Region Skåne Granskning Uppföljning av investeringsprocessen

(1)

Region Skåne

Granskning – Uppföljning av investeringsprocessen

September 2009

Johan Rasmusson Auktoriserad revisor

Certifierad kommunal yrkesrevisor Josefin Lundgren Permsjö Godkänd revisor

(2)

Deloitte  Region Skåne  1

Innehåll

1 Sammanfattning... 2

2 Inledning... 3

2.1 Bakgrund ... 3

2.2 Uppdraget ... 3

3 Revisionsfrågor ... 5

3.1 Uppföljning av rapport nr. 9-2008 ... 5

3.1.1 Iakttagelser ... 5

3.1.2 Bedömningar och slutsatser ... 6

3.2 Uppföljning av Riktlinjer för investeringsprocessen ... 7

3.3 Säkerställa en process från förslag till slutförande ... 9

3.4 Ägarrollen avseende fastighetsinvesteringar ... 9

3.5 Ägarrollen inom trafiken ... 10

3.6 Koncerninköps roll ... 10

3.7 Dialog för att minimera felaktiga beslut ... 11

3.8 Ansvar för realistiska kalkyler ... 12

3.9 Valutasäkring av investeringar ... 13

3.10 Redovisning, uppföljning och kontroll ... 13

3.11 Övergripande bedömning och slutsats ... 14

4 Intervjupersoner... 15

(3)

1 Sammanfattning

Huvudfrågan i granskningen fokuserar på att bedöma hur arbetet med investeringsprocessen fortskrider i Region Skåne. Framförallt har bedömning gjorts om brister och förbättringsförslag som framfördes i rapport nr. 9-2008 har beaktats i förnyelseprogrammet, projekt 13 ”Översyn av investeringsprocessen i Region Skåne”.

Flertalet av de brister som vi noterat i vår föregående rapport har hanterats i de nya antagna riktlinjerna vilket ökar möjligheten för Region Skåne att säkerställa en tillförlitlig investeringsprocess med ökad intern kontroll.

Huruvida de nya riktlinjerna leder till en högre kvalitet i kalkyler och beslutsunderlag kommer att visa sig tydligt först när den nya processen varit i bruk en tid. Det är först vid senare tillfälle en granskning skulle utvisa om de nya riktlinjerna lett till ett mindre antal budgetavvikelser och tilläggsäskanden. Förvalt- ningarna, och framförallt Regionservice, står inför utmaningen att säkerställa att riktlinjerna i praktiken hanteras korrekt. Att beloppet i investeringsanslaget fast- ställs i ett senare skede (först efter upphandling) bör budgetavvikelser i större utsträckning kunna undvikas.

Att investeringarna har fått större fokus från ägaren borgar för att eventuella överraskningar avseende investeringarna kan komma till kännedom och åtgärdas i ett tidigare skede. Hur ägarutskottet kommer att agera och vad det i praktiken kommer att innebära utvisas under det kommande året när investeringsriktlinjerna tas i bruk.

En regiongemensam planering av de större investeringarna har tagits fram i den regionövergripande byggplanen. Denna byggplan bör uppdateras framöver för att även fortsättningsvis kunna fungera som ett hjälpmedel för organisationen.

I riktlinjerna framgår att framtida investeringar ska upphandlas i svenska kronor, alternativt valutasäkras. Valutaexponeringen som noterades i förra rapporten avseende tåginvesteringen kvarstår. Koncernledningen har efter fullmäktigebeslut valt att inte valutasäkra återstående skuld förrän den svenska kronan har stärkts ytterligare mot EUR.

En framtida utmaning för Region Skåne är att göra de nya riktlinjerna kända för berörda parter inom organisationen samt att implementeringen sker så att det råder en enhetlighet i hur en investering praktiskt hanteras och dokumenteras från investeringsäskande till genomförande- och slutförandefasen.

(4)

2 Inledning

2.1 Bakgrund

Hur och av vem prioriteras det i byggprocessen, och vem ansvarar för resursstyr- ning utifrån ett helhetstänkande? Detta är en övergripande frågeställning i den granskning av investeringsprocessen som revisorerna nu genomför. Effektivitet och kostnadskontroll är huvudfrågor, liksom uppföljning i sin helhet av 2008 års granskning som berör investeringar.

2.2 Uppdraget

Leverantören ska ge revisorerna ett underlag för att bedöma hur arbetet med investeringsprocessen fortskrider i Region Skåne. Investeringar utgör en stor utgiftspost för Region Skåne som ofta innebär omfattande ekonomiska åtaganden under lång tid. I tidigare granskning konstaterades att det förekommer brister inom området och därför är det betydelsefullt att göra en uppföljningsgransk- ning.

