Författare
Elly-Ann Johansson
Jan-Eric Nilsson
FoU-enhet
Transportekonomi
Projektnummer
92067
Projektnamn
Erfarenheter från upphandling av
komplexa projekt, förstudie
Uppdragsgivare
Vägverket Region Stockholm
VTI notat 55-2002
Upphandling av komplexa
projekt
– En förstudie av Södra länken
Innehållsförteckning
Sammanfattning 3
1 Inledning 5
2 Tänkbara problem vid upphandling av komplexa projekt 6
2.1 Principal-agentrelationen och komplexa upphandlingar 6
2.2 Problemställningar 8
3 Sveriges största vägtunnelbygge 11
3.1 Process och organisation 11
3.2 Upphandlingen 12
3.3 Kontrakten 15
3.4 Utförandet och tiden därefter 16
4 Data och analys 18
4.1 Konkurrenssituationen 18
4.2 Är de underliggande kostnaderna genuint osäkra? 19
4.3 Hur har genomförandet fungerat? 21
4.3.1 Är fördyringarna onormalt stora? 21
4.3.2 Konjunkturer och oväntade kostnadsökningar 22
4.3.3 Laborerar vinnaren med á-priser? 23
4.3.4 Har någon budgivare vunnit för många entreprenader? 24 4.3.5 Egenkontroll, viktning och beställarens rykte 25
5 Slutsatser 26
Sammanfattning
Vägverket upphandlar byggnation av nya vägar i konkurrens och låter privata entreprenörer eller den egna produktionsenheten utföra arbetet. Denna process är inte problemfri. Exempelvis kännetecknas byggsektorn av lägre produktivitets-utveckling än övrig inhemsk industri.1 Bara ett fåtal svenska företag har kapacitet att utföra stora entreprenader vilket begränsar konkurrenstrycket i branschen. Därtill kommer att upphandlingar av större projekt kan skilja sig från upphandlingar av mindre format. Södra länken i Stockholm är som Sveriges hittills största vägtunnelbygge ett exempel på en sådan stor upphandling. Projektet är också komplext i flera dimensioner; det består av olika delprojekt med starka inbördes kopplingar men som upphandlats var för sig. Vissa delar av byggkost-naderna kan också vara genuint svåra att bedöma i förväg.
Syftet med denna förstudie är att med utgångspunkt från detta specifika fall söka identifiera eventuella problem vid upphandlingar av stora och komplexa anläggningsprojekt. Det har emellertid inte varit möjligt att dra några entydiga slutsatser av kvantitativ natur från förstudien. Huvudskälet är att arbetet med många projekt fortfarande pågår och att kostnadsuppföljningar endast kunnat göras i några enstaka fall. Inga jämförelser har heller kunnat göras inom förstudiens ram med andra stora projekt.
Rapporten pekar emellertid på behovet av att närmare studera följande aspekter på denna typ av upphandlingar.
• I sin roll som beställare tar Vägverket på sig ett stort ansvar för de merkostnader som kan uppstå om projektering och annat underlag för upphandlingen visar sig felaktigt. Det finns anledning att närmare undersöka om detta är ett lämpligt sätt att hantera osäkerhet. I synnerhet bör man undersöka hur förfarandet påverkar osäkerheten om kostnadsutfallet i samband med stora och komplexa projekt.
• Det finns ett stort behov av att dela upp stora projekt i flera mindre delar för att öka sannolikheten för att få in anbud från mer än några få företag. Detta genererar å andra sidan betydande behov av att samordna olika delprojekt. Det finns skäl att närmare överväga hur balansen mellan vinster med ökad anbudskonkurrens å ena sidan och växande koordinerings-problem å den andra sidan ser ut. I förlängningen handlar frågan om hur beställaren bör organisera de projekt som ska upphandlas.
• Vägverket bör överväga att i sitt upphandlingsunderlag redovisa exakt hur olika parametrar kommer att viktas samman när utföraren ska utses. Detta torde öka sannolikheten för att andra aspekter än kostnad hanteras på ett systematiskt sätt i upphandlingen. Det ökar också budgivarnas fokusering på de frågor som av beställaren upplevs som särskilt betydelsefulla.
• Vägverket bör utvärdera systemet med egenkontroll enligt ISO 9000-standarden och den betydelse brister i detta avseende kan ha för kvalitén på de produkter som levereras.
1
1 Inledning
Företag och förvaltningar har under långa tider upphandlat varor och tjänster från andra (privata) företag. I stället för att utföra ett arbete eller tillverka en produkt i egen regi anlitas en specialist för uppgiften. Konkurrensen under budgivnings-processen säkerställer att beställaren kan tillgodogöra sig utförarens special-kompetens till en kostnad som inte blir högre än nödvändigt. Vägverket har under många år upphandlat byggprojekt från privata entreprenörer på detta sätt. I början av 1990-talet övergick man till att även upphandla drift- och underhållsåtgärder.
Såväl byggande som drift och underhåll av vägar är inte sällan mera komplexa produkter än många av de varor och tjänster som traditionellt upphandlats. Det kan vara svårt att beskriva vad, mera precist, man vill köpa i form av underhållsåtgärder, eller vilka egenskaper en ny väganläggning ska ha. Eftersom många delmoment måste samordnas kan det vara särskilt svårt att koordinera olika delar av arbetet när stora byggprojekt ska upphandlas. Detta problem försvåras om kontrakt skrivs med olika utförare för olika delar av projektet.
I ett avtal med Region Stockholm från våren 2002 har VTI fått i uppgift att i form av en förstudie undersöka hur samspelet mellan beställare och utförare fungerar. Syftet är att identifiera problem som kan vara förenade med upphandling av den typ av projekt som Vägverket hanterar. På grundval av dessa observationer kan en huvudstudie genomföras om beställaren så önskar. Byggprojektet Södra länken utgör det testfall som studerats. I detta notat redovisas förstudien.
Formatet av en förstudie av projektet Södra länken innebär ett antal begränsningar. När denna rapport skrivs pågår, för det första, fortfarande huvuddelen av anläggningsarbetet varför dokumentation endast finns tillgänglig kring en del av de frågeställningar som kan vara av intresse. Exempelvis finns inte kostnadsutfall rapporterat från mer än några av de entreprenader som upphandlats. För det andra har inga andra projekt än Södra länken studerats. Detta omöjliggör en jämförelse mellan detta och andra stora byggprojekt. För det tredje har information inhämtats från huvudmannen, Vägverket Region Stockholm, men inte från någon av de entreprenörer som deltagit i budgivning eller som tilldelats kontrakt. Detta begränsar såväl möjligheten att identifiera viktiga problem-ställningar som möjligheten att besvara somliga av de frågor och påståenden som rests under arbetets gång.
Trots bristen på heltäckande information innebär emellertid de tidnings-skriverier som förekommit under hösten 2002 att vi tar som utgångspunkt för analysen att projektet Södra länken är förenat med ekonomiska problem. Vi tolkar detta som att beställare och utförare i mer än ett fall inte kan komma överens om de ersättningar som ska utgå. Förstudien söker därför efter tänkbara förklaringar till dessa problem.
Rapporten inleds med att identifiera ett antal problem som kan uppträda när stora projekt ska upphandlas (avsnitt 2). Projektet Södra länken beskrivs närmare i avsnitt 3 och i avsnitt 4 genomförs en analys av tillgängligt material. Slutsatserna av genomgången sammanfattas i avsnitt 5.
2 Tänkbara problem vid upphandling av komplexa
projekt
Den principiella form som relationen mellan beställare och utförare tar är ofta studerad i den ekonomiska litteraturen. Vi inleder med att peka på några av de aspekter på upphandlingen som man från detta perspektiv kan identifiera (avsnitt 2.1). I avsnitt 2.2 försöker vi mer konkret utifrån de uppgifter som framkommit under arbetets gång att resonera oss fram till möjliga problem och frågeställningar som rör genomförandet av Södra länken.
2.1 Principal-agentrelationen och komplexa upphandlingar
I all upphandling har vi att göra med en situation där den ena parten – beställaren eller principalen – uppdrar åt motparten – utföraren eller agenten – att mot ersättning genomföra vissa arbetsuppgifter. Då utförarens mål kan antas vara att maximera sin vinst, medan beställaren vill minimera sina kostnader och/eller säkerställa en god kvalitet på det arbete som utförs, finns en inneboende målkonflikt mellan parterna.Målkonflikten måste hanteras på flera sätt. Av central betydelse är att beställaren kan säkerställa tillräcklig konkurrens i upphandlingsskedet. Ju fler budgivare som deltar, desto större är sannolikheten för att man kommer att kunna anta ett anbud med låga kostnader. Antalet företag som medverkar i processen är därför av avgörande betydelse för kostnadsnivån.
Men det är inte säkert att kostnaden är det enda avgörande för vem som ska tilldelas ett projekt. Också andra kriterier, som tidigare erfarenheter av liknande projekt eller förmågan att hålla en tidsplan, kan vara av betydelse för att utse vinnande anbud. Genom att offentliggöra de kriterier som kommer att användas för att utse vinnande anbud kommer budgivarnas ansträngningar att kanaliseras till att i görligaste mån tillgodose de förhållanden som beställaren anser vara av betydelse.
