för torvtäkter
Lokalisering
NATURVÅRDSVERKET
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Naturvårdsverket
Tel: 010-698 10 00 Fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6605-5
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2014
Förord
Prövningen av torvtäkter är särskilt komplicerad eftersom två lagstiftningar gäller parallellt. Det har funnits ett stort behov av vägledning om prövning av torvtäkter. Naturvårdsverket har därför tagit fram en vägledning för att underlätta vid pröv-ning av torvtäkter och bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter.
Torv finns i våtmarker som även kan vara värdefulla livsmiljöer för till exempel fåglar, mossor och kärlväxter. Torvmarker bidrar med flera ekosystemtjänster. Förutom att de gynnar den biologiska mångfalden är torvmarker ett karaktäristiskt inslag i landskapet och utgör områden för friluftsliv- och rekreation. Bra lokali-seringar av torvtäkter kan ha betydelse för möjligheten att exempelvis nå miljökva-litetsmålen Myllrande våtmarker och Ett rikt djur och växtliv.
Rapporten har tagits fram av Annika Ryegård (projektledare), Ingrid Johansson Horner och Linn Åkesson. Den slutliga rapporten har godkänts av biträdande av-delningschef Rikard Janson, avdelningen för genomförande vid Naturvårdsverket. Vi vill rikta ett stort tack till de myndigheter och branschorganisationen som har lämnat synpunkter under remissen av prövningsvägledningen.
Innehåll
FÖRORD 3
SAMMANFATTNING 7
SUMMARY 9
LISTA ÖVER FÖRKORTNINGAR OCH BEGREPP 11
1 INLEDNING 13
1.1 Introduktion och syfte 13 1.2 Läsanvisningar 14 2 BAKGRUND 16 2.1 Myrar 16 2.2 Naturvärden i myrar 16 2.3 Ekosystemtjänster i myrar 17 2.4 Torvutvinning 17 2.5 Klimataspekter 18 2.6 Miljökonsekvenser 19 3 MILJÖKVALITETSMÅLEN 21 3.1 Förutsättningar 21 3.2 Myllrande våtmarker 22 3.3 Ett rikt växt- och djurliv 23 3.4 Begränsad klimatpåverkan 24
4 VÅTMARKSINVENTERINGEN 27
4.1 Förutsättningar 27 4.2 Bakgrund, syfte och omfattning 27
4.3 Metod 27
4.4 Tillämpning av VMI i tillståndsprövningar 29 4.5 Våtmarksinventeringens aktualitet 30 4.6 Restaurering av våtmarker 31
5 TILLSTÅND OCH ANMÄLAN SAMT KONCESSION 33
5.1 Förutsättningar 33 5.2 Prövande myndigheter 33 5.3 Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken 34 5.3.1 Tillstånd 34
5.3.3 Samråd och miljökonsekvensbeskrivning 35 5.3.4 Lokaliseringsprincipen 36 5.3.5 Alternativ lokalisering 37 5.3.6 Hushållningsbestämmelserna 37 5.3.7 Områdesskydd och artskydd 38 5.3.8 Miljökvalitetsnormer för vatten 39 5.3.9 Stoppregeln för bevarandet av värdefulla våtmarker 40 5.3.10 Utvinningsavfall från torvtäkter 42 5.4 Koncession enligt torvlagen 43 5.4.1 Bakgrund till torvlagen 43 5.4.2 Miljöbalkens tillämpning 43 5.4.3 Förutsättning för koncession 45 5.5 Koncession och tillstånd enligt miljöbalken på samma plats 47 5.6 Konventioner och myrskyddsplanen 48 5.6.1 Internationella överenskommelser 48 5.6.2 Myrskyddsplanen 48
6 MARKAVVATTNING 50
6.1 Förutsättningar 50 6.2 Bearbetningskoncession 50 6.3 Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken 50 6.4 Förbud mot markavvattning och dispens 51 6.5 När verksamheten upphör 51 7 BEDÖMNINGSGRUNDER FÖR LOKALISERING 53 7.1 Förutsättningar 53 7.2 Naturvärden i inventeringar 53 7.3 Recipienten 54 7.4 Påverkansgrad 54 7.4.1 Historiska data 55 7.4.2 Markavvattning 55 7.4.3 Förändrad vegetation 56 7.4.4 Sänkning av markytan 57 7.5 Torvkvalitet 57 8 EFTERBEHANDLING 58 8.1 Förutsättningar 58 8.2 Juridiska grunder 58 8.3 Förutsättningar för efterbehandling 59
8.4 Utredning om efterbehandling 60
9 TILLSYN 62
9.1 Förutsättningar 62 9.2 Tillsynsansvar enligt miljöbalken och torvlagen 62 9.3 Egenkontroll och kontrollprogram 62 9.4 Rapportering av uppgifter 63 9.5 Tillsyn och sanktionsmöjligheter 63
10 KÄLLFÖRTECKNING 65 10.1 Rapporter 65 10.2 Handböcker 66 10.3 Propositioner 67 10.4 Avgöranden 67 10.5 Övrigt 68
Sammanfattning
En viktig uppgift för Naturvårdsverket är att tillämpa och bidra till att utveckla den svenska miljörätten som styrmedel för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Syftet med prövningsvägledningen är att belysa ett antal viktiga frågor vid lokali-sering och prövning av torvtäkter. Förväntningen är att prövningsvägledningen ska kunna bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter samt att förenkla regeltillämp-ningen och därmed leda till en mer enhetlig rättstillämpning vid prövning av torv-täkter. Målgruppen för vägledningen är i första hand handläggare på länsstyrelser-na och kommunerlänsstyrelser-na.
Bestämmelser om prövning av torvtäkter finns både i (lag 1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen)och i miljöbalken (MB). Det är torvens användningsom-råde som avgör vilka bestämmelser som ska tillämpas. Energitorv prövas huvud-sakligen utifrån torvlagen och odlingstorv enligt miljöbalken. I prövning enligt torvlagen tillämpas även vissa utpekade bestämmelser i miljöbalken och det finns inte några begränsningar av möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken. I 9 kap. 6 g § MB finns en stoppregel som innebär att en torvtäkt som kräver till-stånd eller anmälan inte får komma till till-stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö. Stoppregeln är tillämplig för torvtäkter oavsett använd-ningsområde. De våtmarker som omfattas av Myrskyddsplanen, våtmarker med naturvärdesklass 1 och 2 i Våtmarksinventeringen, våtmarker som är Natura 2000-områden eller av riksintresse enligt 3 kap. 6 § MB, kan regelmässigt antas ha höga naturvärden och bör generellt undantas från exploatering.
Lokaliseringen av torvtäkter är i många avseenden avgörande för omfattningen av de miljökonsekvenser som uppkommer till följd av en verksamhet. Beroende på lokaliseringen av den planerade täkten kan prövning av olika områdesskyddsbe-stämmelser, hushållningsbestämmelser och artskyddsbestämmelser bli aktuella. Det finns flera faktorer som kan vara vägledande i processen att hitta en lämplig lokalisering så som exempelvis information från Myrskyddsplanen, Våtmarksin-venteringen, naturvärden i sjöar och vattendrag i och omkring det aktuella området, torvkvaliteten och våtmarkens påverkansgrad. Naturvårdsverket anser att vid be-dömning av en våtmarks påverkansgrad kan information i form av exempelvis tidigare markavvattning och hur förändringen av vegetationen ser ut beaktas vid en sammanvägd bedömning.
I prövningsunderlag för torvtäkter omnämns ofta verksamheternas inverkan på miljökvalitetsmålen. Miljökvalitetsmålen ska ge vägledning vid tillämpning av miljöbalken. Naturvårdverket anser att det därför är viktigt beskriva sina bedöm-ningar i dessa frågor. Denna prövningsvägledning innehåller bedömbedöm-ningar av hur torvtäktsverksamhet påverkar miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ett rikt
För att nå de två förstnämnda målen vill Naturvårdverket framhålla att: • Prövning av torvtäkter ska göras restriktivt för att värna våtmarkernas
funktion i landskapet enligt 9 kap. 6 g § MB och förarbetena till denna be-stämmelse.
• Inom ramen för prövning av torvtäkter bör hänsyn tas till olika ekosystem-tjänster, växt- och djurliv och deras biotoper ur ett landskapsperspektiv. Tidsaspekten är avgörande för möjligheten att uppfylla klimatmålet. Naturvårds-verket bedömer att i det tidsperspektiv som är relevant för miljökvalitetsmålet
Be-gränsad klimatpåverkan motverkar torvtäktsverksamhet generellt möjligheten att
nå miljökvalitetsmålet.
