Landsbygdsutveckling i strandnära läge
En studie av dispensärenden i Värmländska kommuners LIS-områden
Rural development close to beaches
A study of applications for exemption regarding permissions to exploit land close to beaches in towns in region Värmland
Rosinda Carlson
Fakultet - Kulturgeografi
Ämne/Utbildningsprogram - Samhällsplanering Nivå/Högskolepoäng - 15 hp
Handledarens namn - Hans-Olof Gottfridsson Examinatorns namn -
Datum - Löpnummer -
Sammanfattning
Strandskyddet har under en lång tid betraktats som något som hejdat landsbygdsutvecklingen till följd av dess exploateringsförbud. Ett verktyg som av regeringen presenterats i hopp om att öka attraktiviteten för att bygga på landsbygden är att det år 2010 blev möjligt för kommuner att inom ramen för kommunens översiktsplanering peka ut områden på landsbygden i strandnära lägen. I dessa områden kan det vid prövning av dispensansökningar beaktas om åtgärden bidrar till landsbygdsutveckling.
Den här studien syftar till att undersöka utfallet av tre värmländska kommuners LIS-planering. De kommuner som det gäller är Säffle, Hagfors och Kil. Fokus har legat på att granska utfallet av kommunernas LIS-planer, vad som varit avgörande för att resultatet av planerna blivit som det blivit samt vilka brister som kan identifieras av strandskyddslagstiftningen beträffande landsbygdsutveckling i strandnära läge. För att bemöta uppsatsens frågeställningar har både en dokumentstudie och intervjuer tillämpats.
Resultatet av studien visar att Säffle fått det mest omfattande resultatet av deras LIS-plan, mycket pekar på att detta är på grund av att de tillämpat en annan metod vid framtagandet av LIS-områden än vad övriga kommuner gjort. Kil och Hagfors har fått ett förhållandevis litet utfall av deras LIS-plan, sex respektive fyra dispenser. Studien visar att sedan det blev möjligt för kommuner att peka ut LIS-områden har Länsstyrelsen endast upphävt fyra strandskyddsdispenser som kommunerna godkänt, vilket indikerar på att orsaken till att antalet dispenser är få eventuellt inte ligger i lagstiftningen utan att det finns andra faktorer som har haft betydelse. Studien visar att ett bristande intresse av att etablera sig i LIS-områdena har präglar Kil och Hagfors planering vilket medfört att det inte blivit många dispenser i deras områden. Utöver ett bristande intresse så har den ekonomiska aspekten ett stort inflytande genom att produktionskostnaden i de flesta fall överstiger andrahandsvärdet när man bygger på landsbygden. De största bristerna i strandskyddslagstiftningen enligt den här studien är att den ses som stelbent, både genom att det inte på ett enkelt sätt går att komplettera med nya LIS-områden efter planens antagande men också för att den inte tar hänsyn till specifika platser.
Nyckelord: Landsbygd, Landsbygdsutveckling i strandnära läge, Strandskydd, Dispens
Abstract
The beach protection law has for a long time been regarded as something that prevent rural development due to its exploitation ban. The government has presented a tool with expectation that it will increase the attractiveness of rural construction. In 2010 it became possible for municipalities to identify areas in rural areas close to beaches within the framework of the municipality's overall planning. In these areas, when considering an exemption it can be considered if the measure contributes to rural development.
This study aims to investigate the outcome of three of Värmlands municipalities' LIS planning, Säffle, Hagfors and Kil are the municipalities that are concerned. The focus has been on examining the outcome of the municipalities' LIS plans, determining factors for the results of the plans outcome and which problems that has been identified by the beach protection legislation regarding rural development. In order to respond to the essay’s both a document study and interviews have been applied. Much shows that Säffle received the most comprehensive result of their LIS plan, because they have applied a different method in the development of LIS areas than other municipalities have done. Kil and Hagfors have had a relatively small result from their LIS plan, six and four dispensaries respectively. The study shows that since it became possible for municipalities to pick out LIS areas, the county administration only repealed four beach protection dispensaries approved by the municipalities, which indicates that the reason why the number of dispensaries is few may not be in the legislation. Other factors may be more crucial. The study shows that a lack of interest to establish in the LIS areas has characterized Kil and Hagfors' planning, which has resulted that there have not been many dispensaries in their areas. The economic aspects have a major influence beyond the lack of interest, because in most cases the cost of production exceeds the secondary value when building in the countryside. This study shows that the biggest deficiency in the beach legislation are that it is seen as inflexible, both because it is not easy to supplement with new LIS areas after the plan has been adopted, but also because it does not take in consideration the need of specific locations.
Keywords: Countryside, Rural development close to beaches, Beach protection, Exemption
Förord
Den här kandidatuppsatsen är författad av mig, Rosinda Carlson. Examensarbetet utgör den sista delen av mina studier på Samhällsplaneringsprogrammet vid Karlstad universitet.
Utbildningen omfattar 180 hp och leder till en examen i Kulturgeografi. Arbetet har genomförts under en termin, våren 2020.
Det har varit roligt och framförallt lärorikt att arbeta med det här examensarbetet. Eftersom jag skrivit arbetet på egen hand har höga krav ställts på mig gällande ansvarstagande och disciplin. I vissa stunder har det varit tufft. Under arbetets gång har jag emellertid kommit i kontakt med flertalet personer som på olika sätt hjälpt och stöttat mig i mitt arbete med uppsatsen. Jag vill börja med att rikta ett stort tack till samtliga personer på Säffle, Hagfors och Kils kommun samt Länsstyrelsens som tagit sig tiden att medverka i en intervju eller som på annat sätt bidragit med dyrbar information till min uppsats. Jag vill även ta tillfället i akt att tacka min handledare Hans-Olof Gottfridsson för all vägledning och hjälp under min uppsatsperiod. Och sist men inte minst vill jag rikta ett tack till min pappa för det stöd och den uppmuntran som han gett mig under arbetets gång.
Stort tack.
Karlstad den 1 juni 2020
Rosinda Carlson
Innehållsförteckning
Sammanfattning Abstract
Förord
Innehållsförteckning
Tabell- och kartförteckning
1. Inledning 1
1.1 Syfte och problemformulering 2
1.2 Frågeställningar 2
1.3 Centrala begrepp 3
1.4 Avgränsning 4
1.5 Disposition 4
2. Metod 6
2.1 Val av metod 6
2.2 Undersökningsområde 6
2.3 Dokumentstudie 8
2.3.1 Genomförande av dokumentstudie och analysstrategi 8
2.4 Intervjuer 9
2.4.1 Genomförande av intervjuer 9
2.4.2 Analysstrategi 10
2.5 Metodkritik 11
2.6 Etiska aspekter 12
3. Teoretiskt ramverk 13
3.1 Landsbygden 13
3.2 Landsbygdens ställning i förhållande till staden 14
3.3 Ett hållbarhetsperspektiv 16
3.4 Strandskyddet 17
3.4.1 Möjligheten till LIS föds 17
3.4.2 Utpekande av LIS 19
3.4.3 Dispens och upphävande i LIS-områden 19
3.4.4 Små sjöar och vattendrag 20
3.5 Kommunen och länsstyrelsens åtagande 21
3.6 Tidigare forskning 22
3.6.1 Landsbygdens utmaningar 22
3.6.2 LIS som verktyg för landsbygdsutveckling 23
3.6.3 Den särskilda utredningen 25
4. Empiri 26
4.1 Resultat dokumentstudie 26
4.1.1 Hagfors 26
4.1.2 Kil 30
4.1.3 Säffle 34
4.2 Resultat intervjuer 40
4.2.1 Kommunernas förväntningar och det faktiska resultatet 40
4.2.2 De enskilda kommunernas hantering av LIS 41
4.2.3 Faktorer som bidragit till respektive motverkat att dispenser har givits 42
4.2.4 Strandskyddslagstiftningens begränsningar 42
4.2.5 Begränsningar bortanför lagstiftningen 43
4.2.6 Alternativ till LIS 44
5. Avslutande analys och diskussion 45
5.1 Utfallet av kommunernas LIS-planering 45
5.2 Vilka faktorer är avgörande för etablering i LIS-områden? 46 5.3 Identifierade brister i strandskyddslagstiftningen 49
6. Slutsats 52
6.1 Framtida forskning 53
Referenslista 55
Bilaga 1 58
Bilaga 2 59
Tabell- och kartförteckning
Tabell 1 - Analys av Värmlands kommuners LIS-planering 7
Tabell 2 - Studiens undersökningsområden 7
Tabell 3 - Information om Hagfors geografiska förhållanden 28
Tabell 4 - Information om Hagfors LIS-planering 29
Tabell 5 - Information om de dispensansökningar som inkommit till kommunen 30
Tabell 6 - Information om Kils geografiska förhållanden 32
Tabell 7 - Information om Kils LIS-planering 33
Tabell 8 - Information om de dispensansökningar som inkommit till kommunen 34 Tabell 9 - Information om Säffles geografiska förhållanden 36
Tabell 10 - Information om Säffles LIS-planering 37
Tabell 11 - Information om de dispensansökningar som inkommit till kommunen 38
Karta 1 - Illustration av sjöar samt LIS-områden som Hagfors bedömt lämpliga för LIS 29 Karta 2 - Illustration av sjöar samt LIS-områden som Kil bedömt lämpliga för LIS 33 Karta 3 - Illustration av sjöar samt LIS-områden som Kil bedömt lämpliga för LIS 37
1. Inledning
Urbanisering kallas den förflyttning av människor som skett från landsbygden in till staden i och med skiftesreformerna i början av 1800-talet. Då effektiviserades jordbruket och resultatet blev ett överflöd av arbetskraft på landsbygden. I samband med detta flyttade människor istället in till staden för att arbeta, vilket blev startpunkten för avfolkningen av landsbygden (Kummul 2006). Det föreligger idag en komplicerad maktrelation mellan landsbygden och staden. Landsbygden ses i många fall som problematisk samtidigt som staden per automatik blir platsen för framtida utveckling (Rönnblom 2014). På grund av de speciella omständigheter som landsbygden präglas av förekommer även komplicerade planeringsförhållanden som kräver särskilda åtgärder för att hantera (Berglund 2015). Av den anledningen är landsbygdens behov till viss del annorlunda från de i tätorter och städer.
