HORISONTELLA STUPRÖR
En utvärdering av hur Upplands Väsby kommun arbetar med frågor inom
tvärsektoriella politikområden
SONIA RUYTER
Kurs: Statsvetenskap 61-90, SKA204 Högskolepoäng: 15 hp
Program: Statsvetarprogrammet Handledare: Joakim Johansson
SAMMANFATTNING
Forskningen inom offentlig förvaltning har börjat uppmärksamma nya samarbetsformer för styrning – horisontella partnerskap ersätter den traditionella modellen (Rogers & Weber, 2010). Komplexa samhällsfrågor får ta större del av ljuset på den politiska arenan vilket återspeglas i de politiska mål som diskuteras även på kommunal nivå. Globala trender i samhällsdebatten och Agenda 2030 ändrar förutsättningarna för det politiska
handlingsutrymmet (Sveriges Kommuner och Lansting, 2018). Dessa ämnen kräver att förvaltningen arbetar mer tvärsektoriellt.
Syftet
med den här studien är att kartlägga och utvärdera hur Upplands Väsby kommun har valt att organisera och integrera de två tvärsektoriella politikområdena folkhälsa samt energi och klimat, för att åskådliggöra problematiken med implementeringen av tvärsektoriella politikområden i kommunala organisationer av struprörsstruktur. För att objektivt uppfylla syftet valdes metoden en besrkivande kvalitativ dokumentstudie och en induktiv ansats med utvärderande intention. Dokumentstudien utförs på offentliga dokument som flerårs- och verksamhetsplaner, års- och verksamhetsberättelser samt nyckeltal från tidsperioden 2018-2021.Resultatet synes bli att Upplands Väsby kommun idag inte har ett vedertaget arbetssätt för hur man hanterar de tvärsektoriella politikområdena, utan två skilda. Följderna av
arbetssätten har inte lyckats säkerställas genom bristfälliga nyckeltal från tidsperioden. Men det är tydligt att en formell tvärsektoriella roll med helhetsansvar ger mer tyngd i arbetet och skapar en ryggrad för politikområdets genomlevande.
Dokumentstudien förevisar den teoretiska tvärsektoriella organisationen inom kommunen men vad som syns i svart på vitt stämmer inte alltid överens med vad som faktiskt sker i praktiken. Slutsatsen är att det krävs ett annat metodval för att skapa en verklighetstrogen bild av hur kommunen arbetar med tvärsektoriella politikområden. Därför stärks tyngden i problemet med tvärsektoriella politikområden i stuprörsstrukturer – de kräver arbete som inte kan påvisas genom endast teoretisk uppföljning.
Nyckelord: tvärsektoriella politikområden, horisontell samordning, kommunal förvaltning,
verksamhetsutveckling,
informell integrering, formell policy- ochINNEHÅLL
1 INLEDNING ... 9
1.1 Problemformulering ... 10
1.2 Syfte och frågeställningar ... 10
2 TEORETISK REFERENSRAM OCH TIDIGARE FORSKNING ... 11
2.1 Bakgrund och tidigare forskning ... 11
2.2 Implementering genom horisontella nätverk ... 12
2.3 Utvärderingsteori ... 14
3 METOD OCH MATERIAL ... 16
3.1 Forskningsdesign ... 16
3.1.1 Avgränsningar ... 17
3.1.2 Operationalisering ... 17
3.2 Datainsamling ... 19
3.2.1 Datakällor ... 19
3.3 Databearbetning och analys ... 19
3.3.1 Urval ... 21
4 RESULTAT ... 22
4.1 Upplands Väsby kommun ... 22
4.2 Ledningssystem ... 22
4.2.1 Tvärsektoriella politikområden och samordningsfunktioner ... 23
4.3 Folkhälsa ... 24
4.4 Energi och klimat ... 27
4.5 Hur ser Upplands Väsby kommuns ledningssystem ut? ... 29
4.6 Hur arbetar Upplands Väsby kommun med de tvärsektoriella politikområdena folkhälsa och energi och klimat? ... 29
5 DISKUSSION ... 31 5.1 Metoddiskussion ... 31 5.2 Resultatdiskussion ... 31 5.3 Fortsatt forskning ... 33 6 SLUTSATSER ... 34 7 LITTERATURFÖRTECKNING ... 35
TABELL- OCH FIGURFÖRTECKNING
Tabell 1 Definitioner av ord frekvent använda ord ... viiTabell 2 Kodfrågor och kodord ... 20
Tabell 3 Undersökta dokument ... 20
Tabell 4 Tjänstemannaorganisationens kontor ... 23
Tabell 5 Fynd från datainsamlingen folkhälsa ... 25
Tabell 6 Fynd från datainsamlingen energi- och klimat ... 28
Figur 1 Perfekt hierarki och underminerad hierarki ... 13
Figur 2 Systemmodellen anpassad till utvärdering i offentlig sektor ... 14
Figur 3 Beskrivning av dokument ... 19
Figur 4 Visualisering av Upplands Väsby kommuns ledningssystem ... 22
Figur 5 Upplands Väsby kommuns miljöorganisation ... 24
Figur 6 Nyckeltal: Agenda 30 mål 2: Hälsa och välbefinnande (Kolada, 2021a). ... 26
Figur 7 Nyckeltal: En god och jämlik hälsa (Kolada, 2021c). ... 26
Figur 8 Nyckeltal: God kvalitet - elev- och brukarupplevelser (Kolada, 2021c). ... 26
Figur 9 Nyckeltal: Hållbart och uthålligt (Kolada, 2021c). ... 26
Figur 10 Nyckeltal: Agenda 30 mål 7: Hållbar energi för alla (Kolada, 2021a) ... 28
DEFINITIONER
Definition
Beskrivning
Offentlig sektor
Skattefinansierad verksamhet som drivs åt det allmänna
(Petersson, 2013; Rothstein, 2014)
Styrning
Control, att behärska en apparat eller ett skeende (Petersson,
2013)
Tvärsektoriellt
Integrerat, mellan sektorer (Vedung, 2009; Svensson, 2019;
Statskontoret, 2006)
Horisontalitet
Utan formella hierarkiska inslag, direkt personlig interaktion,
på tvären genom den hierarkiska ordningen (Svensson, 2019;
Montin & Granberg, 2013)
Vertikalitet
Med formell hierarkisk struktur, följer den hierarkiska
ordningen (Svensson, 2019; Montin & Granberg, 2013)
Granskning
Kontroll, undersökning för att fastställa om allt är i sin ordning
(Petersson, 2013)
Offentlig förvaltning Organisation som bereder och verkställer politikernas beslut
(Rothstein, 2014)
Utvärdering
Noggrann efterhandsbedömning av utfall, slutprestationer,
förvaltning, beslutsinnehål och organisering av offentlig
verksamhet (Vedung, 2009).
Intervention
Innehållet, substansen i det som ett formellt, auktoritativt,
legitimerande beslut handlar om. Innehåller en
problembeskrivning, en uppsättning mål samt anvisningar om
styrmedel (Vedung, 2009, s. 39).
1 INLEDNING
Idag består Sverige av 290 kommuner, en produkt av 150 år, två reformer och flera kommunsammanslagningar för att uppnå effektiva förvaltningsenheter med möjlighet att höja och utjämna medborgarnas välfärd (Petersson, 2013; Mattson & Petersson, 2016; Montin & Granberg, 2013). Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av ett starkt kommunalt självstyre – medborgarnas möjlighet till att styra sig själva. En form av kompromiss mellan autonomi och statlig kontroll där demokrativärden och
effektivitetsvärden ska mötas (Montin & Granberg, 2013; Statskontoret, 2021). Kommunen är därför en central del i medborgarnas liv, den inverkar på vår vardag genom flera olika kanaler. Allt från hur våra äldre ska tas om hand i den kommunala hemtjänsten, vilka investeringar som behöver göras inom den kommunala avfallshanteringen för att minska klimatavtrycket, var nya gemensamma mötesplatser ska etableras, vilka kemikalier som ska mätas för att säkerställa vattenkvaliteten till vem som får sälja korv på torget är ett urval av frågor som kan tas upp, överläggas, beslutas och verkställas i din hemkommun.
Genom att vara en engagerad medborgare har man möjlighet att skapa förutsättningar och mål för hur ens hemkommun ska se ut och agera. Men för att få en idé till verklighet krävs det förtroendevalda, tjänstepersoner och organisering. Allt detta skapar tillsammans en apparat som är omfångsrik och komplex. Det varierade arbete som utförs inom en kommun sker i ett brett spektrum av sektorer som kräver olika typer av kunskap och färdigheter för att säkerställa att arbetet uträttas korrekt. Exempelvis bör en tjänsteperson med
expertkunskaper inom avfallshantering och miljölagstiftning kanske inte vara avgörande i handläggningen av ett ärende gällande en familj som hamnat i ekonomiskt trångmål. För att organisera och leda apparaten som utgörs av alla dessa tjänstepersoner och verksamheter och se till att de förtroendevaldas önskan blir till verklighet finns kommundirektören. Vars yttersta ansvar är att se till att förvaltningsapparaten på ett effektivt sätt förverkligar de uppgifter som den politiska organisationen beslutar om. Kort sagt är kommunaldirektören ansvarig för effektivitets, demokrati- och rättssäkerhetsvärdena.