Naturvårdsverket anser att den nationella Våtmarksinventeringen bör användas som ett planeringsverktyg i arbetet som bedrivs för att bevara våtmarker. Den bör även användas i tillståndsprövningar och vid planering av lokalisering av torvtäk-ter. Våtmarksinventeringen ger en regional överblick som är viktig bland annat för att kunna fatta beslut som bidrar till att vi når miljökvalitetsmålet Myllrande
våt-marker. Ett våtmarksobjekt i Våtmarksinventeringen bör bedömas som ett
sam-manhängande system vid bedömningen av dess naturvärden.
Markavvattning får som huvudregel inte utföras utan tillstånd. Om verksamhetsut-övaren har koncession enligt torvlagen behövs däremot inte tillstånd eftersom mil-jökonsekvenserna av markavvattningen ska beaktas i koncessionsprövningen. I delar av Sverige råder markavvattningsförbud. För att bedriva torvtäktsverksamhet enligt miljöbalken eller torvlagen i dessa områden krävs dispens för markavvatt-ning.
Valet av efterbehandlingsmetod kan även påverka flera miljökvalitetsmål så som
Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Verksamhetsutövare bör noggrant redogöra för
alterna-tiva efterbehandlingar i ansökan. Skyldigheten att efterbehandla bör regleras ge-nom villkor i tillståndet. I syfte att bevara den biologiska mångfalden anser Natur-vårdsverket att man i första hand bör välja återvätning till våtmark som efterbe-handlingsalternativ, om förutsättningar för detta finns.
Naturvårdsverket anser att myndigheterna redan vid prövningen av verksamheten bör beakta den tillsyn som ska bedrivas. Med väl genomtänkta och formulerade villkor kan tillsynsarbetet förenklas och bli effektivare.
Summary
An important mission of the Swedish Environmental Protection Agency (SEPA) is to apply environmental law and contribute to its development as an instrument for achieving national environmental quality objectives. The aim of this report is to cast light upon a number of key issues concerning the placement and examination of peat extractions and thereby contribute to a common basis for forming judge-ments in examination of peat extractions. The target group for the guide is primari-ly the scientific officers in the counties and municipalities.
Regulations that apply to the examination of peat extractions are in both the Peat Statute (law 1985:620) and in the Environmental Code. The field of application determines which regulations should be brought to bear. Fuel peat is examined primarily on the basis of the Peat Statute, and horticultural peat on the basis of the Environmental Code. In examination based on the Peat Statute, certain identified regulations in the Environmental Code also are applied, and there are no limits on the possibility of intervening with support of the Environmental Code.
In Chap. 9 § 6 g of the Environmental Code, there is a stopping rule, whereby a peat extraction that requires a permit or application may not take place in a wetland that constitutes a valuable natural or cultural environment. The stopping rule ap-plies to peat extractions regardless of the field of application. As a rule, wetlands can be assumed to have a high natural value if they are included in the Mire Protec-tion Plan, have a natural value classificaProtec-tion of 1 or 2 in the naProtec-tional Wetlands Inventory, are in Natura 2000 areas or are of national interest according to Chap 3 § 6 of the Environmental Code.
The placement of peat extractions has a crucial bearing in many respects on the extent of environmental consequences that arise as a result of an activity. Depend-ing on the placement of the planned extraction, the examination of various area protection regulations, land and water management regulations and species protec-tion regulaprotec-tions can be relevant. There are several factors that serve as a guide in the process of finding a suitable location, such as information from the Mire Pro-tection Plan, the Wetlands Inventory, the natural values of lakes and waterways in and around the area in question, the peat quality and the degree of impact on the wetland. SEPA believes that in judging the degree of impact on a wetland, infor-mation such as previous land drainage and changes in the vegetation can be taken into account in arriving at a balanced assessment.
The impact of activities on the environmental quality objectives often is mentioned as a basis for examining peat extractions. The environmental quality objectives should provide guidance for application of the Environmental Code. Therefore, we consider it important to also present our views on this. This examination guide contains judgements about how peat extraction activity affects the following three
objectives: Thriving Wetlands, A Rich Diversity of Plant and Animal Life and
Re-duced Climate Impact. To achieve the first two goals SEPA wants to emphasize
that, it is our judgement that:
Examination of peat extractions should be done restrictively to safeguard the wetlands' function in the landscape according to Chap. 9 § 6 g of the Environmental Code and the government bill.
Within the framework for examining peat extractions, consideration should be given to various ecosystem services, plant and animal life and their bio-topes from a landscape perspective.
The time perspective is crucial when it comes to achieving the climate objective. In the judgement of SEPA, peat extraction generally makes it more difficult to
achieve Reduced Climate Impact within the time perspective that is relevant for that environmental quality objective.
SEPA believes that the national Wetlands Inventory should be used as a planning tool in the work being conducted to preserve wetlands. It should also be used in examination of permit applications and in planning the placement of peat extrac-tions. The Wetlands Inventory provides a regional overview that is important in enabling us to make decisions that contribute to achieving the Thriving Wetlands environmental quality objective. An individual wetland in the Wetlands Inventory should be evaluated as part of a contiguous system in judging its natural value. As a general rule, land drainage should not be carried out without a permit. If the operator has a concession in compliance with the Peat Statute, a permit is not need-ed because the environmental consequences of land drainage are to be taken into consideration in the concession examination. In parts of Sweden a ban on land drainage is in effect. To carry out peat extraction activity in compliance with the Environmental Code or the Peat Statute in these areas, an exemption for land drainage is required.
The choice of restoration methods also can affect several environmental quality objectives, such as Thriving Wetlands, Flourishing Lakes and Streams, A Rich
Diversity of Plant and Animal Life and Reduced Climate Impact. Operators should
give a careful accounting of alternative restoration treatments in their applications. The obligation to restore peat land should be regulated through conditions in the permit. With the aim of preserving biodiversity, SEPA believe it is preferable to choose rewetting of drained peat lands as a restoration alternative if the conditions for this exist.
In our view, agencies should pay attention to the oversight to be carried out when examination of the activity first takes place. With provisions that are well thought-out and formulated, oversight efforts can be simplified and become more effective.
Lista över förkortningar och
be-grepp
Förkortningar
FMH Förordning (1998:899) om miljöfarlig verk-samhet och hälsoskydd
MB Miljöbalken
MPF Miljöprövningsförordning (2013:251) Torvförordningen Förordningen (1985:626) om vissa
torvfyndig-heter
Torvlagen Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter
VMI Våtmarksinventeringen
Begreppsförklaringar
Ekosystemtjänster Ekosystemtjänster är ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefin-nande.
Energitorv Torv som skördas för energiutvinning. Fattigkärr Kärr i kemiskt sur mark. Oftast artfattigt. Humifiering Nedbrytningsprocess av växt- och djurdelar
som bildar humusämnen.
Kolsänka Tar upp kol från atmosfären och binder det. Koncession Särskilt tillstånd för undersökning och
bear-betning av fyndigheter.
Kärr Myr som tillförs näring från regnvatten och omgivande fastmark och grundvatten. Mer närings- och artrik än en mosse.
Miljökvalitetsmål Mål antagna av riksdagen som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
Mosse Myr som får näring endast via regnvatten. Naturligt näringsfattig och mindre artrik än kärr.
Myr Ett ekologiskt begrepp som används för att beskriva blöt torvmark där vegetationen utgörs av arter som normalt är torvbildande även om torvbildningen inte är kontinuerligt pågående. MÖD Mark- och miljööverdomstolen
Odlingstorv I denna vägledning används detta begrepp för torv för annat ändamål än energiutvinning. Rikkärr Kärr i kemiskt basiska marker där kalkhaltiga
och lättvittrande bergarter höjer det tillrinnande vattnets pH-värde. Oftast artrikt.
Torvmark Mark med ett minst 30 cm tjockt torvlager, oavsett hur vegetationen ser ut.
Våtmark Mark där vattenytan under stora delar av året finns nära markytan.
