Markanvisning för friliggande förskolor som uppförs och bedrivs av privata aktörer

(1)

AKADEMIN FÖR TEKNIK OCH MILJÖ

Avdelningen för datavetenskap och samhällsbyggnad

Ellinor Tärnell

2020

Examensarbete, Grundnivå (kandidatexamen), 15 hp Lantmäteriteknik

Lantmätarprogrammet, ekonomisk/juridisk inriktning Handledare: Fredrik Zetterquist

Examinator: Apostolos Banktekas

Markanvisning för friliggande förskolor som

uppförs och bedrivs av privata aktörer

(2)

(3)

Förord

Detta examensarbete utfördes under våren 2020 och utgör 15 högskolepoäng. Arbetet har gjorts som en avslutande del på Lantmätarprogrammet med inriktning ekonomi och juridik på Högskolan i Gävle.

Arbetet har sin bakgrund i ett uppdrag från Mark- och exploateringsenheten i Huddinge kommun. Kommunen har en framtagen metodhandbok för hur kommunen ska arbetar med markanvisningar för bostäder. Kommunen vill utöka metodhandboken för markanvisningar av kommunal service och har efterfrågat vilka utvärderingskriterier som bör användas för markanvisningar för förskolor och vilka krav som bör ställas på aktörerna för att säkerställa att förskolor långsiktigt uppfyller erforderliga hållbarhetsaspekter.

Jag vill rikta ett stort tack till min handledare på Högskolan i Gävle Fredrik Zetterquist som har varit till stor hjälp genom hela arbetets skrivande. Jag vill även rikta ett tack till min handledare Cecilia Rogvall på Huddinge kommun som har bidragit med goda råd och diskussioner som resulterat i att kvalitén på arbetet ökat. Slutligen vill jag tacka alla kommuner som tagit sig tid att svara på min enkät och ett extra stort tack till representanterna från kommunerna som ställde upp på intervjuer och försedde mig med material till arbetet.

Gävle, Maj 2020

(4)

Sammanfattning

Kommunerna har det yttersta ansvaret för att det finns tillräckligt med antal skolplatser inom den enskilda kommunen. En kommun som äger mark och har ett behov av fler förskoleplatser kan genom en markanvisning hantera frågan om överlåtande av bebyggelsen och driften till privat aktör och också samtidigt säkerställa att kommunens krav på service upprätthålls av den privata aktören.

Uppsatsen syftar till att undersöka hur kraven på kommunal förskoleservice kan säkerställas utifrån att kommunen tillämpar markanvisning för friliggande förskolor som uppförs och bedrivs av privata aktörer. För detta studeras val av markanvisningsmetod, krav som bör ställas på den privata aktören samt lämpliga utvärderingskriterier att tillämpa vid val av byggherre.

Metoden är uppdelad i tre olika studier - litteraturstudie, enkätstudie och intervjustudie. I syfte att stärka resultatet har triangulering tillämpats där kvalitativ och kvantitativ metod kombinerats. Enkäten besvarades av 104 kommuner och intervjustudien hölls med kommunerna: Helsingborg, Härryda, Trelleborg och Växjö.

Resultatet av studien visar på att det inte finns någon universalmetod för markanvisning av friliggande förskolor. Resultatet visar även att i dessa sammanhang ställer kommunerna olika krav på byggherrarna och vid val av byggherre tillämpas olika utvärderingskriterier som viktas olika mot varandra.

Studien har dock gett förslag på att vid tilldelning av mark för friliggande förskolor bör kommunerna, om möjligheten finns, tillämpa anbud med jämförelseförfarande eller markanvisningstävling. Vidare har studien gett förslag på några grundläggande krav som alltid bör ställas i dessa sammanhang och även fyra utvärderingskriterier. Vid viktning bör genomförbarheten och verksamheten utgöra de två viktigaste kriterierna och att pris bör tillämpas med försiktighet i dessa sammanhang. För att säkerställa och minska risken för att kommunen i framtiden behöver överta driften ska det utformas tydliga avtalskrav som realiserar kraven som ställts på byggherren och som säkerställer genomförbarheten samt en långsiktigt privat drift.

Nyckelord: Markanvisning, markanvisningsavtal, marköverlåtelseavtal, förskola,

(5)

Abstract

The municipalities have the ultimate responsibility for ensuring that there is a sufficient number of places at schools within the individual municipality. A municipality that owns land and has a need for more preschool places can, through a land allocation, handle the issue by transferring the buildings and operation to a private operator. By doing so they can at the same time ensure that the municipality's service requirements are maintained by the private operator.

This thesis aims to investigate how the requirements for municipal preschool services can be ensured on the basis that the municipality applies land guidelines for detached preschools erected and run by private actors. For this the following was studied: choice of land allocation method, requirements that should be placed on the private operator and appropriate evaluation criteria to apply when selecting a builder. The method is divided into three different studies - literature, questionnaire, and interview study. In order to strengthen the result, triangulation has been applied where qualitative and quantitative methods are combined. The questionnaire was answered by 104 municipalities and the interview study was held with the municipalities: Helsingborg, Härryda, Trelleborg, and Växjö.

The results of the study revealed that there is no universal method for land allocation for detached preschools. The result also shows that in these contexts the municipalities have different expectations on the builders and when selecting a builder different evaluation criterion are applied, which are weighted differently against each other.

However, the study has suggested that when allocating land for detached preschools, the municipalities should, if possible, apply tenders with a comparative presentation or a ground instruction competition. Furthermore, the study has suggested some basic requirements that should always be set in these contexts and also four evaluation criteria. In weighting, feasibility and operations should be the two most important criteria, and that price should be applied with caution in these contexts. In order to ensure and reduce the risk that the municipality will have to take over operations in the future, clear contract requirements must be drawn up that realize the requirements that have been set by the developer and that ensure feasibility and long-term private operation.

Keywords: Land allocation, land use agreements, land transfer agreement,

(6)

Förkortningar

BBR Boverkets byggregler (SFS 2011:6) JB Jordabalken (SFS 1970:994) KL Kommunallagen (SFS 2017:725)

LOU Lag om offentlig upphandling (SFS 2016:1145) PBL Plan- och bygglagen (SFS 2010:900)

Prop Proposition

(7)

Begrepp

Nedan presenteras flera återkommande begrepp. Terminologin inom studiens område är inte enhetlig därför förtydligas författarens avsedda betydelse med begreppen

Byggherre Avser den som i egen regi eller med hjälp av andra entreprenörer utför byggnadsarbeten. En byggherre kan vara offentliga organ, bostadsföretag, enskilda fastighetsägare eller privata bolag

Friliggande förskola Avser en förskola som har en egen avstyckad fastighet i det två-dimensionella planet

Integrerad förskola Avses en förskola som är avgränsad tredimensionellt i en byggnad. Förskolan kan därmed avgränsas till ett visst våningsplan i en byggnad

Markanvisning En överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för byggande

Markanvisningsavtal Ett avtal som ger möjlighet till marköverlåtelse eller markupplåtelse av kommunalt ägd mark och är det avtal som tecknas mellan byggherre och kommun i ett tidigt skede av markanvisningen

Marköverlåtelse Mark överlåts med äganderätt och betyder att ett skifte av äganderätten kommer till stånd

Tomträtt Innebär en nyttjanderätt till kommunalt ägd mark under obestämd tid och mot en årlig avgäld i pengar. Tomträtten är förenad med en väldigt stark besittningsrätt innehavaren av tomträtten

(8)

Innehållsförteckning

Förord... i Sammanfattning ... ii Abstract ... iii Förkortningar ... iv Begrepp ... v 1 Introduktion ... 1 1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Syfte... 2 1.3 Mål ... 2 1.4 Frågeställningar ... 2 1.5 Avgränsning ... 3 1.6 Disposition ... 3 2 Metod ... 4 2.1 Litteraturstudie ... 4 2.2 Enkätstudie ... 4