Politiska beslut och andra samhällsinsatser kan i och med detta få ett helt annat utfall på landsbygden än i staden. Därför måste landsbygdens karakteristiska egenskaper beaktas i det politiska systemet för att generera en hållbar utveckling i alla delar av landet (Regeringen 2009).
En omständighet som länge ansetts vara en faktor som bromsat utvecklingen av landsbygden genom dess exploateringsförbud är strandskyddet. För att behandla detta dilemma gjordes strandskyddet om år 2010 då man ansåg att det fanns ett behov av att utveckla ett strandskydd som är lämpligt för dess ändamål och som tar hänsyn till utvecklingen i hela Sverige.
Regeringen ansåg att reglerna borde göras mer anpassbara genom att uppmärksamma de lokala förutsättningarna, speciellt i landsbygdsområden med god tillgång till stränder och med låg exploateringsgrad (Proposition, 2009). När det gäller boende är närheten av vatten en stark attraktionskraft. Lockande boendemiljöer kan i sin tur inverka på företagens och näringslivets lokalisering (Naturvårdsverket & Boverket 2009). Den första februari 2010 blev det följaktligen möjligt för kommuner att i sin översiktsplan peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, så kallade LIS-områden (Proposition, 2009). När man prövar dispenser och upphäver strandskyddet kan man i dessa områden använda det särskilda skälet för landsbygdsutveckling. På så sätt möjliggör kommunen för intressenter och markägare att pröva möjligheten för bostadsbebyggelse och utveckling av verksamheter.
Detta ska möjliggöra för positiva och långsiktiga sysselsättningseffekter samt bidra till att
bibehålla ett serviceunderlag på landsbygden (Naturvårdsverket 2019).
Regeringen har nyligen tillsatt en utredning som återigen ska se över strandskyddet.
Utredningen har som uppgift att föreslå åtgärder och författningsändringar som kommer att medföra att strandskyddet görs om i grunden. Det ska bli avsevärt mycket enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Utredningen ska väcka ett förslag om en ökad särskiljande uppdelning som tar hänsyn till att befolkningstätheten, tillgången till sjöar och stränder och att exploateringstrycket skiftar i landet. Förslagen ska syfta till att göra förutsättningarna för bostäder och näringslivsverksamhet bättre i synnerhet för besöksnäringen, småföretagare och gröna näringar på platser med lågt exploateringstryck (Regeringen 2019).
1.1 Syfte och problemformulering
I inledningen ovan visas att regeringen, tio år efter att strandskyddet senast reformerats, fortfarande ser att det finns ett behov av att ändra lagstiftningen för att främja landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I och med regeringens direktiv om att strandskyddet ska göras om i grunden, anser jag det intressant att undersöka några av värmländska kommuners LIS-planeringen. Studiens syfte är att undersöka Säffle, Kil och Hagfors LIS-planer och LIS-områden för att sedan kunna avgöra vad som bidragit till att dispenser har givits eller inte givits. Därefter är ambitionen att kunna redogöra för hur det “nya”
strandskyddet på ett gynnsamt sätt kan utformas för att underlätta för kommuner, småföretagare och näringslivsverksamheter att bygga och/eller etablera sig på de platser som kommunen pekat ut som LIS-områden.
1.2 Frågeställningar
● Vad blev utfallet av kommunernas LIS-planer?
● Vilka faktorer är avgörande för etablering i LIS-områden?
● Vilka förändringar av strandskyddslagen skulle kunna främja etableringen av dispenser i LIS-områden?
1.3 Centrala begrepp
Strandskyddet
Strandskyddet är ett skydd som gäller vid landets sjöar, vattendrag och havet. Syftet med skyddet är att bevara goda livsvillkor för växt och djurlivet på land och i vattnet samt att på lång sikt säkra förutsättningarna för tillgång till strandområden enligt allemansrätten. Skyddet inkluderar land och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen, vid ett normalt medelvattenstånd (Miljöbalken 1998:808). Strandskyddsbestämmelserna har en lång historia och går tillbaka ända till 1947 års byggnadslag (1947:385), viken gav länsstyrelserna möjlighet att hindra bebyggelse i områden som behövde skyddas. Det främsta syftet med bestämmelserna var att hindra de allt mer accelererande exploateringarna av strandnära områden, främst i och i närheten av tätorter. När miljöbalken (1998:808) tillkom 1999 omplacerades bestämmelserna om strandskyddet och återfinns sedan dess i miljöbalkens kapitel om skydd av områden (7 kap.) Sedan miljöbalkens ikraftträdande har strandskyddsbestämmelserna kompletterats och ändrats vid ett flertal tillfällen, vilket vidare kommer att beröras senare i den här uppsatsen (Proposition 2013).
Dispens
Dispens kan beskrivas som ett undantag, ett specifikt undantag från ett förbud med andra ord.
Att genom en lag eller förordning bevilja undantag från ett förbud innebär följaktligen att man delger dispens, med villkoret att undantaget gäller för ett visst fall. En dispens får därmed endast beviljas om det finns särskilda skäl, vilket har som följd att den kan anknytas med villkor. Det går att ansöka om dispens från strandskyddet för att bygga, anlägga, gräva eller på liknande sätt göra intrång och influera strandskyddsområdet (Strandskyddsdelegationen 2014a).
LIS-område
Kommunerna kan i sin översiktsplan eller i ett tillägg till översiktsplanen ange områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, så kallades LIS-områden. Redogörelserna i översiktsplanen ska vara ledsagande när man prövar ansökningar om dispenser från strandskyddet. Inom kommunens LIS-områden kan det särskilda skälet för landsbygdsutveckling vid dispens och upphävande av strandskyddet användas. I de här fallen
krävs att åtgärden understödjer utvecklingen av landsbygden, exempelvis genom att bistå underlag så att butik och offentlig service på landsbygden bevaras eller att den bidrar till att skapa långsiktiga arbetstillfällen (Boverket 2020).
1.4 Avgränsning
Examensarbetet pågår under en termin. Önskvärt vore att göra en sammanställning av samtliga kommuners arbete med LIS-områden i Värmland för att få en allsidig syn på problemet. På grund av tidsbrist har ett urval av regionens kommuner gjorts. Studien kommer därför att avgränsa sig till att undersöka följande värmländska kommuner: Kil, Säffle och Hagfors. Studien har avgränsat sig till att undersöka de valda kommunernas LIS-planer, ansökandehandlingar om dispenser från strandskyddet som inkommit till kommunerna samt länsstyrelsens upphävanden av dispenser. Studien kommer inte att behandla möjligheten till att genom detaljplan upphäva strandskyddet.
