Målstyrning och prestationsmätning inom offentlig sektor
En fallstudie om Polismyndigheten i Sverige
Författare:
Nima Avazpour Lukas Bruce Oscar Weber
Handledare: Elias Bengtsson Examinator: Pia Nylinder Termin: VT21
Ämne: Examensarbete i ekonomistyrning för Civilekonomprogrammet
Nivå: Kandidat, 15 HP Kurskod: 2FE24E Datum: 31 maj 2021
Kandidatuppsats
Förord
Vi vill rikta ett stort tack till alla medverkande på Polismyndigheten för intressanta och lärorika intervjuer. Vidare vill vi också tacka vår handledare Elias Bengtsson som under studiens gång varit till stor hjälp med vägledning och givit värdefull feedback. Vi vill även tacka Pia Nylinder för hennes expertis samt alla råd, insikter och kommentarer under arbetets gång. Slutligen sträcker vi ut ett tack till alla opponenterna på seminarierna som givit
konstruktiv kritik som många gånger hjälpt oss identifiera problem som vi själva missat.
Utan all eran hjälp hade kandidatuppsatsen varit omöjlig att genomföra.
Tack!
Växjö 31 maj 2021
Nima Avazpour Lukas Bruce Oscar Weber
Sammanfattning
Kandidatuppsats, Civilekonomprogrammet, Ekonomihögskolan vid Linnéuniversitet, 2FE24E, VT-2021.
Författare: Nima Avazpour, Lukas Bruce & Oscar Weber Handledare: Elias Bengtsson
Examinator: Pia Nylinder
Titel: ”Målstyrning och prestationsmätning inom offentlig sektor: En fallstudie om Polismyndigheten i Sverige”
Bakgrund: Polismyndighetens mål och budget återfinns i regleringsbrevet som varje år ges ut av regeringen. Genom regleringsbrevet vill regeringen på så sätt styra polisverksamheten. Det kan uppstå ett problem i denna process då politikerna inte alltid innehar den insikt som krävs för att sätta målen på ett verklighetsenigt sätt, vilket innebär att målen inom offentlig sektor ofta ses som otydliga.
Syfte: Syftet med denna studie är att förstå hur Polismyndigheten styr utifrån regeringens mål samt vilka problem som kan uppstå. Dessutom ligger fokus på att ge insikt i hur målen
hanteras och omvandlas i praktiken samt hur man förstår dem på olika nivåer inom organisationen. Vidare undersöks hur prestationsmätning utförs i praktiken samt vilka problem som uppstår i detta arbete.
Metod: Genom en kvalitativ forskningsstrategi och en abduktiv ansats har en enfallstudie med semistrukturerade intervjuer genomförts. Även dokument har studerats som ett komplement till de semistrukturerade intervjuerna.
Slutsats: Regleringsbrevet bryts ner till en verksamhetsplan (Strategi 2024) och den
operationaliseras sedan ute på de olika avdelningarna och regionerna. Problemen vi fann är en brist i förståelse mellan politiker och Polismyndigheten gällande kunskap samt att
myndigheten inte äger hela rättsprocessen då andra myndigheters arbete också spelar in här.
En enorm mängd mätningar görs både av kvalitativ och kvantitativ art. Under senare år har ett stort fokus lagts på effekten av insatserna vilket också är en del av problemet då effekter är svåra mäta. Uppföljningen handlar om att se till effekterna som målen ska leda till men det är däremot svårt att veta om ett mål är uppfyllt eller inte då målen är av ökande, minskande eller
bibehållande art. Informationen från uppföljningarna används av högre uppsatta chefer för utvärdering samt förbättringar i verksamheten.
Nyckelord: Målstyrning, Prestationsmätning, Polis, Polismyndigheten, Offentlig sektor, Regering, Regleringsbrev, Verksamhetsplan, Uppföljning
Abstract
Bachelor thesis in Business Administration, School of Business and Economics, Linnaeus University, 2FE24E, 2019.
Authors: Nima Avazpour, Lukas Bruce & Oscar Weber Supervisor: Elias Bengtsson
Examiner: Pia Nylinder
Title: “Performance management and performance measurement in the public sector: A case study about the Swedish law enforcement”
Background: The police agencies goals and budgets are given from government directives which are given out each year by the government. Through these directives the government means to manage the police operation. A problem can occur in this process since politicians do not always have the required understanding of needed to set realistic targets, which leads to goals within the public sector often being seen as obscure.
Purpose: The purpose of this study is to understand how the Swedish police agency is managed through the governments goals and which problems can occur. The aim is also to provide insight these goals are handled and transformed in practice as well as how these goals are understood on different levels within the organisation. Furthermore, we examine how performance measurement is used in practice as well as which problems occur in the process.
Method: Through a qualitative research strategy and an abductive approach, a case study containing semi-structured interviews has been completed. Documents have also been studied as a complement to these semi-structured interviews.
Conclusion: The government directives are broken down into a business plan (Strategy 2024) which is further operationalised in the different departments and regions. The problems we found were a lack of understanding between the politicians and police agency regarding knowledge as well as the agency itself does not own the entire legal process, since other agencies also play a part in it. An enormous number of measurements are being performed of both qualitative and quantitative sorts. During the last years, a large focus has been put on the actual effect of their efforts which also is a part of the problem since effects are difficult to
measure. Monitoring is about looking at the effects that the goals are intended to provide but it can be difficult to assess whether a goal is attained or not since these goals are set in a way that they must always increase, decrease or be maintained. The information from the
monitoring process is used by leaders within the organisation for evaluations as well as for making improvements to the organisation.
Keywords: Performance Management, Performance Measurement, Police, Law Enforcement, Public sector, Government directives, Business plan, Monitoring
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problematisering ... 3
1.3 Syfte ... 6
1.4 Frågeställning ... 6
1.5 Disposition ... 6
2 Polismyndighetens organisation ... 7
3 Metod ... 9
3.1 Forskningsdesign ... 9
3.2 Forskningsstrategi ... 10
3.3 Forskningsansats ... 10
3.4 Litteratursökning ... 11
3.5 Undersökningsobjekt ... 12
3.5.1 Urval av respondenter ... 13
3.6 Tillvägagångssätt för materialinsamling ... 14
3.6.1 Dokument ... 14
3.6.2 Intervjuer ... 14
3.6.3 Intervjuguide ... 15
3.6.4 Genomförandet av intervjuer... 16
3.7 Tolkning av empiriskt material ... 16
3.8 Kvalitetskriterier ... 17
3.9 Etiska överväganden ... 19
4 Teoretisk referensram ... 20
4.1 Målstyrning ... 20
4.2 Målstyrningsprocessen ... 21
4.2.1 Målstyrning inom polisen ... 22
4.2.2 Målstyrning i svensk offentlig sektor ... 23
4.3 Mål inom offentlig sektor ... 24
4.4 Prestationsmätning ... 26
4.4.1 Prestationsmätning i den offentliga sektorn ... 27
4.5 Effektivitet ... 28
4.6 Kritik mot målstyrning ... 29
5 Empiri ... 31
5.1 Regleringsbrevet ... 31
5.2 Strategisk verksamhetsplan 2020–2024 ... 32
5.3 Intervjuer med intervjuguide 1 ... 33
5.3.1 Regleringsbrevet ... 33
5.3.2 Översättningsprocessen ... 35
5.3.3 Problem vid översättningen och motsägelsefulla mål ... 37
5.3.4 Prestationsmätning ... 40
5.3.5 Problem vid mätning av prestationer ... 43
5.3.6 Uppföljning ... 44
5.4 Intervjuer med intervjuguide 2 ... 46
5.4.1 Mål och arbete ... 46
5.4.2 Prestationsmätning ... 47
5.4.3 Uppföljning ... 48
6 Analys ... 50
6.1 Översättning av målen från regleringsbrevet ... 50
6.2 Problem vid översättningen och hantering ... 53
6.3 Prestationsmätning ... 55
6.4 Problem vid mätning av prestationer ... 57
6.5 Uppföljning av mål ... 59
7 Slutsats ... 61
7.1 Målstyrning och prestationsmätning i Polismyndigheten ... 61
7.2 Förslag till vidare forskning ... 63
Referenser ... 65 Bilagor ... I Bilaga 1 ... I Bilaga 2 ... III Bilaga 3 ... IV
1
1 Inledning
Inledningen består av en bakgrund i den svenska offentliga sektorn och hur den är finansierad och uppbyggd. Vidare förklaras även hur regeringen styr de statliga
myndigheterna och hur mål för sådana verksamheter sätts. Därefter diskuteras tidigare forskningsresultat och kritik angående just prestationsmätning och målstyrning inom den offentliga sektorn. Vidare mynnar detta ut i en frågeställning samt syfte med arbetet.
