Avfolkningen i Norrbottens glesbygd: en studie av tre kommuner i östra Norrbotten

2005:040 SHU

E X A M E N S A R B E T E

Avfolkningen i Norrbottens glesbygd

En studie av tre kommuner i östra Norrbotten

Carola Erkki

Luleå tekniska universitet Samhällsvetenskapliga utbildningar

Statsvetarprogrammet C-nivå

Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap

SAMMANFATTNING

En utveckling med sjunkande födelsetal, minskad invandring och stor utflyttning till storstäderna har lett till folkminskning i de flesta länen i Sverige. Tre kommuner i östra Norrbotten som uppvisat en negativ befolkningsutveckling sedan 1950-talet är Pajala, Övertorneå och Överkalix. För att försöka hindra en utarmning av befolkningen har de tre kommunerna börjat samarbeta över kommungränserna och genom det så kallade kommunalrådsupproret bland annat lämnat förslag till regeringen om åtgärder för en ny tillväxtpolitik.

Syftet med denna uppsats är att studera hur staten och kommunerna Pajala, Övertorneå och Överkalix agerat för att hindra den negativa befolkningsutvecklingen i dessa kommuner, samt att utreda vilka möjligheter de nämnda aktörerna har att lösa problemen med minskande befolkning. Följande frågeställningar är relevanta för att uppfylla syftet:

1. Vilken är den politiska, ekonomiska och strukturella bakgrunden till den situation som idag råder i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun?

2. Vilka åtgärder anser staten och Pajala, Övertorneå och Överkalix vara viktiga för att hindra avfolkningen?

3. Vilka är förutsättningarna för att avfolkningsproblemet ska kunna lösas genom statens, Pajala, Övertorneå och Överkalix kommuns föreslagna åtgärder?

För att uppfylla syftet och besvara frågeställningarna har en kvalitativ litteraturstudie genomförts av tryckta källor, regeringspropositioner, rapporter, staten och kommunernas åtgärdsprogram samt statens offentliga utredningar. Även statistik över befolkningsutvecklingen i de tre kommunerna har studerats och återgetts i tabeller och diagram.

Den teoretiska utgångspunkten i uppsatsen utgörs av Lars Carlssons avhandling som

behandlar frågan om vad som krävs för att åstadkomma lokal ekonomisk utveckling. I

avhandlingen presenteras bland annat en teori om att staten och de övriga politiska

institutionernas problemlösningsförmåga har försämrats eftersom Sverige idag kommit att

bli ett organisations- och multiaktörssamhälle med anledning av den ökade

decentraliseringen från staten till kommunerna. Utifrån de empiriska resultaten i sin

avhandling presenterar Carlsson även en teori där samstämmighet och kollektivt agerande mellan de inblandade aktörerna krävs för att åstadkomma lokal ekonomisk utveckling.

Vid uppsatsens studier av den politiska, ekonomisk och strukturella bakgrunden till avfolkningsproblemet visar resultaten på att de omfattande strukturomvandlingar som staten genomförde 1950 till 1970-talet slog mycket hårt mot kommunerna då statistiken visar på en snabb avfolkning. Under 1980 och 1990-talet så ökar de regionala skillnaderna åter med anledning av den ekonomiska situation som råder. Tendenserna av att den tidigare lokaliseringspolitiken till de regionalpolitiska stödområdena ersätts av en politik som omfattar hela landet förstärks ytterligare 1995 då Sverige går med i EU. Därmed kan slutsatser dras att Sveriges roll som multiaktörssamhället i samband med den ökade decentraliseringen har minskat främst statens problemlösningsförmåga.

Internationellt kunskaps- och kompetensutbyte, kultur och upplevelser, lokalisering av statliga verk, lättnader i strandskyddet och infrastrukturella satsningar är åtgärder som både staten och Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun anser viktiga för att hindra den negativa befolkningsutvecklingen. De skillnader som går att utläsa är att kommunerna på samtliga av de fem punkterna begär mer åtgärder än de staten föreslagit. Carlsson anger dock inte i avhandlingen vilken grad av samstämmighet mellan aktörerna som krävs för att åstadkomma den eftersträvade utvecklingen. Slutsatser kan dock dras att staten och de tre kommunerna i stor utsträckning har samma vilja gällande vilka områden satsningarna ska omfatta.

Genom att Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun börjat samarbeta har det kommit en

bra bit på vägen i kampen mot avfolkningen, men genom den ständigt ökande

internationaliseringen som sker kommer statens handlingsförmåga snarare att minska än

öka. Därmed krävs att kommunerna även inkluderar andra aktörer såsom t.ex. individer,

företag och övriga aktörer på den lokala nivån liksom den internationella nivån i kampen

mot avfolkningen. Där åtgärderna inriktas på att både behålla den nuvarande befolkningen

samt marknadsföra kommunen för att locka nya invånare. Genom att aktörerna enas om

samstämmiga mål och intentioner skulle de uppfylla de krav som Carlsson ställer för att

åstadkomma lokal ekonomisk utveckling, och därmed vara ett steg på vägen mot minskad

avfolkning i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun.

INNEHÅLL

SID

1. INLEDNING ... 1

1.1 Syfte och frågeställningar ... 2

1.2 Metod och material... 3

1.3 Avgränsningar ... 3

1.4 Källkritik ... 4

2. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT ... 5

2.1 Organisationssamhället... 5

2.2 Politiska intentioner och utfall... 6

2.3 Insatser för att hindra avfolkningen... 7

2.4 Teoretisk utgångspunkt – en sammanfattning ... 8

3. UTVECKLINGEN AV DEN NATIONELLA REGIONALPOLITIKEN... 10

3.1 Den moderna regionalpolitikens tillkomst... 10

3.2 Strukturkriser och planeringssystem ... 11

3.3 Ekonomisk nedgång och EU – medlemskap... 11

4. BEFOLKNINGSUTVECKLINGEN I KOMMUNERNA... 13

4.1 Sambandet mellan befolkningsutvecklingen och den nationella regionalpolitiken... 15

5. STATEN OCH KOMMUNERNAS AGERANDE IDAG... 17

5.1 Den nya regionalpolitiken ... 17

5.1.1 Den regionalpolitiska utredningens utlåtande... 19

5.2 Strategiska åtgärder för Norrbottens utveckling... 20

5.3 Åtgärder östra Norrbotten... 21

5.4 Modell östra Norrbotten ... 22

5.5 Staten och kommunernas problembild – en konklusion... 24

6. AVFOLKNINGSPROBLEMET UR ETT INDIVIDPERSPEKTIV ... 27

6.1 Vilka flyttar och vilka stannar ... 27

6.2 Individers syn på viktiga åtgärder för att hindra avfolkningen ... 28

6.3 Individperspektivet – slutsatser ... 28

7. DISKUSSION... 30 KÄLLFÖRTECKNING... I BILAGA 1

Modell östra Norrbotten – Gränsöverskridande regionalpolitik... III

FIGUR- OCH TABELLFÖRTECKNING

SID 4. BEFOLKNINGSUTVECKLINGEN I KOMMUNERNA

4. Befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun 1950 – 2003 ... 14 4.1 Befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix

kommun januari – september 2004 ... 14

1. INLEDNING

En utveckling med sjunkande födelsetal, minskad invandring och stor utflyttning till storstäderna har lett till folkminskning i de flesta länen i Sverige. Detta är en mycket oroväckande trend som om den fortsätter skulle innebära en utarmning av befolkningen i stora delar av landet. Om den negativa utvecklingen inte hindras i en kommun innebär det att befolkningsunderlaget till slut blir så litet att sjukhus, gymnasier, skolor, postkontor, barnomsorg, matbutiker, bankkontor etc. inte längre går att driva

. Möjligheterna för medborgarna i kommunerna att stanna kvar blir därmed mycket små, speciellt om avståndet till service är stort. Tillgången till service och möjligheten till försörjning är således viktiga delar av regioners och bygders tillväxtförutsättningar och levnadsvillkor

. Samtidigt medför även en alltför snabb expansion av storstadsområdena problem i form av bostads- och arbetsbrist

. Även kostnaderna för företagen i städerna ökar med anledning av högre hyror samt högre löner och även vägar blir överbelastade. Storstadsregionerna har en annan sorts problem som också är kostsamma och staten måste således även ta hänsyn till dessa i den regionala utjämningspolitiken

. Sverige präglas därigenom idag av både överhettade regioner och regioner som har problem med minskande befolkning, vilket ställer stora krav på den regionalpolitik som förs på såväl statlig som kommunal nivå.