1.5 Disposition
Uppsatsen är indelad i fem olika delar. Nedan redogörs för vad varje kapitel innehåller.
Kapitel 1 - Uppsatsen tar sin början i en inledande del där ämnet strandskydd och landsbygdsutveckling presenteras samt att studiens frågeställningar och syfte introduceras.
Uppsatsens problemformulering och varför den ligger rätt i tiden förklaras även i den här delen av uppsatsen.
Kapitel 2 - I den andra delen redogörs och diskuteras den metod som studien tillämpat samt hur den har genomförts. I den här delen förs även en kritisk diskussion om studiens metod, där reliabilitet, validitet, generalisering och etiska aspekter resoneras kring.
Kapitel 3 - I den tredje delen av uppsatsen skildras det teoretiska ramverk som studien kommer att bygga på samt att tidigare forskning som är relevant för ämnet presenteras. Den här delens funktion är att skapa en bakgrund till ämnet samt att ge studiens empiri en vetenskaplig grund.
Kapitel 4 - I den fjärde delen av uppsatsen presenteras det resultat som studiens dokumentstudie och de intervjuer som genomförts har utmynnat i.
Kapitel 5 - I den femte delen av uppsatsen diskuteras och analyseras studiens resultat som sedan även ställs i relation till studiens teori och tidigare forskning.
Kapitel 6 - I den sista delen av uppsatsen summeras de slutsatser som studien kommit fram till. Studiens centrala frågeställningar besvaras i denna del och idéer till framtida forskning samt identifierade brister i studien redogörs för.
2. Metod
I följande kapitel kommer studiens metod att presenteras och diskuteras. Studien kommer att tillämpa såväl en dokumentstudie som intervjuer för att besvara uppsatsens frågeställningar.
Hur detta ska genomföras samt hur materialet ska analyseras går att avläsa i följande stycke.
En kritisk reflektion av studiens metod kommer att föras samt att reliabilitet, validitet, generalisering och etiska aspekter kommer att beröras.
2.1 Val av metod
Enligt Holme och Solvang (1997) finns det inte någon klar skillnad eller okomplicerad uppdelning mellan kvalitativa och kvantitativa metoder i och med att båda metoderna syftar till att erbjuda en djupare förståelse för samhället och hur enskilda människor, institutioner och grupper inverkar på varandra. Skillnader mellan de olika metoderna kan tydliggöras genom att den kvantitativa metoden konverterar information till mängder och siffror och genomför sedan statistiska analyser (Holme & Solvang 1997). Medan den kvalitativa metoden används för att studera mer subtila och komplexa fenomen, där forskaren eftersträvar insikt i människors känslor och erfarenheter. Den här studien kommer använda kvalitativa data, vilket är data i form av text eller bilder som erbjuder underlag för att tolka den mening som de ger uttryck åt (Denscombe 2014). Valet av metod är baserad på de frågeställningar och det syfte som den här studien har, vilket kräver en djupgående förståelse för att kunna ge svar på.
2.2 Undersökningsområde
För att kunna bedöma vilka kommuner i Värmland som är lämpliga för studien har en analys av samtliga kommuner gjorts. Översiktsplan, eventuella fördjupningar och tillägg har analyserats med syfte att undersöka vilka kommuner som har en antagen LIS-plan där minst fem år sedan antagandet har gått. Detta ansågs vara ett krav och ett lämpligt årsspann för att kunna göra en rättvis bedömning av LIS-områdenas utgång av den orsaken att på fem år borde det ha hunnit hända en del i de utpekade områdena. Här nedan redovisas resultatet av analysen som gjorts av Värmlands kommuner för att ta fram urvalet.
Tabell 1 - Analys av Värmlands kommuners LIS-planering Kommuner i
Värmland LIS-plan/LIS i ÖP Antal utpekade LIS-områden
Karlstad Ute på granskning 25
Arvika 2011 35
Kristinehamn Saknar LIS-plan -
Hammarö Saknar LIS-plan -
Säffle 2013 35
Sunne 2019 20
Kil 2014 26
Torsby Ej antagen 13
Hagfors 2014 40
Forshaga 2018 24
Filipstad Saknar LIS-plan -
Årjäng - -
Grums Saknar LIS-plan -
Eda 2015 11
Storfors 2019 11
Munkfors Saknar LIS-plan -
Efter analysen har följande kommuner valts ut som studieobjekt:
Tabell 2 - Studiens undersökningsområden
Kommun LIS-plan LIS-områden
Säffle 2014 35
Kil 2014 26
Hagfors 2014 40
Samtliga kommuner har en LIS-plan som är antagen under 2014, och har minst 20 utpekade LIS-områden. De utvalda kommunerna bedöms även vara relativt lika sett till folkmängd, medans de är geografiskt utspridda över Värmland. Detta ses som positivt och bedöms vara
gynnsamt för att kunna göra en rättvis bedömning av respektive kommuns LIS planering. De geografiska förutsättningarna mellan kommunerna är varierande. Säffle har till skillnad från Hagfors och Kil fördelen att ligga intill Vänern. Detta bedöms vara en omständighet som ger variationsrikedom till studien, och erbjuder en vidare syn på hur LIS fungerat i kommuner med olika förutsättningar.
2.3 Dokumentstudie
För att besvara uppsatsens syfte bygger studiens empiri delvis på dokument. Dokument utgörs av text i skriven form, till exempel rapporter, böcker och artiklar (Denscombe 2014). I den här studien avser dokument de utvalda kommunernas LIS-planer, ansökningar om dispens från strandskyddet i LIS områden som kommit till de berörda kommunerna samt upphävandebeslut från länsstyrelsen där LIS varit med i bilden. Studien av de här dokumenten syftar till att skapa en uppfattning om vad utfallet av kommunernas LIS-planer blivit samt att understödja bedömningen av faktorer som varit avgörande vid dispenser.
2.3.1 Genomförande av dokumentstudie och analysstrategi
Grunden till dokumentstudien utgörs av kommunernas LIS-planer. De har jag på ett enkelt sätt fått tillgång till genom de aktuella kommunernas hemsidor. För att få tillgång till dispensansökningar har jag kontaktat personer på respektive kommun som jag förmodat kunna tillhandahålla mig dokumenten, därigenom har jag antingen fått materialet direkt eller blivit omdirigerad till en annan person som kunnat överlämna materialet.
Upphävandebesluten är det länsstyrelsen i Värmland som försett mig med. Vid analys av materialet har jag tillämpat metoden innehållsanalys. Metoden möjliggör att upptäcka “dolda”
sidor av det som presenteras i den skrivna texten. Texterna analyseras genom att bryta ner texten i mindre enheter, utarbeta kategorier samt att koda enheter i likhet med kategorierna.
Koder bestående av nyckelord gör det möjligt att reducera textmaterialet för att sedan påträffa relevanta kategorier. På så sätt kan olikheter och likheter tydas från textmaterialet (Denscombe 2014). De nyckelord som jag använt vid analys av LIS-planerna är:
Landsbygdsutveckling - LIS-område - Metod - Strandskydd. De nyckelord som använts vid analys av dispensansökningarna och upphävandebesluten är: LIS-område - Strandskyddsdispens - Särskilt skäl - Beslut.
För att skapa en bild av respektive kommuns LIS-planering redovisas de sjöar som kommunen bedömt är lämpliga för LIS samt de utpekade LIS-områdena i en karta i dokumentstudiens resultatdel. Kartan är framtagen i programmet QGIS. Antalet LIS-områden samt syftet med LIS-områdena redovisas sedan i en tabell. En kort beskrivning av metoden som respektive kommun använt sig av för att ta fram sina LIS-områden förekommer även i resultatdelen. Följaktligen redovisas de ansökningar om dispens från strandskyddet i LIS-områden som kommunen fått in i en tabell, där även beslutets lagstöd går att avläsa. En kort beskrivning av de LIS-områden där dispenser har givits förekommer, för att ge en redogörelse för områdenas förutsättningar för etablering.
