EXAMENSARBETE
EU:s gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitik
2003:217 SHU
MARCUS SJAGGO
Samhällsvetenskapliga och ekonomiska utbildningar
STATSVETARPROGRAMMET • C-NIVÅ
Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Statsvetenskap - Historia - Geografi
Vetenskaplig handledare: Elin Wihlborg
C-uppsats i Statsvetenskap 2003-05-21 Institutionen för IES
Marcus Sjaggo VT- 2003
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
Sammanfattning
1992 bildades den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) genom Maastrichtfördraget. Det gick ut på att EU:s medlemsländer skulle samordna sin utrikes- och säkerhetspolitik gentemot omvärlden.
Hittills har dock GUSP rent praktiskt varit en besvikelse, EU:s försök att mäkla fred i och distribuera hjälp till f.d. Jugoslavien blev ett stort misslyckande. Bara den s.k.
stabilitetspakten kan beskrivas som riktigt lyckad. Svagheterna har främst varit saknaden av militära medel samt en lång och utdragen beslutsprocess.
Syftet med uppsatsen är att utifrån realismen analysera GUSP och besvara de frågeställningar som jag ställt.
Realismen som Morgenthau beskriver den anser att stater är de primära aktörerna på den internationella scenen, där det också råder anarki för att det saknas en regering.
Statens främsta mål är makt och nationell överlevnad (säkerhet), detta kan uppnås genom maktbalans (Status Quo) som främst nås genom allianser. Neorealister som Waltz och Buzan tar även in ekonomiska faktorer i större utsträckning än
Morgenthau. De anser till skillnad från Morgenthau att fredstida allianser kan vara stabila och prioriterar säkerhet före makt.
Främsta orsaken till varför GUSP bildades var den nya situationen som uppstod i Europa efter östblockets fall och Tysklands återförening. Stormakterna prioriterade återigen maktbalans och eftersträvade Status Quo. Det blev viktigt att binda upp Tyskland till EU samarbetet.
GUSP:s framtid är svår att sia om, men en ökad ekonomisk integration kräver troligen en ökad integration på det säkerhetspolitiska planet också. En ökad integration inom säkerhetspolitiken kräver också att EU skaffar sig någon sorts militär kapacitet, antingen själv eller genom ett samarbete med NATO/VEU som CJTF. Det krävs för att EU ska ha trovärdighet inom GUSP, vilket krisen i f.d Jugoslavien visar.
USA visar en splittrad syn till GUSP, dels vill man inte förlora sitt inflytande i Europa men samtidigt vill man ha hjälp i operationer utom Europa och även i EU:s
närområde.
Förkortningar och förklaringar
CJTF- Combat Joint Task Force (ung. Snabbinsatsstyrka)
GUSP- EU:s gemensamma utrike- och säkerhetspolitik
IFOR- Implanatation Task Force- NATO:s fredsbevarande styrka i Bosnien
NATO- North Atlantic Treaty Organisation
Status Quo- oförändrat tillstånd
VEU- Västeuropeiska Unionen
WP- Warsawapakten
Innehållsförteckning
1. Inledning 1
1.1 Syfte och frågeställning 1
1.2 Metod och material 2
1.3 Avgränsningar och antaganden 2
1.4 Disposition 3
1.5 Teori 3
2. Teori 4
2.1 Realismen enligt Morgenthau 4
2.2 Neorealismen enligt Waltz 9
2.3 Neorealismen enligt Buzan 10
2.4 Realismen och GUSP 13
3. EU:s gemensamma utrikes och säkerhetspolitik 14
3.1 Bakgrundshistoria 14
3.2 Föredragen 15
3.2.1 Maastricht 15
3.2.2 Amsterdam 16
4. Analys 17
4.1 Hur bildades GUSP? 17
4.1.1 Frankrike 17
4.1.2 Storbritannien 18
4.1.3 Tyskland 19
4.1.4 Slutsatser 21
4.2 Hur har GUSP fungerat i praktiken? 21
4.2.1 Humanitär hjälp till Bosnien 22
4.2.2 Stabilitetspakten 22
4.2.3 Det administrativa styret av Mostar 23
4.2.4 Slutsatser 23
4.3 Hur hanterade EU Jugoslavienkonflikten? 24
4.3.1 Slutsatser 25
4.4 Hur ser USA på GUSP? 25
4.4.1 Slutsatser 27
4.5 Hur ser framtiden ut för GUSP? 28
4.5.1 Slutsatser 31
5. Avslutande diskussion 32
6. Käll- och litteraturförteckning 33
1. Inledning
EU står i dag inför flera stora utmaningar; integrationen av de östeuropeiska länderna, en omvandling av den gemensamma jordbrukspolitiken och en samordning av
medlemsländernas gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik gentemot omvärlden, GUSP. GUSP bildades genom Maastrichtfördraget 1992.