Förutom ovanstående belyses följande frågeställningar:

1. Hur har de brister och förbättringsförslag som konstaterades i rapport nr. 9-2008 hanterats av Region Skåne? Se avsnitt 3.1.

2. Arbetet inom förnyelseprogrammet, projekt 13 ”Översyn av investeringsprocessen” har resulterat i förslaget ”Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne”. Vad innebär detta förslag och för vem/vilka gäller dessa riktlinjer? Finns det lokala anvisningar upprättade? Se avsnitt 3.2.

3. Kan föreslagna riktlinjer säkerställa en investeringsprocess från första investeringsförslag till slutgiltigt projekt? Se avsnitt 3.3.

4. Vilken roll och vilket ansvar har Regionstyrelsen, Fastighetsnämnden och RegionFastigheter? Har ägarrollerna tydliggjorts? Se avsnitt 3.4.

5. Vilken roll och vilket ansvar har Skånetrafiken respektive Kollektiv- trafiknämnden? Har ägarrollerna tydliggjorts? Se avsnitt 3.5.

6. Vilken roll har Koncerninköp i investeringsprocessen? Se avsnitt 3.6.

7. Hur sker samarbete mellan olika parter och sker det löpande dialoger för att minimera eventuella brister och felaktiga beslut? Se avsnitt 3.7.

8. Vem bär ansvaret för att kalkylera kostnader och att dessa överensstäm- mer med verkligheten? Se avsnitt 3.8.

9. Har frågan utretts om det bör/ska finnas en policy för valutasäkring? Se avsnitt 3.9.

10. Hur sker redovisning, uppföljning och kontroll? Se avsnitt 3.10.

För att angripa frågeställningarna inom granskningsområdet har utgångspunkten för kartläggningen varit den granskningsrapport som upprättades under juli 2008 och de yttranden och kommentarer som denna ledde fram till samt även de nya riktlinjerna, ”Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne”, som tagits fram. Vi har granskat de nya riktlinjerna för att bedöma om investeringsprocessen tydliggjorts och hanterat brister som tidigare noterats.

(5)

Deloitte  Region Skåne  4 Vi har genomfört intervjuer med ett antal ledande befattningshavare som är

involverade i Region Skånes investeringsprocess som ägare, beställare eller utförare. Utifrån dessa intervjuer har vi bedömt hur de nya riktlinjerna tagits i bruk och hur de fungerar i praktiken.

(6)

3 Revisionsfrågor

I vår granskning bedömer vi hur investeringsprocessen fortskrider i Region Skåne genom att belysa specifika frågeställningar inom området. Nedan beskrivs granskningens iakttagelser och bedömningar relaterade till respektive fråga.

3.1 Uppföljning av rapport nr. 9-2008

Under föregående år avlämnade Deloitte en rapport där vissa brister och förbätt- ringsförslag avseende då gällande investeringsprocess framfördes. Nedan sam- manställs de väsentligare iakttagelserna och hur dessa har hanterats i samband med de nya riktlinjerna avseende investeringsprocessen.

3.1.1 Iakttagelser

3.1.1.1 Regiongemensam investeringsplanering

Initieringen av investeringar var tidigare i hög grad en effekt av lokala utveck- lingsplaner och inte av en övergripande regiongemensam planering. För att optimera resursutnyttjandet rekommenderades att den fysiska planeringen skulle bygga på en regionövergripande strategisk verksamhetsplan.

Målet sedan 2005 har varit att skapa en samlad regional utvecklingsplan. En sådan har av flera anledningar visat sig vara svår att genomföra. Som ett alternativ till denna har riktlinjerna för investeringsprocessen, där prioriteringsprocessen tydliggjorts, tillsammans med en regionövergripande byggplan utarbetats.

Byggplanen som kommunicerades under våren 2009 är en behovsanalys avseende sjukhusens framtida investeringar. Denna bygger på de tidigare separata dokumenten för de lokala byggplanerna. I byggplanen tydliggörs behovet och en prioritering görs avseende de större projekten. Det framgår även en aktivitetsplan för prioriterade investeringar samt en aktuell åtgärdslista.

Prioriteringsprocessen kring investeringsprocessen har tydliggjorts i de nya riktlinjerna och bygger på löpande dialog, verbal och skriftlig, mellan Regionser- vice, förvaltningarna och ägarna. Politikerna kommer ha större möjlighet att påverka prioriteringsprocessen och ta ställning till de förslag som framförs.