En tredje fråga som visat sig vara av stor betydelse för att förstå hur bra eller dåligt upphandlingar fungerar har att göra med budgivarnas kostnadsbild och vad, mera precist, som förklarar hur dessa kostnader genereras. Vi kommer att beröra tre aspekter av denna problemställning.
• Genuin osäkerhet: Entreprenörer gör, innan man lämnar ett anbud, bedömningar av hur företagets maskiner och personal kan användas för att bygga väg eller utföra andra entreprenader. Detta ligger till grund för att skatta kostnaderna för ett projekt och för att räkna fram det anbud som lämnas. I somliga upphandlingar försvåras kostnadsberäkningen av att det finns en grundläggande osäkerhet om hur stora resurser som egentligen måste avsättas. Även om det innan anbud lämnas finns ett underlag från beställaren som beskriver det uppdrag som ska utföras, ger ett sådant underlag inte en fullständig information om den sträcka eller det område som ska åtgärdas. Kanske kommer marken att visat sig vara mer vattensjuk, eller bergets kvalité sämre än vad man ursprungligen bedömt.
Samtliga budgivare försöker alltså göra en så bra kostnadsbedömning som möjligt utifrån de fakta som finns tillgängliga, men kan – till följd av denna genuina osäkerhet – ha svårt att rätt bedöma vilket bud man bör lämna. Om
företagen lägger sina anbud utifrån sina uppskattade kostnader finns också en risk att den budgivare som vinner budgivningen är den som ”gissat” allt för optimistiskt och därmed kommer att gå med förlust om kontrakt skrivs. Detta brukar gå under beteckningen ”vinnarens förbannelse” (winner’s
curse). I den utsträckning företagen är medvetna om denna risk kommer de
istället att lägga på en viss summa på sina bud för att på så sätt gardera sig mot att utfallet blir allt för ogynnsamt. Denna form av genuin osäkerhet, som alltså är oberoende av om det ena eller det andra företaget får uppdraget, kan driva upp kostnaderna för huvudmannen. Några tillvägagångssätt för att minimera genuin osäkerhet kommer att diskuteras i avsnitt 4.
• Projektstorlek och -komplexitet: En andra aspekt på möjligheten att göra korrekta kostnadsbedömningar hänger samman med kontraktens storlek och komplexitet i sig. Ju större en upphandling är, och ju mer intrikata kopplingar som finns mellan dess olika delar, desto svårare blir det att i det kontrakt som skrivs ge en tillräckligt detaljerad beskrivning av uppdragets innebörd och att i förhand bedöma hur färdigställandet av en del av projektet påverkar förutsättningarna för att påbörja andra delar. Det är inte bara den genuina osäkerheten om geoteknik etc. som gör kontraktet ofullständigt, utan också det faktum att det är svårt att förutse och planera den kommande verksamheten. Eftersom projekten inte kan beskrivas fullt ut i kontrakt måste mycket hanteras under genomförandeprocessen. Detta är grunden till att parterna måste arbeta med ömsesidigt förtroende för att hantera förhållanden som inte finns skriftligt reglerade.
Men även om det inte är möjligt att låta avtalet reglera alla delar av ett (komplext) projekt är det angeläget att texten preciseras så långt som möjligt och också att man reglerar hur man ska hantera oförutsedda omständigheter. Kontrakt ska alltså vara så tydliga som möjligt och de ska ge entreprenören incitament att utföra arbetet i beställarens anda. Kontrakten kan dessutom kompletteras med vites- eller belöningsklausuler som löses ut om villkoren (inte) uppfylls. På så sätt ökar sannolikheten för att utföraren genomför uppdraget på avsett sätt.
• Icke-linjära kostnader: I de fall där ett stort projekt delas upp i flera delar som upphandlas var för sig, vilket är fallet vid Södra länken, uppstår en tredje typ av osäkerhet kring utförarens kostnader. Skälet är att ett och samma företag har möjlighet att vinna mer än en entreprenad och att kostnaden för att utföra uppdragen kan komma att variera beroende på hur många kontrakt företaget vinner. Dessutom kan olika företag ha olika kostnadssamband: ”Små” företag kan ha stigande kostnader på grund av kapacitetsrestriktioner medan kostnaderna för ”stora” företag faller med antalet kontrakt företaget vinner tack vare de stordriftsfördelar som finns.2 Om upphandlingarna genomförs samtidigt eller överlappar varandra i tid kan företagen få problem att bedöma vilka bud som bör läggas. De små företagen, som inte vill riskera att vinna ”för många” objekt, kan då låta bli
2
Ett ’stort’ företag kan i detta avseende vara ’litet’ om det redan har bundit upp sin produktionskapacitet i andra verksamheter.
att delta i vissa upphandlingar; alternativt lägger man bud med mycket höga priser på vissa av objekten för att ”gardera sig”. Också de stora företagen kan komma att lägga onödigt höga bud; de vet ju inte hur många upphandlingar de kommer att vinna och därmed inte heller om de kommer att kunna utnyttja sina stordriftsfördelar eller ej.
Detta problem kan i princip hanteras genom att använda så kallad kombinatorisk budgivning. Med detta menas att budgivarna får möjlighet att lägga bud både på objekten var för sig och på flera objekt tillsammans. På så sätt kan de stora företagen ge ”mängdrabatt” om de vinner flera objekt och de små företagen kan gardera sig mot ogynnsamma konsekvenser av att vinna många objekt. Den kombinatoriska budgivningen har visats kunna ge beställaren lägst kostnader i situationer där utförarens kostnader varierar med antalet kontrakt man tilldelas; se vidare Lunander & Nilsson (2002). Vi återkommer avslutningsvis till om detta är ett realistiskt alternativ för den typ av projekt som här är aktuella.
2.2 Problemställningar
Det finns en mängd viktiga och intressanta frågeställningar kring upphandling av komplexa projekt. Vissa är generella och gäller de flesta upphandlingar medan andra kan antas vara specifika för somliga projekt. En del frågor är relativt konkreta och lätta att undersöka om data finns tillgängligt medan andra delar är vagare och svårare att belägga. Sammantaget har vi valt att här fokusera på tre huvudtyper av frågeställningar.
I samband med alla upphandlingar är, för det första, konkurrenssituationen på marknaden intressant. Bristande konkurrens och en eventuell kartellbildning kan driva upp kostnaderna för beställaren i upphandlingsskedet. Också under utförandetiden kan en bristande konkurrens bidra till att minska beställarens makt och trovärdighet vad gäller de krav som ställs på utföraren; den utförare som vet att beställaren saknar alternativ kan agera med större kraft och självständighet än om det uppenbart finns andra som kan ta över ett projekt.
Den andra kategorin problem har att göra med den grundläggande kostnads-strukturen som diskuterades i avsnitt 2.1. Och den tredje typen av problem handlar om huruvida just Södra länken drabbats av tvister, kostnadsökningar och förseningar. Om så är fallet, skulle det kunna ha åtminstone treolika förklaringar. 1) Entreprenörerna har lagt underbud, antingen av misstag eller medvetet.
a) Om de lagt underbud av misstag kan vi tänka oss att det har två orsaker. En är att upphandlingarna överlappar varandra i tid vilket kan ha gjort att en entreprenör vunnit fler entreprenader än denne har kapacitet för till det överenskomna priset (dvs. det resonemang som fördes i avsnitt 2.1). Alternativt kan förklaringen vara att upphandlingarna genomfördes under lågkonjunktur medan utförandefasen pågick under högkonjunktur, vilket skapat oförutsedda merkostnader för entreprenörerna. Samtliga entreprenader utom SL08 och SL09 är indexreglerade enligt olika byggindex, men då indexen baseras på prisutvecklingen mätt över hela landet är det möjligt att prisökningarna i Stockholmsregionen varit högre än index. Dock kan man invända att entreprenörerna rimligen borde vara
medvetna om detta förhållande och därför kunnat justera sina bud i motsvarande mån. Frågan är också om skillnaden i prisökningstakt mellan Stockholmsregionen och landet som helhet är tillräcklig för att förklara de problem som upplevts i vissa entreprenader under genomförandet av Södra länken.
b) Det kan finnas flera förklaringar också till att entreprenörerna medvetet lagt underbud. En förklaring kan ha med kulturen inom byggbranschen att göra; om företagen tror sig veta att de alltid kan få mer betalt än kontrakterat så gör det ingenting om de lägger låga anbud. Även bristande konkurrens kan tänkas ha bidragit till att försvaga beställarens ställning gentemot utförarsidan. Det är också möjligt att entreprenörerna medvetet laborerar med olika priser i sina anbud. Till exempel kanske den vinnande budgivaren lägger bud med låg totalsumma, men med höga priser för s.k. ändrings- och tilläggsarbeten jämfört med förlorande konkurrenter. Detta skulle göra det möjligt att ta igen på karusellen (tilläggsbeställningen) vad man förlorade på gungorna (det faktum att man fick kontraktet till ett lågt bud).