2.2.1 Genomförande och urval... 4

2.2.2 Bearbetning och analys ... 5

2.3 Intervjustudie ... 6

2.3.1 Urval och utformning ... 6

2.3.2 Utförande och transkribering ... 7

2.3.3 Analys av data ... 7

3 Teoretisk bakgrund ... 9

3.1 Kommunen och den kommunala planeringen ... 9

3.1.1 Kommunala planeringsnivån och kommunala planmonopolet ... 9

3.1.2 Detaljplan ... 10

3.2 Markexploatering... 10

3.3 Markanvisning ... 12

3.3.1 Riktlinjer... 12

3.3.2 Markprissättning... 13

3.4 Avtal under markanvisningsprocessen ... 13

3.4.1 Markanvisningsavtal... 14

3.4.2 Avtal om marköverlåtelse eller markupplåtelse... 15

3.5 Markanvisningsmetoder ... 15

3.5.1 Direktanvisning ... 16

3.5.2 Anbudsförfarande ... 16

3.5.3 Val av metod ... 18

3.6 Förskolor ... 18

3.6.1 Den kommunala skyldigheten ... 18

3.6.2 Förskolans fysiska utformning ... 19

(9)

3.6.4 Markanvisning för förskolor ... 20 4 Resultat ... 22 4.1 Markanvisningsmetod... 22 4.1.1 Enkätstudie ... 22 4.1.2 Intervjustudie ... 27 4.2 Krav ... 28 4.2.1 Enkätstudie ... 28

4.2.2 Intervjustudie med Härryda kommun ... 31

4.2.3 Intervjustudie med Helsingborg kommun ... 32

4.2.4 Intervjustudie med Trelleborg kommun ... 32

4.2.5 Intervjustudie med Växjö kommun ... 32

4.2.6 Sammanställning ... 33

4.3 Utvärdering ... 33

4.3.1 Enkätstudie ... 33

4.3.6 Sammanställning ... 38

4.4 Säkerställande ... 38

(10)

(11)

1 Introduktion

1.1 Bakgrund

Sveriges befolkning är växande och med en växande befolkning kommer ett behov av samhällsutveckling. Till år 2027 har det prognosticerats att cirka 640 000 nya bostäder behöver byggas (Boverket, 2019c). För att möta befolkningstillväxten behöver fler förskoleplatser tillskapas. Förskoleplatser kan tillskapas genom att antingen bygga ut befintliga förskolor eller bygga nya. Nya förskolor kan vara friliggande eller integreras i byggnader. Byggnation av en friliggande förskola kräver planering, resurser och mark.

I Sverige är det landets alla kommuner som bär det yttersta ansvaret för att det finns tillräckligt med antal skolplatser inom den enskilda kommunen (SFS 2010:800). Men

det omöjliggör inte att förskolor kan byggas och drivas i privat regi. En kommun som äger mark och har ett behov av fler förskoleplatser kan genom en markanvisning hantera frågan om överlåtande av driften till privat aktör också samtidigt säkerställa att kommunens krav på service upprätthålls av den privata aktören. Begreppet markanvisning definieras i lagen, lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar (SFS 2014:899) som, en överenskommelse mellan kommun och byggherre som ger byggherren rätt att under en begränsad tid och angivna villkor förhandla med kommunen om byggande.

Sedan 2015 när lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar antogs har antalet utförda markanvisningar ökat. Enligt Boverket (2019c) är detta på grund av att lagen medfört att kommuners krav tydliggjorts och på så sätt gjort processen mer transparant för byggherren. Trots att efterfrågan och utbudet av markanvisningar överlag ökat, är det fortfarande få kommuner som genomför markanvisning av förskolor som ska byggas och drivas i privat regi. Det kan dels knytas till vilken politisk inriktning kommunen har och dels att det idag inte finns några lagregler för hur markanvisningsprocessen ska gå till. Avsaknaden av utförliga lagregler för hur markanvisningsprocessen ska gå till bidrar å ena sidan att kommunerna har möjlighet att utforma egna förfarande som är väl anpassade till kommunens förutsättningar, ambitioner och specifika samhällsbyggnadsprojektet, å andra sidan bidrar det till en viss osäkerhet hur tilldelning av marken ska gå till och vilka krav kommunen bör eller kan ställa på byggherren för det mer unika projektet.

(12)

det kommunala samhällsuppdraget, kommer att behöva täcka ett behov av allt fler förskoleplatser. Mot denna bakgrund är det av intresse att utreda kommunernas möjligheter att i praktiken, genomföra markanvisning av förskolor som sedan uppförs och bedrivs i privat regi som ett led i att hitta hållbara ekonomiska alternativ med bibehållen service.

1.2 Syfte

Studien syftar till att utreda och föreslå vilken markanvisningsmetod som bör tillämpas vid markanvisning av friliggande förskolor som uppförs och bedrivs av privata aktörer. Vidar syftar studien till att undersöka vilka krav kommunen bör ställa på privata aktörer i detta sammanhang. Studien syftar även till att föreslå motsvarande utvärderingskriterier att praktiskt tillämpa vid markanvisning för att säkerställa att förskolor långsiktigt uppfyller erforderliga hållbarhetsaspekter relaterat till det kommunala åtagandet. Tidigare studier har berört förskolor och social infrastruktur i ny stadsbebyggelse och tar i huvudsak sikte på de lagliga regleringarna. Denna studie fokuserar på det praktiska tillvägagångssättet med utgångspunkt från aktuell lagstiftning för att på så sätt stärka helhetsförståelse av genomförandeprocessen.

1.3 Mål

Målet med forskningen är att belysa möjligheterna som kommunerna har för markanvisning av kommunal service och därmed bidra till att emotse kommunens behov av motsvarande markanvisningar som ett led i att hitta hållbara ekonomiska alternativ med bibehållen önskvärd kommunal service.

1.4 Frågeställningar

Följande frågeställningar är avsedda att bli besvarade för att uppnå studiens syfte: - Vilken metod bör användas vid markanvisning av förskolor som ska byggas

och bedrivas i privat regi?

- Vad bör kommunen ställa för krav på privata aktörer vid markanvisning av friliggande förskolor?

(13)

1.5 Avgränsning

Markanvisning av kommunal service till privata aktörer avser en mängd olika ändamål. Med hänsyn till arbetets tidsram avgränsas studien till att utreda frågeställningarna för friliggande förskolor som markanvisat till annat än kommunalt bolag. Arbetet har inte för avsikt att ta hänsyn till verksamhetsutövarens eller byggherrens perspektiv. Arbetet har inte för avsikt att utreda hur metoderna bör gå till praktiskt t.ex. i vilket skede, i förhållande till detaljplaneprocessen, som markanvisningen bör genomföras.

1.6 Disposition

(14)

2 Metod

Under detta kapitel presenteras genomförandet av studien. Den valda metoden är uppdelad i tre olika studier - litteraturstudie, enkätstudie och intervjustudie. I syfte att stärka resultatet har triangulering tillämpats där kvalitativ och kvantitativ metod kombinerats.

2.1 Litteraturstudie

En allmän litteraturstudie har genomförts för att systematiskt, metodiskt och kritiskt granska relevant litteratur för ämnesområdet, främst ur ett vetenskapligt perspektiv. Litteraturstudien har skapat grundstommen i arbetet och har främst använts vid stöd för utformning av enkät- och intervjufrågor och till den teoretiska bakgrunden. Litteraturen bestod till stor del av lagstiftning bestående av lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd och EU-direktiv. Utöver lagstiftning användes dokument publicerade av offentliga organ och myndigheter t.ex. kommuner och Boverket. Litteraturen bestod även av examensarbeten, vetenskapliga artiklar och böcker. Databaserna som använts är: DiVa, Uppsök, JUNO, Scopus, Högskolan i Gävles biblioteks sökfunktion och Google. DiVa användes för att hitta uppsatser från Högskolan i Gävle i fulltext. Uppsök användes för att finna uppsatser från hela Sverige i fulltext. JUNO användes för att läsa aktuell lagstiftning inom området. Scopus användes för att anträffa relevanta vetenskapliga artiklar och högskolans sökfunktion användes för att hitta lämpliga böcker att läsa. Google användes för att hitta dokument publicerade av offentliga organ. Sökorden som har använts var: markanvisning, markanvisningsavtal, markanvisningsprocess, markexploatering och kommunala planmonopol.

2.2 Enkätstudie

2.2.1 Genomförande och urval

(15)

sida innefattade frågorna 1–13 (se bilaga B) som kunde besvaras av alla kommuner oavsett tidigare erfarenheter av markanvisningar. Syftet med denna del var att generera en lägesbild av i vilken utsträckning Sveriges kommuner använder sig av markanvisningar generellt samt att utreda vilka faktorer kommunerna anser är viktiga vid uppförandet av nya förskolor. Enkätens andra del bestod av frågorna 14–21 (se bilaga C) och var avsedd att besvara kommunernas erfarenheter avseende markanvisning för förskolor. Syftet med denna del var att inhämta kvantitativa primärdata. Enkätstudien utfördes för att få svar på frågeställningarna på en bred och omfattande teckning och således ge en övergripande lägesbild över behovet och erfarenheter av markanvisning av förskolor.