3.1.1.2 Valutarisk i tåginvestering

Det framgick i förra rapporten att Skånetrafikens investering i nya tåg har expo- nerat Region Skåne för en valutarisk av väsentlig storlek. Investeringen avsåg 49 tåg till ett värde av ca 2,2 mdkr. Avtalet avseende investeringen tecknades i EUR och vi noterade att denna inte var valutasäkrad. Vid avtalstidpunkten när tågen avropades låg EUR-kursen i 9,05 att jämföra med 9,30 i april 2007 då 30 % av köpeskillingen betalades som förskottsbetalning. Resterande belopp är ännu inte reglerat eftersom första tågleveransen inte väntas förrän i slutet av 2009. Således har Region Skåne betalat cirka 18 mnkr mer i förskott än vad som ursprungligen var beräknat.

(7)

Deloitte  Region Skåne  6 Under slutet av 2008 försvagades den svenska kronan ytterligare mot EUR vilket ledde till bedömningen från ansvariga i koncernledningen att det inte var ett optimalt läge att valutasäkra återstående skuld. I november 2008 togs ett politiskt beslut att det åligger regiondirektören att avgöra om delar av eller hela återstå- ende skuld ska valutasäkras. Bedömningen som gjorts av koncernledningen är att avvakta en eventuell valutasäkring tills att den svenska kronan förhoppningsvis stärkts ytterligare. Således kvarstår valutaexponeringen som vi noterade vid förra granskningstillfället.

Vid tidpunkten för avtalet saknades policy för hur valutasäkring i samband med investeringar ska gå till.

Se vidare i avsnitt 3.9 hur valutafrågan har hanterats i antagna riktlinjer.

3.1.1.3 Utnyttjande av befintlig kapacitet

Vi noterade en brist avseende att övervägande att utnyttja befintlig kapacitet som alternativ till nyinvestering inte gjordes i tillräcklig omfattning. Detta hänger samman med iakttagelsen om att kvaliteten i beslutsunderlagen noterades som bristfällig.

I antagna riktlinjer avseende investeringsprocessen har det tydliggjorts vilken information som ska framgå i ett beslutsunderlag för en investering. Bland annat framgår att beskrivning ska ske av eventuella alternativa lösningar samt motiv till vald lösning. Genom att göra ett noga och kompetent övervägande i verksam- hetens behovsanalys ska den brist som tidigare framförts åtgärdas.

3.1.1.4 Resterande iakttagelser i rapport nr. 9-2008

De brister och förbättringsförslag som fanns med i rapport nr. 9-2008 men som belyses i övriga granskningsfrågor i den nu aktuella granskningen, behandlas inte i detta avsnitt utan görs i kommande avsnitt.

3.1.2 Bedömningar och slutsatser

Baserat på ovanstående iakttagelser anser vi att de brister som noterades i vår förra rapport i allt väsentligt har beaktats i de nya riktlinjerna för investeringsprocessen.

Byggplanen är ett steg i rätt riktning avseende en regionövergripande investeringsplanering. I och med de omfattande förändringarna och koncentrationen av Region Skånes verksamheter som nu sker ökar betydelsen av att investeringarna samordnas för att optimera resursanvändningen. Detta kan komma att kräva ett nytänkande och ökad kreativitet beträffande bygginvesteringarna. Om byggplanen visar sig vara ett bra instrument för verksamheten är det nödvändigt att den uppdateras löpande för att ständigt vara aktuell.

Valutaexponeringen avseende tåginvesteringen kvarstår. För att undvika lik- nande situationer i framtiden har denna frågeställning hanterats i de nya riktlinjerna, se kommande avsnitt.

De brister som noterades i att inte utnyttja befintlig kapacitet har hanterats i de nya riktlinjerna genom att tydligt ange vilka överväganden som ska göras i ett investeringsäskande.

Beträffande övriga iakttagelser som då framfördes i den förra rapporten rörande brister i uppföljning av investeringar, brister i förkalkyler och beslutsunderlag vilket

(8)

Deloitte  Region Skåne  7 lett till tilläggsanslag och otydlighet i ägarrollen görs hänvisning till kommande avsnitt.

3.2 Uppföljning av Riktlinjer för investerings- processen

Under föregående år påbörjades ett arbete för att höja standarden avseende investeringsprocessen. Arbetet utfördes inom förnyelseprogrammet, projekt 13

”Översyn av investeringsprocessen” vilket resulterade i ”Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne” vilken antogs i april 2009. Målsättningen vid upprättandet av de nya riktlinjerna var följande:

 Säkerställa en investeringsprocess som ökar delaktighet och förståelse från förvaltningsnivå via koncernnivån till politisk ledning.