2) Brister i kvalitetskontrollen. Som vi ska se nedan har Södra länken använt ett relativt nytt förfaringssätt som innebär att entreprenören själv ska utföra kvalitetskontrollen av utfört arbete. Det finns indikationer på att detta förfarande inte fungerat på avsett sätt. En bristande kontroll kan ha medfört att arbetet utförts på ett felaktigt sätt vilket senare blivit såväl dyrt som tidskrävande att åtgärda.
3) Utvärdering och viktning av anbud har inte utformats på ett lämpligt sätt, exempelvis på så sätt att informationen till budgivarna om viktningen av olika parametrar varit knapphändig. Om viktiga delar i anbuden har fått för låg vikt kan det exempelvis ha inneburit att en anbudsgivare med en väl fungerande kvalitetskontroll men med något högre anbudspris förlorat budgivningen till förmån för en i anbudsskedet billigare konkurrent. Om det billigare företaget är billigare just därför att det saknar en fungerande kontroll kan de verkliga kostnaderna förväntas stiga under utförandefasen. Om budgivarna dessutom under budgivningsfasen saknade information om hur olika delar i anbuden viktades, har beställaren inte kunnat styra budgivarnas ansträngningar i samma utsträckning som annars skulle ha varit möjligt.
Det empiriska material som finns tillgängligt gör det svårt att formellt prova hypoteser. Vi väljer i stället att formulera ett antal frågor. Med dessa som utgångspunkt fokuseras tänkandet kring de problem som kan vara förenade med upphandlingar av den art som här är aktuella.
1) Är antalet budgivare tillräckligt för att säkerställa tillräcklig konkurrens?
2) Hur ser företagens underliggande kostnadsstruktur ut; finns en genuin osäkerhet om viktiga parametrar i upphandlingsskedet?
3) Hur har specifika dimensioner av projektet Södra länken fungerat under genomförandefasen?
a) Har projektet drabbats av orimligt många förseningar, kostnadsökningar och tvister?
b) Kan företagen ha drabbats av oväntade kostnadsökningar på grund av konjunkturförändringar, som inte täckts in av indexregleringen?
c) Har vinnande budgivare lagt bud med låga totalsummor men med höga priser för vissa arbeten där man räknar med att producerade mängder kommer att öka?
d) Har vissa företag vunnit fler entreprenader än de har kapacitet för till det avtalade priset?
e) Har Vägverkets rykte av att vara en välvillig beställare under årens lopp byggt upp förväntningar och när beställaren inte längre förhåller sig på samma välvilliga sätt till tids- och kostnadsavvikelser har detta bidragit till att skapa tvister?
f) Har entreprenörerna haft en bristande egenkontroll, vilket bidragit till tvister, kostnadsökningar och förseningar?
g) Har utvärderingen och viktningen av inkomna anbud varit olämpligt utformad och informationen till budgivarna om viktningen för knapp? Frågorna 1, 2 samt 3a–d försöker vi belysa genom att undersöka bl.a. inkomna anbud och tider för anbudsbegäran. Fråga 3e–g får vi inom ramen för förstudien nöja oss med att kort diskutera utifrån vad som sägs ovan och i kapitel 3 nedan. Naturligtvis finns fler faktorer som kan tänkas ha betydelse för upphandlingen än de vi undersöker.
3 Sveriges
största
vägtunnelbygge
Projektet Södra länken beskrivs i avsnitt 3.1 i sina huvuddelar medan avsnitt 3.2 sammanfattar några aspekter på den upphandling som genomförts och avsnitt 3.3 karaktäriserar de kontrakt som ingåtts. Också genomförandet av arbetet beskrivs i korthet (3.4).
3.1 Process och organisation
Södra länken är Sveriges hittills största vägtunnelbygge. Den inkluderar olika typer av tunnlar, trafikplatser och vanliga vägavsnitt. När länken är färdig kommer den att mäta sex kilometer och binda samman Essingeleden i väst med Värmdöleden i öst.
Redan 1997 tecknades det första avtalet för byggandet av länken med byggföretaget Skanska. Kort därefter stoppades de påbörjade sprängningarna på grund av politisk oenighet om bland annat finansiering. I december samma år nåddes emellertid en överenskommelse mellan svenska staten genom Kommunikationsdepartementet, Stockholms läns landsting och Stockholms stad som gjorde att arbetet kunde fortsätta som planerat och i januari 1998 invigdes projektet officiellt. Ytterligare delar upphandlades med andra entreprenörer och när detta skrivs hösten 2002 pågår fortfarande bygg-, installations- och kontrollarbete på flera sträckor. Projektet beräknas stå klart för trafik år 2004 och totalkostnaden beräknas för närvarande bli 7,6 miljarder kronor.
Vägverket Region Stockholm är beställare och byggherre. Projektet sköts genom en särskild avdelning vid regionkontoret, Stockholmsprojekten. Eftersom arbetet är omfattande har det delats in i mindre delprojekt (se figur 1). Varje delprojekt innehåller i sin tur ett eller flera arbeten som upphandlats var för sig. De upphandlade arbetena är av olika typer. SL01 till SL25 utgörs av arbetstunnlar, bergtunnlar, betongtunnlar, väg- och betongarbeten samt en vägentreprenad. Dessutom utförs omfattande inrednings- och installationsarbete (SL31 till SL37) men dessa uppdrag kommer inte att behandlas i den fortsatta analysen.
Vissa arbeten är omfattande och dyra medan andra är mindre och rör betydligt lägre summor. Totalt omfattar ”byggarbetena” SL01-SL25 omkring 2 800 miljo-ner kronor räknat på de ursprungliga kontraktspriserna. Det är omkring 70 procent av de totala ursprungliga upphandlingskostnaderna för SL01-SL37. Slutsumman för projektet kommer dock, som vi såg ovan, att vara betydligt högre på grund av prisökningar. Därmed kan byggarbetenas kostnadsandel komma att förändras. Utöver de direkta upphandlingskostnaderna tillkommer även andra typer av kostnader, t.ex. för beställarens projektering.3
3
Notera att vi därför inte kan jämföra de ursprungliga beräknade upphandlingskostnaderna på fyra miljarder med den i dagsläget beräknade totala slutkostnaden på omkring 7,6 miljarder.
Figur 1 Grafisk bild över delprojekt och entreprenader för byggande av Södra
länken.
Logiken i att dela upp projektet i flera delprojekt är uppenbar; det är endast på detta sätt som det är möjligt att åstadkomma en tillräcklig konkurrens i anbudsgivningen. Uppdelningen innebär emellertid att man i projektet bygger in ett extra behov av koordinering som inte är nödvändigt för projekt som hanteras av en enda entreprenör. Utan att ifrågasätta beslutet att dela upp projektet i fristående delar bör man ändå betona betydelsen av denna samordningsaspekt för genomförandefasen.
3.2 Upphandlingen
Upphandlingen av Södra länken genomförs delvis som s.k. totalentreprenad, i andra fall som utförandeentreprenad (även kallat generalentreprenad). Vid en utförandeentreprenad är det beställaren som genomför projekteringen och entreprenören utför därefter arbetet med denna projektering och beställarens instruktioner som grund. Vid en totalentreprenad står entreprenören för både projektering och utförande. Det innebär att entreprenören har ett större ansvar för att slutprodukten uppfyller uppsatta krav vid en totalentreprenad, eftersom denne då själv har skuld i eventuella felberäkningar vid projekteringen.
Dessa former för upphandlingen påverkar riskfördelningen mellan parterna i så måtto att utföraren, med utgångspunkt från en generell uppdragsbeskrivning, har större ansvar för eventuella kostnadsförändringar vid en totalentreprenad. Detta kan i sin tur påverka kostnadsutfall och möjligheten att hålla uppställda tidplaner. Eftersom så få projekt slutförts är det emellertid inte möjligt att avgöra om endera utförandeformen fungerat bättre än den andra i dessa avseenden.
När de första entreprenaderna upphandlades användes ett tvåstegsförfarande som kallades selektiv upphandling4. De anbudsgivare som var intresserade av att delta i budgivningen fick anmäla sitt intresse i förväg. Beställaren gick sedan igenom de företag som anmält intresse, för att se om de uppfyllde vissa krav för att få delta i den senare budgivningsprocessen.5 De som godkändes ansågs ”prekvalificerade” och bara de fick tillstånd att delta i budgivningen. Skälet till att använda prekvalificering har uppgetts vara att slippa utdragna diskussioner efter kontraktsskrivningen, för det fall att ett företag som lagt det lägsta budet ändå valdes bort för att det inte uppfyllde övriga kriterier.
Efter en tid övergavs metoden med prekvalificering eftersom Vägverket ansåg att tillvägagångssättet inte fungerade som det var tänkt. Det tog ofta lång tid från det att prekvalificeringen var klar till dess att den egentliga upphandlingen startade. Därmed var det också lättare för de prekvalificerade företagen att lista ut vilka andra företag som också blivit prekvalificerade. Detta kunde, ansåg Vägverket, i sin tur underlätta ett eventuellt kartellsamarbete. Därför övergick man snart till upphandlingar där vem som helst har möjlighet att lämna anbud.