2.4 Intervjuer
Studien eftersträvar förståelse för faktorer som varit avgörande när det gäller etablering av LIS-områden. Kvalitativ metod bestående av kvalitativa intervjuer kommer därför att tillämpas i studien för att uppnå uppsatsen syfte. Detta bedöms fördelaktigt för den här studien i och med att intervjuer är en lämplig metod när forskaren eftersöker insikt i människors uppfattningar, erfarenheter, åsikter och känslor (Denscombe 2014). Kvalitativ metod genererar även material till undersökningar som är detaljerat och rikt samt producerar en
“djupare bild” än vad exempelvis en enkätundersökning skulle göra (Flowerdew och Martin 2005).
2.4.1 Genomförande av intervjuer
Mindre intervjuer har genomförts med respektive kommun. När det gäller vilka personer på kommunen som är lämpliga att intervjua gällande detta ämne så har ett snöbollsurval tillämpats. Detta innebär att jag tagit kontakt med en person på kommunen som sedan har hänvisat mig vidare till en person som de bedömer är lämplig att intervjua gällande landsbygdsutveckling i strandnära lägen (Denscombe 2014). Från Kil har kommunens samhällsplanerare intervjuats. Från Säffle har kommunens förvaltningschef, miljö och bygg, intervjuats. I Hagfors har kommunens Miljö- och byggchef intervjuats. Samtliga intervjupersoner har deltagit i framtagandet av kommunens LIS-plan. Avsikten med intervjuerna med kommunerna är att få en djupare förståelse för vad kommunens LIS-plan fått för utfall samt att utreda vilka faktorer som de anser varit avgörande för att resultatet blivit som det blivit i kommunens utpekade LIS-områden. För att få ett annat perspektiv på frågan
samt styrka kommunernas resonemang har en mer omfattande intervju med plan och bostadshandläggaren på länsstyrelsen i Värmland utförts. Avsikten med intervjun med länsstyrelsen är att utreda faktorer som bidragit till etablering av LIS-områden samt vilka hinder som eventuellt kan återfinnas i strandskyddslagstiftningen.
Samtliga intervjuer har genomförts över telefon och tidsspannet från första till sista intervjun var fyra dagar. Innan intervjuerna har respondenterna informerats om studiens ämne, huvudsakliga syfte och frågeställningar. Respondenten har även fått en bifogad intervjuguide.
Tanken med detta var att intervjupersonen redan i förväg skulle få möjligheten att fundera på frågornas huvudteman och på så sätt kunna ge genomtänkta svar. Jag kommer att tillämpa intervjutypen semistrukturerade intervjuer, vilket innebär att jag som intervjuare har klara ämnen och frågor som ska behandlas under intervjun. Det kommer emellertid att finnas utrymme för den intervjuade att tala mer utförligt och utveckla sina idéer om de ämnen som jag tar upp (Denscombe 2014). För att säkerställa att materialet bevaras och för att öka chanserna till god kvalité har intervjuerna spelats in på två olika mobila enheter. Utöver inspelningen togs anteckningar för att bakgrundsfaktorer som inte kan fångas upp genom ljud inte ska glömmas bort vid analysen av materialet. På så sätt kan jag som forskare på ett mer ingående sätt reflektera över de omständigheter som inramade intervju samt de händelser som möjligtvis kan ha påverkat vad som blev sagt under intervjun (Denscombe 2014).
Inspelningarna har transkriberats. Detta gjordes så fort som möjligt efter att intervjuerna genomförts så att intervjuerna skulle vara färska i minnet, vilket sedan underlättar tolkning och kodning av transkriberingen.
2.4.2 Analysstrategi
När transkriberingen av intervjuerna färdigställts skrev jag ut alltsammans. På så sätt utformas intervjusamtalet i en form som passar för en närmare analys, och blir samtidigt en inledning till den analytiska processen (Kvale & Brinkmann 2014). Analysprocessen innebär följaktligen att jag som forskare söker efter saker som ligger under ytinnehållet i datan. Min uppgift är att granska datat på ett sådant sätt att det blir möjligt att identifiera avgörande komponenter som sedan kan nyttjas för att klargöra det studerades beskaffenhet (Denscombe 2014). Vid analys av det transkriberade intervjumaterialet kommer jag att tillämpa ett hermeneutiskt perspektiv, där tolkningen av meningen är det centrala temat. Förkunskap om
texter är väsentlig inom hermeneutiken, såväl som vilka frågor som ställs till texten. Kvale och Brinkmann (2014) uppmärksammar vikten av att forskningsfrågor till en text måste formuleras tydligt. De skiljer mellan två olika subjektiviteter, tendentiös och perspektiv subjektivitet.Tendentiös subjektivitet leder till ett felaktigt och slarvigt arbete. Forskare lägger endast märke till saker som stärker deras egen uppfattning, bortser från belägg som pekar i en annan riktning, tolkar selektivt och redogör endast yttranden som rättfärdigar deras egna slutsatser. Vid en analys av en intervju är det viktigt att tillämpa en perspektivisk subjektivitet, det vill säga att ställa olika frågor till en och samma text och att inta olika perspektiv för att komma fram till olika tolkningar av meningen. I denna mångperspektivistiska mening blir subjektivitet inte en svaghet utan bekräftar intervjuforskningens styrka och rikedomar (Kvale
& Brinkmann 2014). Jag hade redan från början av analysen en klar bild av vad jag eftersöker i texten för att uppnå mitt syfte. De frågor som jag har ställt till texten är vilka yttranden i materialet som betraktas beröra någon av uppsatsen frågeställningar. Det vill säga, vilka samlade faktorer ser kommunen har bidragit till att dispensärenden har godkänts respektive nekats i de aktuella LIS-områdena samt vilka svårigheter gällande landsbygdsutveckling i strandnära läge som intervjupersonen kan observera i den nuvarande strandskyddslagstiftningen.
2.5 Metodkritik
Det är av vikt att resonera kring sanningsvärdet i sitt resultat. I detta sammanhang är begreppen Reliabilitetoch Validitet centrala. Reliabilitet menar Kvale och Brinkmann (2014) hänvisas till forskningsresultatens tillförlitlighet. För att garantera att studiens reliabilitet vid intervjuer upprätthålls krävs att jag som intervjuperson framställer mig på samma sätt vid samtliga intervjuer. Detta eftersom olika intervjuare kommer fram till olika resultat, vilket påvisar betydelsen av att inte ändra tankesätt under meningsutbytet. Reliabilitet kan även ställas i relation till ledande frågor. Är inte frågorna en medveten del av intervjutekniken kan de ha en påverkan på svaret, därför bör detta ständigt undvikas. Validitet innebär att argumenten i studien är välgrundade, hållbara, försvarbart, övertygande och vägande (Kvale
& Brinkmann 2014). För att upprätthålla validitet i studien kommer de intervjuade personerna att få ta del av det utskrivna materialet för att kontrollera dess korrekthet. Jag kommer även att leta efter teman i utskrifterna för att kontrollera om vissa teman syns tydligt i flera intervjuer, på så sätt är jag inte tvungen att förlita mig på fristående påståenden. Ett upprepat tema i
intervjuerna antyder att frågan/idén delas av ett större antal och därför kan jag som forskare känna större tillit till påståendet jämfört med en fråga/idé som kommer från ett individuellt uttalande (Denscombe 2014). Samtliga intervjuer har utförts över telefon, vilket gör att jag har svårare att uppfatta kroppsspråket och fysiska yttringar hos intervjupersonerna. Jag bedömer emellertid att detta inte borde påverka mitt resultat avsevärt då det i synnerhet handlar om informationen som jag får och inte kroppsspråket.
Om en intervjustudies resultat bedöms vara godtagbart, reliabla och valida, återstår frågan om resultatet är generaliserbart. Kravet på att resultatet ska vara generaliserbart bygger på att samhällsvetenskapen ska producera kunskap som bygger på hypotesen om att vetenskaplig kunskap oundvikligen ska vara giltigt för alla människor från evighet till evighet, för alla platser och tider. Resultatet i den här studien kommer inte att uppnå generaliserbarhet i största allmänhet, däremot kommer kunskapen som produceras att kunna överföras till andra sammanhang hörande till saken (Kvale & Brinkmann 2014).