1 Inledning
1.1 Introduktion och syfte
En viktig uppgift för Naturvårdsverket är att tillämpa och bidra till att utveckla den svenska miljörätten som styrmedel för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Detta görs bland annat genom vägledning och genom att delta som part och missmyndighet i mål och ärenden. Naturvårdsverket är särskilt utpekad som re-missinstans enligt 9 § förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter (torvför-ordningen) tillsammans med berörda kommuner och länsstyrelser, Bergmästaren, Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Energimyndigheten. Som ett led i arbetet med prövning av torvtäkter har Naturvårdsverket valt att ta fram denna prövningsvägledning för lokalisering av torvtäkter.
Exploatering av våtmarker i syfte att utvinna torv har haft en viktig ekonomisk och social funktion. Torvbrytning har en lång historia i Sverige. Sverige är ett av de länder där man bryter mest torv i världen. Torv används idag i huvudsak för att utvinna energi och som jordförbättrare. Regeringen anser att den svenska energipo-litiken rymmer ett inslag av torv, om än i begränsad omfattning, och framhåller samtidigt att våtmarkers ekosystemtjänster måste bibehållas. Ekosystemtjänster är ekosystemens bidrag till människors välbefinnande. Dessa tjänster påverkas av hur vi använder ekosystemen. Det är viktigt för flera av miljökvalitetsmålen att exploa-tering av våtmarker sker på ett sätt som tar hänsyn till denna naturresurs och natur-typ. Regeringen har ambitionen att ha gynnsam bevarandestatus för alla våtmarks-typer som ingår i miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarkers precisering. Lagstift-ning, prövning och tillsyn, god fysisk planering och olika verksamhetsutövares planering av sin verksamhet utgör grunden för att värdefulla våtmarker inte ska påverkas negativt.
Syftet med prövningsvägledningen är att belysa ett antal viktiga frågor vid
lokali-sering av torvtäkter. Med detta som utgångspunkt beskrivs i prövningsvägledning-en bland annat hur Naturvårdsverket anser att dprövningsvägledning-en nationella Våtmarksinvprövningsvägledning-entering- Våtmarksinventering-en bör tillämpas, påverkan på möjlighetVåtmarksinventering-en att nå vissa miljökvalitetsmål och gäl-lande lagstiftning. Förväntningen är att prövningsvägledningen ska kunna bidra till bättre lokaliseringar av torvtäkter samt att förenkla regeltillämpningen och därmed leda till en mer enhetlig rättstillämpning vid prövning av torvtäkter.
Naturvårdsverket har valt att inkludera både energitorvtäkter och torvtäkter för annat ändamål i denna prövningsvägledning då verksamheterna påverkar miljön på ett likartat sätt. Prövningsvägledningen fokuserar på ett urval av frågor som Natur-vårdsverket anser är särskilt viktiga att belysa vid lokalisering av torvtäkter. Den omfattar inte samtliga aspekter som ingår i prövning av torvtäkter. Prövningsväg-ledningen omfattar exempelvis inte skyddsåtgärder och villkorskrivningar. Frågor om intrångsersättning och annan ersättning för skada till markägare och likande ligger inte inom Naturvårdsverkets ansvarsområde och ingår inte heller i
pröv-ningsvägledningen. Hänvisningar till andra relevanta handböcker lämnas där det är möjligt.
Målgruppen för vägledningen är främst handläggare på länsstyrelserna och kom-munerna men syftet är även att den ska kunna ge vägledning till verksamhets-utövare.
1.2 Läsanvisningar
I denna vägledning används olika begrepp för att beskriva naturmiljöer som är av intresse vid planering och prövning samt efterbehandling av torvtäkter. Torvmarker definieras här som mark med ett minst 30 cm tjockt torvlager, oavsett hur vegetat-ionen ser ut. Myr är ett ekologiskt begrepp som används för att beskriva torvmark som oftast är tillräckligt blöt för att vegetationen ska utgöras av arter som normalt är torvbildande även om torvbildningen inte är kontinuerligt pågående. Både torv- och myrmark kan vara öppna, ha enstaka träd eller vara träd- eller skogsklädda. Våtmark är ett vidare begrepp och omfattar all mark där vatten under en stor del av året finns nära under, i eller över markytan, samt vegetationstäckta vattenområden. Vilket regelverk som ska tillämpas styrs av torvens användningsändamål. För att skilja prövningarna i de olika lagarna åt används i denna vägledning begreppet odlingstorv när torv för annat ändamål än energiutvinning avses.
Kapitel Bakgrund ger en kortfattad beskrivning av historiken kring torvtäkter, miljökonsekvenser av brytning, myrars naturvärden och ekosystemtjänster. Be-skrivningen är översiktlig med syftet att ge tillräcklig information för att det ska vara möjligt att tillgodogöra sig resten av vägledningen.
Kapitlet Miljökvalitetsmålen beskriver de miljökvalitetsmål som är mest relevanta vid torvtäktsprövning och som Naturvårdsverket har huvudansvar för. Kapitlet inleds med att kortfattat beskriva hur miljömålsarbetet är uppbyggt och fortsätter sedan med beskrivningar och bedömningar av torvtäkters inverkan på miljö-kvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad
kli-matpåverkan.
Kapitlet Våtmarksinventeringen handlar om hur Naturvårdsverket anser att den nationella våtmarksinventeringen bör tillämpas vid prövning av torvtäkter. Detta kapitel ger också en kort beskrivning av syfte och bakgrund till Våtmarksinvente-ringen.
I kapitlet Tillstånd och anmälan samt koncession behandlas de juridiska aspekterna av prövningen av energitorvtäkter och odlingstorvtäkter. Kapitlet redo-gör för vilken lagstiftning som är tillämplig vid olika prövningar och vilken pröv-ning som behövs för olika verksamheter.
Kapitlet Markavvattning redogör för de regler som gäller för markavvattning beroende på om det är en energitorvtäkt eller en odlingstorvtäkt.
I kapitlet som handlar om Bedömningsgrunder för lokalisering beskrivs några av de aspekter som man bör ta hänsyn till vid lokalisering av en torvtäkt. Kapitlet behandlar bland annat naturvärden i inventeringar, recipienten och begreppet på-verkansgrad.
Kapitlet om Efterbehandling beskriver några viktiga aspekter vid efterbehandling av torvtäkter.
Kapitlet Tillsyn beskriver kortfattat tillsyn och egenkontroll av torvtäkter utifrån miljöbalken och torvlagen.
2 Bakgrund
2.1 Myrar
Myrar bildas i blöta områden där dött organiskt material, främst växtdelar, inte bryts ned fullständigt, utan lagras på platsen i syrefattig miljö och bildar torv. Många av de myrar som finns i Sverige började bildas när inlandsisen drog sig tillbaka för cirka 10 000 år sedan eller när landet höjde sig ur havet.
Myrar delas in i mossar och kärr och de kan vara skogsklädda eller öppna. Moss-vegetation som finns ute på mosseplanen får endast sin näring via regnvattnet. Miljön är naturligt näringsfattig och har ett lågt antal växtarter. Eftersom mossen ofta reser sig över den omkringliggande terrängen och har ett tjockt torvlager har den också en egen grundvattenkupol. Alla mossar är inte tydligt välvda utan några typer kan vara mer eller mindre plana eller sluttande (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009, s. 35).
Kärr och mossars laggkärr tillförs näringsämnen från omgivande fastmark och grundvatten och får därför en rikare vegetation än mossar. Kärren delas huvudsak-ligen in i fattigkärr och rikkärr. Fattigkärr är vanliga i kemiskt sura marker, de är artfattiga men hyser fler arter än mossar. Rikkärr förekommer i kemiskt basiska marker där kalkhaltiga och lättvittrande bergarter höjer pH-värdet i det tillrinnande vattnet (Naturvårdsverket monitor 22, 2011, s. 93 f.). Dessa kärr är artrika och innehåller ofta rödlistade arter (Naturvårdsverkets rapport 5601, 2006, s. 12). Det finns även blandmyrar som består av både kärr- och mosspartier.
2.2
Naturvärden i myrar
Myrar fyller många viktiga ekologiska funktioner i landskapet och omfattar en betydande del av vår biologiska mångfald. Många djur och växter är helt beroende av myrar under hela eller delar av sin livscykel. Vissa arter av mossor och kärlväx-ter är specialiserade till myrar liksom vissa fågelarkärlväx-ter som är beroende av myrar i någon del av sin livscykel. Nästan 15 procent av våra rödlistade växter och djur förekommer på myrar och sötvattenstränder (Naturvårdsverket rapport 5771, 2007, s. 19).