Inför varje upphandling skickades ett omfattande förfrågningsunderlag ut till budgivarna. I materialet fanns detaljerade uppgifter om till exempel vad beställaren efterfrågade och om de geologiska förutsättningarna på platsen. I vissa fall var beställarens instruktioner mycket exakta. Allt från skruvars diameter till hur många blommor av olika sorter som skulle planteras vid en trafikplats angavs. I andra fall var formuleringarna mindre tydliga (t.ex. ”erforderlig” eller ”tillfredsställande”) och lämnade tolkningsutrymme. I ytterligare andra fall var förfrågningsuppgifterna osäkra. Till exempel bifogades detaljerade mätningar av bergkvalitet, eftersom bergets kvalité påverkar kostnaderna för att bygga en bergtunnel. Men eftersom beställaren bara kan göra stickprov, innebär det naturligtvis att en fullständig bild av alla förutsättningar för entreprenaden aldrig kan fås av förfrågningsunderlaget: Inte ens omfattande och systematiska undersökningar kan exakt beskriva den verklighet man kommer att ställas inför och många förhållanden av betydelse blir kända först när arbetet påbörjats. Detta kan medföra problem i tolkningen av vad som finns reglerat respektive vad som visar sig vara den faktiska omständigheten och därtill kopplade ansvarsfördelning för kostnader mellan parterna.
Entreprenörerna ombads att inom viss tid skicka in ett huvudanbud. Anbudet skulle delas in i en kommersiell del och en teknisk/administrativ del. Vad som ingick i de respektive delarna varierade lite mellan olika upphandlingar. I den kommersiella delen ingick bland annat anbudssumman, priser för ändrings- och tilläggsarbeten (ÄTA), periodiserade betalningsplaner och eventuella krav på förskott från entreprenörens sida. Ibland krävdes att vissa kostnader särredo-visades. I ytterligare andra fall misstänkte beställaren redan i förfrågningsskedet att vissa stora tilläggsarbeten skulle behövas. Då begärdes prisuppgifter för s.k. optioner, arbeten som eventuellt skulle behöva utföras. Även innehållet i anbudets tekniska/administrativa del kunde variera. Till exempel krävdes ofta utförande-planer för särskilda delar av entreprenaden, kvalitetsplan, miljöplan, produktions-tidplan, organisationsuppgifter, organisationsschema inklusive CV för nyckel-personer och uppgifter om jäv. Andra vanliga uppgifter som efterfrågades var information om mätutrustning, ledningssystem, underentreprenörer och företagets
4
Gäller SL01, SL02, SL03 samt SL10.
5
lokalkännedom samt uppgifter om anbudsgivaren tidigare genomfört liknande projekt, så kallade referensobjekt.
Förutom ett huvudanbud kunde budgivaren också lägga ett sidoanbud. Sidoanbudet behövde inte vara direkt baserat på förfrågningsunderlaget utan kunde vara förslag på bättre/billigare lösningar än de Vägverket angivit. Anbudet skulle vara giltigt i upp till sex månader efter anbudstidens utgång. Alla anbud sekretessbelades till dess att budgivningen var avslutad och kontrakt skrivits med någon entreprenör.
Den entreprenör som ansågs ha det ”ekonomiskt mest fördelaktiga” anbudet vann budgivningen. Vad som var ekonomiskt mest fördelaktigt avgjordes genom två steg. För det första pekade Vägverket redan före upphandlingen ut ett antal parametrar och åsatte dem vikter. Viktning innebär att man tydligt pekar ut vilka delar i anbuden som väger tyngst när olika anbud ska bedömas. Hur viktningen gick till varierade mellan olika upphandlingar. Vid upphandlingen av SL21 angavs exempelvis exakt vilken vikt som lades vid olika parametrar redan i förfrågningsunderlaget på det sätt som framgår av följande exempel. För vissa parametrar krävdes bara att entreprenören var godkänd (anges av Godkänd/Icke Godkänd).
Parameter Vikt
• Kostnader 70 %
• System för planering och styrning av arbetet. Tidsplan. Risker i genomförandet. Kvalitets- och miljöplan. Kvalitets-
och miljöpolicy. 10 %
• Organisationsschema och CV från liknande uppdrag 10 % • Referensobjekt, samarbetsförmåga i genomförda projekt 10 %
• Tillgång till lokal kännedom G/IG
• Anbudsgivares sidoanbud utvärderat m.a.p. funktion,
estetik och kvalitet G/IG
• Finansiell styrka G/IG
• Joint Venture (om tillämpligt) G/IG
• Jäv G/IG För övriga upphandlingar kunde viktningen gå något annorlunda till. Vanligt var
att den s.k. jämförelsekostnadsmetoden användes. Då jämförde man anbudens totalsummor, men budgivare kunde åläggas ”extrakostnader” om de inte fullt ut uppfyllde vissa krav. Till exempel gav en dålig miljöplan kostnadstillägg. Metoden innebar att anbudens totalsummor ofta fick mycket stor vikt, cirka 90–95 procent enligt vissa uppgifter. Hur viktningen gick till var ofta okänt för budgivarna och det enda dessa visste var vilka parametrar som ingick i bedömningen. Skälet till detta förfarande har enligt uppgift varit att Vägverket inte ville att anbuden skulle se exakt lika ut samt att kreativitet hos utförarna skulle uppmuntras.
Förutom att klargöra viktningen av olika parametrar måste man också lägga fast hur man räknar fram ett ”pris” för de parametrar som ska jämföras med anläggningskostnaden. Till exempel gav man på så sätt varje anbuds miljöplan ett visst siffervärde eller betyg. Exakt hur värderingen och prissättningen gick till var enligt uppgift sekretessbelagt och idag är huvuddelen av denna information
makulerad. De vi talat med har dock berättat hur anbudssummorna räknades om för att kunna jämföras. Detta skedde genom att beställaren jämförde anbudens betalplaner (när i tid företagen ville kunna fakturera och med hur mycket samt om de krävde något förskott) och gjorde nuvärdesberäkningar av anbudspriserna utifrån betalplanerna. Detta innebär att beställaren inte tagit någon särskilt hänsyn till specifika á-priser när olika anbud har jämförts (se vidare resonemanget nedan kring regleringsbara och icke regleringsbara kostnader).
Ett vinnande anbud utses således genom viktning och prissättning efter SL21-modellen enligt följande förenklade exempel. Vi antar att endast två parametrar ingår i bedömningen – kostnader och tid – och att kostnader ges 80 % vikt och tider 20 %. Budgivare A:s kostnader är 100 och budgivare B:s kostnader 150. A:s tidplan ges – på något sätt framräknat – siffervärdet 100 och B:s tider siffervärdet 50; ju högre värde desto sämre för budgivaren. Då är totalkostnaden för att anlita A 0,80*100 + 0,20*100=100. På motsvarande sätt är totalkostnaden för att anlita B 0,80*150+0,20*50=130. Därför tilldelas A entreprenaden.
Tillvägagångssättet för att utse vinnande budgivare vid de entreprenader som använde sig av jämförelsekostnadsmetoden kunde genomföras enligt följande förenklade exempel. Budgivare A:s bud är 100 miljoner och B:s bud 90 miljoner. Utöver anbudssumman vill beställaren väga in parametern miljöplan. Totalt möjligt kostnadspåslag för en dålig miljöplan är fem miljoner och betygsskalan är mellan ett och fem, där ett är bäst. A:s miljöplan får betyg 1 och B:s miljöplan betyget 3. Det innebär att A:s anbud räknas upp med noll miljoner och B:s anbud räknas upp med 2,5 miljoner (halva det totala kostnadspåslaget). Men fortfarande är B billigast (92,5 mot 100 miljoner) och B tilldelas entreprenaden.
Eftersom anbudens totalkostnader gavs så stor vikt har det bara varit i undantagsfall som en anbudsgivare med lägst anbud förlorat budgivningen till förmån för en dyrare konkurrent. Därmed har Vägverkets omräkningar haft reell betydelse enbart när två budgivare lagt bud som prismässigt legat nära varandra.
Varje delprojekt skötte sina respektive upphandlingar av olika entreprenader. Det innebar att anbudstiderna varierade. Ibland var resultaten från tidigare upphandlingar kända när en ny upphandling påbörjades, men i andra fall fick budgivarna lägga bud på nya arbeten utan att veta resultaten från tidigare upphandlingar.
3.3 Kontrakten
Kontraktshandlingarna är omfattande och består framför allt av delar av förfrågningsunderlaget och det vinnande anbudet. Nedan behandlas bara de delar av materialet som kan tänkas ha betydelse för förstudien. Den exakta utformningen av kontrakten varierar, men de flesta komponenter är likartade. Nedan ges exempel på delar i kontraktet. Punkterna 1–4 tas som regel ur det vinnande anbudet medan punkterna 5–8 hämtas ur förfrågningsunderlaget.
1) Kontraktssumman. Kontraktssumman anges på tre sätt: a) En totalsumma där allt är inkluderat.
b) En reglerbar (R) del som innefattar sådant arbete som relativt enkelt kan mätas och ersättas i efterhand. R-delen är därför uttryckt som en prissatt mängdförteckning, en lista på allt arbete som utförs, hur mycket som behövs (i antal/timmar) samt styck- eller timpriset. Om beställarens mängduppgifter senare visar sig vara felaktiga ersätts entreprenören för den verkliga mängden enligt de angivna á-priserna.
c) En oreglerbar (OR) del som är ett fast pris på sådant arbete som inte låter sig mätas i efterhand.