Nyckelord som kommer att diskuteras är: prestationsmätning, new public management, mål- och resultatstyrning samt regleringsbrev.
1.1 Bakgrund
I Sverige ansvarar den offentliga sektorn för många samhällsuppgifter. Ett exempel på dessa är hälso- och sjukvård, utbildning samt rättsväsende. På senare år har den offentliga sektorn alltmer börjat decentraliseras från central nivå till regional och lokal nivå. Vissa uppgifter ansvarar dock fortfarande staten för, exempelvis polisväsendet och åklagarväsendet. För att den offentliga sektorn ska kunna utföra sina uppgifter och stå till tjänst för landets invånare krävs finansiering. Finansieringen av den offentliga sektorn i Sverige har anpassats enligt samhällsutvecklingen och främst finansieras den offentliga sektorn genom skatter men även genom bidrag, avgifter samt lån (Nationalencyklopedin, u.å).
Hur mycket pengar staten hanterar framkommer i budgeten som beslutas varje år i december.
Budgeten redogör för hur statens intäkter och utgifter ska fördelas. Regeringen genomför politiken genom de statliga myndigheterna. Instruktionerna för vad som ska göras och hur stor budget de olika myndigheterna har återfinns i regleringsbrevet som utfärdas av regeringen varje år. I regleringsbrevet återfinns målen som verksamheterna ska nå (Regeringen, 2017).
Vissa myndigheter så som Polismyndigheten har även olika lagar och förordningar som ska följas (Polisen, 2020).
I och med den ekonomiska krisen i slutet av 1980-talet började man fokusera på
effektivisering av staten och genom detta har bland annat nya resultatinriktade styrformer blivit allt vanligare (Hood, 1991; Nationalencyklopedin, u.å). För att kunna styra
resultatbaserat behöver man även kunna mäta resultaten man faktiskt når med styrningen. För att en organisation ska kunna implementera sin strategi på bästa möjliga sätt kan enligt Anthony, Govindarajan, Hartmann, Krauss & Nilsson (2014, 385) prestationsmätning
2
användas. Prestationsmätningen bidrar även med viktig återkoppling både till chefer och anställda vilket främjar lärande och motivation inom organisationen (Anthony et al, 2014, 385). Centralt för all slags prestationsmätning är sambandet mellan den ekonomiska
resursanvändningen och effekten. Det vill säga vad organisationen faktiskt får ut för verkan och det kan vara allt från avkastning till kundnöjdhet (Adcroft & Willis, 2005). Den generella tankegången för prestationsmätning är grundläggande. Organisationen sätter upp ett tänkt mål och sedan sätter man även upp prestationsindikatorer som man mäter prestationerna med (de Bruijn, 2002). I privat verksamhet blir det här betydligt enklare då man lätt kan studera nyckeltalen, då det huvudsakliga målet är att göra vinst. I offentlig verksamhet ligger
svårigheten i att målen inte är tydliga. Nyckeltal kan fylla en mängd funktioner men ska alltid kopplas till de olika framgångsfaktorerna en organisation innehar. De kan visa vart
organisationen ligger i nuläget gentemot sina uppsatta mål och ge en chans för korrigering vid behov (Catasús, Högberg & Johrén, 2017, 17–23;177–178).
I statliga myndigheter mäts detta annorlunda, exempelvis menade de Bruijn (2002) att det kan mätas i direkt produktivitet såsom exempelvis antalet domar i en domstol, antalet gjorda polisrapporter eller antalet patienter som en läkare behandlar. Däremot menar Ammons (2004, 147) att endast studera och mäta direkt produktivitet inte räcker, då detta ofta kan leda till att man förbiser möjligheter och alternativ som kan förbättra resultaten, därmed blir det viktigt att också ta hänsyn till kvaliteten och inte endast produktiviteten.
I Sverige sätts målen för verksamheterna i den offentliga sektorn av de förtroendevalda, det vill säga politikerna. Målen som sätts upp ska beskriva det resultat man vill uppnå eller ett tänkt läge som kommunen eller verksamheten vill nå (SKR, 2014, 17). I ett
målstyrningssystem räcker detta inte, utan det krävs även information om egenskaper som invånarna men även brukarna av systemet anser vara viktiga. Egenskaperna kan mätas med just resultatindikatorer och för att det ska bli tydligt att verksamheten arbetar med ett resultatstyrsystem behöver resultatmålen kopplas till resultatindikatorerna (SKR, 2014, 17).
Målstyrning har några fördelar som belyses av Rodgers & Hunter (1992) som studerade hur effektiv målstyrning inom den offentliga sektorn verkligen är. De fann ett positivt samband mellan metoden och produktivitet i alla offentliga verksamheter som studerades. Pasha (2018) menar att målstyrning i polisverksamhet är ett effektivt redskap för att minska brottslighet och att målstyrning kan förbättra resultaten.
3
Genom den här bakgrunden som har presenterats märker man tydligt att prestationsmätning och målstyrning är nära besläktat samt att de båda metoderna ofta kan användas tillsammans.
1.2 Problematisering
Prestationsmätning har under en lång period varit ett omtalat ämne och är en del av New Public Management (NPM), då dessa reformer har främjat användningen av
prestationsinformation för att utkräva ansvar, vilket innebär att mätningar måste göras. NPM är ett samlingsbegrepp för allmänt liknande administrativa doktriner som dominerade den byråkratiska reformagendan från slutet av 1970-talet. Uppkomsten av NPM har sin grund i tron att regeringar hade blivit överbelastade, ineffektiva samt oöverkomliga. Dessa reformer handlar övergripande om att göra regeringen mer affärsmässig för att på så sätt öka
effektivitet, spara pengar och få dem mer lyhörda i förhållande till sina medborgare.
Resultatet blev att flera länder, inklusive Sverige genomförde stora reformer av den offentliga sektorn där idéerna så småningom kom att kallas NPM (Hood, 1991; Pollitt & Bockaert, 2017, 6; Brunsson, 2002; Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2015, 32).
Målstyrning infördes till följd av dessa reformer i den offentliga sektorn i Sverige mellan 1980 och tidigt 1990-tal och har sedan dess varit ett centralt styr- och förvaltningsverktyg (Sundström, 2007; Kristiansen, 2015; Modell & Grönlund, 2006). Det är svårt att hitta en enhetlig definition av begreppet målstyrning, varför det också finns en mängd olika forskare som har försökt att formulera en definition. En vardaglig definition återges av Greenwood (1981) där det förklaras som att mäta genomfört arbete i förhållande till uppsatta mål. En effektiv verksamhet är en organisation som uppfyller de formella och övergripande målen.
Inom Polismyndigheten är det regleringsbrevet som är grunden för det arbete som polisen ska utföra och en effektiv polis blir därmed en myndighet som når upp till regeringens
formulerade mål (Modell & Grönlund, 2006, 15; Polisen, u.å.).
Målstyrning inom den offentliga sektorn har varit föremål för oerhört mycket kritik. Den generella kritiken som återfinns handlar mestadels om att målen behöver kunna mätas samt definieras tydligt i verksamheten (SKR 2014, 8; Rombach 1991, 107; Vedung 2009, 97–99;
Heinrich 2002). Ett exempel på detta återfinns i Polisens regleringsbrev, där ett av huvudmålen för verksamheten är att ”Människors trygghet ska öka”, vilket kan ses som abstrakt och svårt att mäta kvantitativt (Regeringen, 2021). Heinrich (2002) menar även att det återfinns en svårighet i att hitta lämpliga styrmodeller för att nå ett önskat resultat. Det
4
finns huruvida betydligt fler problem och ett av dessa belyses av Pihlgren & Svensson (1989, 98–99) som menar att målen endast är kända i en begränsad krets av personer som utarbetat dem samt att det finns tolkningsskillnader mellan olika nivåer inom verksamheten.
För att styrningen ska fungera så effektivt så möjligt menar SKR (2014, 8) att man bör begränsa antalet uppställda politiska mål till 2–3 per respektive verksamhet. I och med att polisens målsättningar både kan vara kvalitativa i den mån att man vill öka tryggheten i samhället och kvantitativa i den mån att man griper fler brottslingar kan man ställa sig frågan om huruvida målstyrning och prestationsmätning är lämpligt i polismyndigheten.