Myrar är viktiga livsmiljöer för många fågelarter så som exempelvis grönbena, ljungpipare, småspov och smålom (Naturvårdsverket rapport 6493, 2012, s. 17). Det främsta hotet för fåglar där myrar utgör ett viktigt habitat för t.ex. födosök, häckning och rastning är att våtmarker förstörs och fragmenteras, eller att kvali-teten i deras livsmiljöer försämras. Fåglar har visat sig vara mycket lämpliga som indikatorarter vid bedömning av tillståndet i miljön (Naturvårdsverket rapport 6493, 2012, s. 15).
Populationstrenderna hos fågelarter som lever i sjöar, vattendrag och våtmarker antyder ett generellt mönster med fler stabila arter under det senaste decenniet än för de senaste 30 åren (Naturvårdsverket rapport 5813, 2008, s. 44). Det ser dock väldigt olika ut för olika fågelarter och skillnader finns mellan södra och norra Sverige. Arter knutna till myrar i södra Sverige har minskat kraftigt främst på grund av att dessa miljöer i många fall är under igenväxning eller har växt igen (Naturvårdsverket rapport 5813, 2008, s. 37).
2.3 Ekosystemtjänster i myrar
Ekosystemtjänster är ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. Ekosystemtjänsterna bildar en väv av olika funktioner när de bio-tiska delarna av ekosystemen interagerar med de abiobio-tiska delarna.
Myrar bidrar med flera ekosystemtjänster. Förutom att de gynnar den biologiska mångfalden är myrar ett karaktäristiskt inslag i landskapet och utgör områden för friluftsliv- och rekreation. Myrar bidrar till att öka mångfalden i landskapet och ger en karaktär av orördhet som människor kan uppleva som betydelsefull (Natur-vårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 63). Flera skyddade myrar har ett högt besöks-tryck med anläggningar som till exempel parkeringsplats, fågeltorn, spångade vandringsleder och information om områdets natur för att underlätta för besökare. En viktig ekosystemtjänst från myrar är fastläggning av exempelvis tungmetaller. Myrar har möjlighet att bromsa upp och tillfälligt magasinera höga vattenflöden vilket bidrar till ett skydd mot översvämningar (Naturvårdsverkets rapport 6500, 2012, s. 392).
Genom den inlagring av kol som sker vid torvbildning kan myrar också vara vik-tiga för kollagring och som kolsänkor1.
2.4 Torvutvinning
Torvens egenskaper varierar efter de förutsättningar som var rådande när torven bildades så som sammansättningen av växter, nederbörd, markvatten och topografi. Ibland kan det översta lagret av torven ha låg nedbrytningsgrad (humifiering). Vit-mosstorv med låg nedbrytningsgrad är inte lämplig som energitorv men kan an-vändas som odlingstorv. Under den låghumifierade torven kan det förekomma mer höghumifierad torv som är lämplig som energitorv. Graden av humifiering av tor-ven ger ingen skarp gräns mellan odlingstorv och energitorv.
Utvinning av torv har förekommit i större skala i mer än ett århundrade. Under den första halvan av 1900-talet användes torven mest till strötorv i ladugårdar.
1 Kolsänkor tar upp kol från atmosfären och binder det. De huvudsakliga kolsänkorna är världshaven och växande vegetation.
ning av torv för energiändamål har skett i större omfattning under kristider. Under de båda världskrigen bröts betydande mängder men brytningen avtog därefter. (prop. 1984/85:120 s. 319). I början av 1960-talet upphörde utvinningen för att sedan återupptas under den första delen av 1980-talet. Drivkraften var då ökade priser på fossila bränslen samt statligt stöd för såväl utvinning, förädling och för-bränning av torv. Utvinningen av både energi- och odlingstorv har ökat påtagligt sedan 1980-talet och även import och export har ökat.
Större delen av torven som skördas idag används till energiutvinning. Torv samför-bränns även med trädbränslen för att tillföra svavel till rökgaserna och därigenom minska korrosionen i pannor (Naturvårdsverket branschfakta 2005, utgåva 2, s. 10). Torv används även som jordförbättrare vid odling och som strö i djurstallar. Sverige står för cirka 10 % av torvuttaget i världen. Andra länder som skördar mycket torv är Finland, Tyskland, Irland och Vitryssland. Under 2012 skördades 1,8 miljoner kubikmeter energitorv och cirka 1,0 miljoner kubikmeter odlingstorv i Sverige. (SCB, 2012 s. 1 ff.).
2.5 Klimataspekter
Torvmarker påverkar och blir påverkade av klimatet på flera sätt. I torven finns stora mängder kol inlagrat. Torvmarker har också ett utbyte av växthusgaser med atmosfären. Det handlar främst om koldioxid, metan- och lustgas. Metangas har cirka tjugo gånger starkare inverkan på klimatet än koldioxid och lustgas har flera hundra gånger starkare inverkan än koldioxid.
En orörd myr är i allmänhet en kolsänka till följd av att den lagrar organiskt material genom exempelvis torvbildning. Vid täktverksamhet avvattnas marken och växtlighet tas bort. Båda dessa åtgärder påverkar torvmarkens balans av växt-husgaser. När vattenytan sänks kraftigt innebär det att metangasbildningen på sikt kan förväntas upphöra. Sänkningen av vattenytan gör även att det organiska materialet bryts ned snabbare än om marken skulle ha lämnats orörd. Detta gör att växthusgaser så som koldioxid, lustgas och inledningsvis också metangas frigörs. Eftersom vegetationen avlägsnas för brytningen lagrar torvmarken inte kol längre. Vid förbränning av energitorv avgår bland annat koldioxid.
Torvbrytning på myrar som redan är påverkade av markavvattning eller som natur-ligt ger en kraftig metanbildning kan vara gynnsam ur ett klimatperspektiv, ef-tersom markavvattningen då sannolikt minskar utsläppen av metangas och lustgas. Även genom lämplig efterbehandling kan påverkan på växthusgasbalansen föränd-ras i gynnsam riktning (SOU 2002:100, s. 15). Enligt IVL:s studie om klimatpå-verkan från energitorvutvinning (Hagberg & Holmgren, 2008, s. 12) finns det flera faktorer som kan minska klimatpåverkan från ett framtida torvbruk. I studien före-slås att utvinningen av torv bör inriktas på dränerade torvmarker så som odlad
torvmark som har höga utsläpp av koldioxid och lustgas samt skogsbevuxna torv-marker med hög torvnedbrytningshastighet och höga lustgasemissioner.
Det kan vara svårt att avgöra om nettoutsläppen gör torvmarken till en nettokälla eller nettosänka av klimatpåverkande gaser. Det råder därför oenighet om i vilken omfattning olika våtmarkstyper påverkar klimatet. Det är även avgörande vilket tidsperspektiv som tillämpas. Det saknas beräkningar över hur stor potentialen är att minska en klimatpåverkan orsakad av markavvattning (Naturvårdsverkets rap-port 6500, 2012, s.391 f).
2.6 Miljökonsekvenser
Det är oundvikligt att inte påverka miljön vid torvbrytning men många miljökonse-kvenser kan med olika åtgärder förebyggas eller begränsas. Omfattningen av på-verkan beror på klimat, myrtyp, torvslag, täktområdets lokalisering, täktmetod och de skyddsåtgärder som vidtas (Naturvårdsverkets rapport 4596, 1996, s. 6). Det är viktigt att ha god kunskap om vilka miljökonsekvenser som bör beaktas vid plane-ring av en torvtäkt.
Vid torvbrytning används mark- och vattenområden både för själva brytningen och för olika anläggningar som exempelvis vägar, vändplaner, servicebyggnader, upp-lagsplatser och diken. Alla steg i torvhantering har större eller mindre påverkan på miljön främst i lokal eller regional skala. En torvtäkt leder till förlust och försäm-ring av myrhabitat. Detta kan leda till fragmenteförsäm-ring av myrar i landskapet och därmed förändringar i de ekologiska förutsättningarna för arter som är beroende av livsmiljön.
