det alternativa systemet kunna identifieras. Även här kan ett nationellt register komma till nytta.
Organisering av tillsyn
Det finns inte några krav i OVK-förordningen som rör kommunernas organisering av tillsynen. Därför finns det inte heller några krav på att kommunerna ska föra register över byggnadsägare respektive vilka bygg-nader och ventilationssystem som ska funktionskontrolleras, över utförda funktionskontroller, om i protokollet antecknats brister och om dessa åtgärdats. Regelverket innehåller inte något bemyndigande för Boverket eller någon annan myndighet att föreskriva närmare om tillämpningsföre-skrifter av administrativ karaktär. Givetvis gäller allmänna
förvaltningsrättsliga bestämmelser om diarieföring och arkivering av allmänna handlingar som i detta fall de insända besiktningsprotokollen.
Det saknas alltså särskilda bestämmelser om hur kommuner ska syste-matisera och på andra sätt organisera sitt tillsynsansvar31 över byggnads-ägare och funktionskontrollanter. Kommunerna behöver för tillsyn av OVK ett fullständigt besiktningsprotokoll32 där det ska framgå vari
even-tuella brister består. Exakta uppgifter, t. ex i vilket av en viss byggnads ventilationssystem som brister finns, är nödvändiga för att eventuella förelägganden ska hålla vid en rättslig prövning. Det kan i enskilda kom-muner årligen handla om tusentals protokoll i pappersformat att hantera. Motsvarande avsaknad av närmare administrativa tillsynsbestämmelser finns för övrigt i regleringen kring kommunernas tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen. Regelverket för planering och byggande saknar alltså bestämmelser som kan liknas vid dem som gäller kommunernas skyldighet att upprätta tillsynsplaner, m.m. enligt miljöbalksregelverket.
Energideklarationsregister
I utredningen Energideklarationer – Metoder, utformning, register och
expertkompetens (SOU 2005:67), föreslogs att en databas bör utvecklas
för att registrera och lagra upprättade energideklarationer. Det viktigaste
31
Enligt bestämmelser i 9 § OVK-förordningen och 17 § BVL.
32
syftet var en effektiv tillsyn över att energideklarationsskyldigheten full-görs, att underlätta upprättandet av energideklarationer och att utgöra underlag för analys och framtagande av styrmedel rörande energianvänd-ningen i bebyggelsen.
Ett energideklarationsregister (Gripen) finns sedan hösten 2006 och förs av Boverket enligt Lag (2006:985) om energideklaration för bygg-nader.
Register för OVK
Det centrala registret för energideklarationer (Gripen) kan utvecklas vidare för att även användas för OVK.
I energideklarationsregistret ingår redan idag vissa uppgifter om OVK som används för att bedöma energideklarationens kvalitet. Uppgifterna är dock inte tillräckliga för genomförande och tillsyn av OVK.
Uppgifter om OVK i nuvarande energideklarationsregister
I energideklarationsregistret registreras uppgifter om OVK eftersom ventilationens funktion påverkar byggnadens energiprestanda. En dåligt fungerande ventilation kan ge som resultat en låg energianvändning på grund av låga ventilationsflöden, men samtidigt en sämre inomhusmiljö. För att kunna göra en riktig bedömning av byggnadens energiprestanda behövs därför uppgifter om ventilationssystemet är kontrollerat och fungerar som avsett.
De uppgifter som idag registreras i energideklarationsregistret gäl-lande OVK är om det finns krav på ventilationskontroll i byggnaden och vilken typ av ventilationssystem det avser. Typ av ventilationssystem anges som
• FTX = från- och tilluftssystem med värmeväxlare
• FT = från- och tilluftssystem
• F med återvinning = frånluftssystem med återvinning
• F = frånluftssystem
• S = Självdrag
Vidare ska det anges om ventilationskontrollen är helt eller delvis god-känd33 vid tidpunkten för energideklarationen. Om enbart delvis godkänd kontroll ska antalet godkända ventilationssystem i byggnaden anges i procent.
