SV
SV
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 18.2.2016 COM(2016) 74 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och
trävaror på marknaden (timmerförordningen) {SWD(2016) 33 final}
{SWD(2016) 34 final}
2
Kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet
1. Inledning
Europeiska unionen antog under 2010 förordning (EU) nr 995/2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden1 (nedan kallad timmerförordningen eller förordningen) som en del av genomförandet av handlingsplanen för skogslagstiftningens efterlevnad (nedan kallad Flegt-handlingsplanen).
Flegt-handlingsplanen är EU:s politiska styrmedel för att bekämpa den olagliga avverkningen av världens skogar och timmerförordningen är det viktigaste styrdokumentet för att tackla problemet från efterfrågesidan. Förordningen började tillämpas i mars 2013.
Enligt artikel 20.3 i timmerförordningen ska kommissionen se över förordningens
”effektivitet och sätt att fungera på grundval av rapportering om och erfarenhet av tillämpningen av denna förordning, däribland att förhindra att timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer släpps ut på marknaden”. I enlighet med detta krav presenteras i denna rapport resultatet av kommissionens första översyn av förordningen.
Kommissionens översyn har skett i form av en utvärdering som genomförts i enlighet med EU:s riktlinjer för bättre lagstiftning2. Rapporten tar upp fem utvärderingsaspekter, nämligen relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, enhetlighet och EU-mervärde. Utvärderingen omfattar de första två åren som timmerförordningen tillämpats. Resultaten grundas på medlemsstaternas rapportering till kommissionen om tillämpningen av förordningen, ett omfattande samråd, analys av relevanta vetenskapliga artiklar, en analys av handelsflödet och en utvärderingsrapport som sammanställts av en extern konsult.
I den här rapporten sammanfattar kommissionen utvärderingens huvudresultat, drar slutsatser och lämnar rekommendationer om uppföljningsåtgärder. Rapporten kompletteras av ett arbetsdokumentet som visar resultaten av utvärderingen mer i detalj. Vi vill påpeka att den relativt korta tillämpningsperioden på två år har varit ett begränsande faktor för utvärderingen.
2. Bakgrund
Olaglig avverkning är ett stort problem med internationell dimension. Den har en förödande inverkan på några av världens mest värdefulla återstående skogar, liksom på de människor som bor i dem och som förlitar sig på de resurser som skogarna ger. Den bidrar till avskogning och skogsförstörelse i tropikerna, som kan ligga bakom 7 till 14 %3 av de sammanlagda koldioxidutsläppen från mänsklig aktivitet. Den olagliga avverkningen hotar den biologiska mångfalden och underminerar det hållbara skogsbruket. Dessutom har den en negativ inverkan på fattigdomsbekämpning, hållbar och inkluderande ekonomisk tillväxt och
1 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:32010R0995
2 Kommissionens meddelande om lagstiftningens ändamålsenlighet och resultat (Refit) – COM(2014) 368.
3 https://ec.europa.eu/jrc/en/news/reporting-greenhouse-gas-emissions-deforestation-and-forest-degradation- pan-tropical-biomass-maps
3 hållbar utveckling, bland annat genom att den undergräver den kommersiella lönsamheten för de verksamhetsutövare som agerar enligt gällande lagstiftning.
I Flegt-handlingsplanen från 2003 fastställs processer och åtgärder för att förhindra handel med olagligt timmer i EU, förbättra tillgången på lagligt timmer och öka efterfrågan på timmer från ansvarsfullt förvaltade skogar. I Flegt-handlingsplanen framhålls också möjligheten att utveckla ny lagstiftning för att hantera efterfrågesidan av den olagliga avverkningen, vilket lett till antagandet av timmerförordningen.
I timmerförordningen fastställs följande tre centrala skyldigheter:
1. Olagligt avverkat timmer och trävaror tillverkade av sådant timmer får inte släppas ut på EU-marknaden.
2. De verksamhetsutövare inom EU som släpper ut trävaror på EU:s marknad för första gången ska visa ”tillbörlig aktsamhet”.
3. Den som handlar med timmer och trävaror efter det första utsläppandet på marknaden ska föra register över sina leverantörer och kunder.
I förordningens bilaga anges vilka produkter som omfattas av förordningen.
I timmerförordningen beskrivs skyldigheten att visa tillbörlig aktsamhet och föreskrivs att verksamhetsutövarna ska utveckla och tillämpa system för tillbörlig aktsamhet eller använda de system för tillbörlig aktsamhet som inrättats av övervakningsorganisationer.
Timmerförordningen antogs i december 2010 men började tillämpas först den 3 mars 2013.