En förutsättning för att utvinna torv är att marken först avvattnas vilket medför miljökonsekvenser för täktområdet och omgivande mark- och vattenområden. Markavvattning kan leda till ökad risk för negativa effekter på grund av översväm-ningar eller torka nedströms. Minskad vattenföring kan ge ökad vattentemperatur på sommaren respektive bottenfrysning på vintern eftersom mindre vatten fortare blir varmt och bottenfryser lättare (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 83). Vattenlevande djur kan påverkas negativt av förändrade flöden och temperaturer (Naturvårdsverkets handbok, 2009:5, s. 31). En sänkning av grundvattenytan kan också göra att marknivån sjunker i omgivande marker (Naturvårdsverkets handbok 2009:5, s. 31). Markavvattning kan leda till igenslamning och en ökning av löst organiskt material i recipienten. Mer organiskt material i vattnet medför en högre syreförbrukning vid nedbrytning. Om syrebrist uppstår kan det leda till en föränd-rad artsammansättning av bottenlevande djur (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 123). Större mängd torvpartiklar i vattnet missgynnar även djurplanktons förmåga att filtrera vatten och tillgodogöra sig näring (Naturvårdsverkets rapport 3270, 1987, s. 121).
Körning och grävning i marken kan öka uttransport av metylkvicksilver och total-kvicksilver. Metylkvicksilver binder starkt till organiskt material och lagras i ex-empelvis fisk (Bishop och Åkerblom, 2006, s. 4). Kvicksilver sprids främst till vatten genom uttransport av organiskt material (Magnusson, 2009, s. 52). Om mar-ken innehåller järnsulfidrika avlagringar kan markavvattning leda till försurning av avrinnande vatten (Magnusson, 2009, s. 65). När grundvattenytan sänks kan till-gången på syrgas omvandla sulfidsvavel till svavelsyra och avrinningsvattnet blir då försurat. Försurningen av vattnet kan leda till att aluminium frigörs. I vissa om-råden i Sverige är det vanligt med uranrik berggrund och då finns risk för att uran frigörs vid markavvattning och sprids nedströms (SGU rapport 2012:12, s. 8). Etablering och drift av torvtäkter påverkar ljudmiljön med buller från maskinut-rustning vid flera olika arbetsmoment bland annat vid lastning och transport av torven. Torvtäktsverksamhet kan även påverka tillgängligheten i landskapet vilket kan inverka på andra samhällsintressen så som exempelvis rennäringen och frilufts-livet.
Brytning av torv ger upphov till torvdamm. Hur mycket det dammar beror på vä-derförhållanden, mängden torv som upparbetas och vilka metoder som används (Naturvårdsverkets rapport 4596, 1996, s. 7). Lång tids torka under sommaren ger bra brytningsförhållanden, men vid kraftig vind kan det också innebära ökad dam-ning och ökad risk för brand.
Torvbrytning påverkar växthusgasbalansen på flera sätt, se avsnitt 2.5. Utsläpp vid torvförbränning beror till stor del på halter av ämnen i torven och på förbrännings- och reningsteknik. Förbränningsutsläpp sker i form av koldioxid, försurande ämnen såsom svavel- och kväveoxider, radioaktiva ämnen och tungmetaller. Svaveldioxid bildas vid oxidation av svavel i torven och uppstår således vid förbränning av sva-velhaltig torv. Förbränningsmetod och anläggningsutformning samt halten av kväve i torven är avgörande för hur mycket kväveoxider som bildas (Naturvårds-verket branschfakta 2005, utgåva 2, s. 18).
Förekomst och hantering av petroleumprodukter i fordon och delar av anläggning-en medför alltid anläggning-en viss risk för spill och läckage i samband med utvinninganläggning-en vilket kan leda till stora miljökonsekvenserna för omgivande mark- och vattenområden.
3 Miljökvalitetsmålen
3.1 Förutsättningar
I prövningsunderlag omnämns ofta verksamheternas inverkan på miljökvalitetsmå-len och Naturvårdverket anser att det därför är viktigt beskriva myndighetens be-dömningar i dessa frågor. I Torvutredningen (SOU 2002:100, s. 52) anges att de miljökvalitetsmål som ska beaktas vid utvinning och användning av torv är föru-tom Myllrande våtmarker även Begränsad klimatpåverkan och Levande skogar. Naturvårdsverket bedömer att även exempelvis Ett rikt växt- och djurliv,
Grundvat-ten av god kvalitet, Levande sjöar och vatGrundvat-tendrag och Hav i balans samt Levande kust och skärgård kan vara relevanta. Naturvårdsverket har ett utpekat ansvar för Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan och
dessa beskrivs mer utförligt i nästa avsnitt.
Miljökvalitetsmålen är viktiga vid tolkning av miljöbalken (figur 1). Utgångspunk-ten är portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken (MB) där syftet med miljöbalken anges. Syftet är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Vad hållbar ut-veckling innebär konkretiseras i de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har antagit. (prop. 2004/05:150, s. 375.)
Figur 1. Schematisk bild över miljökvalitetsmålens koppling till prövning enligt
miljöbal-ken.
Miljökvalitetsmålen ska ge ledning vid tillämpningen av miljöbalken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8). Samtliga bestämmelser i miljöbalken ska tillämpas på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. När tveksamhet råder om vad som bör beslutas eller göras ska det som mest sannolikt gynnar hållbar utveckling väljas. (prop.
1997/98:45 del 2 s. 8 och jämför MÖD 2006:53, 2009:48 och 2010:38.)
Grund för tolkning av miljöbalken
Konkretiseras i miljökvalitetsmålen
Hållbar utveckling
Portalparagrafen
Ibland ställs olika miljöhänsyn mot varandra. En avvägning får alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på miljö-balkens mål. (prop. 1997/98:45, del 2, s. 15 ff.).
Riksdagen beslutade 2010 om en ny målstruktur för miljöarbetet med generations-mål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155). Generationsmålet anger inriktningen av den samhällsomställning som behöver ske för att miljökvalitets-målen ska nås och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Generationsmålet innebär att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Etappmålen ska underlätta möjligheterna att nå generat-ionsmålet och miljökvalitetsmålen. Tre etappmål är särskilt relevanta vid bedöm-ning av torvtäktsverksamhet. Dessa är etappmålet om ekosystemtjänster och resili-ens2, etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och etappmålet om
hotade arter och naturtyper.
3.2 Myllrande våtmarker
Enligt miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet bibehållas och värdefulla våtmarker ska bevaras för framtiden. Miljökvalitetsmålet innebär bland annat att våtmarker så långt som möjligt ska skyddas mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering samt att torvbrytning inte ska ske på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden. Värdefulla våtmarkers värden ska upprätthållas eller re-staureras (prop. 2009/10:155 s. 173).
I den fördjupade utvärderingen som gjordes för Myllrande våtmarker 2012 framgår att igenväxning av myrar är ett stort problem som är störst i Sydsverige. Orsakerna är främst markavvattning kombinerat med tillskott av näring som frigörs när torv bryts ned men även nedfall av kväveföreningar har betydelse för igenväxningen (Naturvårdsverket rapport 6500, s. 388 ff.). I utvärderingen anges att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020 med idag beslutade eller planerade styrmedel.
Regeringen beslutade i april 2012 om preciseringar av miljökvalitetsmålen och etappmålen i miljömålssystemet. I beslutet anges följande precisering för
Myll-rande våtmarker, ”Torvbrytning sker med stor hänsyn till miljö- och kulturhisto-riska värden och endast i myrar med ringa naturvärden som redan är kraftigt
verkade av dikning eller torvtäkt. Torvbrytning förhindrar våtmarkens möjlighet att behålla ekosystemtjänsten kollagring. Verksamheter som påverkar våtmarkerna negativt visar stor hänsyn så att skador på våtmarkerna undviks eller minimeras. Hänsyn tas till våtmarksanknutna arters spridningsmöjligheter i planeringen av olika verksamheter, så att fragmentering av arters livsmiljöer inte sker och nya barriärer inte skapas.” (Ds 2012:23, s. 86 f.)
De övriga preciseringar som regeringen fastställde för miljökvalitetsmålet
Myll-rande våtmarker och som kan vara relevanta för bedömningar av
torvtäktverksam-het återges nedan (Ds 2012:23, s. 79 f.):
Våtmarker av alla typer finns representerade i hela landet inom sina natur-liga utbredningsområden.
Våtmarkernas viktiga ekosystemtjänster som biologisk produktion, kollag-ring, vattenhushållning, vattenrening och utjämning av vattenflöden är vidmakthållna.
Våtmarker är återskapade, i synnerhet där aktiviteter som exempelvis drä-nering och torvtäkter har medfört förlust och fragmentering av våtmarker och arter knutna till våtmarker har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sitt naturliga utbredningsområde.
Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till våtmarkerna har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mel-lan populationer.
Hotade våtmarksarter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts. Våtmarkernas natur- och kulturvärden i ett landskapsperspektiv är
beva-rade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns.