Aktiviteter som utförs av polisen är huvudsakligen immateriella och är inte enkla att bedöma, exempelvis är det svårt att genom prestationsmätning bedöma om polisen har inbringat en känsla av säkerhet och trygghet i samhället. Därför blir det viktigt att noggrant utveckla ett prestationsmätningssystem om målet är att fånga kvaliteten och effektiviteten i polisarbetet (Gomes & Mendes, 2013). Polisen utför många olika arbetsuppgifter som också skiljer sig åt väldigt mycket, vilket då innebär att det finns en risk för tvetydighet i målsättningarna och mätbarheten av resultaten. För att kunna hantera den här komplexiteten måste de uppställda målen och ansvarsområdena vara tydligt definierade (Verbeeten, 2008).
Polismyndigheten har fortfarande kvarstående utmaningar från sin omorganisation 2015, gällande styrningen där man specifikt pekar på att beslutsfattande på den centrala nivån inte alltid leder till konkreta förändringar på lokal nivå (Statskontoret, 2018). Polismyndigheten använder sig fortsatt av målstyrning och prestationsmätning och problemen med styrningen kvarstår därav blir det ett relevant undersökningsobjekt. Statskontoret (2018) konstaterar även att Polismyndigheten inte utnyttjar styrningsmöjligheterna fullt ut på grund av bristande förankring och svag samordning mellan olika styrande funktioner. Detta blir relevant för studien då målöversättningen mellan olika nivåer inom Polismyndigheten undersöks samt hur informationen når ut till de olika nivåerna.
Det finns en enorm mängd forskning kring målstyrning och prestationsmätning inom både polis och offentlig sektor i allmänhet med flera olika inriktningar från implementation och förbättringar till mer emotionella argument om välmående och jobbnöjdhet. Mycket av det som finns skrivet diskuterar nackdelar med systemet och de flesta menar att ge förbättringar och förändringar till det, ett vanligt exempel på detta fenomen är artiklar som säger att problemen med målstyrning i stor del kommer från målsättningen, både komplexiteten av processen och prioriteringen av vad som mäts (se exempelvis, Rogerson, 1995; Moore &
5
Braga, 2003; Avdasheva, Golovanova & Katsoulacos, 2019; Gomes & Mendes 2013;
Carmona & Grönlund, 2003). Att lägga extra tid och åtanke till att prioritera mål kan anses vara en central del, metoden för detta varierar dock från att det bör ske genom förändring i ledningen till via implementering av nya ramverk eller system (Shane, 2010; Moore & Braga, 2003; Gillespie, Gillespie, Sliter, Colatat, Nolan & Guion, 2018).
Ana Melo & Luís Mota (2020) undersökte Portugals polis där de valde att jämföra
verksamheten med litteraturen skriven av Bouckaert och Halligan. De fann att organisationen hade implementerat en mängd verktyg för att mäta prestationer men hade misslyckats
implementera dessa mått i styrningen av verksamheten. Detta innebar att måtten endast användes för att bedöma interna prestationer, vilket innebar att man fokuserade på just dessa mål för att visa ett ”bra resultat”. Detta är inte den sanna meningen med målstyrning och innebär missad potential för insikt och lärdom som kan ge ökad extern effektivitet menar författarna.
Offentliga myndigheter skiljer sig ofta mellan olika länder, det kan ses exempelvis i Mads Bøge Kristiansens (2015) studie där han valde att undersöka skillnaden mellan Sverige, Norge och Danmark. Han fann att skillnaden inte var så stor i detta fall men kom fram till att de skillnader som uppstått troligen är kopplade till de olika utmaningarna varje land mött vid implementering av målstyrning samt graden av politisk inverkan i processen. Inom
forskningen runt den offentliga sektorn finns det ett antal studier som avser analysering av målstyrning, beskrivning av hur det fungerar samt undersökning av hur personer inom organisationen uppfattar mål och mått, ett exempel på detta är studien gjord utav Cäker och Siverbo (2018).
Målstyrning och prestationsmätning inom den offentliga sektorn är som ovan nämnts ett mycket beforskat område. Det handlar ofta om svårigheter vid design och implementering av målstyrnings- eller prestationsmätningssystem. Dessutom rör det många gånger nackdelar med systemet (Heinrich, 2002; Pihlgren & Svensson ,1989; Modell & Grönlund, 2007;
Bouckaert & Balk, 1991) och förslag på förbättringar (Heinrich, 2002; de Bruijn, 2002). Det finns en begränsad mängd forskning om hur målstyrning och prestationsmätning används i praktiken inom offentliga organisationer och ännu mindre om hur det används inom Polismyndigheten i Sverige. Vårt bidrag ligger därmed i att ge insyn i målstyrning och prestationsmätning inom den svenska polisen, hur det går till och hur människor på olika nivåer uppfattar dessa mål och mått. Ytterligare kommer problem med delar av processen
6
identifieras och kopplas med den teori som finns skriven gällande problem inom offentlig sektor samt polisen. Detta kommer att kunna ligga som grund för framtida forskning inom området då andra kan använda detta arbete som en startpunkt genom att vidare undersöka de andra myndigheterna inom rättsväsendet som är en del av kedjan eller genom att utöka undersökningen till att inkludera exempelvis politiker. Ytterligare kan detta arbete ligga som grund för att ge rekommendationer gällande förbättringar av Polismyndighetens styrning.
1.3 Syfte
Syftet med denna studie är att förstå hur Polismyndigheten styr utifrån regeringens mål samt vilka problem som kan uppstå. Dessutom ligger fokus på att ge insikt i hur målen hanteras och omvandlas i praktiken samt hur man förstår dem på olika nivåer inom organisationen. Vidare undersöks hur prestationsmätning utförs i praktiken samt vilka problem som uppstår i detta arbete. Det övergripande ämnet blir således att analysera hur en offentlig verksamhet som polisen använder sig av målstyrning och prestationsmätning samt vilka utmaningar som uppstår i det arbetet.
1.4 Frågeställning
För att kunna undersöka vårt syfte har vi tagit hjälp av följande frågeformuleringar:
• Hur översätts målen från regleringsbrevet till konkreta mål inom olika nivåer hos Polismyndigheten?
• Vilka problem uppstår vid översättningen och hur hanteras dessa?
• Hur mäts prestationer och vilka problem uppstår runt detta?
• Hur sker uppföljningen av verksamhetsmålen?
1.5 Disposition
Inledningskapitlet består av en bakgrund samt problematisering av det valda ämnet som avslutningsvis leder till den valda frågeställningen samt syftet med arbetet. Kapitel 2 beskriver hur Polismyndigheten är organiserad och särskilt fokus läggs på region syd. I kapitel 3 beskrivs den valda forskningsmetoden som kommer att tillämpas för att svara på de valda forskningsfrågorna samt uppnå arbetets syfte.
Fokus för kapitel 4 ligger i teorin där målstyrning och prestationsmätning i den offentliga sektorn kommer att beskrivas djupare. Detta syftar till att bygga grunden för studien för att
7
sedan kunna användas för att besvara den valda frågeställningen. I kapitel 5 kommer de intervjuer som utförts att sammanställas där detta kommer att utgöra arbetets empiri.
I kapitel 6 kommer den teori vi har valt ut att ställas mot den insamlade empirin och här kommer även en analys föras. Kapitel 7 blir den avslutande delen på arbetet och här presenteras de svar vi har kommit fram till på forskningsfrågorna samt förslag till vidare forskning.
2 Polismyndighetens organisation
Polismyndigheten är en av Sveriges största myndigheter med nästan 34 000 anställda. Denna organisation leds av en chef, rikspolischefen, som ensamt bär ansvar för hela verksamheten, vilket innebär att det är en enrådsmyndighet. Rikspolischefen blir utvald av regeringen och har ett kansli till sitt befogande som syftar till att ge stöd och strategisk rådgivning.
Organisationen delas upp i sju olika polisregioner, Bergslagen, Mitt, Nord, Stockholm, Syd, Väst och Öst. Dessa olika regioner har ett eget ansvar för verksamheten inom det givna geografiska området och detta ansvar rör tre olika nyckelverksamheter som är
utredningsverksamhet, brottsförebyggandeverksamhet samt service. De högsta positionerna i en region består av en regionpolischef samt en biträdande regionchef som då ansvarar för de tre nyckelverksamheternas styrning (Polisen, 2019a).