Mot bakgrund av enkätstudiens syfte att vara en breddstudie genomfördes den främst för att samla in kvantitativa primärdata men även en del kvalitativa data. Enkätstudiens undersökningspopulation utgörs av samtliga anställda på landets 290 kommuner. En adresslista till kommunerna beställdes av Sveriges kommuner och Regioner. Adresslistan innehöll inte mailadresser till specifika enheter eller sektioner utan endast till kommunernas kontaktcenter. Kommunerna skulle representeras av en anställd med erfarenheter och eller kunskap inom markanvisningar, ett så kallat representativt urval (Denscombe, 2018). Genom ett representativt urval kan giltiga slutsatser dras utifrån hur dessa förhåller sig till den enskilda kommunen och hela undersökningspopulationen. Det beslutades om att ett urval av respondenter skulle baseras på ett sannolikhetsurval. Enligt Denscombe (2018) är icke-sannolikhetsurval ett bra val när forskaren inte har tillräckligt med information för att kunna genomföra att sannolikhetsurval. I detta fallet fanns ingen information om hur många på kommunerna som arbetar med frågor inom studiens område och inte heller vilka dessa är. Alla kommuner i adresslistan mailades för att enkäten skulle besvaras av personer inom urvalsramen. I mailet presenterades syftet med arbetet, urvalsramen samt länken till webbenkäten. Kommunerna vidarebefordrade mailet till rätt avdelning som sedan internt utförde ett subjektivt urval. Ett subjektivt urval är att urvalet handplockas utifrån kunskap om eller erfarenhet av ämnet (Denscombe, 2018). I detta fall ombads det i mailet att en person som arbetar med mark-och exploateringsfrågor med kunskap om eller erfarenhet av markanvisningar skulle besvara enkäten.

2.2.2 Bearbetning och analys

(16)

färdigställda filtrerades bort. Hemsidan som enkäterna skapades via sammanställer de binära frågorna i tabeller och diagram.

2.3 Intervjustudie

2.3.1 Urval och utformning

(17)

2.3.2 Utförande och transkribering

Innan intervjuerna genomfördes mailades frågorna ut till samtliga respondenter ett par dagar i förväg. Detta gjordes för att respondenterna skulle ha möjlighet att i mån av tid och behov förbereda sig inför intervjun. Intervjuerna genomfördes via telefon och samtalen spelades in med hjälp telefonappen Call Recorder. Syftet med att spela in intervjuerna var att kunna fullt ut fokusera på intervjun och inte behöva hinna med att ta anteckningar och möjliggöra för att följa upp svaren genom följdfrågor. Varje intervju började med att intervjuaren läste upp texten i intervjuguiden och därefter följde intervjun intervjuguidens frågor i tur och ordning. Intervjuerna genomfördes under samma vecka och intervjutiden varierade något beroende på hur mycket tid respondenten hade att tillgodogöra intervjun samt antalet följdfrågor som ställdes. Efter varje genomförd intervju noterades huvudintryck från intervjun. Enligt Gustavsson och Säfsten (2019) är denna typ av noteringar viktiga för analysen och bedömningen av undersökningens giltighet. När intervjuerna var genomförda bastranskriberades de manuellt, vilket innebär att utfyllnadsord som stamningar och upprepningar utelämnas. Transkriberingen är inte bilagd men kan erhållas på begäran.

Tabell 1. Sammanställning av genomförda intervjuer

Kommun Yrkestitel Datum för intervju

Helsingborg Exploateringschef 8 Mars 2020 Härryda Exploateringsingenjör 6 Mars 2020 Trelleborg Exploateringsingenjör 5 Mars 2020

Växjö Projektledare 6 Mars 2020

2.3.3 Analys av data

(18)

säkerställande och erfarenheter. Syftet är att från att ha olika delar beskrivna kunna sätta samman dem till ett sammanhang och bilda en helhet och även kunna framhäva de likheter och skillnader. I det fjärde steget utvecklades en hierarki av kategorierna. Kategorier på en högre nivå är bredare och mer inkluderande, den hierarkiska ordningen på kategorierna blev följaktligen: metod, krav, utvärdering, säkerställande och erfarenhet (se figur 1 nedan). Kategorierna jämfördes därefter mot varandra för att se jämföra skillnader och likheter. Kategorierna jämfördes även korsvis för att se sambandet mellan t.ex. metod och utvärdering samt utvärdering och kriterier, för att således kunna dra allmänna slutsatser.

(19)

3 Teoretisk bakgrund

Under detta kapitel presenteras en översiktlig beskrivning av hur Sveriges planprocess är utformad och det kommunala planmonopolet, för att förstå relationen mellan markanvisningar och detaljplaneringen. Därefter presenteras det kommunala markanvisningssystemets juridiska utformning och praktiska tillämpning. Slutligen följer en kort redogörelse kring den kommunala skyldigheten att uppföra förskolor samt utformningen och planering av förskolor.

3.1 Kommunen och den kommunala planeringen

I Sverige utgår all offentlig makt från folket. Av 1§ i RF (SFS 1974:152) framgår att kommunens självstyrelse är medlet för att säkerställa folkets makt. Sverige har 290 kommuner som alla individuellt utgör en juridisk person. Varje kommun styrs av politiker som valts av medborgarna. De direktvalda politikerna ingår i kommunfullmäktige, vilket är kommunens högsta beslutande organ (SKR, 2020). Kommunfullmäktige ansvar bland annat för att ta beslut om kommunens inriktning, verksamhet, ekonomi och den kommunala förvaltningens organisationer och verksamhetsformer (SKR, 2020). I Kommunallagen (SFS 2017:725) framgår att kommunen själva har hand om angelägenheter som är av allmänt intresse inom kommunen eller landstingets område, så vida de inte hanteras av staten, en annan kommun, landsting eller annan person (2 kap 1§).

3.1.1 Kommunala planeringsnivån och kommunala planmonopolet

(20)

regeringsformen och kommunallagens allmänna regler. Enligt RF ska kommunen i myndighetsutövning följa det så kallade normässighets- och objektivitetskravet (1kap 9§ SFS 1974:152). Av kommunallagen uttrycks att kommunerna skall behandla alla medborgarna lika, det ska finnas sakliga motiv om en nytta tilldelas ett selektivt urval av medborgare (2 kap 3§). Denna bestämmelse går under namnet likställighetsprincipen. Syftet med principen är att begränsa att kommunen utnyttjar sitt monopol och förhindra att enskilda individer gynnas. Kommunen råder slutligen under den så kallade legalitetsprincipen som uttrycks i 1 kap 1§ 3st RF. Som för den kommunala myndighetsutövningen innebär att kommunen är bundna gällande lagar i sin verksamhet (Prop 2013/14:126).

3.1.2 Detaljplan

I plan- och bygglagens 4 kap redogörs för vad som tillåts regleras i en detaljplan. Som högst får det i en detaljplan regleras följande: markanvändning, bebyggelsens omfattning, placering, utformning och utförande samt mark- och genomförandefrågor (Kalbro & Lindgren, 2018). Plan- och bygglagen begränsar kommunens möjligt att ställa så kallade särkrav på byggnaders tekniska egenskaper vid planläggning och genomförande av detaljplan (8 kap 4a§ SFS 2010:900). De tekniska egenskapskraven är totalt nio stycken och preciseras i BBR. Egenskapskraven i BBR handlar om byggnadens bärförmåga, skydd mot brand, skydd för hälsa och hygien, säkerhet vid användning, skydd mot buller, energihushållning och värmeisolering, tillgänglighet och hushållning med vatten och avfall. Regleringen syftar till att emotse att nationens byggregler är homogena (Adolfsson et al., 2019). Det fundamentala problemet är att kommunerna ställer olika krav för bland annat markanvisningsavtal och detaljplanebestämmelser som resulterar i att den enskilde kan få fördyrade kostnader och tvingas acceptera krav som är utöver lagens mening (Adolfsson et al., 2019). Däremot omfattas begräsningen inte vid detaljplanläggning av skydd mot störningar för att motverka t.ex. olyckor eller vid planläggning av placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter eller där kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare (4 kap 12 och 16§§). Skulle kommunen ställa krav i ett markanvisningsavtal som är utöver vad som följer 4 kap 12 och 16§§ är dessa utan verkan (Boverket, 2018).