Den mellanliggande tiden var avsedd att ge de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och den privata sektorn tid att förbereda sig för tillämpningen av förordningen. Under den tiden antog kommissionen en delegerad rättsakt och en genomförandeakt för att underlätta genomförandet4.
3. Metod
Utvärderingen av timmerförordningen inleddes i april 2015 och omfattar perioden mars 2013–mars 2015.
I enlighet med artikel 20.2 i timmerförordningen har den främsta informationskällan vid utarbetandet av rapporten varit medlemsstaternas rapporter om tillämpningen av förordningen, som lämnats till kommissionen senast den 30 april 2015. Kommissionen har också genomfört ett öppet offentligt samråd på samrådsportalen ”Din röst i Europa”
(15 april–3 juli 2015). Även andra undersökningar och spontana kommentarer från berörda parter har beaktats.
Utvärderingen grundas på en bred evidensbas, men att bedöma hur effektivt ett innovativt laginstrument fungerar efter bara två års tillämpning har visat sig vara en utmaning. Det finns
4 Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 363/2012, EUT L 115, 27.4.2012, s. 12, och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 607/2012, EUT L 177, 7.7.2012, s. 16.
4 begränsad information om effekterna av lagstiftningen och en del av de effekter och trender som framkommer i analysen kan inte förbehållslöst tillskrivas tillämpningen av timmerförordningen.
4. Genomförandet i nuläget
Timmerförordningen föreskriver5 att medlemsstaterna ska utse behöriga myndigheter, anta effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner vid överträdelser, utarbeta kontrollplaner och genomföra kontroller av verksamhetsutövare och övervakningsorganisationer. Dessutom föreskrivs6 att medlemsstaterna, vid behov med bistånd av kommissionen, får förse verksamhetsutövarna med tekniskt stöd och vägledning, och underlätta informationsutbyte mellan de relevanta intressenterna.
Utvärderingen har visat att läget vad gäller genomförandet av timmerförordningen under perioden mars 2013–mars 2015 skiljer sig mycket åt mellan olika delar av EU. En del medlemsstater har börjat genomföra den först i slutet av rapporteringsperioden.
Kommissionen har fört en dialog med åtta medlemsstater, vilket visade sig vara ett effektivt sätt att snabbt få dem att börja följa förordningen. Icke desto mindre inledde kommissionen under 2015 rättsliga åtgärder mot fyra medlemsstater7 som underlåtit att följa förordningen.
4.1 Utnämning av behöriga myndigheter
Med undantag för Spanien har alla medlemsstater rapporterat att de utsett en behörig myndighet som ska övervaka att verksamhetsutövarna följer timmerförordningens krav8. Dessa myndigheters institutionella strukturer, rättsliga befogenheter och ställning varierar medlemsstaterna emellan, beroende på staternas olika rättsliga och institutionella ramar. Det finns också stora skillnader i fråga om vilka mänskliga och ekonomiska resurser som gjorts tillgängliga för tillämpningen och upprätthållandet av timmerförordningen. De tillgängliga mänskliga resurserna varierar mellan omkring 1 och 200 personmånader9.
4.2 Sanktioner för överträdelser av timmerförordningen
Hela 24 medlemsstater rapporterade om sanktioner som fastställts i deras nationella lagstiftning för överträdelser av skyldigheterna enligt förordningen (förbudet, tillbörlig aktsamhet och spårbarhet). Grekland, Ungern, Rumänien och Spanien håller fortfarande på att utarbeta adekvata sanktionsbestämmelser.
Sanktionsskalan varierar avsevärt mellan medlemsstaterna, från föreläggande om korrigerande åtgärder, böter, beslag av timmer, tillbakadragande av tillståndet att bedriva affärsverksamhet till fängelse. Några medlemsstater har bara använt sig av administrativa sanktioner, medan andra har gjort överträdelser av vissa skyldigheter till ett brott.
Sanktionerna för överträdelser av förbudet är generellt sett högre än för överträdelser av
5 Artiklarna 7.1, 10.1 och 19 i timmerförordningen.
6 Artikel 13 i timmerförordningen.
7 Ungern, Grekland, Spanien och Rumänien.
8 http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/EUTR%20implementation%20scoreboard.pdf
9 Medlemsstaternas rapporter vartannat år.
5 skyldigheten att visa tillbörlig aktsamhet och av spårbarhetskravet. Vid fastställandet av påföljdernas nivå har medlemsstaterna bland annat tagit hänsyn till faktorer som de nationella ekonomiska förhållandena och de påföljder som gäller vid överträdelser av jämförbara skyldigheter, t.ex. enligt EU:s förordningar om handel med vilda djur och växter10. Medlemsstaterna har befogenheten att fastställa påföljder, men alltför stora variationer mellan påföljdsnivåerna innebär att marknadsvillkoren för verksamhetsutövarna inte är desamma i hela EU.