 Skapa tydliga riktlinjer för hur prioriteringsarbetet ska vara utformat.

 Bestämma investeringsbudgetens utformning avseende ramindelning, objektspecificering mm.

 Skapa standard för hur föreslagna investeringar ska redovisas – investeringsvolym, resultatpåverkan, verksamhetspåverkan och miljö- påverkan.

 Skapa regler för uppföljning och slutredovisning av investeringsobjekt.

 Förtydliga ägarrollen.

Vissa tillfrågade anser att de nya riktlinjerna innebär stora förändringar avseende investeringsprocessen medan andra har åsikten att riktlinjerna egentligen i stort sett är en summering och ett förtydligande av redan gällande investeringsprocess.

Att åsikterna är skilda tyder på att tidigare investeringsprocess var komplex och kanske inte tillräckligt tydlig. Enighet råder om att information eller riktlinjer avseende investeringsprocessen inte tidigare sammanställts i ett dokument utan istället varit beskrivet i olika dokument, som till exempel i budgetprocessen.

Sammanfattningsvis är dock samtliga överens om att riktlinjerna innebär vissa väsentliga skillnader jämfört med tidigare gällande process, vilka redogörs för nedan:

 Förtydligande av ägarrollen. Regionstyrelsen har genom arbetsutskottet i riktlinjerna tillskrivits ägarrollen avseende investeringar. För en effek- tiv styrning anses att styrningen ytterst bör ske från ett politiskt mandat.

Tanken har också varit att öka centraliseringen genom en tydligare styr- filosofi. Detta är även ett resultat av historiskt inträffade händelser avseende mindre väl genomförda investeringar. En ägarrepresentant kommer att involveras i investeringsprocessen i ett tidigare skede genom att ingå i styrgruppen som tillsätts vid samtliga investeringar överstigande 20 mnkr. Detta kommer innebära en aktiv övervakning och större möjlighet till löpande uppföljning av respektive

investeringsprojekt. Se vidare hur ägarrollen har påverkats i beskrivningen i avsnitt 3.4 och 3.5.

(9)

 Förtydligande och skärpta krav av dokumentation över vilka uppgifter och överväganden som bör framställas i investeringsäskandet. I rikt- linjernas avsnitt 6 framgår vilka överväganden som ska dokumenteras i beslutsunderlaget som ligger till grund för investeringen.

 Beslutspunkter/tidpunkter är inte beloppsfokuserade utan bygger löpan- de på kalkyler som uppdateras fram tills upphandlingen är slutförd.

Först i detta skede bestäms beloppet. Detta kommer att innebära att tilläggsäskanden inte ska behöva antas i samma utsträckning.

 Tydliggörande av prioriteringsprocessen och dessutom regionalöver- gripande planering av investeringar har sammanställts i Byggplanen. Se beskrivning ovan i avsnitt 3.1.1.

 Förtydligande avseende valutapolicy.

 Ändrade rutiner kring tilläggsäskande.

Förutom antagna riktlinjer som beskrivits ovan har andra åtgärder vidtagits för att sätta större fokus och förtydliga investeringsprocessen. Åtgärderna beskrivs nedan:

 Tydligare ansvarsfördelning på central tjänstemannanivå där ekonomi- direktören, tillika ansvarig för Avdelning för ägar- och finansfrågor, fått ett övergripande ansvar för investeringsprocessen. En ny controller är tillsatt på denna avdelning vars roll kommer att inriktas på investerings- frågor. Controllerns roll inom investeringsprocessen kommer bland annat ha inriktning på ägardimensionen i form av rapportering till ägarutskott samt deltagande i styrgrupper.

 Nytt nämndsreglemente antogs i juni 2009 vilket var i linje med ägar- rollförändringen inom investeringsprocessen. Fastighetsnämndens och Kollektivtrafiknämndens ansvarsområde justerades.

 Större fokus på investeringar inom Regionservice eftersom en fastighetsutvecklingschef kommer att ingå i ledningsgruppen.

 Ett så kallat verksamhetsledningssystem börjat implementeras inom Regionservice. Detta webbaserade ramverk ska praktiskt stödja investeringsprocessen genom att beskriva hur respektive steg inom processen ska hanteras i praktiken. Ramverket innehåller verktyg och mallar som ska underlätta den praktiska tillämpningen av processen.