3.2 Markexploatering

(21)

med hjälp av byggentreprenörer utför byggnadsarbeten (Kalbro & Lindgren, 2018). Byggherrar utgör en homogen grupp och en byggherre kan vara offentliga organ, bostadsföretag, enskilda fastighetsägare eller privata bolag. Det finns ytterligare aktörer så som staten, regionala aktörer med flera som gemensamt utgör en viktig roll i processen men dessa presenteras inte närmare. Enligt Hansson (2018) kan den svenska planeringsprocessen lära sig en del av den tyska genom att låta privata initiativ delta i processen för att effektivisera den.

Det finns inget projekt som är det andra likt och därför är det viktigt att genomförbarheten är anpassningsbar till förutsättningarna. Enligt Kalbro och Lindgren (2018) kan genomförandet av exploateringsprocessen beskrivas genom fyra olika typfall som grundas på två faktorer som påverkar genomförandet av processen, vem som äger marken och byggherrens roll i planprocessen (se figur 2 nedan).

Figur 2. Fyra olika fall vid genomförandet av exploateringsprocessen. (Kalbro och Lindgren, 2018)

(22)

ut, innan detaljplanen är utformad. När detaljplanen antas ingås ett avtal som reglerar marköverföringen. (Kalbro & Lindgren, 2018). Viktigt att ha i åtanke är att det finns flera olika tidsskeden som byggherren kan komma in i projektet och det finns inga lagregler för när i en markanvisningsprocess byggherren ska komma in i projektet utan det är upp till kommunen själva.

3.3 Markanvisning

Enligt 1§ i lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar (SFS 2014:899) avses med markanvisning en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt under en begränsad tid och under angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för byggande. Av förarbetena framgår att markanvisningen är ett incitament från kommunens sida som resulterar i en trygghet för byggherren att påbörja en byggprocess och såldes kan lägga ner tid och pengar med vetskapen om att det föreligger ett gemensamt intresse att projektet genomförs (Prop. 2013/14:126). Förhandlingens främsta syfte är att resultera i ett projekt som båda parterna gynnas av utifrån sina respektive prioriteringar och syften (Statskontoret, 2012). Förhandlingens innehåll varierar beroende på byggherrens roll i detaljplaneprocessen. Om förhandlingen sker i ett tidigt skede av detaljplaneläggningen med en byggherre som deltar aktivt i detaljplaneprocessen finns utrymme för byggherren att komma med förslag på bebyggelseutformning (Statskontoret, 2012). Om förhandlingen sker i ett senare skede av detaljplaneläggningen med en byggherre som deltar mindre aktivt är det framförallt markpriset och genomförandet som ska förhandlas. Det finns aldrig någon garanti för byggherren att markanvisningen resulterar i att detaljplanen antas och projektet blir av. Byggherren får vara i god tro om att kommunen vill slutföra projektet.

3.3.1 Riktlinjer

(23)

handläggningsrutiner och grundläggande villkor menas att det tydligt ska framgå hur markanvisningsprocessen hanteras från det att intresseanmälning inkommer tills dess slutlig värderingen sker (Prop 2013/14:126). Detta avser också vilka krav som ställs på en intresseanmälan ska bli aktualiserad. En kommun som vill genomföra en markanvisning är skyldig att anta riktlinjer före genomförandet, annars blir den således ogiltig. Det är viktigt att poängtera att riktlinjerna bör utformas med tydlighet eftersom transparens är en viktig faktor för att skapa ett intresse ur byggherrens perspektiv (Edin & Sandberg, 2015).

3.3.2 Markprissättning

Riktlinjerna för markanvisningar ska innehålla de grundläggande principerna för prissättning av mark och redogöra hur kommunen säkerställer att marken inte säljs under marknadspriset. Det finns många definitioner av begreppet marknadsvärde (Boverket, 2019c). Lantmäteriet och Mäklarsamfundet (2016) har sammanfattat de olika definitionerna vilket har resulterat i följande definition:

”Marknadsvärdet är det mest sannolika priset vid försäljning av fastigheten vid en viss angiven tidpunkt under normala förhållanden på en fri och öppen marknad, med tillräcklig marknadsförningstid, utan partsrelationer och tvång”

Av kommunallagen (SFS 2017:725) framgår att kommunen inte får ge stöd till enskilda näringsidkare om det inte finns synnerliga skäl för det (2 kap 8§). Vid försäljning av mark innebär det således att marken säljs till marknadspris för att näringsidkaren indirekt inte ska gynnas av markförsäljningen. Utöver kommunallagens bestämmelser måste kommunen även förhålla sig till EU:s statsstödsregler. Om en försäljning sker till ett pris under marknadsvärdet är det dels emot kommunallagens regler men även utgöra ett olagligt statsstöd enligt EU:s statsstödsregler (Prop 2013/14:126). Enligt ett meddelande som publicerat av EU-kommissionen tydliggörs att ett marknadspris kan beslutas genom två olika förfaranden (97/C 209/03). Den ena förfarandet är ett öppet anbudsförfarande där det högsta budet väljs. Det andra förfarandet är att priset baseras på en oberoende expertvärdering innan försäljningen. Den sammantagna regleringen av markprissättning ger ett mycket smalt utrymme för hur marken ska prissättas och till vilket pris.

3.4 Avtal under markanvisningsprocessen

(24)

Figur 3. De avtal som tecknas under markanvisningsprocessen. (Kalbro & Lindgren, 2018)

3.4.1 Markanvisningsavtal

(25)

3.4.2 Avtal om marköverlåtelse eller markupplåtelse

Som beskrivits ovan är markanvisningsavtal ett avtal som ger möjlighet till marköverlåtelse eller markupplåtelse. Detta realiseras genom ett slutgiltigt avtal som är villkorat av att detaljplanen vinner laga kraft (se figur 3 nedan). Avtalet kan antingen vara ett juridiskt bindande köpeavtal, det vill säga att marken överlåts med äganderätt och betyder att ett skifte av äganderätten kommer till stånd (Kalbro & Lindgren, 2018). Reglerna för köpet går under jordabalkens köprättsliga regler. I JB 4 kap finns formkrav som ska uppfyllas för att köpet ska vara giltigt. Om inte kommunen beaktar och uppfyller formkraven är köpet således ogiltigt (4 kap 1§ 3st). Det slutgiltiga avtalet kan också avse markupplåtelse genom tomträtt. En tomträtt innebär en nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid mot en årlig avgäld i pengar (13 kap 1§). I praktiken innebär detta att kommunen behåller äganderätten men hyr ut marken till byggherren mot en årlig avgäld i pengar. Tomträtten är förenad med en väldigt stark besittningsrätt för den som innehar den.

De slutgiltiga avtalen är utformade och specificeras i förhållande till den enskilda projektets förutsättningar (Andersson, 2018). Avtalet innehåller en bakgrund om markanvisning, aktuell detaljplan, regler för fastighetsbildning och om marköverlåtelsen eller tomträttsupplåtelsen. Avtalet redogör också för genomförandet av exploateringen och övriga villkorat (Statskontoret, 2012). I avtalen kan det förekomma specifika avtalskrav som kommunen har på t.ex. bebyggelsen och teknisk utformning.

3.5 Markanvisningsmetoder

(26)

3.5.1 Direktanvisning

Det mest förekommande metoden vid markanvisningar är direktanvisning (Statskontoret, 2012). Direktanvisning innebär att kommunen markanvisar direkt till en byggherre utan en jämförelse med andra byggherrar (Kalbro & Lindgren, 2018). Det finns inte bara ett renodlat sätt att genomföra anvisningen. Ett alternativ är att byggherren på eget initiativ undersöker om kommunen har mark som är lämplig för bebyggelse och därifrån utforma ett förslag för det funna området (Caesar et al., 2013). Kommunen kan även peka ut områden som är lämplig för bebyggelse och därigenom kan byggherrar anmäla och söka intresse om direktanvisning för dessa områden. Om kommunen äger mark i mindre attraktiva områden kan kommunen kontakta byggherrar för att se om de föreligger något intresse för markanvisningar. Det finns även de fall när en byggherre äger mark som är lokaliserad i anslutning till kommunens mark och vill utöka sitt markinnehav (Caesar et al., 2013). Etablerade byggherrar föredrar enligt (Edin & Sandberg, 2015) i regel direktavvisningar. Enligt Caesar et al. (2013) är det negativa med direktanvisning är att mer lämpliga alternativ kan förbises.