I 19 medlemsstater har kontroller lett till korrigerande åtgärder eller sanktioner för överträdelse av skyldigheterna enligt timmerförordningen. Några undersökningar har inletts på grundval av väl underbyggda farhågor från tredje part. Eftersom antalet sanktioner som ålagts hittills är begränsat kan man ännu inte avgöra om de är ”effektiva, proportionella och avskräckande”.
4.3 Kontroll av verksamhetsutövare och övervakningsorganisationer
Från 26 medlemsstater11 rapporterades att de behöriga myndigheterna, i enlighet med artikel 10.2 i timmerförordningen, hade inrättat planer för att kontrollera verksamhetsutövarna. Alla behöriga myndigheter tillämpar ett riskbaserat angreppssätt vid utarbetandet och översyn av planerna. Riskfaktorer som beaktas är bland annat olika kännetecken hos leverantörerna och deras produkter, typ av verksamhetsutövare, liksom information från tredjeparter (dvs. ”väl underbyggda farhågor”).
Det var inte alla medlemsstater som rapporterade att de har genomfört kontroller. I många länder inleddes kontrollerna sent på grund av att antagandet av relevant nationell lagstiftning blivit fördröjt. I början var också kontrollerna sporadiska, men med tiden har de blivit mer systematiska och ingående.
Kommissionens erkännande av övervakningsorganisationer inleddes i augusti 2013, då de två första övervakningsorganisationerna erkändes. Vid tidpunkten för denna utvärdering har kommissionen erkänt nio övervakningsorganisationer12. Eftersom de behöriga myndigheterna är skyldiga13 att kontrollera övervakningsorganisationerna minst en gång vartannat år har kontrollerna av de först erkända övervakningsorganisationerna genomförts under andra halvan av 2015, dvs. efter den utvärderingsperiod som rapporten omfattar.
4.4 Kommunikation, spridning, samarbete och informationsutbyte
Under 2012 genomförde kommissionen en informationskampanj om timmerförordningen14 och medlemsstaterna har också rapporterat att de genomfört nationella informationskampanjer. För att bidra till att jämka samman tolkningen av
10 Rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006.
11 Grekland och Ungern har inte lämnat information om vilka riskfaktorer som tillämpas.
12 Efter utvärderingsperiodens slut har ytterligare tre övervakningsorganisationer erkänts av kommissionen:
http://ec.europa.eu/environment/forests/mos.htm
13 Artikel 6.1 i förordning (EU) nr 607/2012.
14 http://ec.europa.eu/environment/eutr2013/index_sv.htm
6 nyckelbestämmelserna i förordningen och åstadkomma en mer enhetlig tillämpning av bestämmelserna i EU, har kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaterna, utarbetat riktlinjer för tillämpning av timmerförordningen15. Däremot har tillhandahållandet av vägledning och stöd till små och medelstora företag från medlemsstaterna, med bistånd av kommissionen, varit relativt begränsat.
Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna har varit omfattande och inbegripit expertmöten om genomförandet och möten inriktade på upprätthållandet, liksom kontakter med ett antal timmerproducerande och timmerkonsumerande länder utanför EU. I januari 2015 inrättade kommissionen en elektronisk kommunikationsplattform för informationsutbyte mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter.
5. Utvärdering 5.1 Relevans
Europeiska unionen är fast besluten att bekämpa olaglig avverkning och den därmed sammanhängande handeln, som fortsätter att vara ett stort problem världen över med omfattande negativa konsekvenser för ekonomin, samhället och miljön.Timmerförordningen antogs som en del av Flegt-handlingsplanen för att vara ett övergripande styrmedel för att se till att enbart produkter tillverkade av lagligt avverkat timmer saluförs i EU. Det finns bevis för att förordningen sedan den började tillämpas har bidragit till Flegt-handlingsplanens övergripande mål, genom att uppmuntra till mer ansvarstagande inköpsstrategier. Den har därmed visat potential att förändra verksamhetsutövarnas marknadsbeteende och inrätta leveranskedjor utan olagligt avverkat timmer.
Förordningens relevans bekräftades också i det sjunde miljöhandlingsprogrammet (2013–
2020), som uttryckligen hänvisar till timmerförordningen ”som rättslig grund för hur unionen, via sin efterfrågan på timmer och trävaror, kan vidta åtgärder mot det världsomfattande problemet med olaglig avverkning”16.