Komplexa samhällsfrågor har fått ta större del av ljuset på den politiska arenan vilket återspeglas i de politiska mål som diskuteras även på kommunal nivå. Trender som ny teknik, klimatförändringar och värderingar ändrar förutsättningarna för det politiska handlingsutrymmet (Sveriges Kommuner och Lansting, 2018). Dessa ämnen kräver att förvaltningen arbetar mer tvärsektoriellt. Tvärsektoriellt arbete innebär att samarbeta över verksamhetsgränser för att nå ett gemensamt mål, det ligger i allas intresse att samarbetet lyckas – integrerad politik, eller tvärsektoriellt arbete i en stuprörsorganisation (Vedung, 2009; Statskontoret, 2006; Svensson, 2019). Den här studien undersöker hur man i Upplands Väsby kommun har organiserat sig för att möta två av dessa i samhället växande tvärsektoriella politikområdena: folkhälsa samt energi och klimat.
1.1
Problemformulering
Ökningen av social medvetenhet bland medborgarna och andelen tvärsektoriella politikområden som etablerats under de senaste 30 åren tvingar den kommunala förvaltningsapparaten att utveckla sitt arbete för att leva upp till sitt uppdrag – att
sammanföra effektivitets- och demokrativärdena. Styr- och ledningssystem är föränderliga och det ökade inslaget av tvärsektoriella frågor inom den offentliga förvaltningen ökar. Den offentliga maktens organisation kan uppfattas som ett uttömt ämne, men realiteten är att sektorn fortfarande har stora kunskapsluckor och outforskad terräng (Petersson, 2013). Forskning på hur tvärsektoriella frågor hanteras på myndighetsnivå finns, men utrymmet för forskning kring arbetet med tvärsektoriella politikområden på kommunal nivå är stort. Det är därför statsvetenskapligt relevant att undersöka hur det går till när kommunen arbetar med, och uppfyller kommuninvånarnas vilja, gällande tvärsektoriella politikområden. Problemet som utgör grunden till den här undersökningen är hur den vertikala styrningen som den sektorsindelande organisationen förespråkar, möter behovet av att implementera horisontell samverkan för att lyckas inom tvärsektoriella politikområden (Statskontoret, 2006). Således, hur man på kommunal nivå implementerar dessa frågor som kräver horisontell samverkan i ett system som antas vara grundat i en traditionell stuprörsformad kommunstruktur
(Svensson, 2019; Montin & Granberg, 2013).
1.2
Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att kartlägga och utvärdera hur i Upplands Väsby kommun har valt att organisera och integrera de två tvärsektoriella politikområdena folkhälsa och energi och klimat.
Syftet uppfylls genom att besvara följande frågeställningar: • Hur ser Upplands Väsby kommuns ledningssystem ut?
• Hur arbetar Upplands Väsby kommun med de två tvärsektoriella politikområdena folkhälsa och energi och klimat?
2 TEORETISK REFERENSRAM OCH TIDIGARE FORSKNING
Avsnittet inleds med att presentera tidigare forskning på området. Kapitlet innehåller även en redogörelse av de utvärderingsteorier som ligger till grund för metodvalet.
2.1
Bakgrund och tidigare forskning
Studier av offentlig förvaltning är omdebatterade, populära och utförda om, och om, och om igen. Den offentliga maktens organisation kan till synes uppfattas som ett uttömt ämne, men realiteten är att sektorn fortfarande har stora kunskapsluckor och outforskad terräng
(Petersson, 2013). Kanske att alla reformidéer gällande hur man bäst styr den offentliga förvaltningen ofta går ut på att sätta plåster på läckorna i den föregående reformidén. I vilket fall jagas svaren på dessa frågor fortfarande, och kommer fortsätta att undersökas i framtiden eftersom de politiska institutionerna utgör en viktig del i samhällets fortsatta utveckling. Decentraliseringen av den statliga beslutsmakten är grundlagsstadgad i 1 § i 1 kap. samt 14 kap. §§ i Regeringsformen (1974:152) genom det kommunala självstyret och indelningen av Sverige till de 290 moderna kommuner som vi idag har är ett resultat av den senaste kommunsammanslagningen i mitten av 1970-talet. Denna genomfördes för att möjliggöra medborgarnas engagemang (SOU, 1975) och stärka kommunernas kapacitet genom professionalisering och sektorsindelning av välfärdspolitikens olika verksamhetsområden. Ökad administrativ kompetens och professionalisering av tjänstemännen viskade om ett möjligt tjänstemannavälde inom de lokala förvaltningarna. Som lösning inrättades kommunalnämnder med förtroendevalda för att effektivisera den politiska styrningen av verksamheterna. Varningsflaggan om tjänstemannavälde byttes då till ett varningsfinger om för mycket politisk detaljstyrning. Effektiviseringen ska i stället komma genom
decentralisering och delegering – kraven på det politiska och det kommunala administrativa ledarskapet höjdes åter. Styrningsmodeller från det privata näringslivet blev populära verktyg för att uppnå en effektiv politisk styrning med fokus på medborgerligt engagemang. Kommunpolitikerna sätter tydliga mål för förvaltningen och tjänstemännen ansvarar för genomförande, utvärdering och uppföljning (Montin & Granberg, 2013; Almqvist, 2006). Dessa marknadsanpassade styrmodeller som bland andra målstyrning och resultatstyrning faller under paraplybegreppet New Public Management (NPM). Modellerna mäter
verksamheternas måluppfyllnad och använder resultatet för att utveckla effektiviteten och hur väl politikernas mål uppfylls. Politiken sätter målen och förvaltningen genomför, allting mäts (Almqvist, 2006; Brignall & Modell, 2000; Agevall, 2005; Hood, 1991; Lundquist, 2001). Den internationella forskningen har också under lång tid fokuserat på institutionell teori – institutionella normers prestanda, beteende och sociala strukturer (Lander & Heugens, 2009; Piña & Avellaneda, 2018).
Nya vindar råder (Statskontoret, 2021; Statskontoret, 2006), vilka har resulterat i ett annalkande paradigmskifte med reformidéer med fokus på tillit.
I Sverige identifieras starten som år 2016 när Tillitsdelegationen fick i uppdrag av regeringen att genomföra projekt som främjar verksamhetsutveckling i kommunal sektor. Detta för att minska rådande fokus på uppföljning, mål- och resultatstyrning (Kommittédirektiv,
2016:51). Piña och Avellaneda (2018) lyfter att det bara är på senare tid som forskare inom offentlig förvaltning har börjat uppmärksamma nya samarbetsformer för styrning – horisontella partnerskap ersätter den traditionella modellen (Rogers & Weber, 2010). Det är tidigare presenterat att tvärsektoriella politikområdena kräver att förvaltningen arbetar mer tvärsektoriellt. Arbetet innebär att flera verksamheter inom den kommunala förvaltningen behöver samarbeta och bidra med sakkompetens från sin sektor för att uppnå förbättring (Vedung, 2009). P. Svensson har i sin bok ”Att skapa helhet i offentlig sektor” skapat en tidslinje över utvecklingen av antal tvärsektoriella områden inom svensk politik. År 1998 fanns tre områden. År 1996 tillkom områden som jämställdhet och integrationspolitik. För år 2011 stolpar hon 11 områden, bland andra: folkhälsa, global utveckling,
miljöfrågor/hållbar utveckling och regional utveckling (Svensson, 2019). Givetvis krävs styrning av denna typ av tvärsektoriella frågor även på kommunalnivå. Därför bör det undersökas hur det går när den vertikala styrningen som det sektorsindelande NPM
förespråkar, möter behovet hos tvärsektoriella politikområden att implementera horisontell samverkan (Statskontoret, 2006).
Den tidigare forskningen förevisar att arbete krävs för att etablera tvärsektoriella
politikområden i den offentliga förvaltningen. Den här uppsatsen bidrar till forskningen genom att ge ett exempel på hur man på kommunal nivå arbetar med processer och
integrering inom tvärsektoriella politikområden. Här belyses faktorer i genomförande som kan ge möjlighet till utveckling eller nya perspektiv på relationen mellan effektivitet- och demokrativärden, hur specialisering och samverkankan kan dansa tillsammans.