Förutom denna indelning, delas organisationen även in i åtta olika nationella avdelningar, bestående av ekonomi, HR, IT, kommunikation, nationella operativa avdelningen, nationellt forensiskt centrum samt rätts- och säkerhetsavdelningen. Dessa avdelningar syftar till att tillgodose ledningens och verksamhetens behov när det kommer till strategisk styrning, verksamhetsnära stöd samt administrativt stöd. Ekonomiavdelningen ansvarar för
verksamhetsstyrningen och den finansiella styrningen som bedrivs inom ekonomienheterna i de olika polisregionerna men även för myndigheten i sin helhet. De olika regionerna är vidare indelade i olika polisområden. Denna studie undersöker delar av region syd, varför endast denna region kommer att beskrivas ytterligare men diverse andra regioner är indelade på liknande sätt. Polisregion syd är indelad i fem olika polisområden som består av Malmö, nordvästra Skåne, Kalmar Kronoberg, Blekinge nordöstra Skåne samt södra Skåne. Det återspeglas vidare av figur 1 att polisområdena sedan delas in i olika lokalpolisområden som drivs av en lokalpolisområdeschef (Polisen, 2019a). Under denna chef finns sedan en
8
sektionschef som har flera gruppchefer under sig som styr det dagliga arbetet inom
organisationen. Nedan framförs en figur som beskriver hur organisationen ser ut i region syd:
Figur 1. Polismyndighetens organisationsschema 2021 (Polisen, 2019a).
9
3 Metod
Metodkapitlet innehåller valet av undersökningsobjekt, forskningsstrategi, forskningsansats samt forskningsdesign. Vidare förklaras även hur sökningen av litteraturen har gått till och hur det empiriska materialet har samlats in och tolkats. Detta mynnar ut i kvalitetskriterier och etiska överväganden som studien tar hänsyn till.
3.1 Forskningsdesign
Syftet med vår studie är att undersöka hur målstyrning och prestationsmätning används inom olika nivåer hos Polismyndigheten samt undersöka ifall det finns några problem gällande styrning och mätning av prestationerna. Därför har fallstudie valts som forskningsdesign då Yin (2007, 17) menar att fallstudier är att föredra som metod då frågor som ”hur” eller
”varför” ställs. Då vi velat studera hur målstyrning används inom Polismyndigheten har vi behövt information från flera olika nivåer inom undersökningsobjektet. Bland annat har intervjuerna skett med vanliga utredare men även personer högre upp i organisationen har intervjuats som till exempel biträdande regionchef. Vidare menar Yin (2007, 23) att ”hur- och varför-frågor” oftare är av berättande och förklarande art, vilket arbetet också använder sig utav. Detta betyder att en fallstudie som metod lämpar sig bra för undersökningen.
Yin (2007, 25) och Eisenhardt & Graebner (2007) berättar även att fallstudier är att föredra då man studerar aktuella skeenden. I den här fallstudien är det aktuella skeendet kortfattat att Polismyndigheten har mål och återrapporteringskrav (Regeringen, 2021), vilket också ska undersökas i arbetet. Användandet av fallstudier motiveras även då man ska studera strukturen för en organisation då man genom en fallstudie kan försöka förstå komplicerade sociala företeelser (Yin, 2007, 18). Arbetet ska undersöka hur målen i regleringsbrevet översätts inom olika nivåer hos Polismyndigheten, vilket ses som en komplicerad företeelse i den mån att vi även kommer titta på vilka problem som kan uppstå vid översättningen.
Fallstudier gör det möjligt för forskaren att bibehålla helheten och det meningsfulla av verkliga händelser (Yin, 2007, 18), vilket blir relevant för oss då vi ska undersöka vilka eventuella problem som kan uppstå vid översättningen av målen i regleringsbrevet och då behöver vi kunna se helheten i händelseförloppet.
En fallstudie kan ha två huvudsakliga utformningar antingen där flera företag studeras i en flerfallsstudie, eller där ett fall studeras i en enfallsstudie. Det här arbetet tillämpar den senare varianten då vi endast studerar Polismyndigheten region syd, som blir det typiska eller det
10
representativa fallet (Yin, 2007, 62; Eisenhardt & Graebner, 2007). Tanken blir således att beskriva det som är typiskt för regionen så att liknande regioner också kan dra nytta av studien. Enligt Yin (2007, 68) och Eisenhardt & Graebner (2007) anses resultaten från en flerfallsstudie vara mer övertygande och därför anses metoden vara starkare än en
enfallsstudie. Genomförandet av en flerfallsstudie kräver dock större resurser samt mer tid och i och med detta har vi valt en enfallsstudie men även då vi ville gå in på djupet på Polismyndigheten region syd.
3.2 Forskningsstrategi
För att få en mer djupgående uppfattning om hur de olika målen från regeringens regleringsbrev översätts på olika nivåer inom Polismyndigheten, hur dessa hanteras och omvandlas, hur prestationer mäts samt vilka svårigheter som kan uppstå vid detta arbete, används en kvalitativ forskningsstrategi. Teori som rör målstyrning, prestationsmätning, mål inom offentlig sektor samt kritik mot användandet av målstyrning inom offentlig verksamhet har använts för att möjliggöra en tolkning av de valda frågeställningarna. Bryman och Bell (2017, 373–374) förklarar att de viktigaste och vanligaste metoderna som används inom kvalitativ forskning är etnografier/deltagande observationer, intervjuer, fokusgrupper, språkbaserade metoder och textanalyser. En kvalitativ forskningsstrategi lägger större fokus och vikt på ord och inte lika mycket på kvantifiering vid insamling och analys av data. Detta stämmer bra överens med denna studie som fokuserar på kvalitativa intervjuer för att skapa en större förståelse av ovan nämnda fenomen och den sociala verkligheten som respondenterna befinner sig i. Anledningen bakom valet av ett kvalitativt ställningstagande är således att få ett helhets- och förståelsetänk för att kunna beskriva fenomenet och dess kontext (Ericsson, 2021; Bryman & Bell, 2017, 58).
3.3 Forskningsansats
Fokus i denna studie ligger i att försöka få en större förståelse av den sociala verkligheten inom Polismyndigheten och hur deltagarna i undersökningen uppfattar fenomenen
målstyrning och prestationsmätning. På senare år har abduktion blivit alltmer populärt att använda inom företagsekonomisk forskning. Detta beror på att det finns svagheter med deduktion, exempelvis att det bygger på en strikt logik när det kommer till teoriprövning och det kan skapa problem vid val av teori. Vid användandet av induktion ligger svårigheterna i att ingen mängd empiriskt data kan möjliggöra en teoriformulering. För att försöka förhindra
11
dessa typer av problem använder denna studie sig av abduktion som en ”gyllene medelväg”
(Bryman & Bell, 2017, 46; Ericsson, 2021).
Denna studie är uppbyggd på en utformad teoretisk referensram som skapats genom
beaktande av undersökningens frågeställningar och syfte. Referensramen låg sedan till grund vid utformandet av intervjuguiden som har använts vid insamling av det empiriska materialet.
Vid intervjuerna framkom ny information, vilket resulterade i förändringar och ett skiftat fokus inom den teoretiska referensramen. Från början fanns det ett avsnitt som förklarande yttre och inre effektivitet, vilket togs bort då respondenterna inte berörde detta ämne. Ny information bidrog även till att avsnittet om kritik mot målstyrning utvecklades, då många av respondenterna lade ett extra fokus på denna punkt. Detta visar att det funnits en stark
koppling mellan teori och empiri under studiens genomförande, vilket även har medfört förändringar av frågeställningarna där det från början handlade mer om hur regeringens mål översätts till konkreta mål inom olika nivåer till att inkludera vilka problem som uppstår vid detta arbete. Denna förändring medförde även att kritikavsnittet i teorin utvecklades
ytterligare. Den abduktiva forskningsansatsen har tillåtit både teori och frågeställningar att utvecklas och anpassas baserat på relevant information som tillkommit under genomförandet.
3.4 Litteratursökning
Vid litteratursökningen har en mängd olika metoder använts för att samla in så relevant information som möjligt. Olika databaser som Emerald Insight, Business Source Ultimate (BSU) och Google Scholar har använts där endast artiklar som är peer reviewed har filtrerats fram. I BSU utvecklades olika söktermer för att på ett enklare sätt kunna identifiera relevanta och kvalitativa källor, se bilaga 3 för fullständiga söktermer. Även Linnéuniversitets söktjänst OneSearch har använts för litteratursökningen detta då den här söktjänsten gemensamt söker i olika databaser. Vid artikelsökningen har utgivningsdatumen tagits hänsyn till i den mån som det var möjligt. En del äldre artiklar och böcker används främst på grund av deras relevans för arbetet. Exempel på den här litteraturen är exempelvis Drucker (1954) och Kirchoff (1977).
Ytterligare har även nyare artiklar använts för att visa att ämnet än idag är aktuellt. Även rapporter från Akademin för ekonomistyrning i staten (AES) har använts då teori om hur styrningen sker i svenska myndigheter har använts. Diverse böcker har hämtats från Linnéuniversitets bibliotek, dessa är skrivna av välkända författare och forskare som har arbetat mycket inom sina områden. Dessa böcker berör ämnen som målstyrning,
prestationsmätning, new public management, ekonomistyrning och forskningsmetoder.