2) Ersättning för ändringar och tilläggsarbete (ÄTA). Dessa arbeten ska i första hand ersättas med hjälp av överenskomna á-priser enligt förteckningen ovan. I vissa kontrakt finns redan från början specificerat á-priser för arbeten som eventuellt kan komma att behövas, till exempel för konstbyggnader eller geologiska arbeten. Om á-priser saknas ska parterna komma överens om nya fasta priser, men hela tiden enligt principen att entreprenören får ersättning för sin självkostnad. I självkostnadsbegreppet ingår vanligen viss vinst. Som underlag för nya priser finns en lista på ”á-priser för arbeten enligt självkostnadsprincipen”. Där ingår timpriser för olika arbetare och maskiner samt administrativa procentpåslag på priset.
3) Prestationsbunden betalningsplan. 4) Eventuell förskottsbetalning.
5) Mät- och ersättningsregler (MER), som anger hur entreprenören ska ersättas och hur de reglerbara mängderna ska kontrolleras.
6) Indexreglering. I samtliga entreprenader utom SL08 och SL09 indexregleras kontraktssumman. Det sker med hjälp av något utvalt index (som varierar från entreprenad till entreprenad) enligt entreprenadindex E84. De index som används beräknas av Statistiska Centralbyrån och mäter prisutvecklingen i hela landet. Entreprenörens kostnader ersätts dock bara till 90 procent enligt index. Resterande 10 procent betalas enligt ursprungliga priser.
7) Tidplaner. Detaljerade tidplaner anger när arbetet får påbörjas och när det senast ska vara klart för slutbesiktning. Det vanliga är att arbetet ska påbörjas efter att kontraktet trätt i kraft, eller efter att skriftligt avrop (”beställning”) av arbetet gjorts av beställaren samt att det ska vara färdigt ett visst antal månader efter avrop. Ibland anges också deltider som ska hållas.
8) Viten och skadestånd. För varje vecka arbetet försenas, ska entreprenören betala vite till beställaren. Vitessummorna kan variera, men förseningsvite får högst uppgå till 15 % av kontraktssumman. Entreprenören kan bli skyldig att betala viten även på grund av till exempel skador på träd och buskar eller felaktig tunnelsprängning.
3.4 Utförandet och tiden därefter
Under arbetet med Södra länken har den löpande kontrollen av arbetet skett på ett relativt nytt sätt. Tidigare har beställaren dagligen haft kontrollanter på byggplatsen som säkerställt att arbetet genomförts på avtalat sätt. Men vid Södra länken har ISO9000 tillämpats vilket innebär att utföraren själv ska kontrollera att arbetet utförs korrekt. Beställaren genomför i stället stickprovskontroller för att säkerställa att utförarens egenkontroll fungerar. Enligt vissa uppgifter har emellertid utförarnas egenkontroll inte fungerat tillfredsställande och den bristande egenkontrollen sägs ha orsakat förseningar och kostnadsökningar.
Under byggtiden hålls byggmöten, där representanter för beställare och entreprenör träffas. Där kan bland annat krav på extra ersättning tas upp av entreprenören och noteras i byggmötesprotokoll. De ekonomiska diskussionerna sker delvis via byggmöten, delvis via korrespondens. Oftast löser parterna själva sina tvister. Om detta misslyckas kan tvisterna föras vidare till tingsrätten.
Så snart en del av entreprenaden har färdigställts ska den besiktigas. Detta görs av en tredje part, utsedd av beställaren. Först när utfört arbete godkänts har entreprenören rätt att slutfakturera uppdraget. När hela projektet är färdigt sker en slutbesiktning. Om arbetet godkänns faktureras återstoden av kontraktssumman och arbetet lämnas i beställarens händer. Fortfarande gäller dock en längre garantitid, vanligtvis på fem år, då entreprenören är ansvarig för vissa typer av fel som upptäcks.
4
Data och analys
Diskussionen av hur väl Södra länken fungerat i genomförandehänseende bygger på de resonemang som fördes i avsnitt 2.2. Vi inleder med att studera konkurrenssituationen i avsnitt 4.1. Därefter diskuteras osäkerheter kring kostnader i avsnitt 4.2. Avsnitt 4.3 behandlar frågeställningar kring själva genomförandet av Södra länken, det vill säga de (eventuella) kostnadsökningar och förseningar som projektet drabbats av och möjliga orsaker till dessa.
4.1 Konkurrenssituationen
I genomsnitt har 5,6 utförare lagt anbud vid varje upphandling och vid alla upphandlingar utom en har även utländska budgivare deltagit (se tabell 1 i bilagedelen). Detta kan jämföras med Vägverkets upphandling av driftverksamhet – vad som kallas grundpaket drift – som i början av 1990-talet i genomsnitt hade sex budgivare per kontrakt vilket i slutet av decenniet hade minskat till ca 3 (Arnek, 2002). I en studie av Vägverkets upphandling av vägmarkeringar framgår att mellan 3,9 och 4,4 budgivare i genomsnitt deltagit i upphandlingen under en period under 1990-talet (Lunander, 2000). Vägverkets upphandling av belägg-ningsarbeten i Mälardalen resulterade i att antalet budgivare var relativt lågt (ca 3 stycken) på mindre projekt och väsentligt större (6–8 stycken) på större projekt (Lunander och Karlsson, 2002). Vi har däremot inte tillgång till ett jämförelse-material avseende antalet budgivare i samband med att andra (stora) byggprojekt upphandlats.
Vi har också jämfört spridningen i anbud vid Södra länken med spridningen i anbud vid två andra upphandlingar, en avseende vägmarkering och en avseende vägbeläggning (se figur 2). Jämförelsen visar att spridningen i anbud, dvs. de förlorande anbudens andel av vinnaranbudet, är högre för Södra länken än för de andra två upphandlingarna. En stor spridning i buden skulle kunna tyda på att det reella konkurrenstrycket inte är så stort. En andra möjlig förklaring är att det är svårare att beräkna kostnader för stora engångsprojekt som Södra länken än för mindre och upprepade verksamheter som vägmålning. Spridningen kan även bero på att kostnadsvariationen mellan olika budgivare i fallet Södra länken är större än i jämförelsematerialet. Detta kan i sin tur ha flera förklaringar. Sammantaget kan man konstatera att jämförelsen med andra projekt väcker nya typer av frågor som med fördel kan behandlas i en eventuell huvudstudie.
Förkastade anbud som andel av lägsta anbud 1 1,05 1,1 1,15 1,2 1,25 1,3 1,35 1,4 1,45 1,5 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Percentil F ö rkastat b u d /an tag e t b u d
Citylänk Vägmarkering Beläggning Mälardalen
Figur 2 Spridning i anbud
Huvudintrycket är emellertid att antalet entreprenörer som deltagit i budgivningen på Södra länkens entreprenader inte varit påfallande lågt. Detta borde tala för att bristen på konkurrens knappast kan vara en huvudförklaring till somliga av de problem som diskuterats.
4.2 Är de underliggande kostnaderna genuint osäkra?
Som framgår av figur 1 ovan är Södra länken ett projekt med en stor andel tunnelbyggande, endera som berg- eller som betongtunnel. Vi har också påpekat att det finns en typ av genuin osäkerhet förenat med geotekniska undersökningar. De geotekniska undersökningar som genomförs baseras på professionell geoteknisk kunskap, men trots det kan det vid genomförandet visa sig att alla aspekter inte identifierats från början. Det har också i samband med Södra länkens genomförande konstaterats att säkerhetsmarginalen till bergytan varit mindre än beräknat och man har därför tvingats använda sofistikerade frystekniker för att eliminera risken för skador under byggperioden. Merkostnaden för detta har tagits av beställaren.
Även om berget i det aktuella området har varit mer undersökt än vad som är fallet för andra byggprojekt av i övrigt motsvarande komplexitet finns det uppenbarligen anledning att hantera osäkerhet av här avsedd art med stor försiktighet. Om inte, ökar risken för kostnadsöverskridanden i genomförande-fasen och ”vinnarens förbannelse” under budgivningen.
Ett i litteraturen angivet sätt att hantera sådana situationer är att använda sig av öppen budgivning. Anbudsgivarna skulle då börja med att lämna ett bud som offentliggörs varefter de som så önskar kan sänka sina bud. Budgivningen pågår till dess att ingen längre vill göra några förändringar, på samma sätt som en ”bondauktion” pågår till dess att ingen längre vill höja sitt bud.
Man kan visa att en sådan öppen budgivning innebär att budgivarnas osäkerhet minskar; man vet åtminstone hur konkurrenternas bedömningar ser ut. Den öppna budgivningen är emellertid i andra avseenden förenad med risker. Exempelvis kan
det på detta sätt bli lättare för budgivarna att skicka ”signaler” till varandra, något som skulle kunna öka sannolikheten för att företagen ingår någon form av överenskommelser. Även om kartellbildning är lika olaglig vid en öppen som vid en traditionell, sluten budgivning är det mycket svårt att belägga ett sådant agerande, särskilt om överenskommelserna mellan budgivare inte är formella utan underförstådda.