2.2
Implementering genom horisontella nätverk
Att verkställa en intervention ses ofta som ett rakt stuprör, från toppen (politiken) bestämt utfört i botten av tjänstepersoner (förvaltningen) – den klassiska hierarkiska strukturen. Detta är dock inte verkligheten utan tvärtom är vägen krokig och interventionens
genomförande riskerar inte bara att förhalas utan även förändras från interventionens intention. Politik handlar om mer än beslut. Detta är en anledning till att studera
implementeringsprocessen: interventionen innan dess realisering genom implementering är endast ”ord på papper” (Hertting, 2014, s. 185). Avgörande är tydlighet i mål och medel som villkor för en effektiv implementering. Otydlighet skapar missförstånd och osäkerhet i genomförandet, vilket även kan skapa utrymme för grupper utan politiska mandat att få inflytande i förfarandet genom att tolka interventionen och påverka implementeringen och således organisationens politiska riktning. Detta formar förvaltningen till en politisk arena. Interventionens målformulering speglar politikens prioritering vilka bygger på
samhällsproblem – hur de uppkommer och hur dessa löses. Detta kallas programteori eller
Teori utgör interventionens tankemässiga ryggrad genom att spegla vad som anses/tros fungera som lösning på problemet. Den anger vägar till att nå något och innehåller ”beskrivningar av problemets karaktär och storlek, av problemets orsaker och av
problemets konsekvenser om ingenting görs” (Vedung, 2009, s. 47) eller som Hertting
(2014) skriver ”enkelt uttryckt idéer om orsakerna till ett problem som man vill åtgärda och vilka styrmedel som kan användas” (s. 193). Osäkerheten kan även ses som någonting positivt. Politiska beslut som uttrycker en välvilja öppnar för att professionella
tjänstepersoner ges utrymme att anpassa insatserna själva eller att interventionen anses vara så öppet formulerat att externa resurser med kompetens och perspektiv tillåts vara delaktiga i implementeringsprocessen, förvaltningen tvingas vara flexibel för en framgångsrik
problemlösning. Horisontella nätverk växer fram, samverkan mellan aktörerna, för att uppfylla interventionen. Nedan visualiserat genom en perfekt hierarki och en underminerad hierarki, med horisontella nätverk.
Figur 1 Perfekt hierarki och underminerad hierarki
Behovet av samverkan kan ses ha två dimensioner enligt Svensson (2019). Den ena
innehåller formell horisontell samordning av organisationens vertikala sektorers kompetens och resurser, den andra består av informell integrering av horisontella perspektiv i hela den vertikala kedjan, så kallad ”mainstreaming” eller värdegrundsarbete (s. 17). Svensson presenterar sin forskning som bygger på intervjuer med tjänstepersoner som arbetar i samordnande roll för just tvärsektoriella politikområden. Titlar som bland andra jämställdhetsstrateger, miljösamordnare, trygghetsstrateg och folkhälsosamordnare presenteras som intervjupersoner. Samtliga lyfter komplexiteten i att agera ur en form av ”specialistkompetens” för sakfrågan och där förväntningarna från förvaltningens sektorer är att de bär ansvaret för implementeringen. I de ordinarie vertikalt organiserade
verksamheterna kan de tvärsektoriella frågorna uppfattas som svåra att hinnas med eller uppfattas som komplexa i relation till verksamhetens ordinarie arbetsuppgifter vilket
omvandlar sektorernas syn på samordnaren till en ”kravmaskin”. Exempelvis genom att man på kontoret för samhällsbyggnad har svårt att se sina arbetsuppgifters koppling till folkhälsa. En lösning som lyfts är att de tvärsektoriella politiska målen kopplas ihop med den politiskt-administrativa organisationen – en legitimitet som klargör varför politikområden är viktigt i alla sektorer. Att formuleringar om perspektiv i ett styrdokument förenklar
ansvarautdelningen. Det juridiska ansvaret för den tvärsektoriella frågan ligger då på linjecheferna, där en samordnare kan vara med och förenkla som en spindel i nätet mellan dessa linjechefer.
Svensson sammanfattar sin forskning genom tre idealtypsversioner av tvärsektoriell organisering: informell kompensation för vertikala brister, få andra att göra saker och policy- och processintegrering i den formella organisationen (Svensson, 2019).
Uppsatsen ämnar identifiera hur Upplands Väsby kommun arbetar med två tvärsektoriella politikområden. Genom att identifiera arbetssätten kan en koppling mellan ovan
presenterade idealtyper användas för att formulera en slutsats av utvärderingen med koppling till tidigare forskning.
2.3
Utvärderingsteori
Utvärdering används för att ge vägledning i framtida beslut- och interventionssituationer – ”att i efterhand tolka, kartlägga och bedöma offentliga insatsers resultat, genomförande och organisering i syfte att åstadkomma ökad självreflexion och bättre grundade beslut” (Vedung, 2009, s. 19). En grundbult i utvärderingsdiskursen i offentlig verksamhet är att ha en
systemsyn, systemmodeller ska ses som ett heuristiskt redskap och inte som en normativ avbildning av verkligheten. De visualiserar hur inflödet av beslut och mål (resurser) från kommunfullmäktige, omvandlas genom den kommunala förvaltningens genomförande av politikernas mål (aktiviteter i verksamheten), utflödet blir de insatser som medborgare möter. I ytterligare ett skede kan utflödet definieras och mätas genom effekt och prestation. Återkopplingen är det uppfattade resultatet av förfarandet. Att studera omvandlingen öppnar för att synliggöra hur de tillgängliga resurserna fördelas och realiseras av tjänstepersonerna inom förvaltningen. Den enkla systemmodellen kan underlätta vid visualiseringen av offentlig förvaltning men Vedung har kompletterat modellen genom en annan terminologi och tydlighet gällande skillnaden mellan utfall och effekt. Modellen visar tydligare vilka delmoment som ingår i förfarandet från beslut till faktisk verkan på mottagarsidan. Inflödet kallas intervention, omvandling är förvaltning och utflödet är förvaltningens slutprestationer. En slutprestation är det utfall som skapas av interventionen, till exempel en tjänst, effekt är vad tjänsten indirekt skapar (handlingar och attityder) på slutmottagarsidan – hur
ingripandet realiseras bland medborgarna (Vedung, 2009, ss. 26-30). Modellen som är anpassad för utvärdering i offentlig förvaltning ser ut som följande:
Figur 2 Systemmodellen anpassad till utvärdering i offentlig sektor
Vedung mena
r att utvärdering kan genomföras på pågående interventioner som beslut och implementering så länge det finns minst ett värderingskriterium med tillhörande värdeskala, exempelvis interventionens mål, tjänstepersonernas upplevelser eller brukarnas attityd (Vedung, 2009, s. 32). Att steg för steg granska leden i implementeringsprocessen: från interventionens antagande fram till slutprestationen där bedömningen avser just processen för att mäta huvudmannens mål/intention med implementeringen i ett uppifrånperspektiv. I denna uppsats utvärderas hur ett fattat beslut genomförs på lägre nivåer (Vedung, 2009, ss. 75-77). En kvalitativ analys av förloppet med start i hur interventionen ser ut på pappret, för att sedan studera den administrativa processen (förvaltningen) tills att åtgärden når3 METOD OCH MATERIAL
Kapitlet redogör för, och diskuterar valet av, metod och material som använts vid framställningen av denna uppsats. Detta för att värna om transparens, skapa
utvecklingspotential och möjlighet till intersubjektivitet.
Den här studien växte fram ur ett praktikbaserat uppdrag på plats vid stabsenheten till kommunledningskontoret i Upplands Väsby kommun. Uppdraget gick ut på att ta fram ett underlag till svar på fem inkomna oppositionsinitiativ gällande hur arbetet kring några tvärsektoriella ämnen fortgick. Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Vängnerud (2015) skriver att samhällsvetare utgår från tre tillvägagångssätt i sin forskning – fråga människor, observera människor eller observera fysiska spår och resultat av mänskliga aktiviteter (s. 195). Uttrycket för hur uppdraget vid Upplands Väsby kommun innehåller nyanser från samtliga av de tre tillvägagångssätten. För att omvandla arbetet genom uppdraget till att ur ett forskningsperspektiv uppfylla den här studiens syfte, på ett objektivt sätt, föll metodvalet på en besrkivande kvalitativ dokumentstudie med en induktiv ansats i utvärderande syfte – att observera fysiska spår och resultat av mänskliga aktiviteter.
3.1
Forskningsdesign
Den empiriska insamlingen kräver att frågan om studiens karaktär anses vara kvalitativ eller kvantitativ besvaras. Den kvantitativa studien bygger på en stor insamling av data och material där syftet ofta går ut på att testa om en teori stämmer eller inte. Den kvalitativa metoden används i situationer där forskare söker förståelse och kunskap om ett visst fenomen genom att följa den röda tråden som i många fall levandegör sig när första frågan riktad till ämnet ställs (Bryman, 2008; Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Vängnerud, 2015). Att ta sats från en kvalitativ plattform ger följaktligen forskaren en möjlighet till bredd och flexibilitet som behövs för att svara på just denna studies forskningsfråga. Den här studien ämnar skapa förståelse för fenomenet och innehåller både kvalitativa och
kvantitativa inslag, men syftet är att beskriva någonting, inte att testa en redan framtagen teori. En kvantitativ forskningsdesign hade möjliggjort en mätning av hur väl de
tvärsektoriella områdena genomförs eller hur uppgifter från skilda områden prioriteras. Men syftet med den här studien är att förklara på vilket sätt arbetet genomförs, att söka
förståelse, inte att värdera kvaliteten eller effektiviteten bakom arbetssättet. Med detta som utgångspunkt, samt minimal förkunskap kring problemområdet, en gedigen men
ostrukturerad materialinsamling med ovan nämnda tillvägagångssätt och en induktiv ansats anses den här studien vara sprungen som en kvalitativ undersökningsmetod.