12
Enstaka internetkällor har använts till vissa definitioner från exempelvis
Nationalencyklopedin samt sidor som är utfärdade av regeringen själva gällande ämnen som regleringsbrev eller polisens organisation. Sökord som har använts är exempelvis: Public Sector, Government, Management by objectives, Performance measurement, Performance Management, Police, Law Enforcement.
3.5 Undersökningsobjekt
Redan i inledningen av arbetet fastställdes urvalet som kommer att användas baserat på den nuvarande frågeställningen, detta kallas ett målstyrt urval. Anledningen till detta val var för att ge bästa möjlighet att besvara frågeställningen, alltså behövs en noggrann fördelning av personer inom verksamheten i stället för ett slumpmässigt urval. Det är dock möjligt att endast mindre justeringar av urvalet kommer att ske under arbetets gång, som exempelvis exakt vilka personer som intervjuas baserat på vilka som väljer att deltaga. Detta är vad som kallas en fastställd strategi. Eftersom denna studie är baserad på den svenska polisverksamheten är det alltså redan givet att Polisen är studieobjektet. Valet av region syd är baserat på kontakter såväl som geografiska anledningar då undersökningen baseras i deras verkande region (Bryman & Bell 2017, 406–407).
Genom att intervjua personer på olika nivåer inom organisationen ges insyn i en stor del av kedjan från regleringsbrevet till operationalisering av målen till slutpunkten där dessa mål kommer till användning för att bedriva den dagliga verksamheten. Chefer och personer i styrande position är de som bör besitta störst insikt gällande mål och mått medan medarbetare längre ut i organisationen troligen inte har samma nivå av kunskap gällande de övergripande målen i sig men i stället har sitt fokus i den dagliga verksamheten och vilka mål som gäller dem och deras avdelning. Denna kontrast kommer att ge insikt hur väl kommunikationen av mål och mått fungerar till de olika nivåerna inom organisationen. Valet att undersöka polisen ligger i den enorma komplexiteten i både deras verksamhet och målsättning. Polisarbetet speglas av både svårigheter i målsättning samt mätning av deras prestationer delvis på grund av de mer abstrakta arbetsuppgifterna till skillnad från ett producerande företag med en tydlig grund för uppföljning från exempelvis vinsten (Gomes & Mendes, 2013). Enligt polisens regleringsbrev (Regeringen, 2021) framgår det att Polismyndigheten har som uppgift att minska brottsligheten i landet samt öka invånarnas trygghet. Detta är ett bra exempel på en komplex målsättning då det kan bli svårt att exempelvis mäta om invånarnas trygghet faktiskt har ökat eller inte.
13
3.5.1 Urval av respondenter
Valet av respondenter speglas som ovan nämnts av ett målstyrt urval, vilket innebär att valet av deltagare har baserats på deras förmåga att svara på de valda frågeställningarna och vilken relevans de har i förhållande till studiens syfte. Det sammanlagda antalet av intervjuer är 6.
Vi har intervjuat Stefan Sintéus som har jobbat 40 år inom polisen och är idag
Polisområdeschef i Malmö, vilket innebär att han är Polismästare. Han är ansvarig för att tre olika kärnverksamheter fungerar, den brottsförebyggande verksamheten, utredning och lagföring samt stöd och service. Stefan är en stor del i processen från de övergripande
strategiska målen till att konkretisera dem till den dagliga verksamheten, så att alla hans 1000 anställda är införstådda med deras arbetsuppgifter. Intervjun ägde rum 2021-05-07.
En intervju gjordes med Jarl Holmström som har jobbat 36 år inom polisen och är idag biträdande regionchef för region syd. Jarl sitter med i den nationella operativa
ledningsgruppen och han har lite mer operativa uppdrag som att utse kommenderingschefer vid särskilda situationer. Intervjun ägde rum 2021-05-11.
En gruppintervju gjordes med Emelie Byfors, Klara Klingspor och Tove Sporre. Emelie har jobbat 2 år inom polisen, Klara har jobbat 4 år och Tove snart 10 år och alla tre har tjänsten verksamhetscontroller på ekonomiavdelningen inom enheten verksamhetsstyrning och analys.
Emelie jobbar med att samordna det nationella planeringsarbetet för myndigheten med särskilt fokus på den strategiska verksamhetsplanen. Klara arbetar främst med årsredovisningen och med kommunikationen av resultaten internt inom polisen. Tove följer tillsammans med Emelie upp den strategiska verksamhetsplanen per tertial och vidare jobbar hon även med månadsuppföljningen av polisens utfall. Intervjun ägde rum 2021-05-12.
Vidare intervjuades Magdalena Csiky som arbetat inom polisen i 10 år, för att få en insikt i hur hela kedjan fungerar och uppfattas på olika nivåer inom organisationen. Csiky är
barnutredare i Lund och hennes arbetsuppgifter är främst att hålla förhör men även att utföra diverse andra utredningsåtgärder. Intervjun ägde rum 2021-05-10.
En intervju gjordes med en respondent som önskar att vara anonym därför har respondenten för enkelhetens skull kallats för ”utredare (A)”. Utredare (A) har jobbat 17 år inom polisen är idag kriminalinspektör. Arbetsuppgifterna involverar bland annat utredningar av grova brott, mord och människorov. Intervjun ägde rum 2021-05-14.
14
Den sista intervjun gjordes med Johan Wigerup som är gruppchef och förundersökningsledare på lokalpolisområde Kävlinge. Johan har jobbat på polisen i 13 år. Han har huvudansvaret för sin grupp om 8 utredare och han leder och fördelar även förundersökningar. Intervjun ägde rum 2021-05-19.
3.6 Tillvägagångssätt för materialinsamling
Det empiriska materialet till studien har samlats in genom semistrukturerade intervjuer för att få en uppfattning om hur regeringens mål översätts till olika nivåer i organisationen.
Dessutom har diverse dokument som regleringsbrevet och strategi 2024 använts som en kontext till den insamlade informationen från intervjuerna. Nedan presenteras de olika tillvägagångssätten för materialinsamlingen mer ingående.
3.6.1 Dokument
För att erhålla djupare kunskap om hur målstyrning och prestationsmätning används och kommuniceras inom Polismyndigheten har olika dokument använts. Studien i fråga behandlar dokument i form av regleringsbrevet samt verksamhetsplanen som även kallas strategi 2024.
Dessa klassificeras enligt Yin (2007, 113) som diverse dokument och dessa dokument kan med god fördel användas i kompletterande syfte för en intervju i en fallstudie. Anledningen bakom användandet av dessa dokument har att göra med deras centrala del i styrningen av verksamheten. Dokumenten har även varit betydelsefulla då de används för att bekräfta det som sägs vid intervjuerna.
3.6.2 Intervjuer
Studiens empiri har sin grund i kvalitativa intervjuer, vilket är en av de vanligaste
datainsamlingsmetoderna för kvalitativ forskning (Bryman & Bell, 2017, 373–374). De två viktigaste formerna av kvalitativa intervjuer brukar delas upp i ostrukturerade och
semistrukturerade intervjuer. Denna studie har genomfört semistrukturerade intervjuer där anledningen till valet har att göra med den stora flexibiliteten där vissa avvikelser från intervjuguiden och dess struktur får förekomma. Det är med andra ord önskvärt att intervjun rör sig i olika riktningar då det kan bidra med kunskap om vad respondenten upplever som relevant och viktigt. Respondenten har även en stor frihet att själva utforma sitt svar på frågan, där intervjuaren även kan ställa följdfrågor om det skulle vara relevant. Vår studie handlar om att få respondentens uppfattningar, tolkningar och erfarenheter av fenomenet varför en semistrukturerad intervju passar utmärkt (Bryman & Bell, 2017, 452–454).
15
Genom intervjuerna har information samlats in från olika nivåer inom Polismyndigheten.
Informationen som utvunnits handlar främst om hur polisen styr med hjälp av mål, vilka problem som kan uppstå vid processen och hur prestationsmätning används. I och med att personerna som har intervjuats verkar inom olika nivåer inom Polismyndigheten har information om hur styrningen når ut till de vanliga anställda även identifierats.
Då denna studie behandlar polisen specifikt, uppstod en del intressanta svårigheter med intervjuprocessen. Initialt var tanken att använda programvaran Google Meet men det visade sig att den första respondenten endast kunde koppla upp sig i några minuter innan systemet skickade ut honom. Detta är troligen då Polisen har ett flertal säkerhetsåtgärder i sina datasystem som stoppar ett flertal uppkopplingar både utåt och inåt för att öka säkerheten i deras system avsevärt. För att komma underfund med detta problem användes polisens egna system, Cisco Jabber, som likt andra system för möten online skapar ett rum med ett lösenord och via det kunde intervjuerna utföras utan några problem.