Kalla krigets slut innebar att de europeiska staterna var tvungna att omvärdera sin utrikes- och säkerhetspolitik. Det finns i dag inget direkt militärt hot mot EU-länderna och fler och fler har börjat ifrågasätta NATO som trots allt skapades för en fiende som inte längre finns. I dagens världspolitiska läge har GUSP blivit allt viktigare, men samtidigt har splittringen hos EU- medlemmarna visat sig, främst mellan de tre stormakterna Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Kriserna i EU:s närområde visade också nyttan av en samordnad politik. Nu blev det istället USA och NATO som fick axla det ansvaret efter EU:s misslyckande att mäkla fred på Balkan. Den gamla försvarsunionen VEU har också väcks till liv med det långt gångna planerna på en gemensam krisinsatsstyrka för EU.
.
1.1 Syfte och frågeställning
Syftet med uppsatsen är att utifrån realismen analysera GUSP och se om det går att använda realismen för att förklara frågeställningarna jag ställt. De frågeställningarna
jag ställer och försöker använda mig av realismen för att förklara, är följande:
- 1. Hur bildades GUSP? Här tänkte jag titta närmare främst på stormakterna Frankrike, Storbritannien och Tysklands syn på GUSP, men även den allmänna säkerhetspolitiska situationen.
- 2. Hur har GUSP fungerat i praktiken? GUSP finns inte bara på papper utan EU har även aktivt försökt använda sig av den i några fall. De fall jag tittat närmare på är de första åtagande EU tog på sig inom GUSP och är därför intressanta att titta närmare på.
- 3. Hur hanterade EU Jugoslavien konflikten? Jugoslavien konflikten blev den första stora utmaningen för GUSP och är därför intressant att studera närmare.
- 4. Hur är USA:s syn på GUSP? USA är den största internationella spelaren på det utrikes- och säkerhetspolitiska planet och dess inflytande i Europa kan inte underskattas.
- 5. Hur ser framtiden för GUSP ut? Här tänkte jag ta upp några olika
framtidsscenarios som kan komma att uppstå och vart en ökad integration på det säkerhetspolitiska planet kan leda.
1.2 Metod och material
Metoden jag använder mig av är litteraturstudier och materialet består av litteratur som berör internationell politik, det europeiska samarbetet och realismen samt hur stater agerar på den internationella arenan. Den teoribok som jag främst använder mig av är Morgenthaus ”Politics among nations”, första upplagan kom ut 1948 men jag använder mig av en av Kenneth W. Thompson reviderad upplaga från 1993. Hans J.
Morgenthau är det tyngsta namnet inom den realistiska skolan, men hans bok är trots allt snart 50 år. De s.k. neo-realisterna bildade på 1970-talet en ny skola. De mest kända neo-realisterna är i dag Kenneth Waltz och Barry Buzan och jag tänkte ta upp vad de har skrivit om som kan användas på GUSP. I Att jag valt mig att använda mig främst av Morgenthau, Waltz och Buzan för att beskriva realismen är att de tre är de tyngsta namnen inom den realistiska skolan som jag anser det.
I ”Foreign and Security Politics in the European Union” är Kjell Eliassen bara redaktör och kapitlen är skrivna av olika författare. Boken ”Europeisk
Säkerhetspolitik” är mer problematisk, där står det inte vem som skrivit varje kapitel man får då utgå från att författarna gemensamt står för hela boken. Agrell är å sin sida rätt kritisk i sin syn på EU:s GUSP i sin bok ”Det Europeiska Korthuset”, det är även Fernandez och Runesdotter i boken ”EU- en säkerhetsrisk” och det bör man ha i åtanke när man läser uppsatsen.