2.6 Etiska aspekter
Vid skapandet av uppsatsen behöver jag som författare beakta flera etiska aspekter och ståndpunkter. Detta gäller såväl val av metod som det övergripande författandet. Under hela intervjuundersökningen kommer etiska problem att figurera, därför krävs det att möjliga etiska problem uppmärksammas redan i inledningen av studien. Det är av vikt att jag som intervjuare skapar en fri miljö, för att intervjupersonen ska känna sig säker och kunna prata om privata händelser. Mitt intresse av att nå värdefull kunskap och intervjupersonens integritet kräver en fin balansgång (Kvale & Brinkmann 2014).
Jag som forskare måste vid insamling, analys och publicering av mitt resultat ha följande punkter i åtanke:
● Att deltagarna genom att medverka i forskningsprojektet inte lider någon skada.
● Respektera deltagarnas värdighet och rättigheter.
● Arbeta på ett sätt som är sanningsenligt och som tar hänsyn till deltagarnas integritet.
(Denscombe 2014)
3. Teoretiskt ramverk
I följande kapitel presenteras uppsatsens teoretiska utgångspunkt. Avsnittet är uppdelat i tre delar. Inledningsvis introduceras urbaniseringen och definitionen av vad som är landsbygd, sedan redogörs för landsbygdens ställning i relation till staden och ett hållbarhetsperspektiv implementeras. Därefter presenteras strandskyddet och de reformeringar som realiserats för att främja etableringar i strandnära lägen på landsbygden. Avslutningsvis redogörs för tidigare forskning inom ämnet landsbygdsutveckling i strandnära lägen, och den särskilda utredningen som regeringen tillsatt beskrivs. Det här avsnittets funktion är att skapa en bakgrund till ämnet samt för att avslutningsvis kunna koppla studiens resultat till en vetenskaplig grund.
3.1 Landsbygden
Vid 1800-talets början brukar man säga att nio av tio personer levde på landsbygden och fick sin inkomst från skog, jordbruk eller fiske. De senaste 200 årens omlokalisering av befolkningen från landsbygden till städer kallas för urbanisering. I alla tider har människor format koncentrerade miljöer för att frambringa en säkrare tillvaro (Jordbruksverket u.å). Det finns flera orsaker till inflyttningen till staden. Skiftesreformerna i början av 1800-talet effektiviserade jordbruket och omfördelade marken. Reformen resulterade i påtagligt ökade levnadsnivåer, men tillika ett överflöd av arbetskraft som inte längre kan försörja sig på landsbygden och därför flyttar in till staden för att arbeta (Kummul 2006). Urbaniseringen och dess inverkan på människors förflyttningar från landsbygden kan ses som startpunkten för det dilemma som man idag delvis försöker att motverka genom LIS.
Vad är då landsbygd? Ur en europeisk jämförelse är Sverige ett “landsbygdsland”. Stort till ytan, ett fåtal större städer och glest till ytan. I landet finns flera olika definitioner av vad som är landsbygd. Regeringen bedömer att träffsäkerheten för olika insatser ökar om man växlar perspektiv och arbetar med olika indelningar beroende på vilka problem och utvecklingsmöjligheter som analyseras (Regeringen 2009). Jordbruksverket (u.å) presenterar en definition av landsbygden som delar in Sverige i fyra regionstyper: storstadsområden, stadsområden, landsbygd och gles landsbygd. De två senaste räknar de som landsbygd, och menar att det är där som ungefär 34 procent av Sveriges befolkning bor. De menar likväl att
Sverige inte enbart består av en variant av landsbygd. Eftersom befolkningstillväxten varierar i landsbygdskommunerna krävs en mer nyanserad bild. Koncentrationen av befolkningen blir större desto närmare man kommer de dominerande storstäderna, Stockholm, Göteborg och Malmö. Det går inte att studera de kommuner i Sverige som kategoriseras som landsbygd som en enhetlig grupp. Jordbruksverket menar att förutsättningarna för utveckling skiftar beroende på hur nära man ligger befolkningstäta områden (Jordbruksverket u.å). I Regeringens skrivelse En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (2009) beskrivs att det finns två utmärkande egenskaper som sammanlänkar Sveriges landsbygder och som avgränsar dem mot tätorter och städer. Den ena är tillgänglighet, avstånd eller gleshet som berör i princip alla aktiviteter som människor utför. Den andra är att landsbygderna kännetecknas av sin speciella fysiska miljö, exempelvis naturresurserna, natur- och kulturlandskapet och den egenartade bebyggelsemiljön. De menar dock likt Glesbygdsverket att det inte finns någon optimal definition av landsbygden för att det ryms en stor variation av ekonomiska, sociala och miljömässiga omständigheter inom begreppet (Regeringen 2009). Michael Wood berör också problematiken kring begreppet landsbygd.
Han beskriver landsbygden som en starkt omtvistad plats av den orsaken att olika individer är oeniga om betydelsen av ruralitet. Han menar att vi alla troligtvis instinktivt kan säga vad landsbygden är för oss, men att dra en gränslinje mellan stads- och landsbygden på en karta är en mycket svårare uppgift (Wood 2010). När det gäller landsbygdsutveckling i strandnära lägen skriver Strandskyddsdelegationen (2014) att Sveriges kommuner lokalt beslutar om vad som ska klassas som landsbygd. Det finns inte någon allmän redogörelse av vilka åtgärder som kan vara angeläget för landsbygdsutveckling i strandnära lägen för att öka det lokala och regionala inflytandet över LIS-planeringen. Det är upp till varje kommun, tillsammans med länsstyrelsen, att avgöra vad som klassas som landsbygdsutveckling i strandnära läge lokalt och regionalt. Därigenom kan strandskyddet ta hänsyn till lokala och regionala omständigheter (Strandskyddsdelegationen 2014).
3.2 Landsbygdens ställning i förhållande till staden
Den nya ‘rumsliga vetenskapen’ började under 1960-talet fokusera på staden som dess främsta forskningsobjekt. Den framväxande “stadsgeografin” koncentrerade sig på att modellera och kartlägga “urbana system” som skulle sträcka sig till att innefatta landsbygden, men som egentligen marginaliserade landsbygden som en utfyllnad av det urbana. En
samordnad strategi för att studera “landsbygdsgeografi” formulerades för i början av 1970-talet, i synnerhet i läroböcker av Hart (1974) i USA och Clout (1972) i Storbritannien (Wood 2010). Under 1990-talet utvecklades planeringen och forskningen om landsbygden i överensstämmelse med två olika spår. Det ena spåret kom att ta sig rollen som en landsbygdens supporterklubb med mottot att “Hela Sverige ska leva”. Det andra spåret utvecklade en föreställning av kulturlandskapet som ett museum och kulturarv. Ett behagligt rekreationsområde för utarbetade och trötta stadsbor. Det som båda spåren har gemensamt är bilden av landsbygden som ett problemområde, olikartat huvudspåret för social och ekonomisk utveckling. Det som skiljer de olika spåren emellan är synen på ursprunget av problemen(Forsberg et.al 2013).
Rönnblom (2014) belyser ett urbant tolkningsföreträde. Hon menar att det förekommer en maktrelation mellan landsbygd och stad. Makt uppfattas ofta som resurser som position eller pengar, makt kan emellertid likväl handla om möjligheten till att bestämma dagordningen för vilka beslut som ska tas och vilka frågor som ska diskuteras. Makt kan även röra sig om tolkningsföreträde, om att besluta om vad som är möjligt att betvivla och vad som är så normalt att det nästan inte går att betvivla. Maktrelationen mellan landsbygden och staden ger sig i uttryck av att landsbygden ses som mer problematisk än staden, inte ses som en plats för framtida investeringar utan som en plats i mer behov av stöd. Platsen för framtida utveckling blir per automatik staden, samtidigt som landsbygden får gestalta problem (Rönnblom 2014).
Klas Ramberg (2013) beskriver att staden genom tiderna förknippats med värden som stått i kontrast med vad landsbygden betraktats med. Där landsbygden betraktats som det bestående och traditionella har staden stått för det föränderliga och moderna. Om landsbygden har beskrivits som kvarleva har staden varit framtiden. Han belyser dock att inget av det behöver vara bättre än det andra. En anonym stad med avsaknad av historiska band har exempelvis gjort det möjligt för alternativa livsstilar och nya familjebildningar, men tillika förorsakat isolering och utanförskap. Stadens anonymitet har dessutom ömsom beskrivits som ett hot mot identiteten och ömsom skådats som en möjlighet till frigörelse (Ramberg et.al 2013).