3.6.3 Intervjuguide
Intervjuerna har sin grund i en intervjuguide med ett visst antal uppställda teman som ska diskuteras för att på så sätt säkerhetsställa besvarandet av studiens syfte. Det är med andra ord en lista över frågeställningar som ska beröras genom de semistrukturerade intervjuerna. Det som är avgörande vid utformningen av en intervjuguide är att det finns en viss flexibilitet för att underlätta insamlandet av respondenternas information om deras värld och liv (Bryman &
Bell, 2017, 459).
Syftet med att använda en intervjuguide är att få detaljerade svar från respondenterna som täcker alla olika teman som behövs för att besvara studiens frågeställning. Bryman & Bell (2017, 460) beskriver några generella råd som är viktiga att ta hänsyn till vid utformandet av en intervjuguide. Dessa är att det ska finnas en bra ordning och struktur när det kommer till teman och frågor samt att frågorna ska vara tydligt formulerade för att underlätta för respondenternas svar.
De semistrukturerade intervjuerna utgick ifrån de frågor och teman som framförs i bilaga 1 och 2. Ordningsföljden varierar dock beroende på respondenternas svar och behovet av att ställa följdfrågor. Då både chefer och vanliga anställda intervjuas gjordes två olika
intervjuguider eftersom kunskapen mellan de två olika typerna av respondenterna skiljer sig åt. Intervjuguiderna i sig är uppbyggda på liknande vis då båda är uppdelade efter olika
16
teman. Då cheferna har mer kunskaper om regleringsbrevet och hur målen översätts ställdes dessa frågor också till just cheferna. De anställda fick i stället frågor om hur det fungerar i praktiken exempelvis vilka instruktioner man får och hur man vet vad som ska göras under en arbetsdag.
3.6.4 Genomförandet av intervjuer
Rådande pandemi har påverkat utförandet av studien genom att alla intervjuer har genomförts genom programvaran Cisco Jabber. Det finns en del fördelar med den rådande situationen, varav exempelvis en ökad smidighet i tidsplaneringen. Enskilda intervjuer garanterar också till en viss grad att svaren från respondenterna inte påverkas av kollegorna samt att varje person får säga sitt. Tanken var att alla respondenterna skulle intervjuas enskilt, däremot önskade verksamhetscontrollern att ha med sig sina två kollegor. Detta visade sig inte vara negativt utan gav mer nyanserade svar eftersom de kunde komplettera varandra, då de hade olika upplevelser, samtidigt gav det möjligheten att kolla av ifall det en respondent sade stämde överens med de andras åsikter. Varje respondent tillfrågades om godkännande för inspelning av intervjun där det insamlade materialet transkriberades för att underlätta tolkningen. En inspelning kan bidra med många saker varför det också blir relevant i denna form av studie. Först och främst kommer det bidra med att ingen information kommer att gå missad på grund av mänskliga fel som dåligt minne, otydliga anteckningar samt kan man kontrollera de tolkningar intervjuaren gör under intervjuns gång. Detta bidrar även till att en noggrannare analys kan genomföras genom upprepade genomgångar av materialet samt kan anklagelser om feltolkning färgade av värderingar eller fördomar undvikas (Bryman & Bell, 2017, 454;465–467). Tidsåtgången för intervjuerna varierade beroende på hur utförlig respondenten i fråga var och tiderna för intervjun varierade mellan 30–60 minuter.
3.7 Tolkning av empiriskt material
Vid tolkning av materialet från intervjuerna har processen beskriven av Dag Ingvar Jacobsen, Gunnar Sandin och Caroline Hellström (2002) använts. Författarna menar att analysprocessen består av tre huvuddelar som inte nödvändigtvis sker en efter en utan som en process där man går fram och tillbaka mellan dem. Dessa tre delar kallar de Beskrivning, Systematisering och Kategorisering och slutligen Kombination. Beskrivning innebär att man på något sätt
renskriver intervjuerna. Detta innebär att man kan enklare göra anteckningar och markering i sin egen takt och på så sätt hitta olika begrepp och vinklar som verkar relevanta. I detta arbete
17
har varje intervju spelats in och senare transkriberat i sin helhet. Detta bidrar till att säkra att forskarna inte missar nyanser vid intervjun och kan lägga hela sitt fokus till den, samt bidrar inspelning och transkribering till tillförlitligheten i resultatet då anklagelser om färgade
tolkningar förlorar relevans (Bryman & Bell, 2017, 465; Jacobsen, Sandin & Hellström, 2002, 216;220).
Efter intervjuerna är transkriberade och delvis genomgångna med kommentarer och liknande går man vidare till systematisering och kategorisering, i detta steg menar Jacobsen, Sandin och Hellström att man börjar sålla och förenkla materialet, detta ska bidra med att skapa förståelse och börja ge en översyn. Detta görs genom att fördela materialet (alternativt delar av materialet) i kategorier vilka det finns ett flertal sätt att identifiera. Det är viktigt att inte ha för många kategorier och att de är relevanta till arbetet. Då intervjuerna i denna undersökning är semistrukturella och följer en intervjuguide är det naturligt att till en början dela upp materialet efter de ämnen som intervjuerna berör. Då det finns två intervjuguider börjar uppdelningen där, alltså den första för högt uppsatta chefer och verksamhetscontrollers samt den andra för gruppchef och medarbetare. Vidare har det fördelats i kategorierna
regleringsbrevet, översättningsprocessen, prestationsmätning och uppföljning för chefer och verksamhetscontrollers samt mål och arbete, uppföljning och prestationsmätning för
medarbetare och gruppchefen. Detta ger en viss överskådlighet runt själva ämnena, slutligen har data fortsatts kategoriseras genom att fördela dem efter varje fråga som ställts vid
intervjun. På det sättet är det överskådligt vad de olika nivåerna inom organisationen tycker och tänker om samma fråga (Jacobsen, Sandin & Hellström, 2002, 231).
Det sista steget i processen enligt Jacobsen, Sandin och Hellström är kombination. Författarna förklarar att kombinationssteget är det steg där man börjar tolka data, leta mening och orsaker et cetera. Detta sker i analysavsnittet i denna uppsats. Där kommer empirin att förklaras, disktureras och analyseras med hjälp av den uppsatta teoretiska referensramen för att försöka besvara arbetets frågeställningar (Jacobsen, Sandin & Hellström, 2002, 240).
3.8 Kvalitetskriterier
För att kunna bedöma kvaliteten på en forskningsdesign kan man utgå ifrån vissa logiska kriterier då forskningsdesignen antas representera en uppsättning påståenden. Vi har använt oss utav Yins 4 föreslagna kriterier; begreppsvaliditet, intern validitet, extern validitet samt reliabilitet för den här kvalitetsbedömningen (Yin, 2007, 54).
18
Yin (2007, 55–56) menar att begreppsvaliditet handlar om att studien bör hållas objektiv, det vill säga att subjektiva åsikter och värderingar bör hållas utanför studien. Begreppen som berörs kommer därför att tydligt förklaras och förklaringarna kommer att baseras på fakta och inte våra egna preferenser och tankar. För att bibehålla en hög begreppsvaliditet i arbetet har Yins (2007, 55–56) anvisningar om att använda sig utav flera empiriska källor följts. Vi har använts oss utav 6 respondenter inom olika nivåer inom Polismyndigheten för att kunna få en djup förståelse. För att vidare stärka begreppsvaliditeten har även data i form av
regleringsbrevet och verksamhetsplanen studerats. Yin (2007, 56) menar även på att begreppsvaliditeten förstärks ytterligare då man låter respondenterna granska ett utkast till rapporten. Därför kommer vi låta respondenterna ta del av arbetet.
Intern validitet handlar enligt Yin (2007, 57) om kausala eller förklarande undersökningar där man försöker avgöra en viss händelse leder till en annan händelse. Arbetet i fråga är av den beskrivande arten och här menar Yin (2007, 57) att intern validitet inte är relevant för just den typ av studie. Vi har inte sökt efter några samband utan har i stället försökt förklara hur målstyrning och prestationsmätning används i Polismyndigheten. Däremot kan en aspekt av intern validitet bli relevant för slutsatsen då författaren menar att man bör beakta samtliga rivaliserande förklaringar för att få en korrekt slutsats.