3.5.2 Anbudsförfarande

Grunden i ett anbudsförfarande är ett intresse finns från fler än en byggherre (Statskontoret, 2012). Ett renodlat anbudsförfarande innebär att den byggherre som erbjuder det pris som är det mest ekonomiskt gynnsamma för kommunen, är den byggherre som tillslut tilldelas anvisningen. Anbudsförfarande kan även genomföras med jämförelseförfarande och markanvisningstävling.

3.5.2.1 Anbud med jämförelseförfarande

(27)

3.5.2.2 Markanvisningstävling

Markanvisningstävling är en variant på anbudsförfarande. En markanvisningstävling värderar flera parametrar som utformas av kommunen med hänsyn till projektets vision (Kalbro & Lindgren, 2018). Parametrarna kan utgöra pris, bebyggelseutformning, hållbarhet med flera. Vid bedömningen av vilken byggherre som tilldelas markanvisningen har kommunen en bedömningsgrupp. Men det vanligast vid markanvisningstävlingen är att ett pris tillsammans med redovisning av flera kriterier ställs upp mot varandra. Kriterierna kan utgöra t.ex. vara en vision eller ett referensobjekt ligger till grund för beslut om vem som tilldelas markanvisningen. Att lämna anbud kräver både tid och resurser. Därför kan en anbudsanvisning delas upp i flera steg. I det första inledande steget är anbuden förhållandevis enkelt utformade och syftar till att välja ut ett antal förslag (Cesar. et.al., 2013). I det andra steget ställs högre krav på anbuden och den byggherre som enligt kommunens bedömningsgrupp lämnar in det bästa anbudet tilldelas markanvisningen (Cesar. et.al., 2013). Om ett projekt är av arten mer komplicerad vilket kräver en spetskompetens kan kommunen bjuda in byggherrar som besitter den kompentens som efterfrågas (Cesar. et.al, 2013).

3.5.2.3 Krav

(28)

3.5.2.4 Utvärdering

I en inbjudan till en markavisningstävling ska kommunen i möjligaste mån redovisa vilka utvärderingskriterier som ligger till bedömning för urval av byggherre, detta kan göras genom en beskrivning av projektet. Underlaget för markanvisningen är oftast framtaget av de kommunala tjänstemännen. Av utvärderingskriterierna ska det framgå hur de olika utvärderingskriterierna viktas mot varandra. Att använda viktning innebär att utvärderingskriterierna tilldelas olika procentsatser i totalbedömningen. Enligt Axelsson (2018) är markpriset generellt sätt högre för markanvisningstävlingar än direktavvisningar och menar på att en förklaring är att jämförelsen av byggherrar är prisdrivande. Syftet med att använda viktning är för att öka transparensen och därmed tydliggöra för byggherrarna hur bedömningen går till. Enligt Caesar (2016) kan anbudsanvisningar i regel leder till att byggherrarna investerar en stor mängd pengar i anbudsförfarandet som byggherrarna riskerar att aldrig får tillbaka. Mot denna bakgrund är det viktigt att utvärderingskriterierna och val av byggherre är tydligt.

3.5.3 Val av metod

Val av markanvisningsmetod beslutas av kommunens nämnder (Statskontoret, 2012). Kommunernas organisationer är olika uppbyggda och beroende på organisationen och vilket projekt markanvisningen avser kan valet av byggherre beslutas av antingen en nämnd, kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige (Statskontoret, 2012). Edin och Sandberg (2015) visar i deras studie att det mest gynnsammas valet av markanvisningsmetod beroende av två variabler, söktryck och exploatering. Enligt deras studie bör kommuner som har högt söktryck från byggherrar använda sig av anbudsanvisningar, kommuner som är i lägre grad exploaterade och har ett lågt söktryck från byggherrar bör antingen öka söktrycket eller direktavvisa. Slutligen menar Edin och Sandberg (2015) att kommuner som är högt exploaterade och högt söktryck bör använda sig av direktavvisningar.

3.6 Förskolor

3.6.1 Den kommunala skyldigheten

(29)

(2kap 5§ SFS 2010:800). Enskilde kan utgöra privat aktör eller kommunalt bolag (2kap 5§ SFS 2010:800). En godkänd ansökan kräver att den enskilde har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, insikten kan ha förvärvats genom erfarenhet eller på annat sätt, har goda förutsättningar att följa föreskrifterna och i övrigt har förutsättningarna för att följa föreskrifterna som gäller för den aktuella utbildningen. Om det är en juridisk person som ansöker utförs dessutom en lämplighetsprövning av den juridiska personen (2kap 5§). En godkänd ansökan är giltig under två år och utbildningen ska starta senast vid början av det läsåret (2 kap 4§ skolförordningen 2011:185). Detta innebär således att om inte utbildningen startat inom denna tidsperiod förfaller godkännande godkännandet (Skolinspektionen, 2019).

3.6.2 Förskolans fysiska utformning

Förskolors fysiska miljö, såväl inomhus som utomhus är viktig ur många olika perspektiv. Den fysiska miljön är bland annat viktig för den pedagogiska verksamheten, arbetsmiljön och barns hälsa och utveckling. Boverket är den myndighet som arbetar för att ta fram vägledning för den fysiska miljön inom och utomhus (Boverket & Movium, 2015).

Inomhuslokalerna regleras ofta på lokal nivå genom funktionsprogram (Boverket & Movium, 2015). I miljöbalken (SFS 1998:808) prövas miljö- och hälsoaspekter. Av lagtexten framgår att verksamhetsutövaren ska skaffa sig nödvändig kunskap för att skydda miljön och människors hälsa och skada eller olägenheter (2 kap. 2§ MB). I boverkets byggregler finns en del regleringar kring tillgänglighet, brandskydd och skydd mot olyckor för tomter. Men det bör betonas att barn är särskilt känsliga och under tillväxtåren och föroreningar i miljön kan resultera i en försämrad fysisk utveckling genom t.ex. försämrat immunförsvar (Boverket & Movium, 2015). Mot denna bakgrund är det angeläget att luftens kvalité är så bra som möjligt.

I PBL ställs krav på att friyta för lek och utevistelse ska finnas i anslutning till förskolan, antingen på fastigheten eller i närheten av den (8 kap 9§ 2st). Lagen preciserar inte hur stor friyta barnen ska ha, men boverket har tagit fram allmänna råd som säger att varje barn bör ha ungefär 40 m2 (BFS:2015:1). Det finns dessutom en del forskning

som visar på att den totala friytan bör överstiga 3000 m2 (Boverket & Movium, 2015).

(30)

3.6.3 Planera för att säkra den fysiska miljön

Mot bakgrund av vikten av en god fysiska utformning och avsaknaden av lagstiftning som ställer krav på miljön ligger det yttersta ansvaret för att säkerställa barns rättighet till en god utemiljö på kommunens nämnder och förvaltningar gäller att man långsiktigt planerar och har kommunerna har goda kunskaper för en sådan planering (Boverket, 2019a). I en detaljplan har skolor en egen beteckning, S, på plankartan. Det går även att precisera användningen till förskola genom en indexsiffra. Vid planering av förskolor är det viktigt att i ett tidigt skede, redan från översiktsplaneringen, till ett senare skede, vid detaljplaneringen, lyfta frågan gällande utformningen (Boverket & Movium, 2015). Det är i detaljplanen kommunen kan bestämma hur stora utrymmen som ska finnas för lek, var skolan ska vara placerad, relationen mellan väg och byggnad med mera. Däremot kan kommunen inte reglera hur förskole gården ska vara gestaltad för att uppnå en god utemiljö. Kommuner bör därför på lokal nivå tydliggöra genom riktlinjer för kommunens syn och krav på miljön (Boverket & Movium, 2015).