Den nuvarande regionalpolitiken är inriktad på att skapa förutsättningar för att en uthållig ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet ska uppnås så att likvärdiga levnadsvillkor gäller för samtliga av samhällets medborgare. Denna politik ska även motverka att obalanser uppstår i såväl tillväxtförutsättningar och arbetstillfällen som tillgången till kommersiell och offentlig service. Statens viktigaste roll i denna process är därför att skapa förutsättningar och nödvändiga strukturer för en sådan utveckling

. De förändringar som skett i ansvarsfrågan de senaste 30 åren, med en ökad decentralisering av uppgifter från staten till kommunerna, har skapat motsättningar mellan kommuner och staten rörande problemen med minskande befolkning. De aktuella kommunerna efterfrågar mer åtgärder och stöd från statens sida samtidigt som staten vill lägga ett större ansvar på kommunerna.

1 Landstingsförbundet 2000 sid 6

2 Utveckling i gles- och landsbygder 2000 sid 8

3 Landstingsförbundet 2000 sid 6

4 Ibid sid 7

5 Proposition 2001/02:4

Regeringen är i dagsläget av åsikten att det som avgör glesbygdskommuners framtid är de lokala och regionala krafterna

. Samt att deras ansvar mot kommunerna består i att stötta deras arbete.

Tre av landets skogs- och inlandskommuner som uppvisat kraftiga befolkningsminskningar är Pajala, Övertorneå och Överkalix. Befolkningsutvecklingen har varit negativ här sedan 1950-talet. Dessutom har åldersstrukturen i kommunerna med låga födelsetal och en större andel äldre inneburit negativa konsekvenser för försörjningsbalansen, det vill säga andelen arbetande som ska försörja de som står utanför arbetsmarknaden sjunker hela tiden

. För att på ett nytt sätt försöka möta problemet har Pajala, Övertorneå och Överkalix inlett ett samarbete över kommungränserna och genom det så kallade kommunalrådsupproret bland annat lämnat förslag till regeringen om åtgärder för en ny tillväxtpolitik. Dessa kom även att lägga grunden för konferensen ”Krafttag östra Norrbotten” som anordnades i Överkalix den 19 – 20 april 2003 av de tre kommunerna tillsammans med länsstyrelsen i Norrbottens län samt Inlandsdelegationen. Till konferensen var bland annat statsrådet Ulrika Messing inbjuden för att presentera regeringens åtgärder för att avhjälpa befolkningsminskningarna i de tre kommunerna. Syftet med konferensen var att ”genom en gränslös kraftsamling i östra Norrbotten – presentera åtgärder som bidrar till framtidstro, befolkningsutveckling och ekonomisk tillväxt”

. Arrangörerna hade som avsikt att introducera insatser som vänder den negativa utveckling som varit och ta krafttag för framtiden i östra Norrbotten.

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna uppsats är att studera hur staten och kommunerna Pajala, Övertorneå och Överkalix agerat för att hindra den negativa befolkningsutvecklingen i dessa kommuner, samt att utreda vilka möjligheter de nämnda aktörerna har att lösa problemen med minskande befolkning. Följande frågeställningar är relevanta för att uppfylla syftet:

1. Vilken är den politiska, ekonomiska och strukturella bakgrunden till den situation som idag råder i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun?

2. Vilka åtgärder anser staten och Pajala, Övertorneå och Överkalix vara viktiga för att hindra avfolkningen?

6 Internet 1

7 Institutet för tillväxtpolitiska studier 2004 sid 62

8 Internet 2

3. Vilka är förutsättningarna för att avfolkningsproblemet ska kunna lösas genom statens, Pajala, Övertorneå och Överkalix kommuns föreslagna åtgärder?

1.2 Metod och material

Uppsatsen bygger på en kvalitativ litteraturstudie som i det teoretiska avsnittet utgörs av Lars Carlssons avhandling Samhällets oregerlighet – Organisering och policyproduktion i näringspolitiken (1993). I denna presenterar han olika former av kollektivt agerande för att åstadkomma lokal ekonomisk utveckling, samt en teori som kräver att aktörerna måste samverka kring gemensamma uppgifter för att nå en positiv och önskad utveckling. Hans verk utgör därför en väl fungerande teori för att se huruvida staten och kommunernas agerande kommer att åstadkomma en förändring av den negativa befolkningsutvecklingen.

I den empiriska delen har en litteraturstudie genomförts av regeringsproposition 2001/02:4 samt statens offentliga utredningar för att beskriva utvecklingen av den nationella regionalpolitiken. Vid beskrivningen av den aktuella situationen för att presentera staten och kommunernas syn, har den nya regionalpolitiken, regeringens föreslagna strategiska åtgärder för Norrbottens utveckling samt rapporten Modell östra Norrbotten studerats och jämförts. Rapporter från Glesbygdsverket samt statens offentliga utredningar har använts för att beskriva individernas syn på vad som är viktigt för att behålla befolkningen i glesbygdskommunerna. Även statistik från Statistiska Centralbyrån över befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun återges och kopplas till den politiska, ekonomiska och strukturella utvecklingen för att ge en historisk bakgrund till problemet. Detta material har sedan jämförts och ställts emot de teorier och de empiriska resultat som Lars Carlsson presenterar för att se vilka förutsättningar aktörerna har att hindra avfolkningen i de tre kommunerna.

1.3 Avgränsningar

Att undersöka avfolkningen i samtliga glesbygdskommuner i Norrbotten är inom ramen för denna uppsats en orimlighet då problemet är mycket utbrett och av en mångsidig karaktär.

En avgränsning till de tre kommunerna Pajala, Övertorneå och Överkalix har därför gjorts

för att minska problemområdet. Valet av dessa kommuner gjordes eftersom de

uppmärksammats mycket i bland annat tv och dagstidningar under det senaste året med

anledning av deras gemensamma och enskilda åtgärder mot avfolkningen i respektive

kommun. Vid studierna av såväl befolkningsutvecklingen samt utvecklingen av den

nationella regionalpolitiken kommer år 1950 till 2004 att studeras. Eftersom den negativa befolkningsutvecklingen i kommunerna och den moderna regionalpolitiken uppkommit efter 1950 är åren före detta ej av relevans för mina studier. Vid återgivelsen av den historiska bakgrunden till problemet kommer endast statens åtgärder att jämföras med befolkningsutvecklingen i kommunerna. Kommunernas åtgärder kommer inte att återges på grund av svårigheter att vid studier av kommunfullmäktigedokument avgöra huruvida en åtgärd genomförts i syfte att hindra avfolkningen, eller varit av allmän karaktär.

Materialet samt slutsatserna av det hade därmed ej gett ett tillförlitligt resultat.

1.4 Källkritik

Den kritik som kan riktas mot det valda materialet gäller främst rapporten Regionernas tillstånd 2004 – en rapport om tillväxtens förutsättningar i svenska regioner eftersom denna endast består av prognoser och spekulationer om framtiden. Av den anledningen kommer materialet att i uppsatsen endast användas för att ge en inblick till den djupa och långtgående problematiken kring avfolkningen bland annat rörande problem med åldersstruktur och flyttningsmönster. Vid redovisningen av problemet ur ett individperspektiv kommer materialet att utgöras av tidigare utförda undersökningar av Glesbygdsverket samt statens offentliga utredningar. Dessa ger en allmän bild över befolkningens syn på viktiga åtgärder för att hindra avfolkningen samt vilka faktorer som spelar in i beslutet av att flytta eller stanna kvar på en ort. Viss kritik kan därmed riktas mot att det ej är invånarna i Pajala, Övertorneå och Överkalix synpunkter som speglas.