Även Forsberg (2013) belyser landsbygdens ställning gentemot staden. Hon pekar på att det som sker på landsbygden idag i stora stycken är en relativt omfattande förändring. Det byggs nya hus på landsbygden och de äldre husen får nya ägare. Statistiskt kan denna trend identifieras från mitten av 1980-talet. Detta innebär nya utmaningar för planerare i form av
nya miljöproblem, trafikproblem, segregationsproblem men även nya lärprocesser och möjligheter (Forsberg et.al 2013). Camilla Berglund (2015) belyser tillika Forsberg de komplicerade planerings förhållandena på landsbygden. I avhandlingen Närheter och avstånd i ett nordvärmländskt skogslandskap beskriver hon att utvecklingen av landsbygden kräver lokal förankring och lokala kunskaper för att manövrera det komplexa och speciella. Hon belyser också att det är viktigt att man vid olika regionala och nationella undersökningar ideligen lyfter in röster från det icke fastboende befolkningsunderlaget. Detta för att inte riskera en ensidig bild, en bild av en avfolkad landsbygd där det inte finns något kvar att planera för (Berglund 2015). Regeringens skrivelse En strategi för att stärka utvecklingskraften i Sveriges landsbygder (2009) understryker emellertid att skillnaderna mellan stad och land avtar i och med att bättre infrastruktur och ny teknik utvecklas. Detta gör det möjligt med expanderade kontakter mellan företag och mellan människor oberoende av vart de befinner sig, genom exempelvis arbetspendling, distansstudier och distansarbete, service och tjänster genom internet, osv. Regeringen framhåller att precis som att städerna och tätorterna är viktiga för landsbygden så bidrar landsbygden till hållbar tillväxt och utveckling för städer och tätorter. Att landsbygdens specifika förutsättningar måste beaktas är dock av vikt. De utmärks av gleshet, sin speciella fysiska miljö (rika naturresurser, natur- och kulturlandskapet och samt en egenartad bebyggelsemiljö) samt avstånd. Därmed är behoven delvis annorlunda från de i städer och tätorter och diverse politiska beslut och samhällsinsatser kan få ett annorlunda utfall. Landsbygdens “särskildheter” måste hanteras i det politiska systemet för att åstadkomma en hållbar tillväxt i landets alla delar menar Regeringen (Regeringen 2009).
3.3 Ett hållbarhetsperspektiv
LIS-planering innebär indirekt att staden sprids ut till stadens mer perifera områden, därför bedöms det relevant att betrakta detta ur ett hållbarhetsperspektiv. Edward Glaeser (2011) beskriver i boken Stadens triumf att den täta staden är mer fördelaktig än städer som kännetecknas av “Urban sprawl”. Begreppet betyder att staden sprids ut så att avstånden i staden blir större. Urban sprawl har påträffats i de flesta städer och innebär oftast att bilberoendet ökat på grund av de stora avstånden (Glaeser 2011). Linda Kummel (2006) pekar på, likt Glaeser, att utglesning av staden sprider ut offentliga behovsinstanser över stora områden i rapporten Den glesa staden. Utfallet av detta blir långa avstånd mellan hem,
arbete, skola, offentlig service, kultur och affärer som skapar ett välfungerande samhälle. Ett större antal människor blir bundna till bilen vilket resulterar i att de hållbara transportsätten får svårt att fungera och konkurrera i en gles bebyggelse. Genom ökade utsläpp, omfattande exploatering av natur-och jordbruksmark samt barriäreffekter blir miljön lidande (Kummul 2006). Glaeser (2011) menar följaktligen även att vi inte ska ge en lyrisk skildring av landsbygden och naturen därför att det inte är den privatägda villan i skogen som bidrar till att en hållbar livsstil kan uppnås. Han menar att den hållbara framtiden finns i stora och täta städer. Han råder regeringar och andra styrande organ att förebygga “Urban Sprawl” för miljöns skull och riva låg bebyggelse och som alternativ bygga på höjden istället. Glaeser påstår att idéer som uppstår i städer i sinom tid sprider sig utanför stadens gränser och tillför nyttiga ämnen till resten av världen. Alla regioner och städer har emellertid inte lyckats med detta och upplever därför enligt Glaser en negativ utveckling med minskade resurser och nedgående befolkning. Att genom satsningar på gamla industrier och samhällsbyggnadsåtgärder försöka bygga sin välgång fungerar inte. Glaser menar att man måste fokusera på att stärka relationerna med andra städer, uppbyggnad av det sociala kapitalet och utbildning för att kunna vända en ogynnsam utveckling. Staten borde inte föra en fördelningspolitik där enskilda platser gynnas, utan istället hitta egna konkurrensmässiga privilegium. Glaeser konstaterar att världen skulle vara mer produktiv och objektiv om politiken var rumsligt neutral. Politiken bör koncentrera sig på medborgarnas möjlighet att förvärva den kunskap som dagens samhälle behöver snarare än att pusha medborgare att bosätta sig på en särskild plats (Glaeser 2011). Även Moa Tunström (2009) berör utglesning i avhandlingen På spaning efter den goda staden.Hon menar att förslag som framkommer för att motverka den problematiska glesa staden eller utglesning är att i planeringen gynna tät stadsmiljö och förtätning samt att bygga innanför de existerande stadsgränserna (Tunström 2009).
3.4 Strandskyddet
3.4.1 Möjligheten till LIS föds
I boken Planeringens utmaningar och tillämpningar (2013) beskriver Kerstin Bodström tillgången till sjöar och sjöutsikt som förutsättningar som idag värderas högt (Bodström et.al 2016).
Under en längre period har strandskyddet betraktats vara en faktor som begränsatlandsbygdsutveckling i strandnära läge genom dess exploaterings förbud. Naturvårdsverket (2010) ansåg att det fanns ett flertal problem med de tidigare strandskyddsbestämmelserna.
Det fanns generella oklarheter och brister som hindrade en ändamålsenlig tillämpning av lagstiftningen, brister i utförande vid tillsyn och prövning samt otillfredställande legitimitet för reglering. Att samma regler gällde i hela landet, oberoende om det rörde sig om glesbygd eller storstad menar Naturvårdsverket att den bristande legitimiteten hade sin grund i (Naturskyddsföreningen 2010). Regeringens proposition 2008/09:119 - Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, presenterar förslag med inriktning på att utveckla ett funktionellt strandskydd som tar hänsyn till behovet av utveckling i hela landet. Regeringen skriver i propositionen att deras förhoppning är att tillföra utveckling i landsbygdsområden med god förekomst av stränder genom att införa lättnader i strandskyddet. Regeringen menar att det främst är kommunerna som har begärt lättnader i strandskyddet i de områden av kommunen där tillgången till orörda stränder är stort och bebyggelsetrycket är lågt (Proposition 2008/09:119).
Från och med den 1 februari 2010 är det möjligt för kommuner att i sin översiktsplan eller i ett tillägg till översiktsplanen redovisa områden förlandsbygdsutveckling i strandnära lägen.
Betydelsen av en positiv utveckling av landsbygden ska i dessa områden beaktas vid prövning av dispensansökningar. Åtgärder som långsiktigt kan förmodas gynna upprätthållandet av serviceunderlag samt ge positiva sysselsättningseffekter i landsbygder är sådant som kan tänkas främja landsbygdsutvecklingen och förväntas möjliggöras genom LIS.
Regeringen skriver följande i propositionen som förslag på detta:
“Sådana situationer kan exempelvis uppstå i samband med etablering av en turistanläggning för en verksamhet där tillgång till stränder är en förutsättning eller åtminstone en avsevärd fördel. Det kan även tänkas handla om tillkomst av bostäder för permanent- och fritidsboende i syfte att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service.” (Proposition 2008/09:119).
3.4.2 Utpekande av LIS
I plan och bygglagen (2010:900) står att i den kommunala översiktsplanen ska det framgå områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som av 7 kap. 18 e § första stycket i miljöbalken avses. Det framgår av PBL att innan en översiktsplan antas ska följande steg genomgås:
● Formulera ett förslag till plan
● Vid framtagande av förslaget verkställa ett samråd
● Låta förslaget granskas (Plan och bygglagen 2010:900).