Våtmarkernas värde för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad.
Naturvårdsverket vill framhålla att prövning av torvtäkter ska göras restriktivt för
att värna våtmarkernas funktion i landskapet enligt 9 kap. 6 g § MB och förarbe-tena till denna bestämmelse för att miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska kunna nås.
3.3 Ett rikt växt- och djurliv
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generation-er. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. (prop.
I 2012 års fördjupade utvärdering av miljömålet Ett rikt växt- och djurliv anges att åtgärderna för att värna ekosystemen och hejda förlusten av biologisk mångfald är otillräckliga. Drivkrafterna är mycket starka för ett intensivt nyttjande av mark och fragmentering av landskapet. Miljökvalitetsmålet bedöms därför inte vara möjligt att nå med nuvarande styrmedel och tillämpningen av dessa.
Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att flera av de andra miljökvalitetsmålen
nås, bland annat Myllrande våtmarker och Begränsad klimatpåverkan.
De preciseringar som regeringen fastställde för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-
och djurliv och som kan vara relevanta för bedömningar av torvtäktverksamhet
återges nedan (Ds 2012:23, s. 111 f.):
Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och ar-ter är gynnsam och för hotade arar-ter har statusen förbättrats samt att tillräck-lig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.
Den i klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar.
Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till för-ändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystem-tjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter. Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en
kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den bio-logiska mångfalden i landskapet bevaras.
Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckl-ing av värdena.
Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för männi-skan.
Naturvårdsverket bedömer att inom ramen för prövning av torvtäkter bör hänsyn
tas till olika ekosystemtjänster, djur- och växtliv och deras biotoper ur ett land-skapsperspektiv för att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ska kunna nås.
3.4 Begränsad klimatpåverkan
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar ska stabili-seras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig (prop. 2009/10:155 s. 82). Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och
andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. I detta övergripande mål inkluderas samtliga utsläpp från alla verksamheter.
Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan är att utsläppen för Sverige för 2020 bör vara 40 procent lägre jämfört med 1990 för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Upptag och utsläpp till och från skogsbruk och exempelvis torvbruk inkluderas för närvarande inte i det nationella målet för 2020. Torvförbränning är en del av energisektorn och räknas som ett fossilt bränsle enligt klimatkonventionen och i det Europeiska systemet för handel med utsläpps-rätter. I IPCC:s vägledning från 2006 klassas torv som en egen kategori. Enligt EU:s förordning om utsläppsrätter från 2012 anges att torv inte ska klassificeras som ett biobränsle. (prop. 2009/10:155 s. 85 och Ds 2012:23, s. 117 f.)
I beslut om preciseringar och etappmål i miljömålssystemet finns två preciseringar för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, dessa återges nedan (Ds 2012:23, s. 23 f.):
Temperaturmålet, det vill säga att den globala ökningen av medel-temperaturen begränsas till högst två grader Celsius jämfört med den för-industriella nivån. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbe-tet inriktas mot detta mål.
Koncentrationsmålet, det vill säga att Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter.
Myrars viktiga funktioner att ta upp koldioxid och lagra kol har avsevärt försvagats exempelvis genom markexploatering. Det är nödvändigt att utveckla åtgärder som verkar för att minska förlusterna av biologisk mångfald och som samtidigt bidrar till att reducera avgången av växthusgaser från marken. (prop. 2008/09:162, s. 121 f.). Vilken roll torvmarker spelar i klimatfrågan beror på sambanden mellan olika faktorer som till exempel våtmarkstyp, näringsinnehåll, trädtäckningsgrad och omfattning av dikespåverkan.
Den svenska energipolitiken baseras bland annat på ekologisk hållbarhet, försörj-ningstrygghet och ekonomisk konkurrenskraft och rymmer enligt regeringen ett inslag av torv, om än i begränsad omfattning (prop. 2008/09:163, s. 35 f.). Beräk-ningar visar att utvinning av torv från orörda myrar på 200 års sikt resulterar i en klimatpåverkan som är ungefär lika stor som om man använt motsvarande mängd kol för energiproduktion (Nilsson & Nilsson, 2004, s.1). Torvbruk på vissa dikade torvmarker skulle kunna minska energitorvens klimatpåverkan i ett livscykelper-spektiv. Den minskade klimatpåverkan beror huvudsakligen på återställning med plantering av skog och återvätning efter torvbrytningen(Nilsson & Nilsson, 2004, s. 85 ff.). Återvätning av dikade torvmarker utan torvbruk skulle däremot leda till nettoreduktion av utsläpp av växthusgaser om produktiviteten varit låg i det befint-liga skogsbeståndet (SLU, 2008, kap. 7).
Att tillsätta torv vid förbränning av trädbränsle kan ha en positiv inverkan på för-bränningsegenskaperna. En viss inblandning av svavelhaltiga bränslen som kol, liksom torv, i trädbränslet kan minska korrosionen och förbättra förbränningen (Naturvårdsverket branschfakta, utgåva 2, s. 14). De positiva sameldningseffekter-na kan dock troligtvis även erhållas med hjälp av andra metoder (Hagberg & Holmgren, 2008, s. 40).
För att kunna begränsa klimatförändringen till under 2oC bedöms de globala
ut-släppen behöva halveras till 2050 och minska till nära noll 2100. I det tidsperspek-tivet har brytning och förbränning av torv en växthusgaspåverkan i paritet med fossila bränslen (SOU 2002:100, s. 286). Naturvårdsverket bedömer därför att brytning av torv motverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Begränsad
4 Våtmarksinventeringen
4.1 Förutsättningar
Den nationella Våtmarksinventeringen (VMI) är ett verktyg vid bedömningen av lokalisering av torvtäkter. Vissa våtmarker som inventerats inom ramen för VMI omfattas av områdesskydd. En hög klassificering i VMI behöver dock inte betyda att våtmarken omfattas av områdesskydd. Nedan ges en kort bakgrundsbeskrivning av VMI. Därefter förklaras på vilket sätt Naturvårdsverket anser att den bör tilläm-pas vid prövning av torvtäkter. Se även kapitel 7, avsnitt 5.3.7 och 5.3.9.
4.2 Bakgrund, syfte och omfattning
Länsstyrelserna har med stöd från Naturvårdsverket gjort en nationell våtmarks-inventering. Med start i början av 1980-talet inventerades våtmarker under 25 års tid. Totalt inventerades 35 000 objekt med en yta av 4,3 miljoner hektar, vilket motsvarar tio procent av Sveriges totala landyta. Den svenska våtmarksinvente-ringen är troligen en av de mest omfattande systematiska kartläggningar av natur-typer som gjorts i världen. VMI är ett betydelsefullt underlag vid hantering av ärenden på kommuner och länsstyrelser och är en av de mest använda inventering-arna. (Naturvårdsverkets rapport 5925, 2009 s. 86.)
Syftet med VMI var att öka kunskapen om landets våtmarker och deras värden. VMI ska kunna vara ett fakta- och planeringsunderlag för myndigheters handlägg-ning av våtmarksärenden, till exempel vid prövhandlägg-ning av torvtäkter (Naturvårdsver-ket rapport 5925, 2009, s. 10). VMI representerar en regions samlade syn på våt-markerna inom området, vilket också är en förutsättning för att underlaget ska kunna fungera som ett planeringsverktyg.
Flera län har gjort kompletterande inventeringar av rikkärr enligt VMI-metodiken för att få mer kunskap om dessa ofta små områden med höga naturvärden. Dessa inventeringar är också av intresse vid prövning av torvtäkter.
4.3 Metod
VMI gjordes utifrån en genomarbetad metodik för att skapa ett så enhetligt un-derlag som möjligt. Först flygbildstolkades alla våtmarker som uppfyllde det läns-anpassade storlekskriteriet. Kompletterande information hämtades från kartor, litteratur, tidigare undersökningar och inventeringar. Under denna förberedande period registrerades en mängd uppgifter om våtmarkerna och dessa fördes in i VMI-databasen.
När våtmarksobjekten avgränsades var grundregeln att all hydrologiskt samman-hängande våtmark skulle bilda ett objekt (Naturvårdsverket, snv pm 1680, 1983, s. 19). Det innebär att ett våtmarksobjekt kan innehålla flera olika våtmarkstyper som har hydrologisk kontakt med varandra (Naturvårdsverket rapport 5925, 2009, s.
23). Delobjekt avgränsades efter våtmarkstyp, så ett delobjekt kan finnas på flera ställen inom ett objekt.