Materialet kommer dock främst att användas för att i uppsatsen föra en diskussion

huruvida individerna är att ses som relevanta aktörer med anledning av övriga aktörers

försämrade problemlösningsförmåga. Gällande Internetkällor kan deras trovärdighet ofta

ifrågasättas. Detta är något som jag varit medveten om och har därför vid urvalet av

materialet i möjligaste mån undersökt källorna.

2. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT

I detta kapitel kommer delar av den teori samt empiri som Lars Carlsson presenterar i sin avhandling Samhällets oregerlighet – Organisering och policyproduktion i näringspolitiken som behandlar frågan om policyskapande i organisationssamhället att tas upp. De grundantaganden som avhandlingen bygger på innebär att de flesta politikområden visar på en stor komplexitet beroende på förekomsten av en mängd olika mål, formella regler, aktörer och problembilder. Detta utgör en del av Carlssons tolkning om vad som krävs för att åstadkomma lokal ekonomisk utveckling, det vill säga vitalisering av näringslivet, nyföretagande eller ökad service och sysselsättning inom ett begränsat geografiskt område

. Begreppet lokal ekonomisk utveckling kommer i uppsatsen att användas för att beskriva målet på det som staten och kommunerna Pajala, Övertorneå och Överkalix idag försöker åstadkomma för att hindra avfolkningen.

2.1 Organisationssamhället

Carlsson använder begreppet organisationssamhälle för att betona det moderna samhällets komplexitet och dess roll som multiaktörssamhälle, med vilket menas att varje särintresse har en egen organisatorisk inramning

. Organisationssamhället har många olika politiska organ på vilka den formella auktoriteten är fördelad. Detta tillsammans med den ökade decentraliseringen av ansvar åt kommunerna menar Carlsson kan ses som ett tecken på att statens och de politiska institutionernas problemlösningsförmåga har försämrats med anledning av den stora andelen aktörer som finns i organisationssamhället. Carlsson ställer sig frågan om detta samhälle kan styras utan att behöva överge tanken om pluralism.

Svaret är att i ett multiaktörssamhälle så går ingen enkel relation mellan politiska beslut och utfall att finna. Med detta menas att politiska beslut som saknar auktoritet och precision inte kan lösa de problem som finns i samhället. Det är först när vi vet vilka styrsystem som är verksamma i samhällets policyproduktion som vi kan se vem som styr vem och vilka formella mål, program, aktörer och institutioner som är relevanta för att lösa de allt mer komplicerade samhälleliga problemen

. Lokal ekonomisk utveckling kan därmed ske både med och utan de politiska organens medverkan, med vilket Carlsson menar att staten och kommunerna inte alltid har det som krävs för att ensamma styra de

9 Carlsson 1993 sid 23

10 Ibid sid 14

11 Ibid sid 15ff

processer som sker i samhället. Den ökade decentraliseringen tillsammans med den stora mängd organisationer menar Carlsson är ett uttryck för att de raka styrmöjligheterna där endast en aktör med entydigt mål och problembild ej längre är möjligt

. Idag gäller istället en ny styrform där en blandad uppsättning aktörer av stat, kommuner och organisationer, som alla har olika mål och problembilder, ska försöka lösa de komplexa samhällsproblemen. I ett multiaktörssamhälle finns därför ingen anledning att på förhand anta att endast vissa typer av aktörer är relevanta

. Det grundar Carlsson på det faktum att en del utdöende kommuner lyckas vända den negativa utvecklingen genom att nya företag bildas och den sociala servicenivån antingen bibehålls eller till och med höjs. Samtidigt som andra kommuner i samma situation, trots stora insatser från såväl stat, kommun och organisationer, inte nått samma utveckling. Förklaringen till detta menar han är att ibland stämmer politiska intentioner och utfall, och ibland inte

.

2.2 Politiska intentioner och utfall

Lars Carlsson gör i sin avhandling tre fallstudier som alla handlar om att främja lokal ekonomisk utveckling och kan knytas till tre olika politiska viljeyttringar. Den första fallstudien handlar om att främja industrialisering genom att stimulera avknoppning från högskoleforskning. I den andra och tredje stimuleras den eftersträvade utvecklingen genom satsningar på boende, service och sysselsättning samt genom ett utvecklingsprojekt för att öka bybors aktivitet då detta antas leda till byautveckling

. I detta avsnitt kommer en redogörelse över resultatet att göras med avseende på hur väl utfallet överensstämt med de uppställda politiska intentionerna.

Politisk vilja innebär ”de förväntade utfall vilka kan relateras till politiska beslut och program”

. Föreställningen om samhällets styrbarhet är uppbyggt på antagandet att utfall i de flesta fall kan förutses av de politiska beslutsfattarna, det vill säga att politikerna har förmågan att förutse att genom att beslutet A tas så blir följden B. De redovisade resultaten av fallstudierna visar däremot på att de politiska intentionerna och utfallen inte i något av utfallen överensstämmer med varandra. Relationen mellan den politiska viljan och utfallen

12 Carlsson 1993 sid 25

13 Ibid sid 16

14 Ibid sid 23

15 Ibid sid 165

16 Ibid sid 165

anser Carlsson därmed vara ett svårt och mångtydigt problem

. Det kan bero på att det kring frågan om lokal ekonomisk utveckling finns många olika aktörer och därmed även många olika intentioner. Vilka eller vems intentioner som kommer att styra händelseförloppen är inte givet utan bestäms genom olika organiseringsprocesser. I dessa processer ingår aktörer, beslut och program, som fallstudierna visat inte kan förutses med hänvisning till de uttalade politiska intentionerna

. Carlsson menar därmed att huvudfrågan för lokal ekonomisk utveckling kanske inte är hur, utan om de politiska problemområdena kan styras genom politiskt – administrativa beslut. Samtidigt menar Carlsson utifrån resultaten av fallstudierna, att många aktörer kan samverka för att nå målet om lokal ekonomisk utveckling, men för att det ska vara möjligt krävs att aktörerna samverkar kring gemensamma uppgifter. Det fungerar alltså inte att alla inblandade aktörer har olika intentioner, utan någon form av kollektivt agerande måste äga rum för att möjliggöra utvecklingen

. Dessa antagande utgör grunden för den diskussion som i uppsatsen kommer att föras om vilka förutsättningar de av staten och kommunerna planerade åtgärderna har att hindra den negativa befolkningsutvecklingen.

2.3 Insatser för att hindra avfolkningen

För att främja lokal ekonomisk utveckling krävs enligt Carlsson en kombination av olika insatser. När problemet är att lokalt vända en neråtgående trend som kännetecknas av avfolkning, minskade sysselsättningstillfällen och sämre service så krävs det en hel rad olika insatser. I avhandlingen presenteras två huvudstrategier för att ”rädda”

glesbygdsorter. Den ena strategin är att se enskilda företag som motor för samhällets utveckling. Tanken med detta är att uppmuntran till företagslokaliseringar medför en utökad samhällelig och privat service. Den andra strategin som han presenterar består i att satsa på en utveckling av service och infrastruktur. Detta eftersom företag varken kan etableras eller överleva på orter som saknar dessa funktioner. En ytterligare aspekt av denna strategi är att om individer vill leva och bo på en ort så finns även goda förutsättningar för att dessa individer startar företag på orten om de gynnsamma förutsättningar som ovan presenterats finns. Även en tredje strategi, vilken är en blandning av de två ovanstående, och kallas för en ”mosaikmodell” presenteras. Med denna menas att

17 Carlsson 1993 sid 165

18 Ibid sid 178

19 Ibid sid 17

även genom att blanda olika åtgärder så kan ett utvecklande mönster, som hindrar avfolkningen, bildas

.