Vägverket tycks emellertid hantera denna typ av ”genuin” osäkerhet på ett helt annat sätt, nämligen genom att själv stå för risken för de felbedömningar som görs, något som också är i överensstämmelse med de bestämmelser som finns. Om det exempelvis visar sig att berget har en annan sammansättning än vad man ursprungligen bedömde, hanteras detta genom att mängden reglerbar ersättning blir större och/eller genom att man gör ändrings- eller tilläggsbeställningar. Om budgivarna vet att man inte behöver stå för obehagliga överraskningar av denna art minskar också osäkerheten under budgivningen och därmed risken för att råka ut för ”vinnarens förbannelse”.
Samtidigt innebär detta förfarande att det pris man kommit överens om vid en upphandling blir till en nedre gräns för kostnadsutfallet; så snart utföraren kan hävda att fördyringar som uppstår beror på företeelser som beställaren borde ha upptäckt så slipper man merkostnaden. Det blir då givetvis av avgörande betydelse att fastställa vad som ska räknas som en ”genuin” osäkerhet i nu angiven bemärkelse, det vill säga vad som utföraren inte haft rimlig anledning att kunna bedöma i förhand.
Vägverket har emellertid ytterligare ett tillvägagångssätt för att hantera osäkerhet om kostnadsutfallet. Uppdelningen mellan reglerbara och icke reglerbara arbeten innebär att Vägverket – för den förra kategorin – gör bedömningar inför en upphandling av hur stora kvantiteter av olika delverksam-heter som kommer att krävas för att genomföra ett uppdrag. På grundval av denna bedömning lämnar företagen sina bud. Om kvantiteterna avviker från förhandsbedömningen ersätts entreprenören för faktiskt, inte prognostiserat utfall. Därmed ansvarar beställaren för lämnade uppgifter och tar konsekvenserna av felaktigheter i detta avseende. Också detta är ett sätt att lägga ansvaret för osäkerhet hos beställaren.
Vägverket har hanterat osäkerhet på detta sätt under en längre tidsperiod. När ett förfarande visat sig fungera väl finns det mycket som talar för att metoderna ger avsedda effekter. Det kan trots detta finnas skäl att i en huvudstudie närmare undersöka hur detta förfarande att hantera osäkerhet i genomförandeprocessen påverkar budgivarnas agerande. Frågan hänger bland annat samman med vilken part som har bäst förmåga att innan ett bygge påbörjas göra bedömningar av de verkliga kostnaderna. Svaret påverkas också av skillnaden i riskkostnader mellan parterna; vem är bäst skickad att ta på sig kostnaden för den osäkerhet som problemet medför? Det kan i synnerhet finnas skäl att undersöka om utvecklingen på andra områden innebär att tillvägagångssättet medför problem som tidigare inte materialiserats.
4.3 Hur har genomförandet fungerat?
4.3.1 Är fördyringarna onormalt stora?
Har Södra länken drabbats av orimligt många tvister, kostnadsökningar och förseningar? Frågan är av flera skäl omöjlig att besvara inom ramen för förstudien. Endast två projekt – SL08 och SL09 – har slutförts. Ur den diarieförda korrespondensen kring dessa mycket små projekt kan man konstatera att tvister pågått under hela entreprenadtiden. Både SL08 och SL09 försenades med drygt sex månader jämfört med vad som fastslagits i kontrakten. Först långt efter att entreprenaderna var slutbesiktigade (1999-11-18 för SL08 och 1999-05-21 för SL09) nåddes förlikningsavtal som gjorde att entreprenaderna kunde slutregleras ekonomiskt.
Slutsumman för SL08 steg med 66 procent jämfört med kontrakt, från 20,5 till drygt 34 miljoner kronor. Huvuddelen av kostnadsökningarna berodde på det temporära byggstopp som regeringen beslutade om, vilket medförde extra kostnader för såväl beställare som entreprenör. Kostnaderna för ÄTA var drygt 4 miljoner, medan kostnadsökningen till följd av att reglerbara mängder ökat jämfört med vad som angivits i upphandlingsunderlaget bara var drygt 1 miljon. SL09 ökade i pris med 46 procent, från knappt 20 miljoner till knappt 28 miljoner kronor. Även här var regeringens temporära byggstopp den stora boven och stod för drygt fem miljoner. ÄTA utgjorde drygt tre miljoner, medan ersättning enligt mängdförteckningen ökade med omkring en halv miljon (se tabell 2 och 3).
Tabell 2 Förseningar och kostnadsökningar, SL08 och SL09.
Entre- prenad Avrop Slutbesikt-ning enligt kontrakt Godkänd slutbesiktning Tidsförlängning relativt kontrakt Vinnande
bud Kontraktspris Slutpris
Procentuell prisökning relativt kontrakt SL08 1997-07-03 1998-05-03 1998-11-30 drygt 6 mån 20 500 000 20 500 000 34 121 718 66 SL09 1997-07-03 1998-05-03 1998-11-13 cirka 6 mån 19 624 000 19 624 000 28 709 325 46
Tabell 3 Orsaker till kostnadsökningar, SL08 och SL09.
Entreprenad SL08 SL09 Kostnadsökning 13 621 718 9 085 325 varav Ersättning enligt mängdförtäckning 1 069 511 500 312 ÄTA 4 091 597 3 360 853 Byggstoppet 8 460 610 5 224 160
SL08 och SL09 är alltså två entreprenader som sannolikt inte är representativa för Södra länken som helhet, dels på grund av att de är två jämförelsevis små entreprenader, dels därför att det temporära byggstoppet i hög grad påverkat kostnaderna. Övriga entreprenader är antingen inte slutbesiktigade eller så pågår fortfarande diskussioner om den ekonomiska regleringen. Det är inte heller möjligt att uttala sig om hur besvärligt projektet varit att genomföra till följd av att jämförelsematerial från andra projekt – stora eller små – saknas.
Ett sätt att förstå om de vinnande anbuden varit underbud eller ej är att jämföra de bud som inkommit med de bedömningar som gjordes innan projektet påbörjades. Långt före Södra länken började byggas gjorde också Skandiakonsult på Vägverkets uppdrag kalkyler över kostnaderna för projektet. Sedan dess har
emellertid projektet förändrats. Nya byggarbeten har tillkommit, andra har utgått och vissa delprojekt har slagits ihop eller delats upp i mindre bitar. Enligt Vägverket är det därför inte relevant att jämföra ursprungliga kalkyler med entreprenadkontraktens priser. Därmed kan vi inte med hjälp av dessa förkalkyler få någon uppfattning om huruvida kontraktspriserna varit orimligt låga eller ej.
4.3.2 Konjunkturer och oväntade kostnadsökningar
Då de första entreprenaderna upphandlades rådde lågkonjunktur inom byggindustrin. Enligt konjunkturinstitutets mätningar var både byggandet och antalet antagna anbud lågt under hela 1996 och 1997. Därefter ökade både byggande och antal antagna anbud och låg på höga eller normala nivåer fram till mitten av 2001 för att därefter minska. Priser på lämnade anbud följer ungefär samma mönster. Mycket grovt räknat kan vi därför säga att under Södra länkens första perioder rådde lågkonjunktur, som omkring 1998 övergick i högkonjunktur. I mitten av 2001 föll byggkonjunkturen åter något, sett över hela landet.
Eftersom Södra länkens kontrakt indexregleras kompenseras företagen för delar av sina konjunkturorsakade kostnadsökningar. Inom ramen för förstudien har det inte varit möjligt att göra mer ingående analyser av index och konjunkturförändringarnas betydelse för företagens kostnader. En jämförelse mellan den allmänna löneutvecklingen för byggnadsarbetare i Stockholm och övriga landet visar emellertid att lönerna ökat snabbare i Stockholm än i övriga riket: Mellan 1996 och andra kvartalet 2002 ökade byggnadsarbetarnas genomsnittliga timlöner med knappt 48 procent i Stockholm, jämfört med 41 procent för riket i övrigt och 43 procent för hela Sverige inklusive Stockholmsregionen.
Tabell 4 Indexerade timlöner enligt byggnadsavtalet för byggnadsarbetare i
Stockholm och riket. Basår 1996.
Timlön Timlön Timlön År Stockholm övriga riket exkl.
Stockholm riket inkl. Stockholm 1996 100 100 100 1997 102,52 102,8 102,75 1998 107,04 105,73 106,04 1999 108,98 108,82 108,74 2000 114,14 113,54 113,74 2001 141,86 136,25 137,92 2002 (2:a kvartalet) 147,7 141,05 143,21 Källa: Egen bearbetning av siffror från Byggnadsarbetareförbundet.
Utöver timlönerna tillkommer också kostnader för traktamenten, reseersättningar och eventuella ackordslöner. Dessa kostnadskomponenter kan vara särskilt betydelsefulla i situationer då företagen har svårt att få tag i personal i Stockholmsregionen och i stället tvingas betala höga ersättningar för att knyta anställda till projekten som pendlar från en bostad någon annanstans i landet. Förutom sådana lönekostnader har företagen naturligtvis också andra kostnader som påverkas av konjunkturförändringar.