3.6.4 Markanvisning för förskolor

Vid markanvisning av förskolor kan vilken markanvisningsmetod som helst tillämpas och processen ske i vilket skede som helst. Men det är viktigt att de deltagande aktörerna har en gemensam syn och förståelse för verksamheten ur skolan och barnens perspektiv för att skapa en verksamhetsanpassad drift. Enligt Boverket och Movium (2015) kan detta uppnås genom samrådsformer. Kommunens syn på utformningen bör därför på lokal nivå tydliggöras genom riktlinjer. Vid markanvisning av förskolor tilldelas en byggherre rätten att förhandla med kommunen om marköverlåtelse eller markupplåtelse. Oavsett vilken metod som används, i vilket skede markanvisningen sker och till vem, är målet när detaljplanen antas att uppnå en förskola som långsiktigt uppfyller erforderliga hållbarhetsaspekter med privat drift. Ett dilemma som kan uppstå vid markanvisning för privata förskolor presenteras i figur 4 nedan. Av figur fyra framgår att fastigheten som ska bebyggas med förskola överlåts till den nya fastighetsägaren, som i detta fall kan vara vilken aktör som helst förutom en verksamhetsaktör. Verksamhetsaktören hyr in sig i den nybyggda förskolan, detta realiseras genom ett hyresavtal. I detta arbete redogörs inte ingående för hyresavtalets juridiska innebörd. Verksamhetsaktören säger av någon anledning upp sitt hyresavtal och driften av förskolan. Den mest troliga anledningen är av ekonomiska skäl. Fastighetsägaren kan på eget bevåg leta upp en ny verksamhetsaktör som kan sköta driften. Men om fastighetsägaren inte lyckas hitta någon ersättare har kommunen en lagstadgad skyldighet (se avsnitt 3.5.1).

(31)

samt vid anordnande av projekttävling. Upphandling åsyftar till anskaffning av varor, vilket innebär ett förfogande över dessa som inte alltid innebär en äganderätt (Prop 2015/16:195). Varken i lagen eller i LOU-direktivet definieras vad som menas med tilldelning av kontrakt men i förarbetena till lagen framgår att i detta sammanhang avses myndighetens beslut i valet av leverantör som tilldelning av kontrakt. För att det ska anses vara en upphandling måste myndigheten i upphandlandet välja ut en eller flera leverantörer, det vill säga, ett krav på selektivitet finns, samt att den valda leverantören mot ersättning utför det arbete eller levererar den vara som är av direkt ekonomiskt intresse för myndigheten. (Prop 2015/16:195). I detta fall föreligger upphandlingsplikten eftersom förskolan har uppförts enligt kommunens krav (SKR, 2019b).

Figur 4. Flödesschema över ett dilemma som kan uppstå vid markanvisning för förskolor som uppförs och bedrivs av privata aktörer

(32)

4 Resultat

I detta kapitel presenteras resultatet av enkätstudien och intervjustudien. Kapitlet inleds med ett avsnitt om markanvisningsmetod, därefter presenteras ett avsnitt om krav, följt av ett avsnitt om utvärderingskriteriers och ett avsnitt om säkerställande. Kapitlets sista avsnitt redogör för erfarenheter och lärdomar som de intervjuade kommunerna har delat med sig av. Följebrev och frågeformulär till enkäten finns bilagd.

4.1 Markanvisningsmetod

4.1.1 Enkätstudie

Enkäten besvarades av 115 kommuner varav 104 slutförde den, vilket motsvarar en svarsfrekvens på cirka 35 procent. Svaren har filtrerats på endast slutförda enkätsvar. En del frågor var inte obligatoriska vilket resulterar i att antalet svar per fråga kan variera.

Av svaren på enkätens femte fråga (se figur 5 nedan) framgår att det är 72 kommuner (70 procent) som har antagna riktlinjer för markanvisning i form av en markanvisningspolicy.

Har er kommun antagna riktlinjer för markanvisning i form av markanvisningspolicy?

Figur 5. Sammanställning av svaren på fråga 5 i enkäten.

(33)

Preciserar er kommuns markanvisningspolicy i något avseende markanvisningar för kommunal service?

Figur 6. Sammanställning av svaren på fråga 6 i enkäten

Det är totalt 17 kommuner motsvarande 16 procent av alla svarande kommuner som har erfarenheter av markanvisningar för förskolor. Av dessa 17 kommuner är det 10 kommuner som anger i enkäten att markanvisningarna primärt avsett friliggande förskolor (se figur 7 nedan). 7 kommuner anger att markanvisningarna primärt avsett bostäder med förskolor i bottenvåningarna.

Har markanvisningarna primärt avsett friliggande förskolor eller bostadsbebyggelse med förskola i bottenvåningarna?

(34)

Av de 17 kommuner som har erfarenheter av markanvisningar av friliggande förskolor, är det 13 kommuner som angett att de genomfört markanvisning till annan aktör än kommunalt bolag. Det är tre kommuner som angett att de inte gjort detta och en kommun vet inte (se figur 8 nedan).

Har er kommun genomfört markanvisning för friliggande förskola till annan aktör än kommunalt bolag?

(35)

Vilken markanvisningsmetod har i första hand använts vid markanvsning för friliggande förskolor?

(36)

I vilket skede har er kommun i första hand genomfört markanvisningar för friliggande förskolor?

En majoritet (58 procent) av kommunerna, motsvarande 10 kommuner, har angett att de främst tilldelat markanvisningen till byggaktörer (se figur 11 nedan). Det är 3 kommuner (18 procent) som angett att de främst tilldelat markanvisningen till verksamhetsutövare. Två kommuner (12 procent) angett att det inte spelar någon roll till vilken aktör som markanvisningen sker till.

Önskar er kommun att i första hand markanvisa till byggaktör eller verksamhetsutövare?

(37)

Markanvisningarna av friliggande förskolor till privata aktörer har i huvudsak resulterat i att marken överlåtits med äganderätt (se figur 12 nedan). Det är 12 kommuner (70 procent) som angett att markanvisningarna i huvudsak överlåtits med äganderätt och 2 kommuner (12 procent) som angett att marken i huvudsak upplåtits med tomträtt. En kommun har valt alternativet ”annat” och uppger att de aldrig har markanvisat för friliggande förskola och frågan blir därmed oaktuell.

Har markanvisningen av friliggande förskola i huvudsak resulterat i att marken överlåtits med äganderätt eller upplåtits med tomträtt?

4.1.2 Intervjustudie

(38)

mot bakgrunden av intresset för kommunen och dels för att kommunen vill uppmuntra byggaktörer som inte är etablerade i kommunen att göra det.

I Helsingborgs kommun vid den senaste markanvisningen av friliggande förskolor tillämpades anbud med jämförelseförfarande för marktilldelning. Kommunen har ett mark- och boendeprogram som är relativt styrande när det gäller hur kommunen ska arbeta med markanvisningar för bostäder och näringsliv. Det ställs däremot inte samma krav i dessa sammanhang. Enligt exploateringschef för Helsingborgs kommun tillämpades den valda metoden för att kommunen ville göra motsvarande mot vad som hade gjorts om det varit markanvisning för bostäder.

Växjö kommun genomförde en markanvisningstävling vid den senaste markanvisningen för friliggande förskolor. Vid markförsäljning har kommunen som regel att tillämpa markanvisningstävling om det inte blir andra politiska beslut som resulterar i att kommunen tillämpar direktanvisning.

4.2 Krav

(39)

Anser du att er kommun har tillräckligt med kunskap och erfarenhet om vilka krav kommunen bör ställa på privata aktörer vid markanvisning av förskolor för att säkerställa att önskvärd

kommunal service erhålls?

Figur 13: Sammanställning av svaren på fråga 8 i enkäten

(40)

Vilka av nedanstående skallkrav anser du att er kommun borde ställa vid markanvisning för privata förskolor?

Figur 14. Sammanställning av svaren på frågan 10 i enkäten

(41)

Tabell 2. Sammanställning av svaren på fråga 11 i enkäten

Skallkrav Svar

Friyta per barn 8

Tillgänglighet 4

Generella krav på byggaktören 3

Volymkrav 3

Följa kommunens riktlinjer för förskolegård 2

Följa boverkets avseende ute- och innemiljöer 2

Hållbarhet 2

Totalt antal svarande: 41

Kommunerna anser att det bör ställas skallkrav på förskolans utemiljö. Kommunerna har uttryckt att ett krav bör vara att säkerställa minsta friyta på förskolegården. Fyra kommuner har även uttryckt att ett krav bör vara att byggaktören måste följa boverket och kommunens riktlinjer gällande utemiljön. Vidare anser kommunerna att det bör ställas generella krav på byggaktören utöver dennes ekonomiska kapacitet. Enligt svaren bör skallkraven säkerställa att en byggaktören har teknisk och yrkesmässig kapacitet och att byggaktören är villig att genomföra kommunens beslutade och vid var tid gällande styrdokument och generella krav. Vid val av byggaktör bör vidare beaktas dennes tidigare genomförda projekt och förmåga att hålla tidplaner och produktionstakt.