Extern validitet berör generaliserbarheten för studiens resultat det vill säga om studiens resultat kan tillämpas och användas i en annan miljö eller i ett annat sammanhang. Författaren beskriver även vikten av att skilja på analytiska generaliseringar som används i fallstudier samt statistiska generaliseringar som mer frekvent används i surveystudier. Syftet för den här studien blir därav en analytisk generalisering vilket kort innebär att vi vill generalisera resultatet till en mer generell teori (Yin, 2007, 57–58).
Målet med det sista kriteriet, reliabilitet, är att en annan forskare ska kunna följa de steg vi har tagit och jobba enligt samma arbetssätt för att komma fram till samma resultat och samma slutsats. Syftet blir således att minimera fel och skevheter med undersökningen (Yin, 2007, 59). Genom en noggrann beskrivning av metoden där tillvägagångssättet beskrivs utförligt samt att intervjuguider kommer finnas bifogade bör andra forskare kunna komma fram till samma svar som oss.
19
3.9 Etiska överväganden
Det finns många olika etiska aspekter som är viktiga att tänka över innan intervjuerna görs för att kunna skapa en trygg miljö. Respondenterna har innan den aktuella intervjun informerats om studiens syfte samt vilka de olika momenten är. Dessutom är det centralt att de som ställer upp på intervjuer vet att det är frivilligt och att de har rätt att avbryta när som helst, de ska med andra ord inte känna att de blir tvingade att ställa upp på något som de inte vill. Alla respondenter får möjligheten att vara anonym om de så önskar och de insamlade empiriska materialet ska behandlas på ett sådant sätt att obehöriga inte kan ta del av det. Allt material används endast i syfte att kunna besvara studiens frågeställningar. En aspekt som hänger ihop med alla dessa andra krav handlar om att respondenterna inte ska komma till skada. Detta är betydande eftersom vi vill skapa en säker miljö som främjar viljan att dela med sig av sina egna erfarenheter och den information som kan vara central för att genomföra studien (Bryman & Bell, 2017, 141).
Dessa olika aspekter som nämns av Bryman & Bell har tagits hänsyn till då vi vid samtliga intervjutillfällen har börjat med den här informationen. Vid starten för varje intervju påminns respondenten konfidentiellt om att han eller hon har rätt att vara anonym och att den
information som utvinns ur intervjun endast används för studiens syfte. Anonymiteten är något som en av våra respondenter har önskat och därför benämns personen som utredare (A).
Samtidigt förklaras även att respondenten har rätt att avbryta när som helst under intervjun och avslutningsvis ställs frågan om de godkänner ifall intervjun spelas in.
20
4 Teoretisk referensram
Nedan presenteras den teoretiska referensramen för studien. Initialt presenteras en
beskrivning av ämnet målstyrning. Sedan berörs målstyrningsprocessen, målstyrning inom den polisiära verksamheten och målstyrning inom svensk offentlig sektor. Vidare ges en förklaring på vad mål inom den offentliga sektorn är och hur dessa kan utformas och sedan presenteras ämnet prestationsmätning och specifikt hur det används i den offentliga sektorn.
Vidare berörs även effektivitetsbegreppet och slutligen presenteras den allmänna kritiken mot målstyrning samt vilka problem som återfinns.
4.1 Målstyrning
Målstyrning som ett koncept har existerat och diskuterats under en lång period. Begreppet och dess definition härstammar från Peter Drucker och hans erfarenheter ifrån privata
organisationer. Frasen användes väldigt frekvent av Drucker mellan 1948 och 1951 och han anses av många vara grundaren av konceptet. Den första som började använda det i praktiken var Harold Smiddy, en VD på General Electric Company men det var redan många företag runt om i världen som styrdes med hjälp av mål (Greenwood, 1981). Peter Drucker (1954, 121) menade att tanken med målstyrning i en organisation är att alla ska vara medvetna om vilka mål som ska strävas mot samt att dessa ska vara tydliga och mätbara. Den offentliga sektorn har alltid en stor mängd mål, vilka ofta är motstridiga om inte helt oförenliga (Drucker, 1976).
Det är tydligt att målstyrning inte har en enhetlig definition men många forskare har ändå försökt att definiera vad det egentligen innebär. Ett exempel är McConkie (1979) som genom en litteraturstudie av 40 ”ledande” forskare inom målstyrningslitteraturen försöker komma fram till en enhetlig definition som följer:
A managerial process whereby organizational purposes are diagnosed and met by joining superiors and subordinates in the pursuit of mutually agreed upon goals and objectives, which are specific, measurable, time bounded, and joined to an action plan; progress and goal attainment are measured and monitored in appraisal sessions which center on mutually determined objective standards of performance (McConkie, 1979, 37).
Målstyrning brukar traditionellt inte ses som ett komplett system för styrning utan det brukar mer ses som ett instrument med grundläggande element av planering, koordination och uppskattning av prestationer. Detta instrument är ett sätt att hantera olika förvaltningsbehov,
21
där de centrala delarna är att målen ska fastställas tydligt, vara genomförbara samt ha en tidsram för när de ska vara uppfyllda. Det ska också vara möjligt att regelbundet mäta
framgångar och resultat, resursallokering ska ske och speglas i en operativ plan samt ska både målen och måtten vara möjliga att spåra, utvärdera och omarbetas (Sherwood & Page, 1976).
4.2 Målstyrningsprocessen
Generellt sker målstyrningsprocessen genom att först bryta ned de överordnade målen till mindre och mer konkreta målsättningar, standarder, strategier och handlingsplaner, detta kallas målnedbrytning (Pihlgren & Svensson, 1994, 50–53; Modell & Grönlund, 2006, 21;
Christensen, Lægreid, Roness & Røvik, 2005, 115). Vidare måste målen fördelas till sina respektive nyckelområden, alltså att ansvaret ligger på den avdelning (eller liknande) som har ansvar för och kan påverka detta mål. Detta sker i en process som handlar om kommunikation och förhandling mellan styrande och styrd. De mål som sätts av politikerna måste återspegla den verklighet som de anställda lever i. Därmed blir det viktigt att de mål som sätts på olika nivåer inom organisationen hänger ihop som en kedja och att alla berörda parter är
medverkande. I denna förhandling diskuteras vad som är möjligt, hur mycket resurser som krävs etcetera (Pihlgren & Svensson, 1994, 39–40; 52; Modell & Grönlund, 2006, 21).
När målen har fördelats görs ytterligare konkretisering, detta kallas för operationalisering, det innebär att man översätter de fortfarande generella målen till mål som går att använda i verksamheten och helst går att mäta. Dessa operationaliserade mål speglar organisationens prioriteringar och ger anställda en riktning av vad de ska arbeta mot. (Pihlgren & Svensson, 1994, 50–53; Christensen et al, 2005, 113). Genom att fokusera på prestationer eller effekter är tanken med målstyrning att underlätta vid delegering av ansvar och befogenheter för de mer verksamhetsspecifika aktiviteterna. Detta ska även minska den överordnade chefens behov av detaljstyrning av verksamheten (Modell & Grönlund, 2006, 22). Slutligen är uppföljning av dessa mål en central del, detta sker oftast vid förbestämda tidpunkter som exempelvis varje halvår men även metoden för uppföljning är viktig då det finns en mängd sätt att mäta och värdera (Pihlgren & Svensson, 1994, 40; 50–53). Måluppfyllelse kopplas till specifika prestationer och detta utgör grunden för eventuella sanktioner eller belöningar samt syftar detta till att främja förändring inom organisationen genom att forma framtida strategier och planer (Modell & Grönlund, 2006, 21–22). Nedan presenteras en modell av
målstyrningsprocessen:
22 Figur 2 Målstyrningsprocessen (Bearbetad från Pihlgren & Svensson, 1989, 51)
Hvidman & Andersen (2014) anser att det finns tre huvudsakliga redskap man kan använda sig utav för att öka effektiviteten för målstyrningen i offentliga organisationer. Dessa är incitament, förmåga och klarhet i målsättningarna. Samtidigt hävdar Swiss (2005) och Boyne
& Chen (2007) att om chefer inte har några incitament för att använda
prestationsinformationen för att förbättra prestandan i organisationen bör man heller inte förvänta sig att styrningen är effektiv. Dixit (1997) menar att man i offentlig verksamhet inte har möjlighet att dela ut incitament som är marknadsbaserade som man kan göra i den privata sektorn däremot kan de motiveras av sociala aspekter så som att hjälpa andra människor.
Hvidman & Andersen (2014) påstår att privata organisationer kännetecknas av starkare ekonomiska incitament vilket också leder till en effektivare målstyrning.