Resonemanget pekar på att kostnaderna för företag i Stockholmsregionen kan ha stigit snabbare än kostnaderna för företag i riket som helhet. Om utvecklingen varit oförutsedd av Södra länkens entreprenörer kan det ha inneburit att de drabbats av kostnadsökningar som inte täckts in av index. Om skillnaderna är tillräckligt stora för att förklara delar av de problem som eventuellt kännetecknat Södra länken är dock oklart. Något tillspetsat kan man ställa sig frågan om det ska vara så omöjligt för en budgivare i lågkonjunktur att förutse en kommande högkonjunktur och vad detta kan betyda för kostnadsbilden under genom-förandefasen av ett kontrakt. Också denna fråga bör studeras närmare under en eventuell huvudstudie.
4.3.3 Laborerar vinnaren med á-priser?
Om den vinnande budgivaren räknar med att göra vinst via väl betalda tilläggsbeställningar borde vinnarbuden skilja sig från övriga bud på så sätt att totala anbudssumman är lägre men vissa á-priser högre. En jämförelse av anbuden på SL04, SL11 samt SL20-SL256 visar emellertid inga klara sådana mönster.
Om den vinnande budgivaren räknat med att de reglerbara mängderna generellt kommer att öka, borde budgivaren ha valt att lägga ett anbud med en låg totalsumma, men med ovanligt höga á-priser för de reglerbara mängderna (och därför också en låg klumpsumma för den icke reglerbara delen av kontraktet). Men som framgår av tabell 5 är inte heller detta fallet. Vid de flesta upphandlingar är den vinnande budgivarens reglerbara summa tvärtom en av de lägsta.
En jämförelse mellan ”á-priser för arbeten enligt självkostnadsprincipen” för samtliga anbud på SL04 visar inte heller några generella skillnader mellan vinnaranbud och övriga anbud eller mellan låga och höga anbud. Det vinnande budet har vissa självkostnads-á-priser som är högre och andra som är lägre än konkurrenterna (se tabell 6). Samma sak behöver naturligtvis inte gälla för övriga entreprenader.
Fortfarande återstår möjligheten att den vinnande budgivaren har lagt extra höga á-priser för vissa strategiskt viktiga arbeten, dvs. just de arbeten som i efterhand visar sig öka mycket i mängd. Samtidigt skulle detta kräva att denne budgivare är bättre än både sina konkurrenter och Vägverket på att bedöma vilka typer av arbeten som kommer att öka i mängd. Risken finns naturligtvis att en budgivare som spekulerar på detta sätt gör en felbedömning. Enligt Vägverket finns exempel på bådadera: Vissa vinnande budgivare har lagt höga á-priser på de arbeten som kommit att öka mycket i mängd, medan andra råkat lägga låga á-priser på arbeten som ökat i mängd.
Sammanfattningsvis är det därför svårt att få belägg för attvinnande budgivare agerat strategiskt genom att laborera med á-priser i de bud som lämnats. Man kan givetvis inte utesluta att samtliga budgivare lämnar anbud med höga priser på tillkommande arbeten då dessa priser ändå inte spelat någon roll vid anbuds-utvärderingen (se också diskussionen om viktning, avsnitt 4.3.4 nedan). Inom projektledningen diskuterades därför om man vid utvärderingen av anbud skulle anta en viss mängd tillkommande arbeten, något som aldrig i praktiken genomfördes. Frågan har inte varit möjligt att belysa närmare än så inom ramen för förstudien
6
För övriga projekt är alla anbud utom vinnaranbuden makulerade. Dock finns uppgifter om vissa delar, t.ex. anbudens totalsummor, noterade i de s.k. upphandlingsprotokollen.
4.3.4 Har någon budgivare vunnit för många entreprenader?
Som vi sett kan upphandlingarnas tidsmässiga överlappning, kombinerat med det faktum att budgivarnas kostnader kan bero på hur många projekt man tilldelas, ha skapat en ytterligare typ av osäkerhet för budgivarna. För att gardera sig kan då såväl små som stora företag ha valt att lägga ”onödigt” höga bud. Men det är också möjligt att de inte ”garderat sig” tillräckligt och mot sin vilja vunnit för många entreprenader. En bristande kapacitet kan i så fall innebära att kostnaderna i slutänden ökat jämfört med de bud som lämnades i upphandlingen.
Eftersom Vägverkets projektorganisation varit sådan att olika objekt har upphandlats oberoende av varandra tycks inga uttryckliga direktiv ha gått ut till budgivarna om att de kan lägga kombinatoriska bud. Trots detta har flera budgivare valt att lägga sådana bud (se tabell 8). En genomgång av de anbud som finns sparade (se fotnot 5 ovan) visar att de flesta budgivare som lagt kombinatoriska bud har givit beställaren viss rabatt om budgivaren tilldelas flera objekt. Men det finns också ett exempel där en budgivare uttryckligen reserverar sig mot att tilldelas mer än ett av två objekt. Detta indikerar att denne budgivare varit medveten om sina resursrestriktioner.
En genomgång av tabell 1, 7 och 8 visar också att – som utfallet blev – detta specifika problem för Södra länken bara kan ha blivit aktuellt vid ett tillfälle. Selmer tilldelades både SL03 och SL11, två entreprenader som överlappade varandra tidsmässigt. Selmer hade oss veterligen inte lagt något kombinatoriskt bud på just de två entreprenaderna. Därmed finns en risk att Selmer ”mot sin vilja” vunnit en entreprenad för mycket. Mot detta talar att Selmer lämnade anbud också på andra entreprenader inom Södra Länken. I övriga fall var det antingen så att just de entreprenader en budgivare tilldelades inte överlappade varandra i tid, eller så hade den vinnande budgivaren lagt kombinatoriska bud på de entreprenader denne tilldelades.
Detta tyder på att företagen inte tycks ha vunnit fler entreprenader än de har kapacitet för till det avtalade priset, åtminstone så länge vi begränsar perspektivet till att gälla Södra länken. Naturligtvis finns möjligheten att entreprenörerna varit inblandade i andra stora upphandlingar än Södra länken, vilket inverkat på deras möjligheter att i förväg bedöma sina kostnader.
En lösning som diskuterades i kapitel 2 är att använda kombinatorisk budgivning, där budgivarna ges möjlighet att vid ett och samma tillfälle lägga bud både på varje objekt för sig och på flera objekt i grupp. Angreppssättet har visat sig fungera mycket väl i flera olika tillämpningar inom Vägverkets verksamhets-område. Att beräkna anbud för stora entreprenader är emellertid ett tids- och resurskrävande arbete. Det är därför i praktiken oklart om entreprenörerna har kapacitet att räkna på så många och komplexa anbud vid ett och samma tillfälle som tillvägagångssättet skulle kräva. Vi gör därför bedömningen att kombinatorisk budgivning sannolikt inte är tillämplig för projekt i denna storleks-ordning.
I kapitel 3 noterade vi också att den typ av projekt som Södra länken representerar kännetecknas av stor interdependens mellan sina olika delar. För att en entreprenör ska kunna fullgöra sitt åtagande avseende ett delprojekt förutsätts ofta att ett eller flera andra delprojekt färdigställts enligt de planer som upprättats. För att skärpa uppmärksamheten på betydelsen av tidhållning i genomförandet kan denna aspekt betonas ytterligare i upphandlingsunderlaget. Man kan också
vidareutveckla de (positiva och/eller negativa) incitament som redan idag kopplas till förmågan att hålla de tidsmässiga åtaganden som formuleras i kontrakten.
4.3.5 Egenkontroll, viktning och beställarens rykte
Frågorna 3e-g är svårare att belysa med hjälp av tillgängligt datamaterial. Möjligheten att entreprenörerna haft en bristande egenkontroll inom ramen för den nya ISO 9000-standarden bör emellertid kontrolleras närmare. Brister i entreprenörernas löpande kvalitetskontroll kan ha drivit upp kostnaderna jämfört med vad som varit fallet då – som tidigare – beställaren löpande kontrollerat verksamheten. Om detta är en bidragande orsak till de konflikter som uppstått borde man inför kommande projekt kunna hitta former för att hantera frågan.
Det är i allmänhet svårt att undersöka kulturen inom byggbranschen och huruvida företagen räknar med att få mer betalt än kontrakterat. Det är självfallet än svårare att belägga att en sådan kultur i sin tur lett fram till att utförare av just detta projekt försöker utnyttja beställarens välvilja för att öka sin ersättningsnivå. Det är emellertid ett känt faktum att de underförstådda delarna av ett avtal, vad man skulle kunna kalla gentlemens´ agreement, är väl så viktiga som det som finns skrivet. Särskilt betydelsefullt kan detta vara om parterna träffar överenskommelser med varandra vid ett stort antal tillfällen över tiden. Man brukar i detta sammanhang prata om implicita kontrakt eller relationskontrakt.
Om det är så att någon av parterna agerar annorlunda än vid andra avtalstillfällen,
exempelvis genom att inte längre agera som ”man brukar”, skulle detta i sig kunna förklara att antalet konflikter ökat.