Av tabell 2 ovan framgår även att tre kommuner anser att det bör ställas ett volymkrav på byggnaden och minst antal förskoleelever som ryms i byggnaden. Två kommuner anser att det bör tas hänsyn till hållbarheten genom att ställa krav på ekologisk, ekonomisk och sociala hållbarhetsaspekter vid byggandet.

Fyra kommuner har nämnt något om tillgänglighet. Enligt kommunerna bör skallkraven säkerställa och tydliggöra för bland annat att förskolan ska vara tillgänglig för personer med nedsatt rörelseförmåga, att utemiljön bör vara tillgänglig när verksamheten inte är igång, tillgängligheten till friytor och tillgången till parkering.

4.2.2 Intervjustudie med Härryda kommun

(42)

4.2.3 Intervjustudie med Helsingborg kommun

Helsingborg kommun har i den senaste markanvisningen för friliggande förskolor använt sig av anbud med jämförelseförfarande vid tilldelning av mark. Grundläggande krav för markanvisningen vad att den antagna detaljplanen följdes, att byggrätten utnyttjas till minst 75 procent samt att fastigheten bebyggs med gröna tak.

Kraven som ställdes i inlämningsskedet var: gestaltningsförslag genom volymskiss, pm med beskrivning av inlämnat förslag, företagsinformation och ekonomiska förutsättningar för byggaktör och verksamhetsutövare, komplett ansökningshandling för förskola, referens för förskola genom referensperson som styrker verksamhetsutövarens förmåga att bedriva förskola, referensobjekt från tidigare byggprojekt, tidplan för utbyggnad och kontaktuppgifter.

4.2.4 Intervjustudie med Trelleborg kommun

Grundläggande krav för markanvisningen var, att den som vinner markanvisningen ska följa den antagna detaljplanen för fastigheten och ingående regleringar gällande placering m.m., följa kommunens krav på friyta för förskolor i tätort, följa parkerings- och trafiklösningar för området. Ett krav var även att byggherren förväntas hitta och samarbeta med enskild huvudman för förskolans drift och att verksamhetsaktören kan presenteras i inlämningen. Enligt exploateringsingenjören på kommunen var ett krav att kommunen ville ha en exploatör som byggherre och även ha samarbete med en verksamhet som ska sköta driften av förskolan.

I Trelleborg kommun utgjorde inlämningskraven av en kort beskrivning av byggherren samt kontaktperson, kort beskrivning av huvudman, operatören för driften av förskolan samt kontaktperson till denne. I kommunen var det därmed ett krav på att den byggherre som lämnade anbud inkom med en långsiktig förvaltare av förskolan. I förslaget skulle även en kort beskrivning av arkitekt eller arkitektgrupp inlämnas och en kontaktperson. Dessutom skulle förslagen innehålla en beskrivning av verksamheten, antalet barn och arkitektonisk idé. Det utgick även ett minimumkrav på skisser bestående av: situationsplan, volymskiss på byggnad, relevanta fasadskisser och sektioner och skisser med perspektivbilder där material, karaktär på byggnader och utemiljöer framgår.

4.2.5 Intervjustudie med Växjö kommun

(43)

barn i förskolan, antalet kvadratmeter friyta per barn, bruksarea per barn, total ianspråktagen area av kvadrat för förskola.

Inlämningskraven var uppdelad i två olika steg. I det första steget skulle handlingarna omfatta ifylld intresseanmälan och en kortfattad beskrivning av projektidé med beskrivning av tanken med projektet. I det andra steget skulle handlingarna omfatta: enkel situationsplan, förskolemiljö, beskrivning av genomförande och organisation, ambitioner inom hållbart byggande, kontaktperson. Utöver dessa inlämningskrav skulle förslaget även redovisa antalet barn i förskolan, antalet kvadratmeter friyta per barn, total ianspråktagen area av kvarteret för förskola inklusive byggnader och utemiljö. Markanvisningen var för bostäder och friliggande förskola och därmed har de kritiserar som endast berör bostäder tagits bort.

4.2.6 Sammanställning

I föregående avsnitt presenterades de krav som de intervjuade kommunerna har använt vid deras senaste markanvisning. Tabell 3 nedan sammanställer samtliga inlämningskrav för att ge en översiktlig bild av vilka krav som kommunerna använt.

Tabell 3. Sammanställning av inlämningskraven

Inlämningskrav Helsingborg Härryda Trelleborg Växjö

Gestaltning X X X

Beskrivning av byggherre X X X

Referensbyggnad X X X

Verksamhetsutövare X X

Volymkrav (Antalet barn) X X X

Friyta X X

4.3 Utvärdering

(44)

kommunen besitter. Detta bekräftar att finns kommuner utan erfarenheter och kunskap inom utvärderingskriterier för markanvisning av friliggande förskolor till privata aktörer. Under detta avsnitt presenteras dels vilka skallkrav och utvärderingskriterier som är viktiga utifrån enkätens resultat och dels vilka skallkrav och utvärderingskriterier som de intervjuade kommunerna har använt och hur de viktat kriterierna mot varandra.

Anser du att er kommun har tillräckligt med kunskaper om vad som är lämpliga utvärderingskriterier för markanvisning av privata förskolor?

Figur 15. Sammanställning av fråga 9 i enkäten

(45)

Rangordna hur viktigt er kommun anser att nedanstående utvärderingskriterier är. (1 är mest viktig och 4 är minst viktig)

Fråga 13 i enkäten var inte obligatorisk och av de 104 kommunerna som besvarade enkäten valde 17 kommuner att besvara frågan och 87 kommuner hoppade över den. Frågan var helt öppen och det fanns ingen begräsning i antalet ord, vilket resulterar i att svaren varierar i omfattning och utförlighet. Respondenterna använder sig dessutom av olika terminologi samt begrepp. I tabell 4 nedan redovisas en sammanställning av svaren. Tabellen består av fem olika kategorier som utgår från en enhetlig terminologi. Svaren på frågan har tolkats och sorterats in under dessa kategorier, innebörden av dessa presenteras nedan.

Tabell 4. Sammanställning av svaren på fråga 13 i enkäten

Utvärderingskriterier Svar Gestaltning 9 Verksamhetsutövaren 7 Genomförbarhet 5 Tillgänglighet 3 Pris 2

(46)

Det mest förekommande utvärderingskriteriet som nämnts i fråga 13 berör gestaltningen. Kommunerna anser att utemiljöns gestaltning är viktig. Bland annat hur anbudsgivaren tar hänsyn till sol och skuggförhållanden och hur utemiljön är kreativ i dess utformning. Under gestaltning nämns även vikten av god arkitektonisk kvalité och vikten av att utformningen ska passa in i området.

Det är totalt sju kommuner som nämnt att verksamhetsaktören borde utvärderas. Kommunerna anser att verksamhetsutövarens ekonomiska stabilitet, pedagogiska modell och inriktning är det som borde utvärderas och jämföras emellan de olika aktörerna. Några kommuner uttrycker att det är viktigt att aktören är trovärdig och seriös och därmed får delta i utvärderingen.

Kommunerna har också nämnt genomförbarhet som ett viktigt utvärderingskriterium. Det är totalt fem kommuner som nämnt genomförbarhet. Genomförbarheten avser enligt kommunerna byggherrens ekonomiska stabilitet och möjlighet att genomföra projektet och betonar vikten av en trovärdig och seriös aktör. Vidare har kommunerna också nämnt tillgängligheten. Tillgänglighet avser enligt kommunerna parkeringsmöjligheter för att hämta och lämna barnen på förskolan. Detta går hand i hand med gestaltning och det uttrycks att det är viktigt att förslagen tar hänsyn till omgivningens karaktär. För en del unika projekt läggs vikt vid innovativa lösningar. Slutligen har priset också nämnts som ett utvärderingskriterium av två kommuner.

Härryda kommun använde sig av direktanvisning vid deras senaste markanvisning av friliggande förskolor. Kommunen hade därmed inga utvärderingskriterier eller några skallkrav för markanvisningen.