Men på vilket sätt kommer den kvalitativa undersökningsmetoden att appliceras? En god detektiv följer pappersspåret, eller som tidigare uttryckt observera fysiska spår och resultat
av mänskliga aktiviteter (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Vängnerud, 2015, s. 195)
vilket är arbetssättet som anammades: dokumentstudier. Tyngden i den totala mängden av insamlade data i den här studien utgörs av dokumentation.
För att lyckas återge en korrekt bild av hur kommunens arbete med tvärsektoriella frågor faktiskt hanteras har offentliga handlingar utgjort underlag. Att välja en kvalitativ
dokumentstudie föreföll sig som självklart för att uppfylla det utvärderande syftet på ett så objektivt sätt som möjligt. Ett annat effektivt metodval hade varit att genomföra
intervjustudier. Att samtala med människor som faktiskt arbetar med de tvärsektoriella politikområdena inom kommunen hade också gett ett gott vetenskapligt underlag till att uppfylla syftet. Förtroendet för resultatet skulle stärkas genom att blanda de två, att den muntliga delen bekräftar vad dokumentstudien visar. Validiteten i studien skulle således öka. Samtidigt kan ett intervjumoment sänka reliabiliteten om informanten inte känner
förtroende för forskaren, framför allt i gråzonsämnen som politik och formulerade arbetsuppgifter. Att addera den mänskliga faktorn öppnar för kunskap och insikter som annars inte detekteras genom forskningen, nyanser som inte formuleras i dokument. Samtidigt öppnar den också för tolkningar som varken förbättrar eller förtydligar forskningsfrågornas svar i avseende till den här studien. Här undersöks hur arbetet med tvärsektoriella politikområden organiseras inom kommunen, det arbetssättet ska finnas dokumenterat. En förlängning av forskningsområdet föreslås undersöka hur väl det
teoretiska arbetet med tvärsektoriella politikområden i kommunalsektorer faktiskt efterlevs i praktiken. I det läget är intervjumomentet ett kritiskt moment för validitet i undersökningen. Men i detta fall är avsaknaden av den mänskliga faktorn i data inte avgörande för att ge en oberoende beskrivning av det dokumenterade arbetssättet. En dokumentstudie är fördelaktig vid beskrivning av ett fenomen, metoden möjliggör för forskaren att synliggöra faktiska data och föreslå frågor för framtida forskning. En annan styrka är att texten som utgör material i denna studie inte präglas av den mänskliga faktorn, den är icke-reaktiv och formuleras efter gällande lagar och regler då de är offentligt tryck (Bowen, 2009). Argumentationen för metodvalet att genomföra en dokumentstudie ses därför som betingad.
3.1.1
Avgränsningar
För att ge en rättvis bild av offentlig verksamhet bör denna undersökas ur tre perspektiv: medborgarens, politikens och tjänstesektorns (Vedung, 2009). Den här undersökningen behandlar endast tjänstesektorns perspektiv på forskningsproblemet. Undersökningen kommer heller inte att utvärdera hur väl kommunens arbetssätt lyckats. I syftet presenteras en avgränsning av vilka tvärsektoriella politikområden som undersöks i studien (folkhälsa, energi och klimat). En avgränsning som tas upp i avsnittet Forskningsdesign ovan är att undersökningen endast utförs på offentliga dokument. Dessa dokument avgränsas till publiceringsdatum inom tidsperioden år 2018-01-01 - 2021-04-30. Avgränsningen i tid börjar vid första nyåret av pågående mandatperiod och avslutas samtidigt som
analysmomentet i tidsplanen för denna uppsats tar vid. Detta för att möjliggöra åtkomst av de senaste tänkbara publiceringarna för en så aktuell tolkningsgrund som möjligt.
3.1.2
Operationalisering
Tvärsektoriella politikområden: I en utredning om organiseringen av tvärsektoriella
”[t]värsektoriella frågor eller områden är sådana där det krävs insatser inom flera olika myndighetsområden och regelkomplex, som i sin tur ligger inom andra
politikområden, för att de eftersträvade målen inom det tvärsektoriella politikområdet ska uppnås” (Statskontoret, 2006, s. 11).
Uppsatsen väljer att använda Statskontorets (Statskontoret, 2006) formulering som grund. I den meningen är ett tvärsektoriellt politikområde ett politiskt ämne av värdegrundskaraktär med ett långsiktigt mål som kräver insatser inom flera andra politikområden för att lyckas. En form av integrerad politik utan specifik sektorsindelning (Vedung, 2009).
Här exemplifierat genom folkhälsa: för att uppnå god folkhälsa krävs god sjukvård,
satsningar på en aktiv fritid, möjlighet till idrott i skolan, fokus på måltidarbete inom skolan och vården, jämlik möjlighet till deltagande, tillgänglig stadsutveckling och minskade utsläpp av luftföroreningar (Folkhälsomyndigheten, 2020). Dessa är ett urval av insatser som alla har inverkan i det tvärsektoriella politikområdet folkhälsa. Folkhälsan kan inte endast ses som en politisk fråga som kan hanteras inom ramen för ett område utan kräver samverkan och insatser från vård-, miljö-, samhällsbyggnad- och utbildningssektorn och socialkontoret bland andra.
Folkhälsa: ett samlingsbegrepp för hela befolkningens hälsotillstånd. Innebörden
omfamnar samspelet mellan individuella faktorer som arv och förutsättningar men också livsvillkor, politiska beslut, samhällets organisation och resurser (Folkhälsomyndigheten, 2021). I den här studien används följande sökord: folkhälsa, hälsa, folkhälsoprogram för att identifiera de insatser som görs inom politikområdet. Nyckeltalen som redovisas för folkhälsa är hämtade från Kolada – strategi för hälsa: en god och jämlik hälsa, god kvalitet – elev- och brukarupplevelser samt hållbart och uthålligt. Även nyckeltalen för Agenda 30 mål 2: Hälsa och välbefinnande (Kolada, 2021c; Kolada, 2021a).
Energi- och klimatarbete: för att möjliggöra sökning av material som är kopplat till
energi- och klimatarbetet har följande ord definierats: energi, klimat, energi- och
klimatstrategi. Energi-begreppet som behandlas är energi som elenergi, bränsle och kraft. Den energi som förbrukas i det geografiska området genom värme- och elförbrukning (Nationalencyklopedin, u.d.). Klimat-begreppet syftar till allt inom vår atmosfär och hur de relaterar och är beroende av varandra. Klimatet utgörs av hur de väderskapande processerna påverkar havet, markytan och kryosfären. Klimat är statistik över väder för en längre
tidsperiod (Lydén, 2016). I den här studien används följande sökord: energi, klimat, energi- och klimatstrategi. Nyckeltalen som redovisas för energi och klimat är hämtade från Kolada – Energi och Agenda 30 mål 7: Hållbar energi för alla (Kolada, 2021a; Kolada, 2021b)
Utvärdering: noggrann (systematisk, grundlig) efterhandsbedömning av utfall,
slutprestationer, förvaltning, beslutsinnehål och organisering av offentlig verksamhet.
Utvärdering innehåller även ett granskande moment vilken kan användas på implementering (Vedung, 2009, ss. 22, 24, 30, 32, 35).
3.2
Datainsamling
Data som används som grund i utvärdering inhämtas på tre sätt: dokumentmetoder (texter, statistik, registerdata), frågemetoder (intervjuer, enkäter) och/eller observationsmetoder (platsbesök). Datainsamlingen i denna uppsats bygger på en dokumentmetod i enlighet med Vedung’s (2009) beskrivning. Dokumentationen kategoriseras utifrån den direkta
tillgängligheten: offentliga externa eller offentliga interna. Kategorierna talar om hur lättillgängliga dokumenten var vid inskaffandet. Att steg för steg granska leden i
implementeringsprocessen kräver att man startar i interventionen, identifierar sedan mål och handlingsplaner och redogör för dess utfall. Utfallen i den här uppsatsen redogörs genom nyckeltal. Viktigt att belysa är att alla offentliga dokument är just offentliga och finns att tillgå för gemeneman. Med offentliga externa dokument menas offentliga dokument som publicerats för allmänheten och enkelt finns att tillgå via till exempel hemsida, utan att begära ut dem (exempelvis styrdokument, beslut, pressmeddelande, rapporter,
årsredovisningar och flerårsplaner). Offentliga interna dokument är av karaktären att de publicerats inom organisationen (verksamhetsplaner, direktiv, förutsättningar till flerårsplaner bland flera) och finns att tillgå på begäran.
3.2.1
Datakällor
I inhämtningen av materialet till denna studie användes direkt tillgång till intranätet som tilldelades genom det faktum att forskaren praktiserade på organisationen. Upplands Väsby kommun använder ett digitalt arkiveringssystem kallat Stratsys genom vilket de offentliga interna dokumenten samlades. Organisationen arbetar även med ett internt ärende- och informationshanteringssystem kallat Lex. Lex innehåller alla allmänna handlingar och är slutstationen i den kommunala ärendeprocessen. Informationen som publiceras i Lex ska följa gällande lagar och regler och vara tillgängliga för anställda, förtroendevalda,
medborgare och näringsliv från ärendets slutförandedatum.