Vid det faktiska utpekandet beskriver regeringen (2009) att områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen borde vara relativt öppet. Däremot kommer kommunerna att vara begränsade av syftet med området, det vill säga att genom verksamheter, bostäder, åtgärder och anläggningar bidra till utvecklingen av landsbygden.
Regeringen menar att svängrummet för utpekande av LIS-områden borde vara större i de kommuner där bebyggelsepåverkan vid stränderna har en låg grad. Kommunen bör noggrant beakta om det kan förväntas råda ett högt bebyggelsetryck i det aktuella området vid övervägandena, i och med att detta spelar roll när det kommer till om strandskyddets långsiktiga syfte kan upprätthållas. Samråd med angränsande kommuner är vid utpekande av de aktuella områdena av vikt, eftersom förhållandena kan vara liknande i de angränsande kommunerna. Områdets utbredning och belägenhet i en kommun kan komma att influeras av omständigheterna i de närliggande kommunerna (Proposition 2008/09:119).
3.4.3 Dispens och upphävande i LIS-områden
Utrymmet är mycket litet för dispens från de förbud som strandskyddet betyder enligt miljöbalkspropositionen. Områden som för tillfället framstår som av begränsat intresse, kan i framtiden bli betydelsefulla, därav är strandskyddets syften långsiktiga. Ett fåtal dispenser kan på sikt utmynna i att stora delar av landets stränder exploateras (Naturvårdsverket & Boverket 2012). Vid prövning av dispens från eller upphävande av strandskyddet finns det uppräknat i MB 7 kap vilka särskilda skäl som får beaktas. Följande står i lagstiftningen:
18 c § Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som
upphävandet eller dispensen avser
1. redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften,
2. genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen,
3. behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området,
4. behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området,
5. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller
6. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.
Utöver det som anges i första stycket så finns i paragraf 18 d § bestämmelser om vad som kan betraktas som särskilda skäl, i de fall där prövningen avser ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Följande står skrivet i MB 7 kap:
18 d § Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden.
Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Lag (2009:532).
Gäller dispensen enskilda hus är alltså det särskilda skälet formulerat på ett annat sätt, då måste beaktas om huset planeras etableras i anslutning till ett annat (Miljöbalken 1998:808).
3.4.4 Små sjöar och vattendrag
Regeringens proposition 2013/14:214 - Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag (2014) presenterar bestämmelser som syftar till att öka acceptansen och förståelsen för strandskyddet samt att effektivisera möjligheterna till bebyggelse och andra åtgärder i strandnära områden
som tangerar små sjöar och vattendrag. Regeringen strävar efter att gradvis uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att det ska bli enklare att bygga strandnära i områden med lågt bebyggelsetryck och i glesbefolkade områden. Propositionen innebär följande tillägg i MB 7 kap, när det gäller områden som Länsstyrelsen i enskilda fall får upphäva strandskyddet i:
18 § strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten
Ett upphävande enligt föregående får enligt propositionen endast göras om sjöns vattenyta uppgår till en hektar eller mindre samt om vattendragets bredd är ungefär två meter eller smalare (Proposition 2013/14:214).
3.5 Kommunen och länsstyrelsens åtagande
Syftet med tillsyn i strandskyddsområden är att informera om lagstiftningen, bibehålla strändernas värde för biologisk mångfald och friluftsliv, att utöva inflytelse för lagefterlevnad samt att avstyra otillåtna anläggningar och byggnader (Naturvårdsverket & Boverket 2012)
Kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över strandskyddsområdena sedan den 1 juli 2009 (Naturvårdsverket & Boverket 2012). I många fall beslutar kommunerna om dispens och har möjlighet att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan.
Kommunen beslutar även om bygglov enligt PBL och kan på så sätt samordna prövningarna om dispens från strandskyddet för de verksamheter som kräver bygglov med bygglovsprövningen (Strandskyddsdelegationen 2014). Naturvårdsverket & Boverkets handbok omStrandskydd - en vägledning för planering och prövning (2012) beskrivs att det är länsstyrelsens skyldighet att säkerställa att syftet med strandskyddslagstiftningen efterföljs så att strändernas värde för friluftslivet och biologisk mångfald bibehålls för kommande generationer. Länsstyrelsens ansvar omfattar även att avvärja olovliga anläggningar och byggnader samt att förmedla information och kunskap om strandskyddslagstiftningen (Naturvårdsverket & Boverket 2012). Länsstyrelsen beslutar om dispens vid fall som rör allmänna vägar, järnvägar och försvarsanläggningar, samt skyddade områden. De handlägger även de dispensärenden som av kommunen beslutats och överklagats. Förutom detta ska
länsstyrelserna inom tre veckor granska kommunernas alla beslut om dispenser samt har befogenhet att upphäva och överpröva dem. Föregående kallas för “överprövning”.
Länsstyrelserna vägleder kommunerna i deras tillämpning av miljöbalken, plan och bygglagen etc, och granskar deras översiktsplan (LIS-områden medräknat) (Strandskyddsdelegationen 2014).
3.6 Tidigare forskning
Det finns begränsat med tidigare forskning beträffande LIS och dess funktion eftersom det är ett relativt nytt område.
Ett flertal examinerande uppsatser har berört ämnet, merparten av dessa kommer emellertid inte att omnämnas i den här uppsatsen.
Ett antal utredningar av strandskyddets funktion gällande landsbygdsutveckling i strandnära läge har verkställts sedan det blev möjligt för kommunerna att peka ut LIS-områden. I följande avsnitt redovisas den mest intressanta tidigare forskningen inom det aktuella ämnet.3.6.1 Landsbygdens utmaningar
Idag är krympande städer ett allmänt fenomen. Katrin Großmann (2013) beskriver det som så att städer ofta krymper på grund av förändrade bostads- och ekonomiska strukturer eller med anledning av en minskad efterfrågan på bostäder och tjänster. Befolkningsminskning är något som indikerar på krympande städer, vilket ofta kommer från ekonomisk nedgång, demografisk stagnation och/eller förfall. Flera avancerade kapitalistiska länder står idag inför en åldrande befolkning och minskade födelsetal, samtidigt som invandring eventuellt inte kommer att balansera upp förlusterna. På grund av migration till större städer präglas många mindre städer av krympning. Det finns ingenting som tyder på att minskningen av städerna kommer att upphöra, tvärtom, i och med den globala demografiska förändringen är det troligt att krympningen av städerna i framtiden kommer att bli ett mer utbrett fenomen (Großmann m.fl. 2013). Befolkningsfrågan handlar i Sveriges fall om stagnation, åldrande befolkning, låga födelsetal och att befolkningen minskar i vissa delar av landet. Vi har en benägenhet för att klumpa ihop oss på vissa begränsade ytor (Forsberg et.al 2013). I krympande kommuner beskriver Lindström och Syssner (2017) att intresset och resurserna för att bygga nytt och investera är minskat. I fall som dessa förekommer omfattande problem med att uppnå det kommunala välfärdsuppdraget. I och med urbaniseringen ökar skillnaderna mellan
kommunerna och de ställs inför utmaningar av olika slag (Lindström och Syssner 2017). För krympande städer krävs enligt Bontje (2004) jobbskapande åtgärder utöver anpassning av den fysiska miljön, detta i egenskap av till exempel turism, företagsetablering och klusterbildning.
Bontje (2004) menar vidare att politiker och myndigheter bör värdesätta den krympande stadens fördelar högt, såsom möjligheter till billiga hyror för boende och företag, den stora tillgången till utrymme för grönytor samt den stora plats för nya innovationer som finns tillgänglig (Bontje 2004). För att möta de utmaningar som landsbygden vanligtvis präglas av kan LIS ses som en eventuell möjlighet till att vända den negativa utvecklingen.