1.3 Avgränsningar och antagande
Jag kommer att koncentrera mig på utrikes- och säkerhetspolitiken och inte gå in så mycket på övriga EU-frågor. Tyngdpunkten kommer att ligga på 1990-talet och framåt, från kalla krigets slut och den nya säkerhetspolitiska situation som uppstod då.
Jag har antagit enligt realismen att stater går samman i allianser, organisationer och säkerhetskomplex för att de främst eftersträvar säkerhet. Därför att jag valde
realismen är främst maktbalansbegreppet och det tycker jag passade in på säkerhets- och utrikespolitiken som bedrivs av stater inom EU. Jag hade kunnat välja
federalismen som mycket av EU samarbetet bygget på men jag tyckte realismen passade bättre för att beskriva den gemensamma utrikes- säkerhetspolitiken, GUSP.
1.4 Disposition
Jag börjar med att förklara teorin och sedan allmänt ta upp om GUSP:s
bakgrundhistoria och de viktigaste delarna av Maastricht- och Amsterdamfördragen som berör GUSP. Sedan ska jag ta upp frågeställningarna och försöka besvara dessa genom att använda mig av teorin innan jag avslutar med en diskussion.
1.5 Teori
Teorin jag använder mig av är realismen. Realismen anser att det internationella systemet är anarkistiskt för att det saknar en regering. Det gör att det som staterna främst strävar efter är säkerhet och makt, variabler som moral är exkluderat på den internationella scenen. Jag har valt att titta närmare på Hans J. Morgenthau som är det tyngsta namnet inom realismen men även sk neorealister som Barry Buzan och Kenneth N. Waltz.
2. Teori
Den teori jag använder mig av för att analysera GUSP är realismen beskriven av tre olika författare. Realismen går i huvudsak ut på att stater är de primära aktörerna på den internationella arenan och att det råder anarki på den internationella arenan för att det saknas en regering.
2.1 Realismen enligt Morgenthau
Hans J. Morgenthau delar upp den internationella politiken i två skolor. De kan sägas vara varandras motsatser. Den första anser att människans moral och godhet styr den internationella politiken. Misslyckanden skylls på okunskap, ofullständiga sociala institutioner, isolerade grupper och personers nöd. Den andra skolan, som
Morgenthau koncentrerar sig på menar att saker som moral inte hör hemma på den internationella scenen. Den internationella scenen är en värld av olika intressen och konflikter mellan olika stater som alla försöker hävda sina egna intressen främst. Den universella principen är maktbalans (Morgenthau, 1993: 3-4). Det är också den senare jag kommer att använda mig av, därför att jag tycker den passar bättre för att beskriva relationer mellan stater.
Morgenthau ställer upp sex principer för den politiska realismen som han anser är kärnan i realismen (den senare skolan):
1. Den politiska realismen anser att politik liksom samhället i övrigt styrs av lagar som har sina rötter i människans natur. Dessa lagar är i sin tur
ofullständiga, i politiken måste man skilja på sanning och tro. Genom att titta på genomförandet och konsekvenserna hos internationella karaktärer kan vi även utläsa vad deras intentioner varit. Men vi måste även själva försöka leva oss in i den rollen och hur vi själva skulle ha agerat i samma situation för att förstå den internationella politiken menar Morgenthau (Morgenthau 1993: 4- 5).
2. Det viktigaste uttrycket för realismen i internationella relationer är makt. Det skiljer politik från områden som ekonomi och religion enligt Morgenthau.
Makt är det centrala begreppet och tittar vi på historien så ser vi också att så är fallet. På det sättet kan vi förstå hur stater agerar även om vi kan säga att det är moraliskt felaktigt så kan vi inte säga något om dess möjligheter att lyckas.
Här gör även Morgenthau en intressant jämförelse mellan två brittiska
premiärministrar, Chamberlain och Churchill. Chamberlains motiv var goda han ville bevara freden i Europa, men misslyckades och historien har dömt honom hårt. Churchill var å sin sida mycket mer intresserad av både personlig makt och att Storbritannien skulle vara en global stormakt. Detta visar att goda motiv inte garanterar moralisk godhet och/eller politisk succé ,menar Morgenthau.