2.4 Teoretisk utgångspunkt – en sammanfattning

Organisationssamhällets framväxt och dess nuvarande roll som multiaktörssamhälle innebär enligt Carlsson att staten och de övriga politiska institutionerna har förlorat stora delar av sin problemlösningsförmåga. Staten och kommunerna har därmed inte idag det som krävs för att styra utvecklingen i önskad riktning, således kan lokal ekonomisk utveckling ske både med och utan de politiska organens medverkan. Avhandlingens empiriska resultat visar även på detta då de politiska intentionerna och utfallen inte i någon av de genomförda fallstudierna överensstämde med varandra, vilket enligt Carlsson beror på det stora antalet aktörer och intentioner. Vidare menar Carlssons att huvudfrågan idag för lokal ekonomisk utveckling inte är hur utan om politiskt - administrativa beslut kan styra de politiska problemområdena. Trots detta menar Carlsson att det för att lösa dagens komplexa samhälleliga problem krävs någon form av kollektivt agerande mellan de inblandade aktörerna.

Carlssons förslag på åtgärder som han anser skulle hindra avfolkningsproblemet i glesbygdskommunerna innefattar uppmuntran till företagslokaliseringar, utveckling av service och infrastruktur samt en kombination av dessa två. Carlsson menar att satsningar inom dessa områden skulle medför att individer skulle vilja stanna kvar och bosätta sig på orten. Individerna benämns dock i avhandlingen inte som aktörer som med anledning av staten och de övriga politiska institutionernas försämrade problemlösningsförmåga, kan fungera som aktörer för att hindra avfolkningen. Carlssons diskussion kring lämpliga åtgärder mot avfolkningen belyser endast att de åtgärder som sätts in för att hindra en negativ befolkningsutveckling ska vara inriktad på att få individer till att stanna kvar eller flytta till en ort. Uppsatsen kommer därmed att studera huruvida individerna är att ses som relevanta aktörer och om staten och kommunernas mål och intentioner därmed även borde vara samstämmiga med individernas.

Diskussionen som förs om organisationssamhällets framväxt och samhällets nuvarande roll som multiaktörssamhälle är i uppsatsen relevant vid beskrivningen av problemets karaktär,

20 Carlsson 1993 sid 113

utbredning och ursprung. Då diskussioner kommer att föras om befolkningsutvecklingen

och framväxten av den nationella regionalpolitiken visar på att staten och de övriga

politiska institutionernas problemlösningsförmåga har försämrats med anledning av

organisationssamhällets framväxt, den ökade decentraliseringen och övergången till ett

multiaktörssamhälle. De delar av avhandlingen som behandlar frågor om lokal ekonomisk

utveckling och politiska intentioner och utfall kommer i uppsatsen att användas för att dra

slutsatser om vilka förutsättningar staten och de tre kommunerna har att påverka

avfolkningsproblemet genom deras planerade åtgärder. Det vill säga finns samstämmighet

mellan aktörernas intentioner, vilket enligt Carlsson krävs för att nå den önskade

utvecklingen. Med anledning av de i uppsatsen studerade åtgärdsprogrammen endast är

förslag kan ej utfallen, utan endast intentionerna av dessa studeras.

3. UTVECKLINGEN AV DEN NATIONELLA REGIONALPOLITIKEN

I detta och det följande kapitlet kommer en historisk bakgrund till den situation, med en ökande avfolkning i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun, att diskuteras utifrån den utveckling som skett av den nationella regionalpolitiken från 1950-talet.

3.1 Den moderna regionalpolitikens tillkomst

På 1950-talet skedde rationaliseringar inom jord- och skogsbruket samtidigt som industrialiseringen ägde rum. Detta innebar stora konsekvenser för Sveriges flyttmönster då stora delar av Sverige fick en minskande befolkning. Mönstret var speciellt tydligt i norra Sverige där underlaget för service- och samhällsfunktioner sviktade. 1952 beslutade riksdagen därför att införa en lokaliseringspolitik. Motiven för denna var, förutom den rådande befolkningsutvecklingens konsekvenser, även av ekonomiska, sociala och försvarspolitiska skäl

. De lokaliseringspolitiska åtgärderna, vilka utgjordes av upplysning och rådgivning till företag, samordnades med de politiska strävandena att maximalt utnyttja tillgänglig arbetskraft samt stödja utbyggnaden av näringslivet där de totala kostnaderna för produktionen var som lägst. Vilket medförde att några stimuleringar av näringslivet i norra Sverige och andra utsatta områden inte rymdes inom den förda politiken. Politiken som fördes under 1950-talet ansågs med anledning av detta inte vara tillräckligt effektiv. 1965 togs därför beslut om att skapa en modern regionalpolitik som även innefattade en geografisk dimension

.

1960-talets regionalpolitik kom att ha en entydig problembild. Syftet med politiken var att avlänka en del av tillväxten i överhettade regioner till delar av Sverige som hade underutnyttjade resurser. Detta skulle ske genom direkt ekonomisk stimulans till enskilda företag

, vilket möjliggjordes genom ett riksdagsbeslut att införa statliga lån och bidrag, så kallat lokaliseringspolitiskt stöd, till investeringar i norra Sverige som försummats genom den förda politiken under 1950-talet. Syftet med denna direkta stimulans var att det skulle leda till att den expansiva, nya, kapitalintensiva industrin skulle stimuleras till att placera investeringar till orter som drabbats av sjunkande sysselsättning

. Konsekvenserna av den förda politiken var att regionalpolitiken kom att sammankopplas med begreppet ”statens

21 Proposition 2001/02:4

22 Ibid

23 SOU 2000:87 sid 13

24 Proposition 2001/02:4

Norrlandspolitik”, eftersom de geografiska konsekvenserna av näringslivets omstrukturering innebar att politikens främsta syfte bestod i att industrialisera även norra Sverige

. Samtidigt så kunde ett trendskifte inom politiken märkas genom att följdverkningarna av en ensidig satsning på arbetskraftens geografiska rörlighet kunde motverkas. Nu var det inte längre självklart att individer var tvungna att flytta av arbetsmarknadsskäl, utan istället kom individens värderingar och övriga livsvärden i större utsträckning att påverka vars människor faktiskt bosatte sig

.

3.2 Strukturkriser och planeringssystem

I mitten av 1970-talet drabbades Sverige av en kraftig konjunkturnedgång. Denna orsakades av oljekriserna och den internationella lågkonjunkturen och drabbade hela landet, men de delar av landet där varv, gruvbrytning, järn, stål, pappers- och massaindustrierna var lokaliserade drabbades hårdast

. För att motverka den utveckling som skedde blev politiken under 1970-talet kompenserande och omfördelande. Beslut togs bland annat om att omlokalisera statliga verk från Stockholm för att kompensera orter som lidit ett bortfall av arbetsplatser. Den ursprungliga tanken bakom detta beslut var att riksdagen och regeringen ville skapa storstadsalternativ som skulle upplevas som attraktiva för högutbildade. Det skulle i sin tur leda till att urbaniseringen skulle länkas bort från en ensidig nettoinflyttning till de största städerna och varje län skulle därmed få en egen allsidig arbetsmarknad som kunde attrahera ungdomar

. Politiken började därmed utöva en större samhällsplanering för att få ett ökat inflytande över samhällets utveckling. Målet var att ge ett större utrymme åt enskilda människors krav på sysselsättning, service och bra miljö redan i planeringsskedet för att på så vis påverka företags val av lokaliseringsort

. På 1980-talet hade sedan politiken utvecklats från att vara en ren lokaliseringspolitik som var begränsad till ett antal definierade stödområden, till en politik där sektorsamordning hade en central plats och målen för politiken innefattade hela landet

.