3.6.2 LIS som verktyg för landsbygdsutveckling
Den 20:e december 2012 gav regeringen Boverket och Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans göra en översyn och utvärdering av utfall och tillämpning av det nya regelverket för strandskydd som 2010 trädde i kraft. I rapporten Strandskydd - redovisning av ett regeringsuppdrag (2013) redogör de för resultatet av utredningen, och menar att det var för tidigt att bedöma om LIS-reglerna lett till landsbygdsutveckling eller inte. Det kunde dock konstateras genom uppgifter från länsstyrelser och kommuner att LIS tolkats och definierats på olika sätt samt att LIS inte uppfattats som nog flexibelt. Flera kommuner menade att de upplevde svårigheter med att avgränsa och peka ut LIS-områden. Det framgick också att det i första hand var bostäder och fritidsbebyggelse som LIS-områden inriktade sig på. Rapporten belyser även en risk med att kommuner lägger för mycket fokus på landsbygdsutveckling i strandnära lägen hellre än landsbygdsutveckling ur ett regionalt perspektiv (Naturvårdsverket
& Boverket 2013). Fyra år senare presenterar Naturvårdsverket (2017) ytterligare en rapport med syftet att se över och föreslå justeringar i lagstiftningen gällande landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Likt den tidigare rapporten redogör Naturvårdsverket även här för att de geografiska begränsningarna som gäller för användningen av LIS-reglerna av en del intressenter anses vara för onyanserade. En granskning av de geografiska undantagen för landsbygdsutveckling i strandnära lägen anses vara motiverad för att öka flexibiliteten och möjligheten till lokala och regionala anpassningar. Kritik från intressenter har riktats mot att det nationella perspektivet gällande vilka områden som har ett behov av landsbygdsutveckling och omfattas av ett lågt bebyggelsetryck inte tillvaratar det påtagliga behovet av landsbygdsutveckling. Naturvårdsverket menar med bakgrund av detta att det kan finnas
anledningar till att fundera på om avgränsningen av de områden som är helt exkluderade från tillämpningen av LIS-reglerna bör omarbetas (Naturvårdsverket 2017).
Rapporten Strandskydd - och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2012) utreder strandskyddslagens tillämpbarhet med betoning på områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. En undersökning av kommuners arbete med att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen utfördes på utvalda områden. Studien visar att sedan den nya lagändringen trädde i kraft 2010 har få dispensärenden kommit till inom de utvalda kommunernas LIS-områdena. Två år efter att möjligheten till att ha landsbygdsutveckling i strandnära läge som särskilt skäl, drar författaren slutsatsen att även antalet nybyggnationer längs stränder verkar vara förhållandevis lågt (Halvardsson 2012). Länsstyrelsen i Värmlands sammanfattande redogörelse med fokus på landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2019) styrker föregående antagande. Analysen visar att det vid den tidpunkten i Värmlands län har pekats ut 302 LIS-områden, vilket sammanlagt utgör cirka 4277 hektar, vilket är en yta som är större än hela Jönköping. Ändock visar sammanställningen att det vid sammanställningsskedet endast är tio detaljplaner i länet som blivit antagna och som åberopat LIS som särskilt skäl vid upphävande av strandskydd. Rapporten visar också att det i Värmlands län från perioden 2011 - 2018 inom LIS-områden totalt har blivit 14 nybyggnationer. Utifrån detta argumenterar de i rapporten för att det förekommer ett alltför starkt förtroende för LIS som verktyg för landsbygdsutveckling (Länsstyrelsen Värmland 2019). Länsstyrelsen i Västra Götaland anmärker detsamma. I rapporten Genomslaget av reglerna om strandskydd och landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2015) granskar länsstyrelsen i Västra Götaland vilket genomslag strandskyddet har fått. De drar slutsatsen att en del kommuner till viss del har en felaktig bild av vad LIS är. De har haft ett alltför stort förtroende för LIS-planerna, att de helt enkelt upphäver strandskyddet och att frågan på så sätt inte behöver behandlas i de kommande skedena. Länsstyrelsen i Västra Götaland (2015) redogör följaktligen även för synpunkter som länsstyrelsen har givit på LIS-områdenas lämplighet i deras rapport. De menar att det kan röra sig om motsättningar med naturvärden, riksintressen och andra områden som inte är lämpliga med beaktande av strandskyddets syften. Länsstyrelsen menar också att det har haft invändningar mot LIS-områden som planerats på en avlägsen plats utan närhet till befintlig service och kollektivtrafik eller att de utnyttjar en för stor del av tillgänglig kvalitativ strand. Invändningar har också skett mot
LIS-områden som har förlagts inom platser som är mer eller mindre oexploaterade och/eller innebär en negativ påverkan på allemansrätten och förutsättningar för djur och växtlivet (Länsstyrelsen Västra Götaland 2015).
3.6.3 Den särskilda utredningen
Tidigare utredningar pekar samtliga på att det finns förbättringspotential i lagstiftningen. Den 4 juli 2019 beslutades av regeringen att en särskild utredning skulle utses för att föreslå författningsändringar och andra åtgärder vilket innebär att strandskyddet görs om i grunden till följd av en ökad differentiering som beaktar att tillgången till stränder och sjöar ser olika ut i landet, i likhet med exploateringstryck och befolkningstäthet. Förslagen ska avse att göra det betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Strandskyddet ska bibehållas alternativt förstärkas om behovet finns, för att värna om den allemansrättsliga miljön och tillgängligheten i starkt exploaterade områden samt bevara obrutna strandlinjer. Förslagen ska emellertid också syfta till att effektivisera förutsättningarna för bostäder och näringsverksamhet framför allt för småföretagare, gröna näringar och besöksnäring i områden med lågt exploateringstryck. Den lokala påverkan ska öka (Regeringen, reformering av strandskyddet).
Utredaren ska bland annat:
● Granska den nuvarande strandskyddslagstiftningen med hänsyn till hur effektiv, legitim och ändamålsenlig dess tillämpning är i olika delar av Sverige.
● Urskilja förhållanden med hänsyn till vilka strandskyddsreglerna kan differentieras med avseende till att tillgången till stränder och sjöar är olika i landet, likt
exploateringstryck och befolkningstäthet samt förutsättningar för djur- och växtliv.
● Uppmärksamma möjligheten till regelförenklingar.
● Rekommendera åtgärder som ökar lokalt inflytande.
● Erbjuda de författningsförändringar som erfordras i dagens strandskyddsregler för att den blandning av skyddsbehov som förekommer i landet ska få effekt i
strandskyddsreglerna, med utgångspunkt i de skäl som inledningsvis anges.
● Föreslå ytterligare åtgärder för att åstadkomma avsikten med reformen enligt ovan, och därtill även säkerställa ett differentierat, ändamålsenligt, legitimt och effektivt strandskydd (Regeringen 2019).
4. Empiri
Den här studien har tillämpat både en dokumentstudie och intervjuer för att bemöta uppsatsens frågeställningar. I det här avsnittet presenteras och analyseras de dokument som utgjort dokumentstudien och resultatet av samtliga intervjuer som verkställts summeras.
4.1 Resultat dokumentstudie
Den här studien syftar till att kartlägga samtliga kommuners planering för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Kommunernas LIS-planer, ansökningar om strandskyddsdispenser i kommunernas LIS-områden samt länsstyrelsen upphävandehandlingar i de berörda LIS-områdena kommer att granskas. Förstudien syftar främst till att besvara uppsatsens första frågeställning gällande vad kommunernas LIS-planer fått för utfall.
4.1.1 Hagfors
Tabell 3 - Information om Hagfors geografiska förhållanden, SCB.
Befolkning 11 600
Befolkningstäthet 6,36 invånare/kvadratkilometer
Areal 2 000,16 kvadratkilometer
Avstånd till Karlstad ca 83 km
Hagfors LIS-plan vann laga kraft i maj 2014. Av LIS-planen framgår att kommunen definieras som landsbygd. Kommunen har under de senaste 20 åren minskat i befolkning med 23,4%, vilket kan jämföras med Sveriges totala befolkning som under samma tidsperiod har ökat med 9,7%. Hagfors LIS-plan är ett tematiskt tillägg till deras översiktsplan från 2002.
LIS-planen redovisar ett antal urvalskriterier som nyttjats för att avgöra vilka sjöar som kan omfattas av lämpliga områden för LIS. Kommunen indikerar på att LIS-områden för bostäder huvudsakligen ska ligga trafiknära eller tätortsnära i och med att områdena bör vara delvis eller helt ianspråktagna. De menar dock att LIS kan pekas ut för åtgärder för verksamheter med inriktning mot naturturism eller som stimulerar det rörliga friluftslivet i den verkliga glesbygden.