3. Realismen tar för givet att makt är ett universellt uttryck men som inte är fixerat på något sätt utan kan ändras med tiden. Begreppet makt sträcker sig även från när den kontrolleras av konstitutionella institutioner, moral och lagar som i en demokrati till den brutala makt som inte har några andra lagar att rättfärdiga sina handlingar än sin egen styrka.
4. Medan individer kan ”offra” sig själv i försvaret för moraliska principer som exempelvis frihet så kan inte stater göra det. Statens högsta moraliska princip är nationell överlevnad.
5. Realismen jämställer heller inte moraliska ambitioner för en stat med de moraliska lagar som styr samhället i övrigt. Vi ska även döma andra staters agerande utefter hur våran egen stat agerar.
6. Realisten förkastar dock inte andra skolor. Realisten tänker i termer av makt, som ekonomen tänker i termer av tillgångar, som advokaten tänker i termer att anpassa sig efter lagar och moralisten i termer att anpassa sig efter moraliska principer.
Att gå efter moraliska principer i den internationella politiken kan vara mycket farligt menar Morgenthau. Som exempel tar han upp kriget mellan Finland och Sovjet 1939.
Om Frankrike och England följt sin ”moraliska” intention att ingripa på Finlands sida skulle det ha lett till krig med både Tyskland och Sovjet. Ett svenskt nej räddade Frankrike och England politiskt (Morgenthau, 1993: 4-16).
Internationell politik handlar som all annan politik om viljan till makt. Visst, målen kan vara religiösa som för korstågen, säkerhet för demokrati som för Woodrow Wilson (amerikansk president vid första världskriget) eller världsherravälde som för
nazisterna. Alla dessa använde makt för att uppnå sina mål på den internationella scenen. Allt stater företar sig är dock inte politik. Ekonomiska, kulturella och
humanitära aktiviteter behöver nödvändigtvis inte ha med makt att göra. Alla stater är heller inte samtidigt engagerade på den internationella scenen. Det är stor skillnad på USA:s och Liechtensteins engagemang på den internationella scenen. Spanien som var den ledande nationen på 1500-talet är i dag bara en marginell aktör. Likadant är det med länder som Sverige och Österrike (Morgenthau, 1993: 29-30).
Att dominera ligger i människans natur menar Morgenthau, från familjen till företag, politiska organisationer till staten och dess agerande. Allt är en kamp om makt som finns i alla sociala relationer (Morgenthau, 1993: 37-38).
Enligt Morgenthau finns olika strävan efter makt. Den första kallar han för ”Status Quo politiken”. Status Quo går ut på maktbalans. Den egna utrikespolitiken går ut på att se till att ingen annan stat utökar sin makt (globalt eller regionalt, beror på vilka ambitioner man har). Oftast skapas situationer som Status Quo genom olika
allianssystem, som det som rådde i Europa mellan åren 1815-1914 eller genom att två jämnstarka stater bevakar varandras minsta rörelse. Kalla kriget var en sorts Status Quo mellan USA och Sovjet med dessutom hotet om total ödeläggelse i form av kärnvapen (Morgenthau 1993, 50-55).
Försöker en stat utöka sin makt bryter man mot Status Quo och börjar något som Morgenthau kallar imperialism. Uttrycket imperialism är dock väldigt diffust och lätt att missbruka. Är det imperialism att försöka bevara sitt inflytande i ett visst område som USA eller Storbritannien gör? Sen finns det olika mål med imperialism, världs imperium, kontinentalt imperium och regionalt imperium. Det finns även tre olika metoder att uppnå ett imperium. Militärt imperium är oftast ett högrisk spel där man kan vinna och behålla ett imperium som Rom eller vinna och förlora det som
Napoleon och Hitler. Ett ekonomiskt imperium är oftast säkrare att uppnå om än inte lika effektivt som ett militärt. Som exempel tar Morgenthau USA:s ekonomiska dominans i Latinamerika. Det sista exemplet är ett kulturellt imperium. Det är inte en kamp om territorium eller ekonomiska fördelar utan om människors tankar och sinnen. Detta är det den mest framgångsrika imperialismen som exempelvis den anglo-amerikanska kulturen som fått så stort inflytande i världen (Morgenthau, 1993:
56-75).