3.3 EU – medlemskap

Under 1990-talet skedde inga stora förändringar av regionalpolitikens utformning. Den kompenserande och omfördelande politik som förts under 1970- och 1980-talet var inte

25 Proposition 2001/02:4

26 SOU 2000:87 sid 13

27 Proposition 2001/02:4

28 SOU 2000:87 sid 14

29 Proposition 2001/02:4

30 Ibid

längre möjlig på grund av de stora besparingar som nu skedde inom välfärdssystemet. Nu genomfördes istället budgetsaneringar och avregleringar av tidigare reglerade marknader vilket medförde att de regionala skillnaderna återigen ökade. När Sverige 1995 blev medlem i EU så förändrades förutsättningarna för den nationella regionalpolitiken. Det som skedde var att EU: s konkurrenslagstiftning starkt kom att begränsa statens möjligheter att ge stöd till företag. EU:s medfinansieringsprincip kom att börja styra inriktningen, omfattningen, utformningen och den geografiska avgränsningen av den nationella regionalpolitiken och gemenskapsinitiativet som tillämpas inom unionen kom för Sverige att innebära att det regionala utvecklingsarbetet även började omfatta regioner som låg utanför de traditionella stödområdena

.

I kapitel 4 kommer en redogörelse göras över befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun. Med utvecklingen av den nationella regionalpolitiken i åtanke kommer en diskussion att föras hur dessa två kan ha inverkat på varandra och hur väl utvecklingen stämmer överens med de teorier som Carlsson presenterar om de politiska institutionernas minskade makt.

31 Proposition 2001/02:4

4. BEFOLKNINGSUTVECKLINGEN I KOMMUNERNA

Enligt prognoser som tagits fram kommer den förväntade befolkningsminskningen att vara koncentrerad till landets småregioner. Vad gäller den förväntade sysselsättningen så antas den öka långsammare under 2003 till 2020 jämfört med tidigare, vilket har att göra med att befolkningen i den yrkesverksamma åldern 20 – 64 år väntas öka långsammare. Vidare kommer ökningar inom sysselsättningen i första hand att vara koncentrerade till landets storstads-, högskole- och universitetsregioner

. Dessa demografiska förändringar kommer att innebära allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin eftersom flyttmönstret visar på att yngre flyttar från de perifera regionerna till storstads-, högskole- och universitetsregionerna där sysselsättningen finns och i framtiden också kommer att finnas

.

Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun har sedan 1950 haft en minskande befolkning. I samtliga kommuner dominerades näringslivet under 1950 – 1960 talet av skogs- och jordbruk samt av fiske. I dag däremot så är de dominerande näringarna bland annat metall och träindustri, IT verksamhet samt den offentliga sektorn.

Diagrammet nedan visar på att den största minskningen skedde mellan åren 1955 till 1975 då befolkningen i Pajala kommun minskade med 37,6 procent i jämförelse med åren 1975 till 2003 då minskningen var 25,1 procent. Motsvarande siffror för Övertorneå kommun är 35 procent 1955 till 1975 samt 18,3 procent 1975 till 2003. Överkalix är den kommun som haft den största minskningen procentuellt sett under bägge dessa perioder då befolkningen 1955 till 1975 minskat med 39,7 procent och 1975 till 2003 med 26,8 procent. Om man ser på hela perioden så har befolkningen i Pajala minskat med 53,6 procent, Övertorneå med 47,1 procent samt Överkalix med 56,7 procent. I Pajala och Överkalix har därmed befolkningen minskat med mer än hälften sedan 1950. Detta visar på den allvarliga situation som råder inom dessa kommuner.

32 Institutet för tillväxtpolitiska studier 2004 sid 62

33 Ibid sid 63

Figur 4. Befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun 1950 - 2003 Befolkningsutveckling 1950 - 2003

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000

1950 1955

1960 1965

1970 1975

1980 1985

1990 1995

2000 2003 Årtal

Folkmängd Pajala

Övertorneå Överkalix

Källa: SCB De aktuella siffrorna över befolkningsutvecklingen från januari till september 2004 visar att befolkningen i Norrbotten fortsätter att minska men i betydligt lägre takt än tidigare. I september 2004 hade befolkningsminskningen i Norrbotten begränsat sig till endast 130 personer. Detta jämfört med att minskningen de senaste tio åren har varit ca 140 000 personer, det vill säga befolkningen har minskat i genomsnitt med 14 000 personer per år.

Detta beror framförallt på en minskad utflyttning och ökat barnafödande. Skillnaderna i länet är mycket stora, det är tätorterna vid kusten som står bakom den expansiva utvecklingen samtidigt som Norrbottens skogs- och inlandskommuner fortfarande kämpar mot en negativ befolkningsutveckling

. De aktuella siffrorna för Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun i september 2004 visar följande utveckling.

Tabell 4.1 Befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun januari – september 2004

Folkmängd Förändring Födda Döda Födelseöverskott Pajala 6 964 -89 44 100 -56

Övertorneå 5 255 -76 23 63 -40 Överkalix 3 946 -47 19 56 -37

Källa: SCB

34 Berglund NSD 2004

Vid en jämförelse med utvecklingen från 2003 till september 2004 ser man att minskningen i Pajala kommun ligger på 1,2 procent, Övertorneå 1,4 procent samt Överkalix på 1,2 procent. Utvecklingen hittills under detta år visar därmed på att det nu är Övertorneå som minskar som mest medan Pajala och Överkalix ligger på samma nivå.

4.1 Sambandet mellan befolkningsutvecklingen och den nationella regionalpolitiken Under den första halvan av 1900-talet arbetade en stor del av befolkningen i Pajala, Övertorneå och Överkalix inom jord- och skogsbruket. De omfattande strukturomvandlingar som genomfördes inom dessa näringar under 1950 till 1970-talet slog mycket hårt mot kommunerna och statistiken visar på en snabb avfolkning.

Lågkonjunkturen som drabbade Sverige under 1970-talet, då orter där varv, gruvbrytning, järn, stål, pappers- och massaindustrierna var lokaliserade drabbades hårdast, påverkade även sysselsättningen i de tre kommunerna negativt eftersom många pendlade till arbeten inom gruvnäringen i Malmfälten. Under 1980-talet stagnerade den negativa utvecklingen och befolkningsminskningarna har sedan dess inte skett i en lika omfattande takt, vilket kan återkopplas till att såväl den ekonomiska som arbetsmarknadsmässiga situationen i Sverige var gynnsam under den här tiden. Carlsson anför i sin avhandling att den ständigt ökade decentraliseringen har lett till att staten och övriga politiska institutioners problemlösningsförmåga försämrats med anledning av det stora antalet aktörer som finns i dagens samhälle. Det innebär att den formella auktoriteten idag är fördelad på många olika politiska organ och har medfört att de raka styrmöjligheterna med endast en aktör med entydigt mål och problembild idag ej längre är möjligt. Den av Carlsson beskrivna utvecklingen börjar under 1980-talet att märkas av i Sverige då målen för den nationella regionalpolitiken kom att innefatta hela landet. 1995 när Sverige går med i EU förstärks denna trend ytterligare genom att fler aktörer nu träder in på de politiska områdena. EU: s konkurrenslagstiftning, medfinansieringsprincip och gemenskapsinitiativ medför att Sverige får begränsade möjligheter att fortsätta med sitt riktade regionala utvecklingsarbete och måste nu börja arbeta utanför de traditionella stödområdena. Statens förutsättningar att påverka den utveckling som sker i glesbygdskommunerna kan därför antas försämras.

Samtidigt har Carlsson i sin avhandling visat på att Sveriges utveckling till ett

multiaktörssamhälle har inneburit att andra aktörer, förutom staten och kommunerna,

numera är av stor vikt för att lösa samhällsproblemen. En ökad internationalisering genom

EU kan därmed innebära att även om staten och de övriga politiska institutionernas makt

minskat så kommer nya aktörer som kan överta åtminstone delar av den funktion som

staten tidigare fyllt. Slutsatser kan således dras att dagens samhälle inte går att styra utan att överge tanken om pluralism. Befolkningsstatistiken visar på att avfolkningen 1995 åter börjar öka. Vad detta beror på och om det har något samband med den ökade decentraliseringen med anledning av Sveriges medlemskap i EU finns inga belägg för.

Något som däremot kan konstateras är att verkningarna av ett agerande sällan går att mäta

direkt efteråt.