När alla data hade registrerats gjordes en poängberäkning efter registrerade data kopplade till vissa kriterier. Beräkningen mynnade ut i fyra naturvärdesklasser.
Klass 1 objekt har mycket höga naturvärden för regionen och är av inter-nationellt eller inter-nationellt bevarandevärde. De är oftast till stor del opåver-kade och behöver bevaras för framtiden. Inga ingrepp som kan påverka el-ler ytterligare påverka hydrologin bör tillåtas.
Klass 2 objekt är vanligen även de i stora delar opåverkade av ingrepp och har höga naturvärden med nationellt eller regionalt bevarandevärde. In-grepp som påverkar objektens hydrologi bör undvikas.
Klass 3 objekt består av allt från helt opåverkade våtmarker med relativt höga naturvärden till mer påverkade våtmarker med vissa bevarade natur-värden och är av lokalt bevarandevärde. Klassen kan innefatta objekt som till vissa delar är påverkade och annars intakta. Ingrepp kan tillåtas om på-verkan på natur- och kulturvärden begränsas.
Klass 4 objekt är starkt påverkade objekt som saknar naturvärden enligt vad som framkommit i VMI:s inventering. Vissa objekt kan dock ha vissa natur- och kulturvärden. En del opåverkade våtmarker kan förekomma. Vid exploatering är det i första hand dessa objekt som kan tas i anspråk, ef-tersom de redan till stor del är kraftigt störda.
Kriterierna för bedömningen av naturvärdena var bland annat representativitet, storlek, orördhet, mångformighet och raritet (Naturvårdsverket rapport 5925, 2009, s. 21). Raritet bedöms utifrån hur sällsynt en våtmarkstyp är inom en naturgeogra-fisk region. Representativitet är ett mått på vilka typer av våtmark som är vanligt förekommande eller som endast förekommer inom en viss naturgeografisk region. Storlek kan bland annat ses som ett mått på en våtmarks integritet. (Naturvårdsver-ket, snv pm 1680, 1983, s. 2) Med en våtmarks integritet avses att en stor våtmark oftast har centrala delar som inte så lätt påverkas även om omgivningen påverkas genom till exempel näringsläckage från skogsbruksåtgärder och markavvattning. Ett stort objekt påverkas dessutom oftast mindre av störningar från omgivningen jämfört med ett mindre objekt som har likartad och lika omfattande omgivande verksamheter som skapar störningar och påverkan. Ett stort objekt kan ha en större variation i hydrologi, topografi och ekologi än små objekt och kan därför erbjuda ett större utbud av livsmiljöer. Detta är speciellt viktigt för arter som är beroende av övergångsmiljöer. Dessutom finns förutsättningar för att ha större artpopulation-er i stora objekt, vilka därför sannolikt är mindre sårbara. Ett flartpopulation-ertal djurartartpopulation-er krävartpopulation-er också stora områden för sin existens. Metodiken speglar stora våtmarkers värden
Naturvärdesklassningen gjordes utifrån hur områdenas naturvärden relaterade till varandra inom länets biogeografiska regioner. Exempelvis fick den tiondel (unge-färligt riktvärde) av områdena som hade flest poäng i en länsdel naturvärdesklass 1. Andelen objekt som hör till de olika naturvärdesklasserna skiljer sig något från riktvärdet som lagts upp inom VMI (tabell 1).
Tabell 1. Andel våtmarker per naturvärdesklass.
Naturvärdesklass Riktvärde Verkligt värde
1 10 11 2 20 24 3 och 4 70 65
Skillnaden mellan riktvärdet och det verkliga värdet kan till viss del ha med ande-len helt förstörda våtmarker att göra men kan också förklaras med att det finns en hög andel riktigt värdefulla våtmarker som inte passar i lägre kategorier. Exempel-vis baseras en högre andel klass 1-objekt i Gotlands och Malmöhus län (nuvarande Skåne län) på att dessa våtmarker har ett högt värde nationellt sett och även att en stor andel av de värdefullaste våtmarkerna i dessa län förstörts redan före VMI (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 72).
4.4 Tillämpning av VMI i tillståndsprövningar
Naturvårdsverket anser att VMI ska användas som ett planeringsverktyg och att
VMI bör ge vägledning i tillståndsprövningar och vid planering av torvtäkter. VMI ger en regional överblick som är viktig bland annat för att kunna fatta beslut som leder till att vi når miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker. Lokaliseringen av en torvtäkt är på många sätt avgörande för de miljökonsekvenser som uppkommer till följd av verksamheten, se även kapitel 7.
Naturvårdsverket anser att våtmarker i naturvärdesklass 1 och 2 i VMI och
våt-marker med motsvarande värden bör undantas från täktverksamhet. Det kan finnas tillfällen när våtmarker med naturvärdesklass 3 och 4 har höga naturvärden. (Jäm-för prop. 2008/09:144 s. 21.)
Naturvårdsverket anser att VMI tillsammans med en lokal inventering utgör
grund för en samlad naturvärdesbedömning. Det är viktigt att betona att det krävs mer detaljerad information om naturvärden i en enskild prövning än den som finns i VMI. VMI och en lokal inventering visar olika saker och kompletterar därför varandra. En lokal naturvärdesinventering kan ge en noggrannare och mer fullstän-dig bild av förekomst av arter med mera än VMI. VMI visar däremot den enskilda våtmarkens betydelse i landskapet och regionen (figur 2).
Figur 2. Fördelen med VMI är att den ger en regional jämförelse och är nationellt
jäm-förbar. Andra inventeringar kan dock ha högre detaljeringsgrad. Tillsammans utgör de en grund för en samlad naturvärdesbedömning.
Naturvårdsverket vill framhålla att man vid bedömningen av ett delobjekts
natur-värden bör ta hänsyn till hur delobjektet påverkar övriga delar av objektet som det tillhör. Om ett delobjekt påverkas negativt av exploatering finns det risk för att även andra delar av objektet får ett lägre naturvärde oavsett om exploateringen direkt tar i anspråk övriga delar av objektet. Man bör därför betrakta hela våt-marksobjektet som ett sammanhängande objekt.
Det är Naturvårdsverkets uppfattning att avgränsning och klassning i VMI inte ska uppdateras kontinuerligt i enskilda fall. Detta eftersom enstaka områdens klassning inte kan bedömas utan att man gör en jämförelse med naturvärdesut-vecklingen inom ett större område. Finns det däremot en god grund för att ändra bedömningen av en våtmarks naturvärden jämfört med inventeringstillfället kan detta däremot ge utslag vid prövning i det enskilda fallet.
Angående praxis se avsnitt 5.3.9.
4.5 Våtmarksinventeringens aktualitet
VMI pågick under 25 år och i vissa delar är det tre decennier sedan den genomför-des. Myrar utvecklas generellt mycket långsamt. Den mänskliga påverkan har dock ökat betydligt de senaste hundra åren vilket har gjort att förändringar sker i snabb-bare takt än tidigare. Huvudorsaken är den stora hydrologiska påverkan till följd av markavvattning som skett i hela Sverige. Även klimatförändringar och kvävened-fall orsakar förändringar i stor skala (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 17 ff.) I två län, Gävleborg och Dalarna, har man undersökt hur naturvärdesklassningen i VMI har förändrats sedan VMI genomfördes. Resultaten pekar på att det i större delen av våtmarkerna inte har skett någon förändring i klassindelning. De
våtmar-Samlad naturvärdes-bedömning Våtmarks-inventeringen Regional
jämförelse jämförbartNationellt
Lokala inventeringar
klasserna. Små myrar verkar också förändras snabbare än stora (Rapport 5925, s. 91). Resultaten indikerar att våtmarker i höga naturvärdesklasser kan ha förhållan-devis högre värden än vid inventeringstillfället för VMI. Motsvarande bild fram-kommer i en jämförelse mellan VMI-objekt och miljöövervakningsdata gällande öppen myr för de fyra nordligaste länen. En större andel av klass 4-områdena har förändrats än andelen av klass 1- områdena (opubl. NV-04903-13).
Naturvårdsverket bedömer att VMI:s naturvärdesklasser är ett viktigt verktyg vid
lokalisering av torvtäkter och att klassindelningen i VMI fortfarande är aktuell.
4.6 Restaurering av våtmarker
De flesta myrarna i landet är skadade och hydrologiskt påverkade. Behovet av restaurering är stort om miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker ska nås och de berörda naturtyperna ska kunna uppnå gynnsam bevarandestatus.