Utvärderingen har visat att många intressenter ser förordningen som ett värdefullt bidrag till de internationella ansträngningarna att stoppa avskogningen och skogsförstörelsen, bevara den biologiska mångfalden och bekämpa klimatförändringar (genom att minska utsläppen från avskogning, stärka skogarnas bevarande roll, främja hållbar skogsförvaltning och öka koldioxidlagringen i skogar i utvecklingsländer, på grundval av Warszawa-ramen för REDD- plus)17, och att den därigenom bidrar till EU:s uppfyllande av internationella förpliktelser.
5.2 EU-mervärdet
15 http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/Final%20Guidance%20document.pdf
16 Europaparlamentets och rådets beslut nr 1386/2013/EU av den 20 november 2013 om ett allmänt miljöhandlingsprogram för unionen till 2020 – Att leva gott inom planetens gränser (EUT L 354, 28.12.2013, s. 177).
17 http://unfccc.int/land_use_and_climate_change/redd/items/8180.php
7 Kampen mot olaglig avverkning och den därmed sammanhängande handeln är en global utmaning som medlemsstaterna inte kan möta på ett effektivt sätt om de agerar individuellt.
Genom att upprätta enhetliga regler på EU-nivå gör timmerförordningen det möjligt för unionen och dess medlemsstater att fullt ut utnyttja sina förenade krafter på marknaden för att garantera en efterfrågan på lagligt avverkat timmer och undvika snedvridningar på EU- marknaden, som skulle ha uppstått om de enskilda medlemsstaterna hade inrättat olika regler.
Timmerförordningen syftar till att skapa lika förutsättningar genom att fastställa samma krav på laglighet för både inhemskt timmer och importerade trävaror och genom att införa en ytterligare kontrollnivå som gäller för alla verksamhetsutövare i EU. Utan timmerförordningen skulle arbetet med att skapa lika förutsättningar för alla ekonomiska aktörer störas, och verksamhetsutövare som redan följer kraven på tillbörlig aktsamhet skulle få en mindre gynnad ställning, bland annat genom att billigare olagligt timmer fritt skulle kunna komma in på EU-marknaden. Utan timmerförordningen skulle också de framsteg som gjorts när det gäller andra delar av Flegt-handelsplanen – som de frivilliga partnerskapsavtalen och möjligheten för EU att i nya bilaterala handelsavtal göra utfästelser om att bekämpa olaglig avverkning – undergrävas betydligt.
5.3 Ändamålsenlighet
Timmerförordningen innebär efterlevnadskostnader för medlemsstaterna. En av dessa är kostnaden för att kontrollera verksamhetsutövare och övervakningsorganisationer. I många fall framstår de mänskliga och ekonomiska resurser som avsatts för kontroll av verksamhetsutövare som oproportionerligt låga i förhållande till antalet verksamhetsutövare i landet, vilket gör att efterlevnadskontrollens avskräckande effekt blir ganska begränsad.
Utvärderingen har visat att de ekonomiska resurser som tilldelas behöriga myndigheter varierar mycket mellan olika medlemsstater. I detta sammanhang bör det nämnas att vissa medlemsstater inte har anslagit några extra ekonomiska resurser alls för genomförande och upprätthållande av timmerförordningen.
Timmerförordningen innebär även efterlevnadskostnader för den privata sektorn. Dessa kostnader beror på om det redan funnits en politik för ansvarstagande inköpsstrategier, vilken typ av produkter som handeln omfattar och hur komplex den är, antalet leverantörer och deras geografiska läge och slutligen leveranskedjornas komplexitet.Företagens kostnader kan innefatta investering i informationssystem, utveckling av intern sakkunskap och utbildning av personal. Den här bedömningen sammanfaller i stort med kostnadsprognosen i den konsekvensbedömning18 som gjordes 2008 när kommissionen lade fram sitt förslag till förordningen. Efterlevnadskostnaderna för förbudet förväntades bli neutrala, medan
18 ”Study for Assessment of the Impact of Potential Further Measures to Prevent the Importation or Placing on the Market of Illegally Harvested Timber or Products Derived from Such Timber”. Studien finns på
http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/ia_report.pdf. Se även kommissionens arbetsdokument som bifogats förslaget till förordning om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/impact_assessment.pdf
8 kostnaderna för skyldigheten att visa tillbörlig aktsamhet bedömdes bli beroende av huruvida företagens inköpsstrategier redan tidigare omfattat system för kvalitetskontroll och i så fall kvaliteten på dessa system.
Efterlevnadskostnaderna för den privata sektor anses generellt hanterbara, för de företag som redan tillämpar ansvarstagande inköpsstrategier. Detta kan också vara fallet för de som väljer kostnadseffektiva förfaranden (se nedan) eller handlar med trävaror med relativt enkla leveranskedjor.