5. STATEN OCH KOMMUNERNAS AGERANDE IDAG

I detta kapitel redovisas den nya regionalpolitiken, regeringens föreslagna åtgärder för östra Norrbotten och kommunernas planerade åtgärder som presenteras i rapporten Modell östra Norrbotten. Avsikten är att kartlägga dagens situation för staten och kommunerna när det gäller möjligheter att påverka utvecklingen. En kartläggning av åtgärderna är relevant att genomföra då det först är när det är känt vilka olika styrsystem som är verksamma i policyproduktionen som man kan se vilka mål och program som har betydelse för att lösa avfolkningsproblemet, menar Carlsson.

5.1 Den nya regionalpolitiken

Trots att förutsättningarna för regionalpolitiken i stora delar förändrats har aldrig någon radikal omprövning av politikområdet som helhet skett. Av denna orsak tillkallade regeringen i januari 1999 en kommitté som fick till uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skulle inriktas och utformas under 2000-talets början.

Utredningen antog namnet Regionalpolitiska utredningen och presenterade sitt slutbetänkande i Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande (SOU 2000:87)

. Denna är en av orsakerna till att det från och med år 2002 finns ett nytt politikområde: den regionala utvecklingspolitiken. Motiveringen till varför detta nya politikområde uppstod är enligt regeringen att ”…det uppstod en otydlighet kring den tidigare regionalpolitikens syfte liksom en otydlighet kring kopplingen mellan mål och medel.”

Den 28 september 2001 presenterade regeringen den nya regionalpolitiska propositionen

”En politik för tillväxt och livskraft i hela landet” 2001/02:4. Det övergripande målet för politiken som presenteras i propositionen är ”… väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet.”

Med detta menas att de lokala arbetsmarknadsregionerna ska vara så attraktiva för både människor och företag att det är möjligt att ta tillvara den potential och livskraft som finns i alla Sveriges regioner. De strategier som i propositionen föreslås för att nå målet är:

1. En utvecklad styrning av statlig verksamhet.

35 Proposition 2001/02:4

36 Melkersson, Kolmodin 2004 sid 13

37 Proposition 2001/02:4

2. Tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikområden och en utvecklad helhetssyn.

3. Tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommuner.

4. Lärande och program som instrument för utveckling, det vill säga att man börjar tillämpa uppföljning och utvärdering för att den regionala utvecklingspolitiken ska kunna präglas av ett lärande.

5. Regionala jämförelser som drivkraft för förändring.

6. Samverkan med EU: s struktur- och regionalpolitik.

7. Riktade åtgärder

.

Punkt ett till tre samt sju ska här redovisas mer ingående då de berör områden om kommunerna och staten och dess möjligheter att påverka den pågående utvecklingen.

Förslaget om utvecklad styrning av statlig verksamhet innebär att de statliga myndigheterna i större utsträckning än idag ska verka för att de regionalpolitiska målen uppnås. Även riksdagens rådande principer för lokalisering av statliga verksamheter föreslås ses över så att omplacering av dessa verk i framtiden ska ske till länscentrum eller andra orter i anslutning till nationella regionalpolitiska stödområden.

Gällande andra punkten om ett tydligare regionalt utvecklingsansvar så menas med detta att statens roll mer ska inriktas på att stödja och samordna lokala initiativ och lokalt utvecklingsarbete. Detta eftersom den lokala nivån blir mer betydelsefull i takt med att den svenska ekonomin internationaliseras.

För ett effektivare arbete för regional utveckling krävs, enligt de strategier som föreslagits i propositionen, en nära samverkan mellan staten och den kommunala nivån. Det är därför viktigt med en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan parterna, där bland annat utgångspunkten för statlig finansiering av utvecklingsinsatser bör fastställas. Detta eftersom ju bättre landets regioner kan utnyttja sina produktionsförutsättningar, desto bättre utvecklas den svenska ekonomin och därmed även välfärden. Tidigare erfarenheter från försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning har visat på att den lokala

38 Proposition 2001/02:4

och regionala nivåns engagemang är en avgörande faktor för den utveckling som sker i regionerna.

Med riktade åtgärder avses att det för att nå en framgångsrik regional utveckling krävs att alla Sveriges arbetsmarknadsregioner har de grundläggande förutsättningar som krävs för att lyckas åstadkomma ett långsiktigt utvecklingsarbete. Eftersom det idag råder stora skillnader i dessa förutsättningar så krävs olika riktade åtgärder för att möjliggöra den utveckling som eftersträvas. Propositionen 2001/02:4 behandlar flertalet åtgärder men de som kan anses vara av vikt för problemområdet uppsatsen behandlar är det kommunala utjämningssystemet, särskilt statsbidrag samt förslag om särskilda delegationer. Syftet det kommunala utjämningssystemet i detta fall skulle fylla är att kommuner och landsting skulle kompenseras för bland annat den regionala, demografiska och geografiska strukturen

. Detta skulle innebära att välfärden även skulle tryggas i kommuner med sämre förutsättningar vad gäller befolkning och arbetstillfällen. I propositionen finns även förslag om att kommuner som drabbats av kraftiga befolkningsminskningar skulle få ett särskilt statsbidrag under 2003 och 2004 på 200 miljoner kronor per år. Bidraget skulle komma att lämnas utöver den kompensation dessa kommuner får för befolkningsminskningar som är inbyggt i det kommunala utjämningssystemet. Slutligen finns även ett förslag om särskilda delegationer för att genom dialog med regionala och lokala aktörer, långsiktigt stärka utvecklingen inom de mest utsatta lokala arbetsmarknadsregionerna i bland annat norra Sveriges inland

.

5.1.1 Den regionalpolitiska utredningens utlåtande

Den regionalpolitiska utredningens åsikt till de förslag som regeringen i propositionen lämnade var att vikten av att denna politik uppfattas som legitim var mycket stor. Detta med anledning av att olika regioner förutom samarbetar även konkurrerar med varandra om statens resurser. Insatser till en region måste således uppfattas som meningsfull av övriga regioners befolkning. Utredningen ställer sig kritisk till regeringens mål med politiken och anser att det skulle vara omöjligt för staten att förhindra de befolkningsminskningar som sker i flertalet av de lokala arbetsmarknaderna, även med kraftiga näringslivspolitiska insatser. Staten kommer därmed inte att kunna förverkliga

39 Proposition 2001/02:4

40 Ibid

målen för dessa kommuners framtida invånarantal. De anser vidare att det är viktigt med flera omorienteringar för att anpassa den framtida politiken till de nya värderingarna och omvärldsvillkoren som håller på att växa fram. Samt att en viktig åtgärd för detta är att de stimulansskapande åtgärderna bör få företräde framför de kompensatoriska för att främja en långsiktig ekonomisk tillväxt

.

5.2 Strategiska åtgärder för Norrbottens utveckling

Regeringens ambition är att ta till vara den tillväxtkraft som finns i hela landet.

Statsminister Göran Persson presenterade därför under Norrbottens socialdemokratiska partidistrikts årskongress i Boden den 27 mars 2004 speciella åtgärder för Norrbotten, som ett led i satsningarna för att nå de uppsatta målen i den nya regionalpolitiken. Insatserna omfattade fyra olika områden, infrastruktur, utbildning och forskning, sysselsättning och företagande samt välfärd, kultur och upplevelser

. Åtgärderna inom infrastruktur innefattade satsningar på E4: an, vägsäkerheten, tjälsäkring, järnvägsinvesteringar samt förlängning av landningsbanan på Arvidsjaurs flygplats. Inom utbildning och forskning handlade det om att studerande och forskande i Sverige och Finland ska få lättare att röra sig mellan institutionerna. Vidare presenterade Persson att inom området sysselsättning och företagande så skulle år 2004 innebära 100 nya statliga jobb med placering i Luleå, Jokkmokk, Kiruna, Malmberget, Arjeplog, Haparanda, Torneå och Vidsel. Även vikten av att förbättra det kommunala utjämningssystemet, undersökning av möjligheterna att starta ett kasino i Piteå samt ett ökat bidrag till Tornedalsteatern i Pajala under år 2005 på 1 miljon kronor presenterades inom området välfärd, kultur och upplevelser

. Efter att ha presenterat förslagen gjorde Göran Persson följande uttalande, vilket tydligt visar på den syn som staten i den nya regionalpolitiska propositionen presenterar, nämligen att staten kring avfolkningsproblemet endast har som uppgift att stödja och samordna de lokala initiativen.