Den sista strävan efter makt kallar Morgenthau ”prestigepolitiken”. Denna politik inriktar sig främst på diplomatin som medel, diplomater är symboliska representanter för sina länder. Den respekt de får eller förolämpningar är egentligen till för deras länder. Men även rent prestigetänkande, när Napoleon kröntes som kejsare satte han kronan på sitt eget huvud istället för att låta påven göra det. Detta var en uppvisning i makt av Napoleon på höjden av sin karriär och visade att Frankrike var den tidens mäktigaste stat, prestigetänkande kan vara en viktig del av internationella relationer.
Som Morgenthau beskriver så kunde inte segerherrarna Stalin, Churchill och Truman enas om vem som först skulle komma in i konferenssalen under Potsdamkonferensen 1945. Särskilt vid internationella konferenser kommer prestige fram och därför har oftast fasta platser som Haag eller Genève använts (Morgenthau, 1993: 84-89).
Som jag senare kommer till när jag ska analysera GUSP är faktiskt prestige en av förklaringarna till svårigheterna att driva en gemensam effektiv utrikespolitik.
Prestigetänkande mellan stater kan verka småaktigt men politiskt sätt kan det vara avgörande. Sovjetunionens låga internationella prestige mellan världskrigen övertygade många av dess fiender att det skulle bli lätt militärt att besegra Sovjet vilket skulle kulminera i Tysklands anfall 1941 (Morgenthau 1993: 97).
Diplomati kan också göra att en stat stärker sin ställning internationellt sett fast dess militärmakt inte berättigar det. Bästa exemplet är den franska diplomatin, efter nederlaget i kriget mot Tyskland 1871 fram till 1914. Fransmännen lyckades utnyttja de tyska misstagen (som mest berodde på arrogans) och trots att man var militärt underlägsen ringa in Tyskland genom allianser med Ryssland och Storbritannien.
Även Belgien lyckades fram till 1914 skickligt utnyttja sitt läge som buffertzon mellan Tyskland och Frankrike genom diplomati (Morgenthau, 1993: 156).
Det för GUSP mest intressanta som Morgenthau tar upp är maktbalans. Maktbalans kan uppnås på flera olika sätt. Det klassiska exemplet är principen om söndra och härska. Som exempel kan man ta Frankrike, de var rädd för ett återförenat Tyskland efter andra världskriget och satte sig länge emot att Västtyskland skulle återupprustas militärt. Ett återförenat Tyskland skulle bli Europas folkrikaste och största stat och Frankrike skulle åter kanske känna sig hotat.
Det klassiska sättet att utnyttja söndra och härska- principen är att spela ut sina fiender eller för den delen allierade, mot varandra så de inte kan enas mot en själv.
Kompensation är ett annat sätt att uppnå maktbalans. Polens delningar mellan
Preussen, Ryssland och Österrike i slutet av 1700-talet är ett exempel. För att behålla maktbalansen mellan länderna fick varje land en så stor del av Polen så att samma balans skulle råda även efter delningarna (Morgenthau, 1993: 194-196).
Det i dag viktigaste sättet att uppnå maktbalans menar Morgenthau är genom allianser. Här blir EU och GUSP ett bra exempel som jag senare kommer att visa.
I ett system med många stater är allianser det viktigaste sättet att uppnå maktbalans.
Flera mindre stater kan gå samman för att balansera en större stats styrka. Om en stat känner sig stark nog så kan den undvika att gå in i fredstida allianser. USA fram till 1941 är ett bra exempel på det. Storbritannien har oftast använt allianser för att bibehålla maktbalansen i Europa. Man gick i krig både 1914 och 1939 för det syftet.
Vad är det då som lockar länder att bilda allianser? Man kan säga att säkerhet är det yttersta målet. Genom att gå in i en allians så minskar man risken att det egna landet ska bli anfallet. Antingen är alliansen riktad mot ett speciellt land/länder eller så är den riktad mot vem som helst som kan komma att hota säkerheten för alliansens medlemmar. Även politiskt ideologiska allianser kan förekomma, som exempel kan man ta Warzawapakten där Östeuropas kommunistregimer bildade en allians med Sovjetunionen (Morgenthau, 1993: 194-200).