Riktlinjerna för investeringsprocessen gäller för både bygginvesteringar och utrustningsinvesteringar. Således är det ett flertal förvaltningar som påverkas av dessa riktlinjer. Bland annat omfattas följande aktörer av riktlinjerna: Region- styrelsen, VPB, Fastighets- och Servicenämnden, Regionservice, Kollektiv- trafiknämnden, Skånetrafiken och Koncerninköp.

I riktlinjerna ligger störst fokus på att skapa ramar kring hur byggnadsinvester- ingsprocessen ska hanteras. Detta är rimligt då dessa investeringar dels är många i antal, dels komplexa och leder till betydande investeringsbelopp.

Frågan om lokala riktlinjer har antagits råder det osäkerhet kring. Några sådana är inte kända för de centrala personer som deltagit i granskningen. Verksam- hetsledningssystemet kan dock ses som en viss typ av lokal riktlinje.

(10)

Deloitte  Region Skåne  9 3.2.2 Bedömningar och slutsatser

Sammanfattningsvis har de nya riktlinjerna inneburit ett tydliggörande av investeringsprocessen där rollerna har tydliggjorts och beslutsnivåerna påtagligare preciserats. Tiden får utvisa hur organisationen hittar arbetsformerna för den nya processen.

3.3 Säkerställa en process från förslag till slut- förande

Frågeställningen inom granskningsområdet lyder: Kan föreslagna riktlinjer säkerställa en investeringsprocess från första investeringsförslaget till slutgiltigt projekt?

I teorin har riktlinjerna utformats på en nivå som kan säkerställa en tillförlitlig investeringsprocess. Hur dessa kommer att fungera i praktiken beror på hur väl de implementeras och tillämpas i organisationen framöver. Huruvida kalkylerna kommer utföras med större precision är svårbedömt genom att endast studera riktlinjerna. Om momenten efterkalkyl och uppföljning framöver följs i enlighet med den nya investeringsprocessen kommer brister i kalkylerna att upptäckas och eventuella förbättringsåtgärder vidtas.

Riktlinjerna möjliggör en mer tillförlitlig investeringsprocess där risken för negativa överraskningar har minskat. Arbetet med att införa den nya investeringsprocessen ska nog inte anses vara en avslutad process utan det är ett fortgå- ende arbete som kommer att kräva anpassning efterhand som organisation anammar de nya riktlinjerna och hittar en praktisk arbetsform.

3.4 Ägarrollen avseende fastighetsinvesteringar

Det noterades ovan att ägarrollen övergått från Fastighetsnämnden till Region- styrelsens arbetsutskott. Fastighetsnämnden som numera benämns Fastighets- och servicenämnden, med ett utökat ansvar för transport och tvätt, kommer att behålla sin roll som formell ”byggherre” och förvaltare av investeringsprojekt.

Den största förändringen i praktiken är att Fastighets- och servicenämnden inte längre har ansvar för förvärv och försäljning av fast egendom, tomträtter och bostadsrätter.

Regionfastigheter som från september 2009 är en del av Regionservice har liksom tidigare en stöd- och serviceroll inom investeringsprocessen.

Samtliga berörda som tillfrågats anser att ägarrollen har tydliggjorts och att för- ändringen tros leda till positiva konsekvenser i investeringsprocessen. Ägarut- skottets involvering kommer innebära en bättre överblick av helheten, snabbare och mindre byråkratiskt hanterande samt ökad centralisering av investeringarna.

Det framfördes även synpunkter på att det är rimligt att koncernledningen tar större ansvar med tanke på att bygginvesteringarna uppgår till omkring 800 mnkr

(11)

Deloitte  Region Skåne  10 årligen vilket är en betydande summa. Det förmodas även leda till större förstå- else från koncernledningen avseende eventuella budgetavvikelser som kommer att bli uppdaterade på en mer löpande basis än tidigare.

Ägarrollen för byggnadsinvesteringar har i och med de uppdaterade riktlinjerna samt nämndreglementet förtydligats. Till följd av ägarrollens övergång till Regionstyrelsen har dock Regionservice nu två huvudmän, dels Fastighets- och servicenämnden, dels Regionstyrelsen och tjänstemän i koncernledningen. Huru- vida denna situation kommer att leda till några svårigheter får framtiden utvisa.

Helt klart är att nämndens ställning – åtminstone ur ett investeringsperspektiv – har försvagats markant.