”Med de förutsättningarna och för den här satsningen från regeringen så nu får ni ta tag i det här själva och göra det bästa möjliga. Behöver ni ytterligare handtag så får ni höra av er.”⁴⁴

41 Proposition 2001/02:4

42 Internet 3

43 Ibid

44 Ibid

5.3 Åtgärder östra Norrbotten

Med anledning av att de strategiska åtgärderna inte innefattade direkta insatser mot Pajala, Övertorneå och Överkalix, förutom ett utökat bidrag till Tornedalsteatern, presenterade det socialdemokratiska statsrådet för regional utveckling och infrastruktur, Ulrika Messing nya åtgärder för de tre kommunerna under konferensen Krafttag östra Norrbotten i Överkalix den 20 april 2004. Dessa åtgärder var:

1. Ett projekt för att locka nordiska och tyska investerare till östra Norrbotten

. Myndigheten för utländska investeringar i Sverige (ISA) tillsammans med North Sweden, Länsstyrelsen i Norrbottens län och de tre berörda kommunerna, fick uppdraget att närmare studera de förutsättningar som finns i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun att attrahera utländska investerare. Om möjligheterna var att anses som goda, planerades målgruppsinriktade försäljningsinsatser i de berörda länderna. Regeringen anslog för detta ändamål 1,5 miljoner kronor

.

2. Strandskyddet ses över. Eftersom en mera flexibel tillämpning av detta skydd kan skapa attraktivare boendemiljöer vilket eventuellt skulle kunna locka nya invånare, samt öka de nuvarande kommunmedborgarnas vilja att stanna kvar i kommunen

.

3. Flygtrafiken till och från östra Norrbotten värnas med anledning av att detta är det enda reella alternativet till långväga transporter. För att möjliggöra detta så höjdes det statliga statsbidraget sedan årsskiftet 2004 till Pajala flygplats till 4,1 miljoner kronor, vilket motsvarar en höjning med 60 procent jämfört med 2003

.

Dessa åtgärder tillsammans med de övriga satsningar som statsminister Göran Persson presenterat för Norrbottens del menade Ulrika Messing skulle komma att tillvarata den tillväxtkraft som finns i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun. Hon säger vidare även att:

”Jag blir glad när jag ser det engagemang som finns i Tornedalskommunerna. I slutändan avgörs kommunernas framtid av de lokala och regionala krafterna. Där finns kunskapen och där finns viljan. Sedan ska vi självklart göra vad vi kan på den nationella nivån för att stötta deras arbete.”⁴⁹

45 Internet 4

46 Internet 5

47 Internet 4

48 Ibid

49 Internet 1

5.4 Modell östra Norrbotten

Både arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken är huvudsakligen statliga ansvarsområden, men på senare tid har kommunernas betydelse på dessa områden kommit att öka. Idag bedriver många kommuner en ny närings- och tillväxtpolitik som har övergått från att ge bidrag, tillhandahålla billiga lokaler samt ge andra subventioner, till att under 1990-talet börjat tillvarata och exploatera idéer, sammanföra kompetens och företag och informera om kommunens starka sidor

. Samverkan mellan kommuner och olika organisationer har ökat för att minska den lokala ekonomis sårbarhet, eftersom staten idag inte anses ha samma auktoritet som tidigare. Dessutom har ingen aktör, varken kommunerna, staten eller någon annan, resurser eller den kompetens som krävs för att genomföra och realisera sina mål på egen hand, vilket är en förklaring till varför det bildas nätverk och partnerskap av olika slag som dessutom genom den nya regionala utvecklingspolitiken kommit att få en större betydelse

. Nätverken förväntas att fungera som en arena för samverkan och samråd i frågor som rör gemensamma prioriterade insatser för regional utveckling

. Samverkan mellan kommuner är således något som påhejas av staten eftersom de strukturella och demografiska förändringarna har medfört att mindre kommuner har fått problem med att fullgöra sina offentliga åtaganden

.

Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun har under senare tid kännetecknats av bristande framtidstro, minskad befolkning, sinande skattekraft, sjunkande fastighetspriser, begränsad kreditgivning och uteblivna nyinvesteringar

. För att vända denna utveckling och bryta den neråtgående spiralen började de tre kommunerna att samverka med varandra. I rapporten Modell östra Norrbotten – gränsöverskridande regionalpolitik, för utveckling och framtid i Pajala, Övertorneå och Överkalix, som presenterades den 5 november 2003 vid Ulrika Messings besök i Pajala, presenteras strategiska åtgärder som kommunerna tillsammans arbetat fram. De är övertygade om att framtidstro och kulturell identitet är avgörande faktorer för resursmobilisering, inflyttning och ekonomisk utveckling där framsteg i den närmaste framtiden är starkt förbundet med lokalt engagemang, ökad regionalisering samt gränsöverskridande samarbete

. I rapporten föreslås nya åtgärder riktade mot östra Norrbotten inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken. Förslaget

50 Montin 2002 sid 52

51 Ibid sid 47

52 Ibid sid 53

53 Ibid sid 56

54 Modell östra Norrbotten 2003 sid 3

55 Ibid sid 3

innebär att en försöksmodell med en politik som ger en väl fungerande arbetsmarknadsregion med jämlika förutsättningar som tillvaratar lokal tillväxt och livskraft, prövas under en begränsad tid med nya lokalt anpassade verktyg

.

De generella och trendbrytande åtgärder som i rapporten föreslås är:

* Garantier för lokal kunskaps- och kompetensförsörjning. Åtgärderna innefattar insatser för att förstärka ett internationellt kunskaps- och kompetensutbyte. Vilket bland annat skulle ske genom statligt riktade finansieringsgarantier och internationalisering av eftergymnasiala utbildningar, vilket skulle innebära möjligheter att till dessa utbildningar ta emot studenter från icke EU-länder. Även ett förslag om försök med avskrivningar av studielånen för de mantalsskrivna i kommunerna tas upp.

* Säkerställande av långsiktig kultur- och upplevelsebaserad produktion genom bland annat förstärkning av kulturverksamheter, inrättande av kulturinstitutioner och utveckling av värdefulla besöks- och kulturmiljöer.

* Arbetsmarknadslösningar som är lokalt anpassade samt riktad kompetensrekrytering.

* Infrastrukturella satsningar som exempelvis förlängning och breddning av Pajala flygplats landningsbana samt utredning av besöksmiljöer.

* Säkerställande av kapitalförsörjning i kommunernas näringsliv genom statliga initiativ för säkerställande av riskkapital och kreditgarantier.

* Lokalisering av statliga verk samt statliga initiativ i form av att kommunerna skulle få större frihet i användningen av arbetsmarknadspolitiska medel så åtgärder inom bland annat skogsbruket skulle kunna genomföras, vilket skulle ge arbetstillfällen för många av kommunernas medborgare.

* Lättnader i strandskyddet så 1 procent av de strandskyddade områdena skulle kunna bebyggas

.

Följande av dessa åtgärder har av kommunerna bedömts vara av särskild betydelse för att främja utvecklingen av östra Norrbotten. De prioriterade åtgärderna finns i sin helhet att läsa i bilaga 1.

A. Kultur- och upplevelsebaserad produktion.

B. Internationellt kunskaps- och kompetens utbyte.

C. Statliga initiativ och lokaliseringsåtgärder.

D. Undanröjande av generella administrativa hinder.

56 Modell östra Norrbotten 2003 sid 5

57 Ibid sid 5ff

E. Tillväxt och kapitalförsörjning

.