Offentliga interna dokument Offentliga externa dokument Publicerade interns, tillgång vid begäran Publicerade externt, tillgång utan begäran
Figur 3 Beskrivning av dokument
Nyckeltalen som används har insamlats från den webbaserade databasen för kommuner och regioner, en tjänst från Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) (RKA, 2021b; RKA, 2021a). Vissa av nyckeltalen som används återkommer som kvalitetsindikatorer i kommunens ledningssystem – de visar verksamhetens resultat över tid (Upplands Väsby kommun, 2020, s. 10).
3.3
Databearbetning och analys
Frågor som kommer att ställas till materialet är om interventionens syfte har uppnåtts, vilka aktiviteter som har uträttats och hur slutresultatet ser ut genom redovisning av nyckeltal.
Utvärderingsteorin används för att möjliggöra en form av mätning av sambandet mellan implementeringen av interventionerna (styrdokument för folkhälsa och strategi för energi- och klimat) och utfallen (nyckeltalen). Dokumentstudien bygger på innehållet i de offentliga dokumenten, de frågor som ställs till innehållet och de ord som söks i formuleringar lyder som följande:
Kodfrågor
1 Vilka är organisationens nuvarande insatser inom det tvärsektoriella
politikområdet?
2 Vilka är organisationens utförda insatser inom det tvärsektoriella
politikområdet?
3 Finns tydligt ledarskap inom det tvärsektoriella politikområdet? 4 Hur är det tvärsektoriella politikområdets ställning i organisationen? Ordlista
social hållbarhet, samordning folkhälsa, hälsa, folkhälsoprogram energi, klimat, energi- och klimatstrategi Tabell 2 Kodfrågor och kodord
Insamlingen av material via de digitala verktygen Stratsys och Lex ger tillgång till dokumentation vilka följer organisationens hierarkiska ordning enligt följande struktur:
Dokument
1 Styrdokument (antal: 4)
2 Flerårsplaner (FÅP) (antal: 4), årsredovisning (antal: 3)
3 Nämndernas verksamhetsberättelser (VB) (antal: 21) och verksamhetsplaner
(VP) (antal: 28)
4 Kontorens verksamhetsberättelser (antal: 18) och verksamhetsplaner (antal:
24)
Tabell 3 Undersökta dokument
Den enkla analysen leder till möjligheten att kvantifiera de fynd som kodfrågorna och eftersökningen av förekomsten av orden i ordlistan ger. I första hand appliceras ordlistan i ett texthanteringsprogram med sökfunktion för att detektera förekomsten av variablerna. Kodfrågorna ställs till de formuleringar som innehåller orden. Validiteten i vad som
undersöks och kopplingen till frågorna som ställs och orden som eftersöks säkras genom den direkta kopplingen mellan ordens förekomst och texterna som identifieras. De insatser som försummas genom urvalet och kodningens utformning bär meddelanden som är indirekt kopplade till områdena folkhälsa samt energi och klimat. Dessa kan medföra ett fel i antalet faktiska insatser som görs inom organisationen. Men som tydliggjorts tidigare, här definieras just de insatser och aktiviteter som har direkt anknytning till de två interventioner som undersöks: Folkhälsoprogrammet och Energi- och klimatstrategin. Insatserna som hämtas genom dokumentstudien kommer ligga till grund för en kartläggning av det faktiskt
genomförda arbetet inom organisationens verksamheter. Validiteten i resultatet som ämnas svara på forskningsfrågan ”Hur arbetar Upplands Väsby kommun med de två tvärsektoriella
politikområdena folkhälsa och energi och klimat?” säkerställs därför genom att baseras på ett numeriskt underlag snarare än information som funnits mellan raderna.
3.3.1
Urval
Urvalet tog start i politikområdenas interventioner: Folkhälsoprogram 2018–2020 och Energi- och klimatstrategi för Upplands Väsby kommun. Dessa dokument utgör grunden och agerar som interventioner i utvärderingen. Nästa urval skedde i samtliga nämnders arkiv, en avgränsning i urvalet är tidsperioden från 2018 till 2021 och urvalet av dokument är
verksamhetsberättelser från samtliga år, verksamhetsplaner för 2021, årsberättelser från kommunstyrelsen 2017, 2018, 2019, 2020. Samt flerårsplaner från och med 2018. Fynd i olika dokument har lett vidare till andra, nya dokument – ett snöbollsurval.
3.4
Forskningsetiska överväganden
Materialet som presenteras i den här uppsatsen är en liten del av resultatet av arbetet som genomfördes genom praktiktjänst på Upplands Väsby kommun. Arbetet var att följa upp förvaltningens arbete med de tvärsektoriella frågorna på uppmaning (genom inkomna oppositionsinitiativ) av sittande opposition. Detta utfördes genom kvalitativa samtal med tjänstepersoner och dokumentstudier. På ett sätt har en triangulering (Vedung, 2009; Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Vängnerud, 2015) av materialet genomförts, men som forskare föll valet att utesluta den information som insamlats genom
tjänstemannasamtal då en tydlig relation mellan arbetet på plats och den här uppsatsen ej har etablerats. En form av observationsmetod kan således ha påverkat utfallet i materialet. Reliabiliteten (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns, & Vängnerud, 2015) i genomförandet går således att ifrågasätta eftersom praktiktjänsten bidragit med en nyans som troligtvis ej hade funnits för en helt utomstående forskare. Fokus har därför lagts på dokumentstudien och vad den redovisar – snarare än den upplevda situationen inom organisationen.
4 RESULTAT
Uppsatsens hjärta. I det här kapitlet presenteras utvärderingens resultat. Fynden återges under respektive avsnitt med tillhörande rubricering. Kapitlet avslutas med att besvara de
två forskningsfrågorna.
4.1
Upplands Väsby kommun
Upplands Väsby kommun ligger strax norr om Stockholm och har cirka 47 000 invånare (SCB, 2021). Under pågående mandatperiod för åren 2018–2022 ingår Moderaterna, Väsbys Bästa, Kristdemokraterna, Liberalerna och Centerpartiet i ett minoritetsstyre. De tog över efter Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Vänstern och Väsbys bästa. Mandaten inom Upplands Väsby kommun är fördelade enligt fölande: Moderaterna (12), Liberalerna (3), Kristdemokraterna (3), Centerpartiet (2), Socialdemokraterna (13), Miljöpartiet (2),
Vänsterpartiet (4), Sverigedemokraterna (7) och Väsbys Bästa (5) (Upplands Väsby kommun, 2021c).
4.2
Ledningssystem
Upplands Väsby kommun har ett integrerat ledningssystem som omfattar visioner, ekonomistyrningsprinciper, intern kontroll, målstyrning, organisation, kultur och förhållningssätt. Det beskriver den gemensamma strukturen och arbetssätt för styrning, planering, rapportering och uppföljning för de kommunala verksamheterna. Kommunen är certifierad enligt miljöstandarden ISO 14001:2015 (Upplands Väsby kommun, 2020).
Målstyrningen sker genom utveckling utifrån kommunfullmäktiges mål och specifika uppdrag. Genom en tydlig prioritering med litet antal mål och uppdrag får verksamheterna möjlighet att leverera de förändringar som politikerna lovat medborgarna. Dessa formuleras i tre nivåer: 1. Fullmäktigemål – flerårsplan. Övergripande och visionära mål som återspeglar kommunens värdegrund. 2. Nämndmål – verksamhetsplan på nämndnivå. Fullmäktigesmål bryts ned till mål med koppling till respektive nämnds verksamhetsområde.
3. Verksamhetsmål – verksamhetsplan på enhetsnivå. Fokuserade och konkreta mål med perspektiv från respektive enhet, planerade aktiviteter som svarar upp mot nämndmålen (Upplands Väsby kommun, 2020, s. 9).
Organisationen är uppbyggd med kommunfullmäktige (KF) som högsta politiska organ, sedan kommer kommunstyrelsen (KS) som är den högsta av nämnden samt kommunens nio nämnder. Här är de se som inte delas med grannkommuner: kultur- och fritidsnämnden (KFN), omsorgsnämnden (ON), socialnämnden (SN), utbildningsnämnden (UBN), bygg- och miljönämnden (BMN) och valnämnden. Kommunstyrelsen har tre utskott: miljö- och
planutskottet (KSMPU), näringslivs- och kompetensutskottet (KSNKU) samt teknik- och fastighetsutskottet (KSTFU).
Tjänstemannaorganisationen består av sex kontor:
Kommunledningskontoret (KLK) Leder och stödjer kommunens verksamheter på övergripande nivå. Förvaltning för KS.
Kontoret för samhällsbyggnad (KSB) Arbetar för en sammanhållen och effektiv samhällsbyggnadsprocess. Förvaltning för KS, MPU och TFU.
Kultur- och fritidskontoret (KFK) Främjar kultur- och fritidsaktiviteter för kommuninvånarna. Förvaltning för KFN.