(47)

I det andra steget tog kommunen fram fyra utvärderingskriterier som bedömdes individuellt och poängsattes, dessa är: gestaltning, anbudspris, genomförbarhet och hållbarhet. Totalt kunde ett förslag maximalt tilldelas 32 poäng, varav 12 poäng för gestaltning, 10 poäng för anbudspris, 5 poäng för hållbarhet och 5 poäng för genomförbarhet. Marken som anvisades har ett attraktivt värde och därför valde kommunen att tilldela högst poäng för gestaltning. I området finns det kulturhistoriska värden och byggnader. Det var därför viktigt att förslaget anpassades väl till omgivningens värden. Dessutom är fastighetsstorleken väldigt begränsad och byggherren behövde komma in med kreativa lösningar för att få upp kvalitén på utemiljön och att få in tillräckligt många barn. Efter gestaltningen har kommunen anbudspris som det näst viktigaste kriteriet. Högst pris, räknat i kronor per kvadratmeter, gav bäst placering inom denna bedömningspunkt. Hållbarhet och genomförbarhet ansågs lika viktiga. Hållbarheten avsåg övergripande visioner kopplat till kommunens hållbarhetspolicy. Genomförbarheten avsåg byggaktörens erfarenhet av liknande projekt t.ex. att visa på pågående eller avslutade referensobjekt. Hänsyn togs till om referensobjekten var en förskola. Genomförbarheten avsåg även bevis på ekonomisk status samt även en tydlig redovisning av hanteringar och lösningar av de olika förutsättningarna i markanvisningen. Enligt exploateringsingenjören ville kommunen vara tydliga och transparanta med att vikt läggs på dessa två kriterier men att dessa inte var lika viktiga som gestaltning och pris.

(48)

I föregående avsnitt presenterades de utvärderingskriterier som de intervjuade kommunerna har använt vid deras senaste markanvisning. Tabell 5 nedan sammanställer samtliga utvärderingskriterier för att ge en översiktlig bild av vilka utvärderingskriterier som kommunerna använt.

Tabell 5: Sammanställning av utvärderingskriterierna från intervjun

Utvärderingskriterier Helsingborg Härryda Trelleborg Växjö

Genomförbarhet X X X

Gestaltning X X X

Hållbarhet och miljö X X X

Pris X

Utnyttjandegrad av mark X X

Verksamhet X X

4.4 Säkerställande

Kommunen kan säkerställa vad byggherren utlovat i markanvisningen i det slutgiltiga avtalet om antingen marköverlåtelse eller markupplåtelse. I avtalet kan kommunen utforma villkor som resulterar i att kommunen har kontroll över projektets utformning och resultat. Avtalskraven som presenteras nedan är de krav som de intervjuade kommunerna tillämpat i de ingående avtalen. Sedvanliga avtalskrav presenteras inte. I enkäten ställdes ingen fråga som berör säkerställande och därmed presenteras endast resultatet av intervjustudien.

(49)

vid gestaltning av förskolan. I avtalet ställdes krav på miljö och hållbarhet genom krav på källsortering och sophantering samt reglering av att dagvattnet ska omhändertas lokalt.

För att säkerställa driften och huvudmannaskapet av förskolan ställde kommunen ett krav på att den verksamhetsaktör som var med från början i direktanvisningen var den aktör som skulle driva verksamheten. Detta aktualiserades och säkerställdes i avtalet där kommunen utformade ett juridiskt bindande villkor på att verksamhetsaktören och byggaktören ska ha ett giltigt hyresavtal i minst 10 år. Villkoret resulterar i att avtalet mellan kommunen och byggaktören endast är giltigt under förutsättningen att hyresavtalet gäller. I avtalet finns ytterligare en skrivelse om att marköverlåtelseavtalet är giltigt under förutsättningen att byggaktören har beviljats bygglov för förskoleverksamhet.

I marköverlåtelseavtalet mellan kommunen och byggaktören ställs ett krav på att byggaktören ska tillse fastigheten med en väl fungerande tomt för förskola. Av avtalet framgår att kvartersmarken ska utformas enligt den gestaltning och utformning som redovisats i markanvisningen. Gestaltningen av byggnaden och omkringliggande markanläggningar m.m. ska ske i samråd med kommunen. Vidare framgår det av avtalet att om det skulle uppkomma eventuella avvikelser i utformning och gestaltning jämfört med den gestaltning som redovisats i markanvisningen skulle dessa godkännas av kommunens mark- och exploateringsenhet, för att tillträde skulle få kunna ske. Kommunen ställer även krav på att gällande parkeringsnorm ska uppfyllas. Om utbyggnaden av fastigheten inte färdigställs enligt kraven om gestaltning utgår vite från kommunen.

I Helsingborg arbetade kommunen i markanvisningen med tillit mellan aktörerna och kommunen. Enligt exploateringschefen för exploateringssektionen är det svårt att ställa för höga krav eftersom det kan hända mycket under markanvisningsprocessens gång. För att säkerställa verksamhetsaktörens hållbarhet ställer kommunen ett villkor på att verksamhetsaktören ska lämna in ansökan och bli godkänd som huvudman för att driva förskolan. I marköverlåtelseavtalet realiserades detta genom att avtalet endast är giltigt under förutsättningen att förskolans verksamhet godkändes av Helsingborgs skol- och utbildningsnämnd.

(50)

verksamhetsaktören blivit godkänd som enskild huvudman för att få driva fristående förskolan i Trelleborgs kommun. Verksamhetsaktören prövas enigt Skollagens krav på erfarenhet, lämplighet och kompetens.

Växjö kommun och en byggaktör har ingått både ett markanvisningsavtal och ett avtal om marköverlåtelse. I markanvisningsavtalet mellan kommunen och byggaktören framgår att aktören förbinder sig att planera och bygga en förskola med grundförutsättningarna som anges i markanvisningstävlingen och i samråd med kommunen. Innan ett köpekontrakt tecknas ska byggaktören till kommunen uppvisa avtal med den part som ska driva förskoleverksamheten. I markanvisningsavtalet framgår även att byggaktören inte äger rätt, utan kommunens skriftliga medgivande, överlåta rättigheter, eller skyldigheter enligt avtalet.

I marköverlåtelseavtalet ställs ett villkor på att bebyggelsen och den yttre miljön inom fastigheten är upprättad enligt detaljplan, tillhörande gestaltningsprinciper, kvalitetsprogram samt den projektidé som överenskommits i markanvisningsavtalet. När kraven om kvalitén uppfylls och bygglov erhållits får tillträde ske. Kvalitetskraven anses uppfyllda när bygglov beviljats. För att säkerställa att förskolan påbörjas, och således förskoleplatserna tillskapas, har kommunen i maktöverlåtelseavtalet ställt som krav att om inte byggaktören inom sex månader efter beviljat bygglov påbörjat bebyggelsen kommer kommunen att utge en vitesbeläggning.

(51)

Tabell 6: Sammanställning av kraven från respektive markanvisning

Säkerställande Helsingborg Härryda Trelleborg Växjö

Gestaltning X X Bebyggelsestorlek X X X Verksamhet X X X X Hållbarhet X X Vitesbeläggning X X X 4.5 Erfarenheter

I intervjuerna har respondenterna för varje kommun delat med sig av lärdomar som indirekt relaterar till studiens syfte och därför också valts att presenteras i detta kapitel.

4.5.1 Barnprognos

I Härryda kommun har kommunen som tidigare nämnt tillämpat direktanvisning vid tilldelning av markanvisning till en privat aktör. Problemet i kommunen var att det inte fanns ett behov av dessa förskoleplatser. Politikerna i kommunen beslutade att markanvisningen skulle drivas igenom trots att behovet av förskolan inte fanns. Politikerna gick därför emot den barnprognos som utförts på tjänstemannivå. Detta resulterar i att kommunen skapar en konkurrens på en marknad där det inte borde finnas någon konkurrens.

Helsingborg kommun genomförde tre markanvisningar av friliggande förskolor till privata aktörer under samma tidsperiod. Kommunen prognosticerade elevantalet fel i ett av områdena. På grund av felprognostiseringen uppstod en konkurrens mellan områdets förskolor som resulterade i att en av de tre privata förskolorna inte höll rent ekonomiskt. Fastighetsägaren som byggt förskolan erbjöd kommunen att hyra in sig i lokalerna istället. För att lösa konkurrensen gjorde kommunen en omorganisering och stängde en kommunal förskola i området och hyrde in sig i den nya lokalen istället. Enligt exploateringschefen kommer kommunen ha större kontroll över prognoserna i framtiden men menar på att det kan vara svårt eftersom det är beroende av hur mycket som byggs i övrigt.

4.5.2 Genomförbarheten