En våtmark med naturvärdesklass 1 eller 2 som redan vid inventeringen hade del-objekt om var hydrologiskt påverkade, indikerar att det är fråga om ett område som kan vara lämpligt att restaurera. VMI är ett användbart underlag för bedömning av lämpliga restaureringsobjekt genom den information som registrerats här i form av typ och grad av ingrepp i våtmarkerna (Naturvårdsverkets rapport 5925, s. 89). Enligt art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) ska alla naturtyper i direktivets bilaga 1 ha gynnsam bevarandestatus. Idag är det endast habitatet Kalkkärr med
gotland-sag som bedöms ha god status medan övriga naturtyper har otillfredsställande eller
dålig status. I kontinental region är det sämst ställt för habitaten Rikkärr och
Hög-mossar men inte heller i boreal region har högHög-mossar gynnsam bevarandestatus
(Naturvårdsverket rapport 5771, 2007 s. 29 f.). Även EU:s strategi för biologisk mångfald har en hög ambitionsnivå när det gäller återställning av skadade miljöer. I EU:s sjunde miljöhandlingsprogram påtalas behovet av återställning (Beslut nr 1386/2013/EU om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 – Att leva gott inom planetens gränser).
Sverige har även ratificerat konventionen om biologisk mångfald - Convention on Biological Diversity - och därmed gjort ett internationellt åtagande om genom-förandet av konventionen. Att vara part i konventionen medför åtaganden om beva-rande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, och krav på rapportering om hur genomförandet av konventionen framskrider i Sverige. Vid partsmötet i Na-goya 2010 antogs höga ambitionsnivåer gällande restaureringsinsatser av skadade livsmiljöer. För mer information se Naturvårdsverket rapport 6389, 2010,
Konvent-ionen om biologisk mångfald och svensk naturvård, Sammanfattning av Sveriges fjärde nationella rapport till sekretariatet för konventionen om biologisk mångfald. Naturvårdverket bedömer att restaureringsinsatser kommer att behöva
höga naturvärden för att dessa områdens värden inte ska minska. Detta är till ex-empel områden av riksintresse för naturvård, naturreservat, Natura 2000-områden och högt klassade VMI-områden.
5 Tillstånd och anmälan samt
koncession
5.1 Förutsättningar
Bestämmelser om prövning av torvtäkter finns både i miljöbalken och i torvlagen. Det är det framtida användningsområdet för torven som avgör vilka bestämmelser som är tillämpliga. Avgörande är om det är fråga om torv för att utvinna energi eller odlingstorv. Att bryta odlingstorv kräver i de flesta fall tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Detta skiljer sig från prövning av en ansökan om att bryta energitorv. Då ansöker man om koncession enligt torv-lagen och torvförordningen och endast delar av miljöbalken tillämpas (figur 3).
Figur 3. Schematisk bild av vilka lagar och förordningar som tillämpas vid prövning av torvtäkter. I detta kapitel beskrivs inledningsvis de olika prövande myndigheterna och de olika nivåerna av prövning. Sedan beskrivs vilka bestämmelser som ska tillämpas vid prövning av täkt för odlingstorv och energitorv.
5.2 Prövande myndigheter
Det är olika myndigheter som fattar beslut om tillstånd och anmälan enligt miljö-balken och koncession enligt torvlagen (figur 4). Tillstånd enligt miljömiljö-balken för odlingstorvtäkt prövas av miljöprövningsdelegationen som är ett särskilt organ hos länsstyrelsen (förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer). Ett be-slut från miljöprövningsdelegation kan enligt 19 kap. 1 § MB överklagas till mark- och miljödomstol. Anmälan av torvtäkt för både energi- och odlingsändamål görs däremot till kommunal nämnd, vars beslut enligt 19 kap. 1 § MB kan överklagas till länsstyrelse och därefter till mark- och miljödomstol. Domar från mark- och
miljödomstol kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, Svea hovrätt. För att Mark- och miljööverdomstolen ska pröva målet krävs prövningstillstånd (dis-pens), vilket innebär att Mark- och miljööverdomstolen fattar beslut om huruvida det finns skäl att pröva målet.
Koncession kan avse antingen undersökning eller bearbetning. Inför en ansökan om koncession kan tillstånd även ges till förberedande undersökning. Koncession för energitorvtäkt prövas av länsstyrelsen i det län där myren eller större delen av myren ligger (5 § torvlagen). Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen (41 § torvlagen). Mer detaljerade föreskrifter om ansökningsförfarandet och hand-läggningen i fråga om koncessioner och andra ärenden enligt torvlagen finns i torv-förordningen.
Figur 4. Olika nivåer av prövning och de myndigheter som är ansvariga för prövningen.
5.3 Tillstånd och anmälan enligt miljöbalken
5.3.1 Tillstånd
Odlingstorvtäkt kan behöva tillstånd enligt 9 kap. 6 § MB och 1 kap. 3 § miljö-prövningsförordningen. Prövningen sker enligt:
4 kap. 1 § miljöprövningsförordningen, tillståndsplikt B, (verksamhetskod 10.10) eller
4 kap. 3 § miljöprövningsförordningen tillståndsplikt B, (verksamhetskod 10.20).
Torvtäkter är inte tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljöbalken och miljö-prövningsförordningen om verksamheten omfattas av en bearbetningskoncession enligt torvlagen. Torvtäkter är inte heller tillståndspliktiga om de endast innebär att
man ska lägga upp och forsla bort redan utbrutet och bearbetat material efter att tillsynsmyndigheten beslutat att täkten är avslutad.
Tillståndsplikt enligt miljöbalken infaller om:
Verksamhetsområdet är större än 150 hektar (4 kap. 1 § miljöprövnings-förordningen, 10.10) eller
det är fråga om torvtäkt för annat än markinnehavarens husbehov (upp till 150 hektar) (4 kap. 3 § miljöprövningsförordningen, 10.20)
5.3.2 Anmälan för husbehovstäkter
Anmälningsplikt gäller för husbehovstäkter för torv oavsett användningsområde som har ett verksamhetsområde som är större än fem hektar eller har ett uttag av mer än 50 000 kubikmeter torv (totalt uttagen mängd) (1 kap. 10 och 4 kap. 5 §§ miljöprövningsförordningen, 10.40). Precis som för tillståndsplikt så undantas verksamheter som omfattas av bearbetningskoncession från kravet på anmälan. Anmälningsplikten gäller inte heller om verksamheten är tillståndspliktig. En an-mälningspliktig verksamhet får startas tidigast sex veckor efter att anmälan har gjorts om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat (9 kap. 6 c § MB). För mer information hänvisas till Naturvårdsverkets handbok (2001:6) Anmälan för
samråd och information om husbehovstäkter på Naturvårdsverkets hemsida.
Husbehovstäkter som är mindre än fem hektar eller med uttag mindre än 50 000 kubikmeter torv (totalt uttagen mängd) behöver varken tillstånd eller anmälan en-ligt miljöprövningsförordningen. Det kan krävas samråd enen-ligt 12 kap. 6 § MB om verksamheten väsentligt kan komma att ändra naturmiljön. Även om markavvatt-ningen har tillståndsprövats kan de övriga delarna av verksamheten innebära sådan påverkan på miljön att man är skyldig att anmäla verksamheten enligt 12 kap. 6 § MB. Se vidare i kapitel 6. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB ska beaktas, även för husbehovstäkter som inte omfattas av samråds-, anmälnings- eller till-ståndsplikt.
Oavsett storlek på husbehovstäkten behövs tillstånd till markavvattning för husbe-hovstäkter i enlighet med vad som anförs i kapitel 6.
Naturvårdsverket anser att husbehovstäkter inte bör lokaliseras i våtmarker med
naturvärdesklass 1 eller 2 enligt VMI eller i andra våtmarker med höga naturvär-den, se även kapitel 4 och 7. För de husbehovstäkter som är anmälningspliktiga är bestämmelsen i 9 kap. 6 g § MB tillämplig. För övriga husbehovstäkter grundar sig denna bedömning på en tillämpning av 2 kap. MB, särskilt lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § MB.
5.3.3 Samråd och miljökonsekvensbeskrivning
I 6 kap. MB finns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökon-sekvensbeskrivning ska ingå i en ansökan om tillstånd att anlägga eller driva eller ändra verksamheter enligt bland annat 9 och 11 kap. MB.