Ovanstående uppgifter är inte tillräckliga för att använda registret för OVK på motsvarande sätt som för en energideklaration. Den del av ener-gideklarationsregistret som behandlar uppgifter om OVK behöver därför utökas.
Energideklarationsregistret är idag inte kopplat till fastighetsregistret vilket är en förutsättning för att registret ska vara ändamålsenligt att bygga ut och omfatta även OVK. På så sätt får man en korrekt
identifikation av byggnaden och kan med automatik överföra även andra relevanta uppgifter från fastighetsregistret.
33
Nationellt register 35
Utformning av ett nationellt register för OVK
Ett register för OVK kan utformas på motsvarande sätt som för energi-deklarationer. D.v.s.att det är funktionskontrollanten som i ett formulär registrerar nödvändiga uppgifter och som resultat erhåller ett protokoll och intyg. Kommunerna får direktåtkomst till registret för sin tillsyn.
Vid införandet av ett alternativt system för kvalitetssäkring som ett likvärdigt alternativ till OVK finns ett behov av registrering av vilka ventilationssystem respektive byggnader som omfattas av det alternativa kvalitetssäkringssystemet. Vid ett alternativt kvalitetssäkringssystem med ackrediterade kontrollorgan, kan behörighet ges för det ackrediterade kontrollorganet att inlämna föreskrivna uppgifter till registret. Behöriga uppgiftslämnare kan vara en särskilt utpekad person inom detta kontroll-organ, t. ex en certifierad sakkunnig expert på skötsel och underhåll av ventilationssystem, på motsvarande sätt som nu sker vid uppgiftsläm-nande i energideklarationsregistret.
Utökade uppgifter i Energideklarationsregistret för OVK
Utöver redan befintliga uppgifter för identifikation av byggnaden m.m., behövs följande uppgifter för att registret ska bli tillämpbart för OVK och kommunernas tillsyn.
• Ventilationssystemets beteckning för exakt identifikation vid even-tuella vitesförelägganden.
• Användningsområde för ventilationssystemet
• Uppgifter för att beräkna energiåtgången för ventilationssystemet (bl.a. installerade eleffekt, luftflöden och driftstider)
• Datum för kontroll
• Utfall av kontrollen
• Datum för nästa kontroll
• Namn på kontrollant
De utökade uppgifter som ska tillföras det nationella registret bör
medföra att övriga uppgifter som finns i ett besiktningsprotokoll för OVK inte behöver lagras och förvaras på annat sätt. Behovet av exakta
uppgifter för att möjliggöra kommunala ingripanden kan komma att medföra att uppgifterna i det nationella registret måste bli omfattande, motsvarande de som ges i dagens besiktningsprotokoll för OVK. I annat fall måste det särskilt regleras vem som ska vara skyldig (t ex byggnads-ägaren) att bevara och för kommunen tillgängliggöra det fullständiga protokollet vid tillsyn. Likaså behöver det då regleras vilken påföljd som anses behövlig för det fall att uppgifterna inte bevaras och tillhandahålls.
Vid utökade uppgifter i det nationella registret för energideklarationer måste det också närmare utredas för vilka ändamål, utöver de som anges i de aktuella regelsystemen, som uppgifterna ska kunna användas, t.ex. för forskning, underlag för bedömningar av politiska förslag till åtgärder i det byggda beståndet, etc. ansvarets omfattning och eventuellt
skade-ståndsansvar måste också utredas närmare. Vid elektroniskt baserat uppgiftssystem (register) behövs också anpassning till bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:105) och frågor om allmän handling enligt Tryckfrihetsförordningen.
I övrigt bör samma förutsättningar gälla som för energideklarations-registret enligt Lag (2006) om energideklaration för byggnader och Förordning (2006:1592) om energideklaration i byggnader.
En utbyggnad av energideklarationsregistret till att också omfatta OVK kräver resurser dels för själva uppbyggnaden, dels för drift och underhåll.
Åtkomst till registret
Direktåtkomst till registret bör medges för den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom plan- och byggväsen-det, de experter som har till uppgift att utföra OVK och byggnadsägare för sökningar på byggnader som de äger.