3.5 Ägarrollen inom trafiken

Regionstyrelsen har även förtydligat ägarrollen inom kollektivtrafiken. I nämnd- reglementet har följande ansvarsområde strukits från Kollektivtrafiknämndens uppgifter:

Nämnden får besluta om utrustningsinvesteringar upp till ett belopp om 100 mnkr per år och upp till 50 mnkr per investering.

Denna förändring av ansvarsområde leder dock inte till någon praktisk ändring av nämndens arbete eftersom nämnden redan tidigare lämnade förslag till inve- steringsbeslut för fullmäktige som slutligen tog det formella beslutet. Dessutom utför Skånetrafiken inte investeringar utöver årlig beslutad investeringsram i samma utsträckning som inom bygginvesteringar, varför påverkan inte blir markant.

Ägarrollen inom kollektivtrafiken har förtydligats. Detta leder dock inte till några väsentliga praktiska förändringar för Kollektivtrafiknämnden.

3.6 Koncerninköps roll

Koncerninköp fick en ny organisatorisk roll för ett år sedan och lyder nu direkt under koncernledningen. Ansvarsområdet är att effektuera upphandlingar av såväl investeringar som tjänster och förbrukningsmaterial inom Region Skåne.

Koncerninköp har en uttalad roll som strategisk inköpare.

Koncerninköp medverkar i prioriteringsprocessen avseende sjukhusens behov av medicinsk teknisk utrustning och får löpande information om vilka investeringar som finns med i verksamheternas budgetförslag under våren. Sjukhusen ansvarar för att kalkylen och budgeten upprättas. Koncerninköp medverkar dock vid s k benchmarking av de olika leverantörerna på marknaden när rimlighetsbedömning av investeringsbeloppen görs. Koncerninköps verkliga roll i investeringsprocessen blir dock aktuell i samband med att investeringsbeslutet tagits och upphandlingen ska verkställas.

(12)

Deloitte  Region Skåne  11 Koncerninköp upplever att informationen om vilka investeringar som ska

genomföras kommande år kommuniceras med tillräcklig framförhållning. I den förutvarande budgetprocessen kunde informationen nå upphandlarna under janu- ari-februari samma år som investeringarna skulle göras vilket omöjliggjorde en jämn arbetsbelastning på helårsbasis och innebar sämre möjligheter att planera för effektiva inköp.

Koncerninköp har en passiv roll under investeringens prioriteringsprocess genom att löpande följa respektive enhets budgetförslag. Koncerninköps aktiva roll

aktualiseras först vid investeringsbeslutet då upphandlingsförförandet inleds.

3.7 Dialog för att minimera felaktiga beslut

Att riktlinjerna anger tydliga principer kring ansvarsfördelningen mellan de olika parterna i processen utgör grunden för en god dialog. Att dessutom beslutsnivå- erna mer konkret har specificerats underlättar även det en löpande dialog. Rikt- linjerna beskriver närmre dialogen inom budget- samt prioriteringsprocessen rörande investeringarna. Parterna i denna frågeställning anser vi är ägaren, beställaren och utföraren.

Hur dialogen kommer att utformas till följd av de nya riktlinjerna är något som tiden får utvisa menar vissa av de tillfrågade i granskningen. Dock möjliggör de informella och formella forumen som finns en god dialog. Exempel på sådana forum som samordnar de olika parterna i investeringsprocessen är följande:

 I budgetprocessens prioriteringsfas samordnas hälso- och sjukvårdsför- valtningarnas investeringsbehov genom att Centrum för verksamhets- planering och analys träffar enheterna. Under våren har flera av dessa möten ägt rum med en utökad representation av medicinska rådgivare från centralt håll. Detta leder till att fler relevanta diskussioner kan äga rum med de berörda verksamheterna.



Styrgrupper – i samband med investeringar överstigande 20 mnkr. I gruppen finns representanter från verksamheten med investeringsbeho- vet, Regionservice, ägare (dvs tjänsteman från koncernledningen).

Styrgrupper existerade som forum även tidigare men nytt är att det blivit tydligare vem som blir ägarens representant och att även representant från produktion samt medicinsk direktör ges möjlighet att med- verka. Styrgruppen förmodas underlätta upprättande av tydlig behovs- och verksamhetsbeskrivning vilket leder till högre kvalitet i förkalky- len. Genom tät uppföljning i projekten (styrgruppernas möten proto- kollförs) kan budgetavvikelser och eventuella tilläggsanslag tidigt identifieras och kommuniceras centralt på ett mindre byråkratiskt sätt.