Den typiska alliansen som Morgenthau beskriver den påminner en hel del om GUSP.
Man har några gemensamma intressen som man försöker bilda en gemensam politik kring gemensamma mål. Vissa intressen är ointressanta för alliansen, vissa byggs alliansen på och vissa går inte att införliva i alliansen. Morgenthau hävdar dock att den typiska alliansen bara är en tillfällig lösning som använts mest i krigstider, detta är det han också kritiserats mest för av exempelvis Waltz.
Man måste även skilja på operativa och icke-operativa allianser. En operativ allians samordnar sina medlemmars politik och driver den sedan (som exempel kan man ta
GUSP och även hur NATO agerade under Kosovokrisen 1999). En icke-operativ allians existerar bara på pappret och utlöses kanske bara i krig om någon av alliansens medlemmar blir anfallen (som exempel kan man ta den fransk-ryska alliansen som bildades 1935, den fick dock aldrig någon betydelse utan upplöstes i praktiken genom Molotov-Ribbentrop pakten mellan Tyskland och Sovjet 1939). Enligt Morgenthaus synsätt bildades allianserna vid både första och andra världskriget i rädsla för tysk och japansk världsdominans, allt har med maktbalans att göra (Morgenthau, 1993: 201- 204).
Det europeiska säkerhetssystemet gick från 1500-talet fram till 1939 ut på att det skulle råda maktbalans mellan stormakterna. Allianser och motallianser bildades vid behov för att uppnå denna balans. Napoleon, Vilhelm II (tysk kejsare under första världskriget) och Hitler försökte alla bryta maktbalansen men misslyckades. Under imperialismens glansdagar fördes detta system ut över hela världen för att sedan bli ett bipolärt system med USA/NATO och Sovjet/WP på var sin sida, till dagens unipolära system med en enda supermakt, USA (Morgenthau, 1993: 206-212).
2.2 Neorealismen enligt Waltz
Kenneth Waltz skiljer på den legitima internationella ordningen (om alla accepterar den) där fred och stabilitet råder och den revolutionära internationella ordningen (en eller flera stater ifrågasätter den) där instabilitet och krig råder. I bägge systemen kan dock både krig och instabilitet resp. fred och ordning råda. Även om alla stater vore stabila så skulle ändå det internationella systemet vara instabilt för att alla stater strävar efter säkerhet (Waltz, 1979: 63-64).
Ändringen i det europeiska säkerhetssystemet är särskilt intressant menar Waltz. Från att ha gått från ett ”noll-summe spel”, där det en stat vann förlorade en annan, till ett system där samarbete är ett måste för att uppnå så stor säkerhet som möjligt. Andra världskrigets slut gjorde att viljan till krig eller fred för första gången låg utanför Europa (USA-Sovjet). I de bägge supermakternas skugga såg de europeiska staterna att krig mellan de vore meningslöst och senare även omöjligt. Därför började de att samarbeta menar Waltz (Waltz, 1979: 70-71).
Waltz tar även upp att inrikespolitiken i ett land har stort inflytande över hur en stat för sin utrikespolitik, i allt från ekonomiska, sociala till militära frågor, något som Morgenthau inte tar upp så mycket.
Bland stater råder naturens lag enligt Waltz. Även om det inte råder krig hela tiden så finns alltid risken att det bryter ut, därför måste alla stater vara beredda på det. Men risken för våld finns inom staterna som exempelvis inbördeskrig. Skillnaden mellan våld inom en stat och våld mellan stater är att våld inom en stat hotar det politiska systemet medan våld mellan stater inte kan hota någon överordnad därför att det inte finns någon sån (Waltz, 1979: 102-103).
Organisationer har åtminstone två syften menar Waltz. Dels att få något gjort och dels att förbli en organisation, många av organisationens aktiviteter är dock riktade mot den senare (Waltz, 1979: 111).