Det är också svårt att närmare påvisa vilken effekt olika typer av viktning och information till budgivarna om viktningen kan ha haft. Vi har sett att anbudssumman i de flesta fall varit avgörande för vilken entreprenör som tilldelats kontrakt och att parametrar som organisation, miljöplaner eller erfarenheter från liknande objekt bara i undantagsfall haft reell betydelse. Informationen till budgivarna om hur anbudsutvärderingen och -viktningen skulle komma att genomföras tycks vid de flesta upphandlingarna ha varit bristfällig. Budgivarna kände till vilka parametrar som bedömdes men inte deras relativa betydelse eller vikt.
Mycket talar för att sådana oklarheter kan ge upphov till betydande problem. Ju mer utföraren vet om vad beställaren vill ha, desto större är chansen att detta också materialiseras. Vägverkets förfarande torde därför ha inneburit att slumpen spelat en roll för om annat än totalkostnaden påverkat valet av utförare. Mycket talar i och för sig för att kostnaden också bör vara av stor betydelse. Detta bör emellertid i så fall vara resultatet av en medveten process, inte av vilken person som gör bedömningen eller andra ovidkommande faktorer. Vi vill därför föreslå att Vägverket i framtida upphandlingar tydligare redovisar hur olika parametrar kommer att hanteras innan dess att förfrågningsunderlaget skickas ut.
5 Slutsatser
En frågeställning som aktualiserats under arbetets gång är om Södra länken drabbats av många tvister, kostnadsökningar och förseningar. Frågan belystes av de tidningsskriverier i mitten av hösten 2002 som gav vid handen att tvister mellan Vägverket och en eller flera entreprenörer kan komma att hamna i domstol. Det har i denna förstudie emellertid inte varit möjligt att finna belägg för att sådana problem varit mer besvärande under genomförandet av Södra länken än i andra sammanhang när stora väginvesteringar har upphandlats. Ett skäl är att några jämförelser inte kunnat göras med andra komplexa projekt. Dessutom har endast två entreprenader slutreglerats. Båda har ökat i pris och försenats och de ekonomiska tvisterna har pågått under hela entreprenadtiden. Projekten är emellertid små i förhållande till de andra avtal som tecknats för att bygga Södra länken och de drabbades också, till skillnad från övriga entreprenader, av ett temporärt byggstopp vilket medförde ökade kostnader.
Också på andra punkter har det varit svårt att dra några bestämda slutsatser från genomgången. Vi har vare sig kunnat belägga eller vederlägga uppfattningen att entreprenörerna lagt underbud i upphandlingen för att i stället kompensera sig på olika sätt under genomförandeprocessen. Tillgänglig information pekar inte på att budgivare medvetet laborerat med specifika á-priser i sina anbud. Det har inte heller varit möjligt att hitta belägg för att budgivare av misstag vunnit fler entreprenader än de har kapacitet för till de avtalade priserna.
Mer än fem budgivare har i genomsnitt lämnat bud på de olika delkontrakten. Teoretiska studier pekar på att detta i många situationer skulle kunna räcka för att upprätthålla ett konkurrenstryck. Vissa andra förhållanden, som exempelvis det faktum att spridningen i buden är relativt stor, skulle emellertid kunna tolkas som att konkurrenstrycket är otillräckligt.
En slutsats av förstudien är således att det inte varit möjligt att visa om de vinnande budgivarnas anbud varit orimligt låga, eller om just detta projekt varit förenat med fler konflikter och problem än vad som normalt är fallet. De observationer som gjorts under arbetets gång har emellertid lett fram till rekommendationer att i en eventuell huvudstudie närmare granska några specifika aspekter på upphandling.
I synnerhet kan det finnas skäl att studera innebörden av att somliga projekt är särskilt komplexa. Södra länken delades upp i flera mindre entreprenader, bland annat för att öka konkurrensen genom att fler företag då skulle ha kapacitet att utföra entreprenaderna. Samtidigt gav uppdelningen av ett stort projekt i flera mindre delar upphov till betydande krav på samordning mellan entreprenörerna. Dessutom kan, som vi såg ovan, upphandlingarnas tidsmässiga överlappning ha inneburit att företagen haft svårt att lägga bud på grund av att stordriftsfördelar inte kunnat utnyttjas alternativt att kapacitetsbegränsningar medfört en risk att vinna för många entreprenader. Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att överväga vilken projektuppdelning och –organisation som bör väljas när arbetet med Norra länken ska påbörjas.
Det har också framkommit att Vägverket tar på sig ett betydande ansvar för de merkostnader som osäkerhet om ett projekts egentliga resurskrav kan innebära. Om projektering eller det geotekniska underlaget missat faktorer av betydelse, eller om förfrågningsunderlaget av andra skäl gjort felbedömningar av de kvantiteter som ska hanteras inom ramen för uppdraget, så har entreprenören rätt att – efter samtal med beställaren – fakturera sådana merkostnader.
Frågan är om denna ansvarsfördelning är lämplig för att hantera den genuina form av osäkerhet som kan vara förenad med anläggningsentreprenader av denna art. Svaret på en sådan fråga hänger bland annat samman med vilken part som har bäst förmåga att innan ett bygge påbörjas göra bedömningar av de verkliga kostnaderna. Svaret påverkas också av skillnaden i riskkostnader mellan parterna; vem är bäst skickad att ta på sig kostnaden för den osäkerhet som problemet medför?
De kostnadsökningar som denna form av osäkerhet kan ge upphov till kan vara betydande. Särskilt bekymmersamt kan detta bli just för stora och mycket komplexa projekt. Det kan därför finnas anledning att närmare analysera förfarandet. Exempelvis kan man undersöka om andra branscher, som till exempel byggande av hyres- och kontorsfastigheter, har motsvarande avtalskonstruktioner. Det finns också anledning att i större detalj undersöka vilka typer av verksamheter som tycks vara kostnadsdrivande. Detta kan ge grund för en djupare förståelse av hur problemen kan hanteras.
De observationer som gjorts pekar också på betydelsen av att i underlaget för en upphandling tydligt beskriva hur inkomna anbud kommer att utvärderas. Om det är så att beställaren vill att andra aspekter på projektet än dess totalkostnader ska påverka valet av utförare bör detta klargöras i förfrågningsunderlaget. Man måste därvid också redovisa hur viktningen av olika parametrar kommer att genomföras. Det är utförarens kreativitet med avseende på av beställaren utpekade parametrar som bör uppmuntras, inte deras förmåga att gissa sig till vad beställaren egentligen vill ha.
Referenser
Arnek, Magnus (2002): Empirical Essays on Procurement and Regulation. Economic Studies 60, Department of Economics, Uppsala University.
Byggnadsarbetareförbundet, http://www.byggnads.se/byggnads/515,504.cs, 2002-10-31.
Dir. 2002:24, Konkurrensen, kvaliteten och kostnaderna i byggsektorn. Konjunkturinstitutet: Konjunkturbarometern, maj 2002.
Lunander, A & Karlsson, S (2002): Vägverkets upphandling av
beläggnings-arbeten i Region Mälardalen. Arbetsrapport, Ekonomiska institutionen,
Örebro universitet.
Lunander, Anders & Nilsson, Jan-Eric: Upphandling till lägre kostnad! Ett
experimentellt test av alternativa tillvägagångssätt för upphandling av vägmarkering. Centrum för Transportekonomi, 2000.
Bilaga 1 Sid 1 (8)
Tabell 1 Budgivare och lagda bud SL01-SL25.
Upphandling Företag Lagt bud Inkl. sidoanbud SL01 NCC-EEG Henrikssen * 379 625 000
Selmer 397 700 000 Skanska 398 000 000 Ed Zublin 436 106 000
Peab 464 326 750
Kvaerner Nej tack
SL02 NCC/EEG Henrikssen * 281 000 000 252 000 000 Skanska 271 000 000 269 000 000 Peab 346 500 000 339 500 000 E. Pihl & Son AS 414 680 000
Kvaerner Nej tack
Lemminkäinen Construction Nej tack Ed Zublin Nej tack SL03 Selmer * 445 000 000 Skanska 510 000 000 NCC/EEG Henrikssen 542 488 765 Ed Zublin 603 177 446
Peab 612 733 694
Lemminkäinen Construction Nej tack
Kvaerner Nej tack
SL04 Vägverket Produktion * 78 886 571 86 989 790 Skanska 96 800 000 Midroc Construction 99 396 000 Lemminkäinen Construction 114 203 600 Selmer 116 058 000 Peab 118 135 000 NCC 133 000 000 YIT 178 655 000 SL08 Peab 20 500 000 Dala Väg 18 950 000 Anm.1 Vägverket Produktion 22 100 000
Midroc Construction 22 699 500 Anm. 3 Lemminkäinen Construction 23 125 320
Skanska 23 450 000
YIT 23 543 105
GBA Grus&Betong 23 850 000 Anm. 2
NCC 24 100 000
Siab Anläggning 25 100 000 Anm. 1 Svenska Väg Nej tack
Selmer Nej tack
SL09 YIT * 19 624 000
GBA Grus&Betong 17 450 000 Anm. 2 Dala Väg 17 800 000 Anm. 1 Midroc Construction 19 950 600 Anm. 3