 Prosamt – forum som hanterar upphandlingar för medicinsk-teknisk utrustning. Gruppen har i uppgift att göra prioriteringar avseende medicinsk-tekniska investeringar och försöka att så långt som möjligt genomföra samupphandlingar. Följande enheter finns representerade i Prosamt: Centrum för verksamhetsstyrning, Medicinsk rådgivare, Koncerninköp. Gruppen har funnits tidigare men har på senare tid blivit mer formaliserad.

(13)

 Så kallade Regionservice ekonomimöten – som äger rum var sjätte vecka och där bland annat följande personer medverkar: ekonomi- direktör Harald Lindström, finansdirektör Sven Carlsson, finanschef Lennart Henriksson, produktionschef Lars Kristensson, Lars Blixt verksamhetscontroller på avdelningen centrum för verksamhetsplane- ring och analys och slutligen från Regionservice bland andra service- direktör Ingemar Nilsson. Forumet behandlar bland annat bygginve- steringsfrågor. Diskussioner sker kring vilken status respektive byggprojekt har samt vem som är ansvarig för respektive projekt. Dessutom avhandlas projektens kostnadsuppföljning, tidplaner och behov av politiska beslut.

De formella och informella forumen skapar utrymme för en god dialog som möjlig- gör en tillförlitlig investeringsprocess. Tiden får dock utvisa vilken typ av dialoger som de nya riktlinjerna öppnar upp för.

3.8 Ansvar för realistiska kalkyler

Ansvaret för att upprätta kalkyler är oförändrat från tidigare. Regionservice ansvarar för att upprätta kalkylerna för bygginvesteringar. Avseende driftskost- naderna finns ett ansvar hos verksamheten som framfört behovet av investeringen. Skånetrafiken ansvarar för kalkylerna avseende investeringarna relaterade till trafiken. För investering i medicinsk-teknisk utrustning är det respektive sjukhusförvaltning som ansvarar för kalkylen.

Att kalkylerna görs med noggrannhet och är rimliga är grundläggande i investeringsprocessen. För att göra en realistisk kalkyl gäller att tillämpa en tydlig behovsprövning och verksamhetsbeskrivning. Riktlinjerna för investeringsprocessen anger vilken typ av detaljerad information och övervägande som måste göras inför ett beslut. Att riktlinjerna tas i bruk och att samtliga överväganden tas på allvar i investeringsprövningen är av vikt för att det ska få genomslag ut i organisationen. Det är för tidigt att uttala sig om riktlinjerna kommer att innebära att kvaliteten höjs i beräkningar och kalkyler. Nedan anges vissa moment i riktlinjerna som dock talar för en ökad kontroll och mindre risk för felaktiga kalkyler.

 Beslutet avseende slutligt investeringsanslagsbelopp fattas i ett senare skede i investeringsprocessen än vad som var fallet tidigare. Fram tills att upphandlingen äger rum kommer investeringen att bedömas utifrån preliminära kalkyler. Vid upphandlingstidpunkten kommer den slutliga kalkylen att antas vilket bör leda till att denna upprättas på mer aktuell information än tidigare.

 Styrgruppernas involvering i ett tidigare skede i projektet innebär en övervakande kontroll och möjlighet till kritiskt ifrågasättande av upp- rättad kalkyl vilket bör leda till hög kvalitet i förkalkylen. Genom tät uppföljning i projekten kan budgetavvikelser och eventuella

tilläggsanslag tidigt identifieras och kommuniceras centralt.

(14)

 Ändrad rutin kring tilläggsäskande kommer innebära att eventuella för- dyringar kommer att lösas på en lägre nivå inom organisationen än tidigare.

 Förbättrad uppföljning och efterkalkyl kommer att avslöja om det före- kommit brister i kalkylerna och bör kunna leda till förbättrad kalkyle- ring i framtiden.

Ansvaret för att upprätta kalkyler är oförändrat från tidigare. Att de nya riktlinjerna tas i bruk och att samtliga överväganden tas på allvar i investeringspröv- ningen är av vikt för att det ska få genomslag ut i organisationen. Det är för tidigt att uttala sig om huruvida riktlinjerna kommer att innebära att kvaliteten höjs i beräkningar och kalkyler. Det finns däremot vissa moment i riktlinjerna som talar för en ökad kontroll och mindre risk för felaktiga kalkyler.

3.9 Valutasäkring av investeringar

Det noterades i rapport nr. 9-2008 att Region Skåne var utsatt för väsentlig valutarisk i samband med tågupphandlingen, vilken beskrivits ovan i avsnitt 3.1.2.