Det som skiljer Waltz från Morgenthau är att Waltz lägger större vikt vid den icke- militära kapaciteten hos ett land, som ekonomiska och sociala. Numer, säger Waltz, kan en stat ha stort inflytande utan att vara en militär stormakt. Ekonomiska jättar som Japan och EU är militärt svaga och en stark militärmakt kan vara svag ekonomisk och på det sättet tappa i inflytande (som Turkiet och Pakistan). Att enbart vara en stark militärmakt garanterar inte i politiskt inflytande (Waltz, 1979: 130).
För att ett maktbalanssystem ska vara stabilt krävs minst fyra stater menar Waltz, gärna en femte som balanserare. I sin bok ”Theory of International Politics” som skrevs 1979 menar han att det system som då rådde med ett bipolärt system är instabilt. Då kan man fråga sig hur det är i dag med bara en supermakt kvar?
2.3 Neorealismen enligt Buzan
Barry Buzans bok ”People, State and Fear” är intressant därför att den kom 1991 just efter kalla krigets slut och den nya säkerhetspolitiska situationen som uppstod då.
Till skillnad från Morgenthau anser Buzan att säkerhet och inte makt är det centrala i internationell politik därför att det internationella systemet är anarkiskt (det saknas en regering). Buzan delar även upp säkerhet i fem större delar: militär, politisk,
ekonomisk, social och miljösäkerhet. Militär säkerhet omfattar både den offensiva och
defensiva kapaciteten hos en stat. Politisk säkerhet omfattar statens stabilitet och legitimitet. Den ekonomiska säkerheten omfattar tillgångar till resurser och finansiella nödvändigheter för att upprätthålla en nödvändig välfärd. Social säkerhet innebär saker som språk, religion och nationell identitet. Miljösäkerhet innebär att kunna bibehålla både ett lokalt som globalt system som mänskligheten behöver för sin överlevnad. Alla dessa säkerheter är dock sammanbundna med varandra menar Buzan (Buzan, 1991: 19-20).
Man måste även skilja på individuell säkerhet och nationell säkerhet enligt Buzan.
Dessa sammanfaller inte alltid utan staten kan hota den individuella säkerheten för att uppnå säkerhet för staten själv (genom exempelvis lagar som kringskär den
individuella friheten). Individuella personer kan dock öka sin frihet genom att gå samman i sammanslutningar (som exempelvis protestanter och katoliker i
Nordirland). I svaga stater spelar även saker som klaner, stammar och familjen en stor roll för att uppnå individuell säkerhet (Buzan, 1991: 50-53).
Makt i svaga och starka stater skiljer sig också åt. Länder som Norge och Sverige har internationellt sett en liten makt men staterna är starka i den bemärkelsen att staten är legitim och att det inte finns några inbördes slitningar. En stat som Pakistan har däremot en stark militärmakt men är en svag stat där inte alla accepterar statens legitimitet och försök till inflytande. Istället har stammar och klaner ett starkt inflytande ju längre bort från huvudstaden man kommer (Buzan, 1991: 96-98).
En av de största säkerhetspolitiska frågorna för framtiden menar Buzan är om en bredare icke-nationell identitet som EU-projektet kan bli lyckad. Idén om
nationalstaten föddes i Europa och nu håller man på att nedmontera den för en sorts
”superstat”. Tysklands och Italiens enande på 1800-talet visar att sådant går att genomföra även om det finns många problem (Buzan, 1991: 158-160).
Buzan kommer också in på teorin om det internationella samhället. Med det menas att en grupp politiska självständiga stater går samman med gemensamma regler och institutioner för att ta hand om sina gemensamma intressen. Det är en rätt bred definition som även går att använda på det internationella system som rådde under 1800-talet menar Buzan. Alla stater var antingen en direkt spegling av Europa som USA och Australien, underordnade som kolonierna i Afrika och Asien eller försökte
efterlikna Europa som Japan. Det internationella samhället är en viktig del av internationell säkerhet anser Buzan (Buzan, 1991: 166-174).
Det mest intressanta som berör GUSP enligt realismen som Buzan tar upp är det om regional säkerhet. Buzans definition av en region är också rätt bred och innefattar EU som en region av Europa. Själva idén om regional säkerhet har också sin början i Europa och maktbalansen som rådde där fram till 1939 och även råder idag. Länder som Italien och Danmark har inget gemensamt säkerhetspolitiskt att göra med
varandra. Men genom de system av allianser som finns (EU och NATO) så är de ändå sammankopplade. Själva termen regional säkerhet menar Buzan är ett system där en grupp stater som binds samman geografiskt har en säkerhetsrelation med varandra.