5.5 Staten och kommunernas problembild – en konklusion

Det empiriska resultatet i Lars Carlssons avhandling visade på att de politiska intentionerna och utfallen aldrig överensstämde med varandra. Vilket enligt Carlsson dels berodde på det stora antalet aktörer och intentioner som finns i dagens multiaktörssamhälle, samt att det idag inte går att finna någon enkel relation mellan politiska beslut och utfall med anledning av att politiska beslut som saknar auktoritet och precision inte kan lösa de problem som finns i samhället. Staten har presenterat tre program som innehåller förslag på åtgärder mot avfolkningsproblemet. Intentionerna i de tre programmen stämmer överens med varandra inom främst områden som utlokalisering av statliga verksamheter samt vikten av det kommunala utjämningssystemet. En tydlig skillnad mellan programmen är att för varje program som staten presenterat har åtgärderna ytterligare preciserats för att i detta fall möta upp till de krav som Pajala, Övertorneå och Överkalix ställt. De program, som enligt Carlssons teori om precision, därmed borde ha störst möjlighet att lösa problemen med minskande befolkning i de tre kommunerna är de åtgärder som presenterades av statsrådet Ulrika Messing samt de av kommunerna föreslagna i rapporten Modell östra Norrbotten.

Utfallen av de program som presenterats har inte kunnat studeras med anledning av att programmen endast innehåller förslag om åtgärder, slutsatser huruvida dessa aldrig eller sällan överensstämmer med intentionerna har därför inte kunnat dras.

Genom de resultat Carlsson får av fallstudierna presenterar han en teori där han menar att många aktörer kan samverka för att åstadkomma lokal ekonomisk utveckling, samt att vilka eller vems av aktörernas intentioner som kommer att styra denna utveckling bestäms av olika organiseringsprocesser. Därmed fungerar det inte att alla inblandade aktörer har olika intentioner, utan någon form av samstämmighet och kollektivt agerande krävs för att möjliggöra den eftersträvade utvecklingen. Slutsatser kan således dras att det för att vända den negativa befolkningsutvecklingen i Pajala, Övertorneå och Överkalix kommun krävs att de aktiva organiseringsprocesserna används för att avgöra vilka aktörer som är relevanta för att lösa problemet. Sedan krävs en samverkan mellan aktörerna där både gemensamma mål och intentioner enas om. En ytterligare diskussion om vilka aktörer som är att anses som relevanta kommer att föras i kapitel 6.

58 Modell östra Norrbotten 2003 sid 7

I de prioriterade åtgärder som Pajala, Övertorneå och Överkalix föreslår i rapporten Modell östra Norrbotten kan viss samstämmighet urskiljas inom fem av de sju föreslagna åtgärderna med de som staten föreslagit. Dessa områden är internationellt kunskaps- och kompetensutbyte, kultur och upplevelser, lokalisering av statliga verk, lättnader i strandskyddet samt satsningar på Pajala flygplats. De skillnader som går att urskilja är att de tre kommunerna inom samtliga områden begär mer åtgärder än de som staten föreslagit.

Speciellt tydligt är detta i förslaget om ett internationellt kunskaps- och kompetensutbyte där det förslag som presenteras i de strategiska åtgärderna för Norrbottens utveckling innefattar möjligheter för studerande och forskande från Sverige och Finland att röra sig mellan institutionerna. Förslaget i Modell östra Norrbotten innebär däremot möjligheter att ta emot studenter från icke EU-länder och dessutom förslag om avskrivning av studielån för de i kommunerna mantalsskrivna. Det enda området där total samstämmighet kan sägas råda är förslaget om lättnader i strandskyddet. Dessutom föreslår kommunerna två åtgärder som inte tagits upp av staten, dessa är statliga initiativ för säkerställandet av riskkapital och kreditgarantier till näringslivet samt lokalt anpassade arbetsmarknadslösningar och riktad kompetensrekrytering. Carlsson anger inte i sin avhandling till vilken grad aktörernas mål och intentioner måste vara samstämmiga för att åstadkomma den utveckling som eftersträvas. Frågan kan därför ställas om den samstämmighet som idag råder mellan staten och de tre kommunerna är tillräcklig? Genom de resultat som kapitlet visat kan slutsatser dras att staten och kommunerna i stor utsträckning har samma vilja gällande vilka områden satsningarna ska omfatta. Däremot så är innehållet i åtgärderna inte alltid helt likartade med varandra. Ytterligare utredning i frågan om graden av samstämmighet som krävs är därmed att efterfråga.

Den regionalpolitiska utredningen kritiserar i sitt utlåtande den nya regionalpolitiska

propositionen och menar att det är omöjligt för staten att förhindra de

befolkningsminskningar som sker även med kraftiga näringslivspolitiska insatser. De

efterfrågar istället större omorienteringar, såsom att stimulansskapande åtgärder bör få

företräde framför kompensatoriska, för att anpassa politiken till de nya värderingar och

omvärldsvillkor som växer fram. Carlsson menar i sin avhandling att huvudfrågan idag för

lokal ekonomisk utveckling inte är hur utan om de politiska problemområdena kan styras

genom politiskt – administrativa beslut. Genom den regionalpolitiska utredningens

utlåtande kan man urskilja viss osäkerhet i frågan då de anser att staten inte har möjligheter

att påverka den utveckling som sker samtidigt som de efterfrågar större omorienteringar

inom politiken. En tolkning som kan göras utifrån detta är att de politiska och

administrativa besluten fortfarande krävs, men med anledning av de nya villkor som växer

fram inom politiken bör dessa kombineras med övriga åtgärder tagna av icke politiska

aktörer.

6. AVFOLKNINGSPROBLEMET UR ETT INDIVIDPERSPEKTIV

Följande kapitel kommer att inledas med en redogörelse för vilka det är som väljer att flytta respektive stanna på en ort samt vilka faktorer inverkar på detta val. Sedan kommer en redogörelse göras över de åtgärder som individerna anser vara av vikt för att hindra avfolkningen i glesbygdskommuner. Lars Carlsson föreslår i sin avhandling åtgärder inom företagande, service och infrastruktur som enligt honom medför att individerna ska vilja stanna kvar på en ort och menar dessutom att lokal ekonomisk utveckling kan ske både med och utan de politiska organens medverkan. Därför finns det enligt Carlsson ingen anledning att på förhand anta att endast vissa typer av aktörer är relevanta för att lyckas lösa dagens komplexa samhällsproblem. Individerna nämns endast som hastigast i Carlssons text, någon diskussion kring frågan om de kan inta rollen som aktuella aktörer förs därmed inte. I detta kapitel kommer en diskussion föras om individerna är att betrakta som aktuella aktörer och om staten och kommunernas mål och problembilder därmed även måste vara samstämmiga med individernas för att åstadkomma den lokala ekonomiska utveckling som eftersträvas.

6.1 Vilka flyttar och vilka stannar

Olika flyttmönster går att urskiljas hos olika generationer. Undersökningar har visat att flyttning är starkt åldersrelaterat. Idag är det främst ungdomar i åldrarna 20-30 år som ännu inte hunnit binda sig till bostadsorten som flyttar

. Personer som däremot är starkt bundna till bostadsorten genom familj, vänner och arbete är mindre benägna att flytta

. Ytterligare mönster som går att urskilja är att kvinnor generellt är mer rörliga än männen, samt att personer med högre utbildning, ensamstående, arbetssökande och studerande flyttar i större utsträckning än övriga. Valet av bostadsort är också ofta åldersrelaterat då ungdomar främst flyttar till de större städerna samtidigt som de äldre i större utsträckning flyttar från de större städerna till landsbygden. Den traditionella bilden, där flyttningarnas omfattning mer eller mindre har setts som ett direkt resultat av förändringar på arbetsmarknaden, har en begränsad giltighet idag. Detta har flertalet utredningar och undersökningar på senare tid kommit fram till. Numera är istället den dominerande flyttningsorsaken att man vill byta miljö eller flyttar ihop eller isär

.

59 Garvill, Malmberg, Westin 2000 sid 19

60 Ibid sid 18

61 Ibid sid 23