I de nya riktlinjerna framgår att samtliga investeringar ska ske i svenska konor, alternativt valutasäkras. På så sätt ska framtida investeringar undgå den valuta- exponering som Region Skåne drabbats av i samband med tåginvesteringen.

Historiskt sker större delen av Regionservices investeringar samt Koncerninköps upphandlingar i svenska kronor. För att tydliggöra Region Skånes ståndpunkt avseende valutan är det dock viktigt att en policy nu finns på plats.

Det var av vikt att ta fram en policy där valutahanteringen av investeringar regle- rades. De nya riktlinjerna inkluderar en policy som hanterar valutafrågan. Samt- liga inköp ska ske i svenska kronor, alternativt valutasäkras.

3.10 Redovisning, uppföljning och kontroll

Hur redovisning sker av respektive investering faller utanför ramen för de nya riktlinjerna för investeringsprocessen. Som vi noterade i vår förra rapport finns dock tydliga riktlinjer från centralt håll inom Region Skåne om hur redovisningen av anläggningstillgångar ska hanteras. Redovisningen har inte heller vid detta granskningstillfälle framförts som något problemområde inom investeringsprocessen.

Uppföljning och efterkalkyler av större projekt inom respektive område görs.

Byggprojekten rapporteras till Fastighets- och servicenämnden vid varje nämndsmöte (sju gånger per år) och till nämndens presidie varje månad. Upp- följning av utrustningsprojekt kommuniceras centralt varje tertial.

Dessutom finns nya riktlinjer att större byggprojekt överstigande 20 mnkr ska slutredovisas till regionstyrelsen. Slutredovisningen som sker ett år efter idrift- tagandet ska även omfatta en bedömning av investeringens funktionalitet, s k

”kundnöjdhetsundersökning”.

(15)

Deloitte  Region Skåne  14 3.10.2 Bedömningar och slutsatser

Riktlinjerna tydliggör processen för uppföljning och slutredovisning av investeringsprojekten.

3.11 Övergripande bedömning och slutsats

Granskningsprojektet har utförts fyra månader efter att ”Riktlinjer för investeringsprocessen i Region Skåne” antagits. Avsikten med granskningen har varit att bedöma hur arbetet fortskrider avseende investeringsprocessen.

Flertalet av de brister som vi noterat i vår föregående rapport har hanterats i de nya antagna riktlinjerna vilket ökar möjligheten för Region Skåne att säkerställa en investeringsprocess med ökad intern kontroll.

Huruvida de nya riktlinjerna i realiteten leder till en högre kvalitet i kalkyler och beslutsunderlag kommer att visa sig först när den nya processen varit i bruk i organisationen en tid. Det är först vid senare tillfälle en granskning skulle utvisa om de nya riktlinjerna lett till ett mindre antal budgetavvikelser och tilläggs- äskanden. Förvaltningarna, och framförallt Regionservice, står inför utmaningen att säkerställa att riktlinjerna i praktiken hanteras korrekt. Genom att beloppet i investeringsanslaget fastställs i ett senare skede (först efter upphandling) bör detta leda till att budgetavvikelser i större utsträckning undviks.

Att investeringarna har fått ett större fokus från ägaren borgar för att eventuella överraskningar avseende investeringarna kan komma till kännedom och åtgärdas i ett tidigare skede. Hur ägarutskottet kommer att agera och vad det i praktiken kommer att innebära visar sig under året när investeringsriktlinjerna tas i bruk.

Vem som får ansvaret att ingå i styrgrupperna i respektive investeringsprojekt är ännu oklart.

En framtida utmaning för Region Skåne är att göra de nya riktlinjerna kända för berörda parter inom organisationen samt att implementeringen sker så att det råder en enhetlighet i hur en investering praktiskt hanteras och dokumenteras från investeringsäskande till genomförande- och slutförandefasen.

(16)

4 Intervjupersoner

Vi har i denna granskning genomfört intervjuer med nedan angivna personer.

Namn Titel Enhet

Sören Olofsson Regiondirektör Koncernledningen Sven Carlsson Finansdirektör Koncernledningen Harald Lindström Ekonomidirektör Koncernledningen Lars Blixt Verksamhetscontroller Centrum för verksamhets-

planering och analys Per Dahlgren Inköp och upphandlingsdir Koncerninköp Lars Wilander Enhetschef Med tekn Koncerninköp Ingemar Nilsson Servicedirektör Regionservice

Douglas Roth Ordförande Fastighets- och servicenämnden Tommy Persson Ekonomichef Skånetrafiken