Administrativa konsekvenser för små och medelstora företag
Timmerförordningens krav på tillbörlig aktsamhet gäller alla företag oavsett storlek. Stora företag verkar ha haft lättare att anpassa sig till de nya kraven och har gjort det snabbare än de små och medelstora företagen. Det kan verka som om de små och medelstora företagen har en missgynnad ställning på grund av sina begränsade möjligheter till skalfördelar, eftersom kostnaderna för systemet för tillbörlig aktsamhet måste täckas med en mindre omsättning. Det finns dock inga tydliga tecken på att det faktum att man är ett mindre företag utgör något hinder för att tillämpa ett effektivt system för tillbörlig aktsamhet19.
Utvärderingen grundas på ett mycket litet urval företag som deltog i samrådet på internet. Det visade att vissa små och medelstora företag tycker att det är svårt att uppfylla timmerförordningens krav, på grund av svårigheter att förstå de tekniska kraven i systemet för tillbörlig aktsamhet, brist på personal med adekvata kunskaper och den erfarenhet som krävs för att utöva tillbörlig aktsamhet och/eller begränsade ekonomiska resurser för att uppdatera de befintliga kontrollsystemen.
Det finns bevis för att de små och medelstora företagens kostnader för efterlevnad av timmerförordningen kan minskas om företagen använder sig av kostnadseffektiva förfaranden (se nedan), undviker dyra it-lösningar och använder sig av extern teknisk assistans för att utveckla och tillämpa adekvata system för tillbörlig aktsamhet.
Kostnadseffektiva förfaranden
Under genomförandet av timmerförordningen har flera kostnadseffektiva förfaranden identifierats, exempelvis följande: i) Samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter samt mellan dessa och deras motsvarigheter i tredjeländer; ii) behöriga myndigheters utnyttjande av tredjeparters väl underbyggda farhågor angående efterlevnaden av förordningen; iii) verksamhetsutövare som utvecklar system för tillbörlig aktsamhet som uppfyller inte bara timmerförordningens krav utan också kraven i andra rättsliga instrument (t.ex. USA:s Lacey Act och den australiska Illegal Logging Prohibition Act); iv) verksamhetsutövare som använder frivilliga system som godkänts av tredjeparter (t.ex. frivilliga skogscertifikat) i
19 Se en analys av små och medelstora företags strategier för tillbörlig aktsamhet som genomförts av Global Timber Forum (GTF) 2015: http://www.illegal-logging.info/content/gtf-supplier-and-consumer-due-diligence- analysis
9 samband med riskbedömning och riskminskningsprocesser; v) resultaten från EU- förhandlingar med de länder som har frivilliga partnerskapsavtal kan användas för att säkerställa tillbörlig aktsamhet när det gäller definitioner av laglighet och kontakter med nationella myndigheter.
Sedan timmerförordningens ikraftträdande har de viktigaste timmercertifieringssystemen anpassat sina normer så att de återspeglar den definition på laglighet som framgår av förordningen, och de har nu visat sig vara ett praktiskt alternativ som EU:s verksamhetsutövare kan använda i samband med riskbedömnings- och riskminskningsprocessen. Den roll som tredjepartsverifierade system kan spela vid genomförandet av lagstiftning skulle kunna klargöras ytterligare i riktlinjerna för tillämpning av timmerförordningen.
5.4 Effektivitet
De huvudsakliga hindren för en effektiv tillämpning av timmerförordningen som identifierats i utvärderingsprocessen är följande: De mänskliga och ekonomiska resurser som anslås till de behöriga myndigheterna är otillräckliga, sanktionerna varierar mellan medlemsstaterna både vad gäller typ och nivå, och det saknas en enhetlig tolkning och tillämpning av förordningen i hela EU. Dessa utmaningar har lett till ett ojämnt upprätthållande, vilket skapar olika marknadsvillkor för de ekonomiska aktörerna.
Utvärderingen har dock visat att förordningen och de informationskampanjer som kommissionen och medlemsstaterna har genomfört har ökat medvetenheten om problemet med olaglig avverkning. Förordningen, som är en text av betydelse för EES, har införlivats i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och tillämpas också av Norge, Island och Liechtenstein. Den har också skapat incitament för producentländer att utveckla system för att kontrollera och intyga överensstämmelse med kraven på laglighet, och stimulerat några tredjeländer att ingå frivilliga Flegt-partnerskapsavtal med EU20. Den har också, tillsammans med USA:s Lacey Act, fått andra konsumentländer att utöka sin nationella lagstiftning med liknande lagar (Australien, Schweiz) eller att börja överväga åtgärder med liknande syften (Kina, Japan, Korea). Timmerförordningen har också påverkat ändringar av EU:s lagstiftning om handel med vilda djur och växter21, då kommissionens förordning förstärktes med en bestämmelse med en rättslig grund för medlemsstaternas förvaltande myndigheter att vägra utfärda importtillstånd om det råder allvarliga tvivel om lagligheten i en sändning med arter som omfattas av CITES.