Bygg- och miljökontoret (BMK) Ansvarar för mätning, beräkning och kartläggningsverksamhet, bygglovsprocesser och utövar tillsyn. Förvaltning för BMN.
Social- och omsorgskontoret (SOK) Arbetar för kommuninvånare som behöver stöd och omsorg. Förvaltning gör ON och SN. Utbildningskontoret (UBK) Ansvarar för kommunens barn och ungas utbildning. Förvaltning för UBN. Tabell 4 Tjänstemannaorganisationens kontor
Politikerna styr genom att sätta mål, prioriteringar, fördela resurser och att följa upp – vad och när. Tjänstepersonernas roll är att genomföra verksamheten efter fastställda mål, uppdrag och resurser – hur och vem. Yttersta ansvaret för ledningssystemet har
kommundirektören, ansvaret för arbete och uppföljning i enlighet med systemet faller på varje organisatorisk nivå: kommunfullmäktige, nämnder och kontorschefer (Upplands Väsby kommun, 2020, s. 21).
4.2.1
Tvärsektoriella politikområden och samordningsfunktioner
Kommunledningskontorets enhet, Staben, är en stödfunktion med grunduppdraget att förvalta och utveckla kommunens ledningssystem, planerings- och uppföljningsprocesser (Upplands Väsby kommun, 2021a; Insidan, 2021; Stab, 2020). I enhetens grunduppdrag har tidigare social- och ekologiskhållbarhet ingått.I enhetens verksamhetsberättelse från år 2019 formuleras följande: ”Staben samlar kommunledningskontorets kompetens inom ledningsstöd, projektledning ekologisk och social hållbarhet” (Stab, 2019, s. 4). Enhetens övergripande hållbarhetsuppdrag inom folkhälsa, måltider, jämställdhet, nationella minoriteter, barnrätt samt brottsförebyggande arbete/trygghetsfrågor utgick från grunduppdraget år 2020 (Stab, 2020). Detta som resultat av omorganisering och ekonomiska neddragningar. Samordnarrollerna
folkhälsosamordnare, måltidsstrateg och hållbarhetsstrateg har avvecklats och tjänsten brottsförebyggande strateg har flyttats till en annan enhet.
Idag har staben en samordnande roll inom de undersökta politikområdena folkhälsa och energi och klimat. Detta är en tjänst, betecknad miljöstrateg, vilken har det övergripande ansvaret för det systematiska miljö- och klimatarbetet som pågår i kommunens
verksamhetsgrenar (Stab, 2020; Insidan, 2021). Inom politikområdet för energi- och klimat finns följande miljöorganisering inom kommunen:
Figur 5 Upplands Väsby kommuns miljöorganisation
Figuren redogör för hur ansvaret för arbetet fördelas och flyter mellan organisationens olika sektorer.
4.3
Folkhälsa
Kommunens arbete med folkhälsa grundas i det kommungemensamma styrdokumentet Folkhälsoprogram 2018–2020. Syftet är att ur ”ett socialt hållbart perspektiv samt med intentioner att minska skillnader i ohälsa” nå det övergripande målet att ”skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen” (Upplands Väsby kommun, 2018b, s. 3). Styrdokumentet är kopplat till KF:s mål i FÅP 2018–2020 Trygghet och social hållbarhet (Kommunfullmäktige, 20 november 2017; Upplands Väsby kommun, 2018, s. 4), styrdokumentet anges även vara direktkopplat till målområde fem i FÅP 2019– 2022 (Kommunfullmäktige, 17 december 2018, ss. 11-13) i FÅP:en för period 2020–2022 nämns inte styrdokumentet men ett uppdrag formulerat till folkhälsa finns för målområde fem (Kommunfullmäktige, 17 juni 2019).
Folkhälsoprogrammet 2018–2020 stipulerar att
Folkhälsoarbetet kräver gemensamt ansvarstagande i alla kommunens verksamheter och ska integreras i den ordinarie flerås- och verksamhetsplaneringen För att kunna omsätta programmet i praktiken och i konkreta åtgärder behöver nämnders och
utskotts uppdrag tydliggöras. Varje nämnd ska ha folkhälsomål kopplade till de målområden och strategier som ligger inom nämndernas olika ansvarsområden. Nämnderna ska i sin ordinarie verksamhetsplan/handlingsplan ha aktiviteter kopplade till folkhälsomålen. Det ska tydligt framgå̊ ansvar, aktivitet, nyckeltal och uppföljning.
Uppföljning sker årligen genom en sammanställning i folkhälsobokslut (…)
Ansvarig för programmet är kommunledningskontoret.
Folkhälsosamordnaren ansvarar för att samordna, utveckla och planera arbetet samt sammanställa ett årligt bokslut. Folkhälsoarbete utförs på samtliga kontor i
kommunen. Varje kontor är ansvarigt för sin del i folkhälsoarbetet.
Respektive kontorschef är ansvarig för att folkhälsoprogrammet innehåll är känt bland medarbetarna, efterlevs och följs upp i enlighet med handlingsplanen.
Folkhälsoarbetet kräver ett brett samarbete mellan kommunens olika verksamheter. (Upplands Väsby kommun, 2018b, s. 8).
I dokumentstudien har inga folkhälsobokslut hittats. Tjänsten folkhälsosamordnare som omnämns som ansvarig för att samordna, utveckla och planera arbetet är avvecklad (Stab, 2020). En intern stickprovsundersökning som utförde under januari 2021 gällande
nämndernas efterlevnad av interventionen Folkhälsoprogram 2018–2020 godkändes utan avvikelser (Kommunstyrelsen, 2020).
4.3.1
Fynd från datainsamling
2018
2019
2020
2021
Handlingsplaner direkt kopplade till mål (Verksamhetsmål)) KFK: 1 SOK:1 UBK:1 KLK:1 KSB: BMK: KFK: 1 SOK:2 UBK:2 KLK: KSB: 2 BMK: KFK: 2 SOK: UBK:1 KLK: KSB: 2 BMK: KFK: 2 SOK: UBK:1 KLK: KSB: BMK: Nämnd- och utskottsmål (Nämndnivå) KFN: 1 SN: 1 ON: 1 UBN:1 BMN: KSTFU: KS: 1 KFN: 1 SN: 1 ON: UBN: BMN: KSTFU:1 KS: KFN: 1 SN: ON: UBN: BMN: KSTFU:1 KS: KFN: 1 SN: ON: UBN: BMN: KSTFU: KS: Kommunfullmäktiges mål och uppdrag (Fullmäktige mål) Mål: Trygghet och social hållbarhet Uppdrag: Folkhälsorapporten följs upp (KS, ON, SN, UBN, KFN). Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig och hållbar kommun. Uppdrag: Främja folkhälsan (KFN) Inom ramen för nämndernas grupuppdrag arbeta preventivt och främjande med folkhälsan i kommunen. Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig och hållbar kommun. Uppdrag: Främja folkhälsan (KFN) Inom ramen för nämndernas grupuppdrag arbeta preventivt och främjande med folkhälsan i kommunen. Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig och hållbar kommun. Uppdrag: Främja folkhälsan (KFN) Inom ramen för nämndernas grupuppdrag arbeta preventivt och främjande med folkhälsan i kommunen.Nyckeltalen som presenteras för tidsperioden 2018–2021:
Figur 6 Nyckeltal: Agenda 30 mål 2: Hälsa och välbefinnande (Kolada, 2021a).
Figur 7 Nyckeltal: En god och jämlik hälsa (Kolada, 2021c).
Figur 8 Nyckeltal: God kvalitet - elev- och brukarupplevelser (Kolada, 2021c).
4.4
Energi och klimat
Kommunens arbete med energi och klimat grundas i en kommungemensam strategi med mål som de kommunala kontoren ska jobba mot. Syftet är att minska klimatpåverkan från
Upplands Väsby kommun som organisation men också̊ inom det geografiska området (Upplands Väsby kommun, 2018a). Strategin var inte implementerad när flerårsplanen för 2018 togs fram. Strategin anges vara kopplad till målområde fem i FÅP 2019–2022
(Kommunfullmäktige, 17 december 2018, ss. 11-13) i FÅP:en för period 2020–2022 nämns inte styrdokumentet. Utan man refererar till kommunens miljöpolicy (Kommunfullmäktige, 17 juni 2019, s. 7). Miljöpolicyn är en övergripande förklaring på hur kommunen arbetar med miljöfrågor, den innehåller riktning för miljöarbetet och krav som ISO 14001-standarden ställer på organisationen (Upplands Väsby kommun, 2021b). Följande anges prägla arbetet:
vi utbildar, informerar och inspirerar medarbetare till engagemang, delaktighet och ansvar i sitt dagliga miljöarbete
vi skyddar miljön genom att minska den miljöpåverkan vi orsakar, främst inom våra mest betydande miljöområden; förebyggande arbete, återbruk, återvinning och avfall, energi, kemikalier, offentlig konsumtion, fysisk planering och exploatering,
markanvändning, resor, transporter och arbetsredskap samt kompetens det är integrerat i alla kommunens verksamheter samt att det finns aktuella och relevanta mål som regelbundet mäts och följs upp
vi öppet redovisar och informerar om kommunens miljöarbete vi följer de lagar och bindande krav som vi omfattas av
vi samverkar med olika aktörer inom ex. näringsliv och föreningsliv för att ta till oss nya idéer, prova nytt och bryta normer
vi arbetar för klimatsmarta lösningar
vi förbättrar miljöledningssystemet och dess prestanda
vi arbetar för ekologiskt hållbara lösningar inom kommunens fyra perspektiv (Upplands Väsby kommun, u.å.)