Parallella kommunregister
Om det nationella energidekalrationsregistret utvecklas till att även om-fatta även OVK, blir Boverket i så fall den myndighet som ska tillhanda-hålla uppgifter ur registret vid begäran av allmän handling. Det medför ansvar för uppgifter avseende byggnadsägare med mera som tillhanda-hålls kommuner med flera. Som en alternativ lösning, för att undkomma administration och ansvar, är att centralt utveckla och inrätta 290 paral-lella kommunala register. Frågan om huruvida en sådan lösning är möjlig måste utredas närmare.
Register för radon
Miljökvalitetsmål 15 God bebyggd miljö, delmål 7 God inomhusmiljö har tre mål varav två berör radon.
• Samtliga byggnader där människor vistas ofta eller under längre tid senast år 2015 har en dokumenterat fungerande ventilation,
• radonhalten i alla skolor och förskolor år 2010 är lägre än 200 Bq/m³ luft, och att
• radonhalten i alla bostäder år 2020 är lägre än 200 Bq/m³ luft. I energideklarationsregistret ingår redan idag vissa uppgifter om radonhalt för att bedöma inomhusmiljöns kvalitet. Dessa uppgifter är, om radonhalten är mätt, resultatet av mätningen (radonhalt, Bq/m3), typ av mätmetod och datum för mätningen. Det bör poängteras att det inte finns krav på att radonmätning ska göras. Uppgifterna får betraktas som frivil-liga och därför bedöms inga ytterfrivil-ligare uppgifter behöva tillföras energi-deklarationsregistret i detta avseende.
Vid ett eventuellt framtida krav på mätning och redovisning av radon-halt, kan energideklarationsregistret utvecklas på motsvarande sätt som beskrivs för OVK.
Register för andra ändamål
Förutom OVK och energideklaration av byggnader finns det ett flertal andra kontroller som en fastighets-/byggnadsägare är ålagd att utföra. Det rör sig t.ex. om kontroll av
• hissar, rulltrappor, motordrivna portar,
Nationellt register 37
• oljetankar, gasapparater, köldbärare,
• kontroll enligt arbetsmiljölagen,
• miljöbesiktning enligt miljöbalkstillsyn,
• starkströmsanläggningar och
• linbanor, liftar.
En samordning av kontrollerna kan öka överskådligheten för ägarna och möjligheten för samhället att följa upp. Boverkets energideklarations-register kan här utgöra ett första steg. Registret kan utökas med olika moduler som avser en speciell deklaration eller kontroll. Boverkets register kan då utvecklas till ett allmänt nationellt byggnadsregister avsett att serva ägares och samhällets behov av enkelhet och uppföljning.
Deklarationer och kontroller ska då, liksom en energideklaration, göras och enkelt uppdateras direkt i registret av behörig person. Registret möjliggör även att ägaren uppmärksammas på när egna kontroller eller tredjeparts kontroller ska utföras. Registret kan då utnyttjas på ett positivt sätt som påminnelse när det är tid för ny kontroll, t.ex. när det gäller återkommande säkerhetskontroll av hissar.
Förutsättningen är dock att Boverkets register kopplas till fastighets-registret, vilket inte fallet är idag. Anledningen är att få en korrekt identi-fikation av byggnaden samt med automatik överföra övriga relevanta och redan befintliga uppgifter från fastighetsregistret.
Konsekvenser av ett nationellt register
De som framför allt skulle beröras av ett nationellt register för OVK är kommunerna, som med ett nationellt register inte behöver driva egna motsvarande register för sin tillsyn. Arbetet med att registrera protokollen skulle också minska till följd av att kontrollanten för in protokollet direkt i databasen. För kontrollanten innebär det ett enhetligt system som fungerar på samma sätt oavsett vilken kommun en byggnad tillhör. Kontrollanten berörs också genom att sättet att rapportera uppgifter från protokollet förändras. Boverket påverkas eftersom Boverket ansvarar för registret. Även de som i framtiden ska utvärdera eller utveckla systemet påverkas genom att det kan finnas tillgång till vissa data. Byggnadsägare berörs genom att uppgifter lagras i ett nationellt register istället för i ett register hos kommunen.