Effektiviteten i förbudet mot att släppa ut olagligt timmer på marknaden (artikel 4.1)
20 Det finns bevis för att exporten från Indonesien till EU ökade under 2014 och 2015, vilket kan också kan tillskrivas att det blivit lättare att uppfylla timmerförordningens krav för timmer som omfattas av ett certifikat enligt Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (SVLK) som är Indonesiens kvalitetssäkringssystem för timmer.
21 Kommissionens förordning (EU) 2015/870 av den 5 juni 2015 om ändring av förordning (EG) nr 865/2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 vad gäller handeln med arter av vilda djur och växter (EUT L 142, 6.6.2015, s. 3).
10 Medlemsstaterna har inte rapporterat några fall av avslutade undersökningar av överträdelser av förbudet22. På grund av den begränsade tiden och den bristande erfarenheten av förbudets upprätthållande, har inga slutsatser kunnat dras i fråga om dess effektivitet, då det saknas erfarenheter av upprätthållandet.
Den kvantitativa utvärderingen av timmerförordningen när det gäller handel med olagligt avverkat timmer är en utmaning på grund av verksamhetens inneboende ljusskygga natur.
Den handelsstatistik som analyserats visar inte några tydliga förändringar under de senaste två åren vad gäller import av timmer och trävaror som otvetydigt kan tillskrivas timmerförordningen.
Användning av systemen för tillbörlig aktsamhet (artikel 6)
Verksamhetsutövare runtom i EU har inte på något konsekvent sätt börjat tillämpa kraven på tillbörlig aktsamhet under de första två år som förordningen har tillämpats. Det finns en del som tyder på att situationen gradvis håller på att förbättras, men efterlevnaden i den privata sektorn är fortfarande på det hela taget ojämn och otillräcklig.
Kontroller som gjorts av de behöriga myndigheterna har visat att även om många verksamhetsutövare använde någon typ av system för tillbörlig aktsamhet så uppfyllde de inte alltid timmerförordningens krav, vilket ledde till krav på korrigerande åtgärder. En del intressenter hävdade att genomförandet av kravet på tillbörlig aktsamhet innebär en väsentlig utmaning på grund av att det är nytt och att det saknas tillräcklig vägledning.
De huvudsakliga hindren för att inrätta fullt fungerande system för tillbörlig aktsamhet är bland annat svårigheter att förstå alla element som behövs för att inrätta ett robust system för tillbörlig aktsamhet, svårigheter att samla information om tillämplig lagstiftning i producentländerna, bristande samarbete med leverantörer samt bristfälliga riskbedömningar och avhjälpande åtgärder.
De erkända övervakningsorganisationerna kan förse verksamhetsutövarna med system för tillbörlig aktsamhet om de inte har tillräcklig intern kapacitet för att utveckla egna. Intresset för övervakningsorganisationernas tjänster har dock varit mycket svalt bland verksamhetsutövarna och det är bara en bråkdel av dem som för närvarande använder sig av övervakningsorganisationernas system för tillbörlig aktsamhet och deras kontrolltjänster. En låg nivå av efterlevnadskontroll från de behöriga myndigheternas sida uppmuntrar inte utnyttjandet av systemen för tillbörlig aktsamhet och bland verksamhetsutövarna finns ett motstånd mot att sluta avtal med en övervakningsorganisation, eftersom denna enligt timmerförordningen är skyldig att rapportera allvarliga försummelser till de behöriga myndigheterna.
Även om det har gått sakta för verksamhetsutövarna att börja följa kravet på tillbörlig aktsamhet, finns det bevis för att de nu gradvis har börjat tillämpa system för tillbörlig
22 I ett fåtal enskilda fall har undersökningar för att kontrollera lagligheten hos importerade trävaror genomförts på grundval av väl underbyggda farhågor.
11 aktsamhet och börjat efterfråga mer information och försäkringar om laglighet från sina leverantörer. Detta visar att kravet på tillbörlig aktsamhet har potential att förändra verksamhetsutövarnas beteende på marknaden, och därmed skapa leveranskedjor som är fria från olagligt avverkat timmer. Det behövs dock mer tid innan man kan göra en slutgiltig bedömning.