I skrivande stund finns inga publicerade källor av en genomförd uppföljning av interventionen Energi- och klimatstrategi för Upplands Väsby kommun.
Kommunens arbete inom politikområdet leds av en miljöstrateg vilken har det övergripande ansvaret för det systematiska miljö- och klimatarbetet som pågår i kommunens
verksamhetsgrenar (Stab, 2020; Insidan, 2021). Kommunen är certifierad enligt
miljöstandarden ISO 14001 vilket medför ett strukturerat och systematiskt miljöarbete som är en ”naturlig del” av de or0dinarie arbetsuppgifterna inom samtliga kommunala
4.4.1
Fynd från datainsamling
2018
2019
2020
2021
Handlingsplaner direkt kopplade till mål (Verksamhetsmål)) KFK: 4 SOK:2 UBK: 3 KLK: 5 KSB: 2 BMK: 3 KFK: 2 SOK: 3 UBK:1 KLK:2 KSB: 5 BMK: KFK: 1 SOK: 3 UBK: 1 KLK: 5 KSB: 3 BMK: KFK: 1 SOK:4 UBK: 1 KLK:2 KSB: 2 BMK:1 Nämnd- och utskottsmål (Nämndnivå) KFN: 1 SN: 1 ON: 1 UBN: 1 BMN:2 KSTFU:2 KS: 2 KFN: 1 SN: 1 ON: 1 UBN:1 BMN: KSTFU:1 KS:1 KFN: 1 SN:1 ON: 1 UBN:1 BMN: KSTFU:1 KS:1 KFN: 1 SN:1 ON: 1 UBN: 1 BMN: 1 KSTFU: 1 KS: 1 Kommunfullmäktiges mål och uppdrag (Fullmäktige mål) Mål: Miljö och klimat Kommunen ska vara ett föredöme inom miljöområdet och genom samarbete med medborgare, företagare och andra aktörer ska vår gemensamma miljö- och klimatpåverkan minska. Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig ochhållbar kommun. Kommunen ska inom sin egen organisation och i samverkan med andra intressenter verka
för att ta oss an utmaningar rörande
klimat, miljökvalitetsnormer och resursförbrukning. Kommunen ska slå vakt om miljöcertifiering enligt ISO 14001 och ett mål är att återta en plats
bland Sveriges miljöbästa kommuner.
Inom ramen för nämndernas grupuppdrag ska de ta bättre hand om kultur-
och naturmiljön Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig och hållbar kommun. Kommunen ska inom sin egen organisation och i
samverkan med andra intressenter verka för att ta oss an utmaningar rörande klimat, miljökvalitetsnormer och resursförbrukning. Kommunen ska slå vakt om miljöcertifiering enligt ISO 14001 och
ett mål är att återta en plats bland Sveriges miljöbästa kommuner. Mål: Upplands Väsby är en trygg, tillgänglig och hållbar kommun. Kommunen ska inom sin egen organisation och i
samverkan med andra intressenter verka för att ta oss an utmaningar rörande klimat, miljökvalitetsnormer och resursförbrukning. Kommunen ska slå vakt om miljöcertifiering enligt ISO 14001 och
ett mål är att återta en plats bland Sveriges miljöbästa
kommuner.
Tabell 6 Fynd från datainsamlingen energi- och klimat
Nyckeltalen som presenteras för tidsperioden 2018–2021:
Figur 10 Nyckeltal: Agenda 30 mål 7: Hållbar energi för alla (Kolada, 2021a)
4.5
Hur ser Upplands Väsby kommuns ledningssystem ut?
Upplands Väsby kommun har ett integrerat ledningssystem som omfattar visioner, ekonomistyrningsprinciper, intern kontroll, målstyrning, organisation, kultur och förhållningssätt. Det beskriver den gemensamma strukturen och arbetssätt för styrning, planering, rapportering och uppföljning för de kommunala verksamheterna (Upplands Väsby kommun, 2020). Målstyrningen sker i tre nivåer: fullmäktigemål, nämndmål och
verksamhetsmål (Upplands Väsby kommun, 2020, s. 9). Visionen som styr ledningssystemet ses som en ledstjärna och utarbetades dialogbaserat med över 8 000 kommuninvånare (Upplands Väsby kommun, 2020). Ledningssystemet formulerar även följande: ”Med ett gott samspel mellan kontor och enheter samt ledare och medarbetare skapar ett arbetsklimat som ger grunden för arbetsplatser som mår bra och därmed ger god service till
kommunmedborgarna” (Upplands Väsby kommun, 2020, s. 7).
4.6
Hur arbetar Upplands Väsby kommun med de tvärsektoriella
politikområdena folkhälsa och energi och klimat?
Upplands Väsby kommun har idag inte ett enhetligt arbetssätt för hur man hanterar de tvärsektoriella politikområdena. Gällande folkhälsa finns idag ingen tvärsektoriell roll med ansvar för politikområdet, men en internkontroll visar att interventionens teori är etablerad i organisationens verksamheter. Detta uppfyller interventionens formulering om att det juridiska ansvaret ligger på kontorscheferna. Området för energi och klimat ligger inbäddat i kommunens miljöorganisation som är integrerat med ledningssystemet genom certifieringen ISO 14001. Det finns en tvärsektoriell roll med övergripande ansvar för det systematiska miljö- och klimatarbetet i kommunens verksamheter samt en miljöorganisation som redogör för hur ansvaret flyter horisontellt genom den vertikala organisationen.
Nedan presenteras utvärderingens resultat mer i detalj för de två tvärsektoriella politikområdena.
4.6.1
Folkhälsa
Upplands Väsby kommun har under mandatperioden avvecklat den samordnandetjänsten
folkhälsosamordnare. Således följs inte interventionen upp på det vis som stipuleras i
styrdokumentet. Utvärderingen visar att det tvärsektoriella politikområdet inte hanteras genom samverkan mellan kontoren. Den interna kontrollen redovisar att interventionen Folkhälsoprogram 2018–2020 efterlevs inom organisationen.
Folkhälsoarbetet har förändrats under mandatperioden. Datainsamlingen visar att
spridningen mellan handlingsplaner som är kopplade till interventionen har minskat från år 2018 till år 2021.
År 2018 ställdes ett övergripande fullmäktigemål med ett uppdrag som gällde fem kontor inom organisationen (nämndmål), dessa resulterade i fyra handlingsplaner.
År 2019 sattes ett övergripande fullmäktigemål med ett uppdrag för en nämnd, men med en formulering om att samtliga nämnder skulle arbeta preventivt och främjande med folkhälsan. Tre nämndmål och sju handlingsplaner med koppling till folkhälsoarbetet identifierades. År 2020 kvarstod samma fullmäktigemål och uppdrag från år 2019. Två nämndmål och fem handlingsplaner har identifierats.
År 2021 kvarstår samma fullmäktigemål och uppdrag som från år 2019 och 2020. Ett nämndmål och tre handlingsplaner har identifierats i datainsamlingen.
Nyckeltalen som finns för perioden 2018–2021 går ej att säkerställa, då år 2020 och 2021 saknar redovisade resultat. Det går helt enkelt inte i skrivande stund att identifiera ett säkerställt samband mellan interventionens implementering och dess slutprestation.
4.6.2
Energi och klimat
Upplands Väsby kommun har en tydlig organisering kring det tvärsektoriella politikområdet. De ha en samordnande tjänst som miljöstrateg vilken ansvarar för det systematiska miljö- och klimatarbetet som pågår i kommunens verksamhetsgrenar. Detta realiseras genom miljöombud och interna miljörevisorer inom samtliga enheter inom kommunen. Arbetet är kontorsöverskridande och av samverkande karaktär.
Under mandatperioden har arbetet varit förhållandevis konstant. Datainsamlingen visar att spridningen av handlingsplaner och mål som är kopplade till interventionen finns.
År 2018 sattes ett övergripande fullmäktigemål, tio nämndmål och 17 handlingsplaner. År 2019 ställdes ett övergripande fullmäktigemål och en formulering om att samtliga nämnder skulle ta bättre hand om kultur- och naturmiljön inom ramen för sitt
grunduppdrag. Sex nämndmål och 13 handlingsplaner har identifierats i datainsamlingen. År 2020 kvarstod det övergripande målet från år 2019, men formuleringen om samtliga nämnder togs bort. Sex nämndmål och 13 handlingsplaner hittades.
År 2021 stod samma övergripande mål kvar. Sju nämndmål och 11 handlingsplaner redovisas.