4.2.1 Målstyrning inom polisen
Då den polisiära verksamheten i princip är tvingad att upprätthålla balansen mellan kraven från samhället, social rättvisa, flexibiliteten inom organisationen, budgeten och effektivitet blir det väldigt betydelsefullt att man faktiskt använder sig av målstyrning på rätt sätt (den Heyer, 2011). Samtidigt så har användningen av målstyrningssystem inom polisverksamheten i USA följts av många problem så som exempelvis maktmissbruk och datamanipulation (Eterno & Silverman, 2010). De Maillard & Savage (2012) menar att exempelvis måluppfyllelse till stor del också beror på andra myndigheter och deras prestationer. I
23
Storbritannien är brottsnivån korrelerad med lokala myndigheters arbete mot brottslighet exempelvis installationen av övervakningskameror ute i städerna. I den svenska polislagen (SFS 1984:387) förklaras även att Polismyndigheten ska samarbeta med andra myndigheter vars verksamhet berörs av det polisiära arbetet. Garland (2001, 119–120) och de Maillard &
Savage (2012) anser att polisorganisationer i Storbritannien och Wales fokuserar mer på interna kriterier som lätt kan kontrolleras och mätas snarare än bredare sociala mål som polisen har mindre kontroll över. Det vill säga att man mäter vad organisationen gör i stället för vad organisationen uppnår.
4.2.2 Målstyrning i svensk offentlig sektor
I transportsektorn är de transportpolitiska målen som återfinns i regleringsbrevet centrala för hela verksamheten och genom dessa mål så styr man verksamheten. Dessa mål visar vilka effekter som behöver uppnås. Tanken är också att dessa mål ska uppnås gemensamt med olika parter. Samtidigt har Transportstyrelsen även sin egen vision, affärsidé och mål som
formuleras utifrån verksamheten. Ett fokus läggs på att försöka förstå vilka samhällseffekter som verksamheten leder till. Ett problem som man specifikt har märkt inom organisationen finns i avdelningen för väg och järnväg där man ser att kunskaperna är bevarade ute hos de anställda och att dessa inte finns tillgängliga centralt i verksamheten (Wittbom, 2018).
Region Stockholms målstyrning har vissa likheter med Transportstyrelsen i och med att det här också finns politiskt uppsatta mål. Det finns därmed uppsatta mål för regionen som helhet men även för dess 4 olika kärnverksamheter. Ett av problemen som identifieras är att de politiska visionerna ofta uttrycks i känslor vilket kan göra det svårt att förstå innebörden.
Känslor kan upplevas på olika sätt vilket kan göra det svårt att veta vad verksamheten ska sträva efter. Ytterligare ett problem som identifieras är att det inte går att följa hur delmålen och dess indikatorer har tagits fram och valts ut. Därmed kan en problematik uppstå i bedömningen av lämpligheten i dessa delmål (Nylinder, 2020).
Samtidigt kan regeringens styrning av en verksamhet påverka hur verksamheten sedan styr andra. Genom mål- och resultatstyrningen vill regeringen och riksdagen således uppnå de mål och resultat som är satta för myndighetens verksamhet. Naturvårdsverket är ett exempel på en sådan verksamhet. Den operativa verksamheten som naturvårdsverket innehar är mycket liten därav blir det väldigt viktigt att myndigheten på ett effektivt sätt kan styra andra myndigheter för att på så sätt uppnå de uppsatta målen. Naturvårdsverkets måluppfyllelse gällande målen i
24
regleringsbrevet mäts exempelvis genom att undersöka antalet och typerna av producerade handböcker. För att kunna avgöra om handboken i sig är ett effektivt styrverktyg bör effekten som handboken har bidragit till i stället mätas, det vill säga hur handboken används
(Grönlund, Karlberg & Tiderman, 2005).
4.3 Mål inom offentlig sektor
En vanligt förekommande definition av mål är att det är ett begrepp om något man önskar uppnå eller förverkliga i framtiden. Offentliga organisationer har ofta en gemensam riktning mot att nå mål, vilket kräver såväl specialiserade som samordnade aktiviteter. Ett mål påverkar hur organisationen är strukturerad och sätter en riktlinje för aktiviteterna. Ett mål kan vara en viktig aspekt för ledningen för att kunna välja mellan olika alternativ samt för att kunna värdera och utvärdera de resultat som organisationen har uppnått (Christensen et al, 2005, 102).
Enligt Rombach (1991, 20) finns det mängder med olika typer av mål inom
målstyrningslitteraturen. Vidare förklaras att Pihlgren och Svensson (1989) har genomfört en indelning av mål som har fått ett genomslag inom den svenska praktiken, varför den också kommer att beskrivas här. Det finns fyra olika typer av mål, inriktningsmål, effektmål, produktionsmål samt resurser. Dessa mål skapar en form av struktur, där varje mål bygger vidare på nästa. Ett inriktningsmål kan beskrivas som organisationens vision och är ofta väldigt generellt formulerat av politiker. Denna typ av mål beskriver med andra ord inriktningen av organisationen som helhet och bör vara tydligt formulerade för att främja förståelsen av dem. Ett effektmål, även kallat resultatmål bygger vidare på inriktningsmålet genom att det bryts ned till konkreta och mätbara mål. Tanken bakom ett effektmål är att det ska ange vilket resultat som organisationen vill uppnå, vad effekterna av ett sådant resultat blir samt inom vilken tid det ska åstadkommas. Ett sådant mål formuleras genom dialoger mellan politiker och tjänstemän och verksamhetens målgrupp ska vara i centrum. Skillnaden mellan dessa två mål ligger i att inriktningsmålet gäller hela verksamheten medan ett
effektmål kan vara olika beroende på vilken del det berör (Pihlgren och Svensson, 1989, 43–
44).
Ett produktionsmål kan beskrivas som verksamhetens ambitioner till att uppnå en viss effekt och formuleras framför allt av tjänstemännen själv. Denna typ av mål är också tidsbegränsad och innebär ofta att en viss mängd tjänster ska genomföras under denna period. Detta är den
25
vanligaste typen av mål inom olika organisationer och är egentligen en omskrivning av effektmålen. Det har förts diskussioner om huruvida resurser ska ses som ett mål eller inte.
Pihlgren och Svensson (1989, 45) menar att exempelvis satsa en viss summa pengar på Polismyndigheten kan vara ett mål medan Rombach (1991, 21) tycker att denna syn är aningen naiv. Över lag handlar det om en koppling mellan resurserna och de effekter eller resultat som uppnås (Pihlgren och Svensson, 1989, 45; Rombach, 1991, 21).
Ett mål kan medvetet vara oklart eller vara oklara på grund av att de speglar någon form av oenighet och komplexitet, där det sistnämnda är väldigt vanligt inom offentliga
organisationer. Ett oklart mål kan ge ledningen en viss flexibilitet i hur de ska framställas, om och hur detta ska göras samt att det kan bidra till lättare beslutsfattande men det kan också innebära problem angående var ansvaret ligger. Vaga mål kan få en del konsekvenser, exempelvis att det skapar en tvetydighet för politiker, anställda och medborgare att förstå handlingarna (Christensen et al, 2005, 102; 112).
Svårigheterna med att styra med hjälp av mål handlar ofta om att målen är vaga, inkonsistenta och komplexa, vilket försvårar möjligheten att uppfylla dem samt att de inte är tillräckligt bra handlingsramar för olika aktörer. Det finns fler problem som exempelvis behandlar
svårigheten att kvantifiera och mäta resultat, exempelvis om polisen redovisar ett ökat antal tagna för narkotikabrott kan det både vara ett tecken på en ökad effektivitet hos polisen men samtidigt kan det också reflektera att narkotika har blivit allt vanligare (Christensen et al, 2005, 120–121).
Utformandet av mål kan ibland göras med hjälp av olika kriterier. Ett väldigt vanligt kriterium är SMART-kriteriet. SMART handlar om att målen ska vara Specificerade, Mätbara,
Accepterade, Realistiska samt Tidsbundna (Anderson & Funck, 2017, 479; Pulakos &
O’Leary, 2011; Doran, 1981). Detta är något som Sherwood & Page (1976) också är inne på där de menar att målen behöver vara tydligt fastställda, genomförbara, enkla att mäta och utvärdera samt att det ska även finnas en tydlig tidsram. Pihlgren och Svensson (1989, 42) delar den här uppfattningen men man anser också att målen ska vara otvetydiga samt att de ska vara utmanande. Däremot delar inte Ekonomistyrningsverket (2020) den här allmänt accepterade synen på utformningen av mål. Ekonomistyrningsverket menar i stället att man kan följa upp mål även fast de är omätbart formulerade, de pekar även på att målen snarare behöver vara begripliga än precist formulerade. Samtidigt menar man att målen som följs upp kan vara vaga och omätbara i formuleringarna då datainsamlingen kring vaga mål kan