5.5 Samstämmighet
Timmerförordningen stämmer överens med andra relevanta rättsakter inom sektorn för skog och andra sektorer, och i synnerhet med licenssystemet enligt de frivilliga Flegt- partnerskapsavtalen och EU:s förordningar om handel med vilda djur och växter.
Framsteg i samband med de frivilliga Flegt-partnerskapsavtalen
De frivilliga partnerskapsavtalen är en viktig del av Flegt-handlingsplanen. Det rör sig om bilaterala avtal mellan EU och tredjeländer som producerar och exporterar timmer, som förhandlas fram på begäran av dessa länder. De frivilliga partnerskapsavtalen gör det möjligt att inrätta Flegt-licenssystem som syftar till att garantera att endast trävaror från lagligt avverkat timmer importeras från dessa länder till EU. Timmerförordningen tillhandahåller en presumtion om laglighet för trävaror som omfattas av en Flegt-licens23.
Hittills har sex24 frivilliga partnerskapsavtal undertecknats och processen har inletts för ytterligare nio25. De två länder som kommit längst är Indonesien och Ghana och de första Flegt-licensierade trävarorna från ett av (eller båda) dessa länder förväntas importeras till EU under 2016.
Trots de framsteg som gjorts i många av de länder som har frivilliga Flegt-partnerskapsavtal, finns det utan Flegt-licensierat timmer på EU-marknaden inga klara bevis för att de länder som har ingått frivilliga partnerskapsavtal har bidragit till att minimera förekomsten av olagligt avverkat timmer och trävaror tillverkade av sådant timmer på den inre marknaden.
6. Produktomfattning
Timmerförordningens produktomfattning fastställs i dess bilaga med en kombination av hänvisningar till koder i Kombinerade nomenklaturen (KN-nummer) och en beskrivning av produkterna. Timmerförordningen omfattar ett stort antal träbaserade produkter, men inte alla. Det finns undantag både i förordningens text26 och i bilagan. En del träbaserade produkter, som musikinstrument (KN 92), kistor av trä (KN 4421) eller sittmöbler av trä (KN 94), omfattas inte av förordningen.
23 Artikel 3.1 i timmerförordningen.
24 Kamerun, Centralafrikanska republiken, Ghana, Indonesien, Liberia, Republiken Kongo.
25 Elfenbenskusten, Demokratiska republiken Kongo, Gabon, Guyana, Honduras, Laos, Malaysia, Thailand, Vietnam.
26 Artikel 2 a och b samt artikel 3 i timmerförordningen.
12 Samrådet med intressenter har visat att många inte anser att timmerförordningens nuvarande produktomfattning är optimal, utan tycker att den borde täcka fler träprodukter, såsom de ovannämnda produkterna och tryckt papper (se nedan). Andra menar dock att produktomfattningen inte bör utökas innan timmerförordningen är fullt ut genomförd och tillämpas i praktiken.
När det gäller marknadsandelar är en viktig produktgrupp som för närvarande undantas
”tryckta böcker, tidningar, bilder och andra produkter från den grafiska industrin;
handskrifter, maskinskrivna texter samt ritningar”. Till skillnad från medier som trycks i landet, för vilka lagligheten kontrolleras för den pappersmassa och de pappersvaror som importeras, kontrolleras inte importerade tryckta produkter enligt kraven på tillbörlig aktsamhet och man kontrollerar inte om de träfibrer de innehåller är lagliga. Därför kan risken att de kommer från olagligt avverkat timmer vara större. Denna skillnad mellan inhemskt producerade och importerade tryckta produkter skulle undvikas om tryckt papper täcktes av produktomfattningen. Den stora variationen och komplexiteten när det gäller tryckta produkter skulle i så fall behöva beaktas om man överväger att utöka den nuvarande produktomfattningen.
7. Slutsatser
Utvärderingen av timmerförordningen görs efter bara två års tillämpning, vilket inte är tillräckligt lång tid för att kunna bedöma hur bra den fungerar, särskilt med tanke på att kravet på tillbörlig aktsamhet är så pass nytt.
Genomförandet och upprätthållandet av timmerförordningen har under de första två åren gått sakta och ojämnt, och är fortfarande delvis ofullständigt. På senare tid har betydande framsteg gjorts, även om inte alla medlemsstater vid tidpunkten för utvärderingen hade uppfyllt alla sina skyldigheter enligt förordningen. Det finns bevis för att verksamhetsutövare gradvis börjar uppfylla kravet på tillbörlig aktsamhet. De första två årens ojämna genomförande och fragmentariska efterlevnadskontroll har dock inte underlättat inrättandet av lika marknadsvillkor som skulle skydda verksamhetsutövarna från illojal konkurrens från produkter som tillverkas av olagligt avverkat timmer.