Nyckeltalen som finns för perioden 2018–2021 är svåra att ta behållning ifrån då år 2020 och 2021 saknar resultat. Det går helt enkelt inte i skrivande stund att identifiera ett säkerställt samband mellan interventionens implementering och dess slutresultat. De nyckeltal som redovisas för de tidigare åren visar en tydlig förbättring.
5 DISKUSSION
Diskussionskapitlet delas upp i tre avsnitt – metod, resultat och om fortsatt forskning. Metoddiskussionen för en kritisk analys av det metodval som har applicerats.
Resultatdiskussionen vrider och vänder på vad resultatet faktiskt säger.
Avsnittet för fortsatt forskning ger tankar till framtida forskning som kan bygga vidare på vad den här uppsatsen bidragit med.
5.1
Metoddiskussion
Jag kommer från en familj som består av härliga besserwissers som återkommande för argumentet att mäta är att veta. I det här fallet har mätningen inte lyckats. Nyckeltalen som var tänkta att redogöra interventionernas slutprestation var ofullständiga vilket resulterade i att utvärderingen inte blir fullständig. Sambandet mellan de organisatoriska
förutsättningarna för tvärsektoriellt arbete och ett faktiskt resultat går inte att säkerställa i den metoddesign som har applicerats. Metodvalet har däremot lyckats i sin kartläggning av just Upplands Väsbys nuvarande förutsättningar för tvärsektoriellt arbete. Dokumentstudien förevisar den teoretiska organisationen inom kommunen men vad som syns i svart på vitt stämmer inte alltid överens med vad som faktiskt sker i praktiken. För en fördjupad och en mer nyanserad, verklighetstrogen bild av hur Upplands Väsby arbetar med de tvärsektoriella politikområdena krävs stöd genom en intervjumetod där mer kvalitativa resultat går att säkerställas.
5.2
Resultatdiskussion
Resultatet redogör för hur de två interventionerna (Folkhälsoprogram 2018–2020 och Energi- och klimatstrategi för Upplands Väsby kommun) behandlas genom tre målnivåer inom organisationen. Syftet med Folkhälsoprogrammet är ”att skapa samhälleliga
förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen” (Upplands Väsby
kommun, 2018b, s. 3). Under början av mandatperioden behandlades politikområdet genom en samordnade roll, vilken har avvecklats. I relation till vad datainsamlingen redovisar – ett minskat antal aktiviteter och handlingsplaner – kan antagandet göras att området har fått en mindre prioritet inom organisationen. Interventionen innehåller tydlig information om att ansvaret för folkhälsoområdet ligger på respektive kontorschef och att den tidigare
samordnarrollen endast ska koordinera, utveckla, planera och följa upp arbetet.
Interventionen medför att folkhälsoarbetet ska integreras i arbetet genom tydliga nämndmål och strategier. Datainsamlingen redogör för att detta inte har implementerats i längden eftersom antalet nämndmål minskat under mandatperioden. Interventionen formulerades och antogs under tidigare mandatperiod – målformuleringen speglar troligtvis den
Samtidigt har målformuleringarna på kommunfullmäktige nivå fortsatt vara av övergripande karaktär vilket har medfört att några nämndmål har satts – trots att uppdragen som givits har varit strikt kopplad till en nämnd. Detta kan vara en följd av att interventionens välvilja har skapat resonans genom den hierarkiska kedjan, en form av informell integrering av perspektivet (Svensson, 2019).
Organiseringen av folkhälsoarbetet har gått från att ha en tvärsektoriell formell samordning i enlighet med interventionen, till ett mer löst hängande åtagande. Ett legitimt tydligt
ledarskap för just politikområdet finns således inte inom organisationen idag, utan området hanteras enskilt på vardera verksamheten. Att specialistkompetensen för sakfrågan saknas verkar inte ha föranlett en försämring av arbetet enligt den interna kontrollen. Den redovisar att samtliga verksamheter hanterar ämnet. Men ett tydligt fokus och framtidsutsikt för det fortsätta arbetet finns inte. Det kan antas att den formella avsaknaden av en strategisk roll är en orsak till minskningen av mål och handlingsplaner under mandatperioden. Samtidigt har politiken vunnit valet genom sina hjärtefrågor som troligtvis avspeglas i hur målen sätts – och således hur interventionen implementeras. Eftersom det fanns en mer distinkt
målsättning i samband med antagandet av programmet med tydlig plan för uppföljning, kan skiftet i styret för mandatperioden ha medfört en ny inriktning. Möjligt att interventionen därefter har behandlats mer som ett sätt att få andra att göra saker (Svensson, 2019) trots formuleringar som placerar det juridiska ansvaret på kontorscheferna (linjecheferna). Implementeringen har försummat dess ursprungliga syfte men har ändå lyckats i viss mån eftersom enheterna förklarar sin efterlevnad av programmet enligt intern kontrollen (Hertting, 2014). Interventionens slutprestation går inte i dagsläget att dra några resultat ifrån eftersom nyckeltal för den ihållande tidsperioden som undersöks saknas. Således lyckades inte en fullständig utvärdering av hur väl interventionen uppfylls genomföras (Vedung, 2009).
Interventionen för kommunens energi- och klimatarbete hanteras på ett annat sätt. Genom ledningssystemet som integrerats med miljöcertifieringen ISO 14001 skapas ett klimattänk som genomsyrar organisationens samtliga verksamheter. Miljöorganisationen har en tydlig tvärsektoriell karaktär och kan jämföras med Svenssons (2019) idealtypsversion av
tvärsektoriellt arbete: policy- och processintegrering i den formella organisationen (Svensson, 2019). Dessvärre lyckas inte genomförandet av en fulländad utvärdering av interventionen för det här politikområdet som följ av bristande tillgången på redovisade nyckeltal under den undersöka tidsperioden. Men de resultat som finns att tillgå visar på en positiv trend vilken kan motiveras genom kommunens nuvarande tvärsektoriella arbete kring interventionen. Således dras slutsatsen att formell organisering kan ge mer lyckad effekt när det kommer till implementering av tvärsektoriella interventioner inom politikområden som energi- och klimat. Eftersom perspektivet genomsyrar hela organisationen med stöd av policy- och processintegrering lyckas arbetet även i verksamheternas yttersta spets. Upplands Väsby lyckas etablera en tvärsektoriell anda i den vertikala organisationen, troligtvis genom att de tvärsektoriella politiska målen kopplas ihop med den politiskt-administrativa
organisationen – en legitimitet som klargör varför politikområden är viktigt i alla sektorer (Svensson, 2019).
Det finns en antydan av spår av de nya vindarna som nämns i avsnittet för tidigare forskning – att den svenska offentlig förvaltningen är på väg mot en typ av verksamhetsutveckling som lutar åt det tillitsbaserade hållet (Kommittédirektiv, 2016:51; Statskontoret, 2006). Inte minst genom resultatet av Upplands Väsby kommuns arbete kring folkhälsa – där man trots allt till en viss del förspillt implementeringen av folkhälsoprogrammet men ändå har lyckats skapa en medvetenhet kring politikområdet på verksamhetsnivå. Man har valt att avveckla den formella rollen med ansvar för det tvärsektoriella området och har på så vis genererat tillit till sina tjänstepersoner att likväl fullfölja arbetet. Om det är en medveten tanke går inte att säkerställa, men det kan ses som en liten vindpust i samma riktning.
5.3
Fortsatt forskning
Den tidigare forskningen förevisar att arbete krävs för att etablera tvärsektoriella
politikområden i den offentliga förvaltningen. För att utveckla kunskapen om hur man på kommunal nivå arbetar med tvärsektoriella politikområden behöver man använda sig av kvalitativa intervjumetoder för att säkerställa att de teoretiska fynden uppfattas och appliceras i praktiken. I den här studien har perspektivet valts bort i avgränsningen. Men tydligt är att metodvalet skulle ge en mer komplett av det faktiska läget. Det hade även varit intressant att göra en större undersökning där man sammanställer flera kommuners synsätt på, och arbetssätt kring, tvärsektoriella politikområden. Detta skulle kunna visualisera hur den kommunala sektorn svarar till den nya vågen av tillitsbaserade reformidéer. Detta ämnesområde öppnar även upp för vidare studier om hur avgörande rätt individ är på rätt position inom en organisation, även när det kommer till offentlig förvaltning. Som
presenterat i avsnittet för bakgrund och tidigare forskning är de marknadsanpassade styrmodeller som mäter verksamheternas måluppfyllnad och använder resultatet för att utveckla effektiviteten de som gäller i dagsläget. De bygger på att förvaltningens resultat ska vara oberoende av vem det är som genomför interventionerna, men stämmer det verkligen? Relationen mellan politikerna och förvaltningen är föränderlig av demokratiska skäl, men kan makten som finns inom själva förvaltningen rättfärdigas?
Det hade även gett mig ro, att så fort de fullständiga nyckeltalen för den undersökta tidsperioden publicerats, gå tillbaka och slutföra utvärderingen av interventionernas
slutprestation. Detta för att svara på om Upplands Väsby kommuns olika arbetssätt kring de undersökta tvärsektoriella politikområdena har faktorer i genomförandet som säkerställt medför olika resultat.