Med tanke på den relativt korta tid som förflutit sedan förordningen började tillämpas har man vid utvärderingen inte kunnat kvantifiera förordningens effekter på handeln med olagligt timmer och trävaror, vilket gjort det svårt att avgöra om förordningen har nått sitt mål att förhindra att olagligt avverkat timmer och trävaror tillverkade av sådant timmer släppts ut på marknaden.
Timmerförordningen ses allmänt som en viktig lagstiftning för att bekämpa och minska den olagliga avverkningen och handeln med olagligt timmer och trävaror tillverkade av sådant timmer. Förordningen har inspirerat andra konsumentländer att utarbeta liknande rättsakter.
Dessutom kompletterar den från efterfrågesidan det viktigaste instrumentet på tillgångssidan,
13 nämligen de frivilliga Flegt-partnerskapsavtalen. Utan timmerförordningen skulle det finnas mycket mindre incitament att genomföra de frivilliga partnerskapsavtalen, eftersom det inte skulle krävas garantier för laglighet i EU.
Förordningen har ökat medvetenheten om problemet med olaglig avverkning och dess effekter på miljön och klimatet både i branschen och bland konsumenterna. Den har också påverkat förstärkande ändringar av EU:s förordningar om handel med vilda djur och växter.
När det gäller de särskilda punkter i översynen som anges i artikel 20 i timmerförordningen visade utvärderingen följande:
I. De administrativa konsekvenserna för små och medelstora företagberor i hög grad på hur komplex affärskontexten är och på huruvida företagen redan tidigare använt sig av ansvarstagande inköpsstrategier. Det kan verka som om de små och medelstora företagen har en missgynnad ställning på grund av sina begränsade möjligheter till skalfördelar, men det finns inga tydliga bevis för att det faktum att man är ett mindre företag utgör något hinder för att tillämpa ett effektivt system för tillbörlig aktsamhet.
II. När det gäller produktomfattningen anser några intressenter att den är ofullständig och föreslår att den ska utökas till att även omfatta musikinstrument, kistor, sittmöbler och/eller tryckt papper. En del intressenter har till och med föreslagit ett omvänt tillvägagångssätt, genom att låta förordningen omfatta alla produkter med träinnehåll med några undantag, medan andra anser att produktomfattningen inte bör utökas innan timmerförordningen tillämpas enhetligt i hela EU. Kommissionen kan överväga att utöka produktomfattningen, efter en konsekvensbedömning av de olika alternativen.
III. När det gäller effektiviteten i förbudet mot att släppa ut olagligt timmer eller olagliga trävaror på marknaden, kan inga slutsatser dras på grund av den otillräckliga erfarenheten av förbudets upprätthållande. När det gäller effektiviteten i systemen för tillbörlig aktsamhet verkar det som om detta krav, trots svårigheterna att förstå och tillämpa systemen, har haft viss effekt på verksamhetsutövarnas praxis.
8. Rekommendationer och nästa steg
För att kunna avhjälpa de brister som framkommit bör medlemsstaterna göra betydande ansträngningar för att påskynda genomförandet och upprätthållandet. Den nuvarande nivån på teknisk kapacitet och resurser (både mänskliga och ekonomiska) som tilldelas de behöriga myndigheterna matchar inte behoven och måste stärkas i de flesta medlemsstaterna, för att kunna öka antalet efterlevnadskontroller och kvaliteten på dessa. Detta kommer i sin tur att stimulera företagen att använda tillförlitliga och hanterbara system för tillbörlig aktsamhet. De
14 behöriga myndigheterna bör anstränga sig ytterligare för att informera verksamhetsutövarna, särskilt de små och medelstora företagen om timmerförordningens krav. I synnerhet bör identifierade kostnadseffektiva förfaranden för att genomföra kravet på tillbörlig aktsamhet framhållas ytterligare.
Kommissionen kommer att fortsätta vägleda medlemsstaterna och verksamhetsutövarna genom att komplettera riktlinjerna för tillämpning av timmerförordningen där det behövs för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av förordningen i hela EU. Kommissionen kommer också att fortsätta underlätta kommunikationen och bidra till att sammanjämka de behöriga myndigheternas strategier för upprätthållande vid möten i expertgrupper.
På grundval av det ovanstående anser kommissionen inte att det är nödvändigt att föreslå ändringar av de väsentliga bestämmelserna i timmerförordningen, eftersom utvärderingen inte visat på något uppenbart behov av ändringar i lagstiftningens kärna. Kommissionen kan däremot överväga att utöka den produktomfattning som fastställs i bilagan till timmerförordningen, genom en delegerad rättsakt efter en konsekvensbedömning av alternativen.