Det är först efter kalla krigets slut som ett regionalt säkerhetssystem växte fram i Västeuropa. Före kalla kriget rådde ett system med allianser och maktbalans och under kalla kriget var det inte de västeuropeiska staterna som tog de avgörande besluten för sin egen säkerhet. Relationerna mellan stater kan vara vänskapliga, från brodersland (mycket nära relation) till förväntningar om skydd och stöd. Det kan även vara ovänskapliga där relationen baseras på misstänksamhet och rädsla (Buzan, 1991:
186-190).
Ett säkerhetskomplex är en grupp av stater som rent geografiskt har samma säkerhetsmål som Sverige och Finland där fruktan för Sovjet och tidigare även Tyskland varit huvudsaken till säkerhetspolitiken. Liksom maktbalans kan ett säkerhetskomplex finnas utan att berörda länder är medvetna om dess existens.
Givetvis uppfattar de delar av det men kanske inte helheten. Det NATO som fanns före kalla krigets slut kan ses som ett säkerhetskomplex med en gemensam fiende menar Buzan. En annan intressant sak som Buzan tar upp är att EU håller på att gå förbi strukturen av ett anarkistiskt subsystem till en gråzon av överstatlighet. Både yttre och inre press att EU ska agera som en aktör kommer att överväga den anarkistiska sidan av systemet (Buzan, 1991: 192-194).
Även ekonomiska faktorer måste tas med för att definiera ett säkerhetskomplex. Till ex oljan i Mellanöstern, där den största handeln sker med USA och Europa istället för grannländerna även om länderna där har samma säkerhetspolitiska mål eller rivalitet.
Det gör att en stat som USA är en del av det säkerhetskomplexet och har fått ett stort inflytande där fast det inte har någon regional koppling dit (Buzan, 1991: 201-202).
Ett säkerhetskomplex kan vara svårt att definiera, andra stater kan snabbt dras in i en konflikt mellan de inom det regionala säkerhetskomplexet genom att de känner kulturella, ekonomiska eller politiska band. Ett krig mellan Indien och Pakistan skulle snabbt kunna dra in arabländerna, Kina och USA i konflikten menar Buzan. Det har gjort att Pakistan känner att arabländerna skulle kunna stödja dem och att USA och Kina inte skulle acceptera total indisk dominans i området. Därför har Pakistan fortsatt rivaliteten mot den mycket större grannen Indien och dess kärnvapenprogram måste ses som ett led i detta (Buzan, 1991: 216).
De två extrempunkterna är kaos och säkerhetsgemenskap menar Buzan. EU är det starkaste exemplet på en säkerhetsgemenskap där staterna gått från rivalitet och krig till en situation där ingen fruktar ett anfall från ett medlemsland. Integration är huvudordet enligt Buzan, det avslutar anarkin och flyttar regional säkerhet från den internationella nivån till den inrikespolitiska (Buzan, 1991: 218).
2.4 Realismen och GUSP
Går då realismen att använda på GUSP? Realismen som Morgenthau, Waltz och Buzan beskriver den upp olika allianssystem (exempelvis säkerhetskomplex) och dels handlar mycket av GUSP om vad de enskilda staterna tycker och har för mål. Enligt realismen är ju enskilda stater de främsta aktörerna på den internationella scenen.
Morgenthaus, Waltz och Buzans teorier hänger ihop på det sättet att de alla sätter säkerhet och makt främst i internationella relationer. Alla tre använder sig dessutom av olika allianssystem. Morgenthau hävdar dock att fredstida allianser är instabila och kortvariga medan Waltz och Buzan hävdar motsatsen och pekar på exempelvis
EG/EU och NATO som exempel på det. Frågeställningarna som jag ställer går till stor del att besvara med realismen och den kamp som stater för mellan varandra om makt och säkerhet. Genom att använda mig av realismen kan jag besvara och analysera frågeställningarna:
1. Varför bildades GUSP? 2. Hur har GUSP fungerat i praktiken? 3. Hur hanterade EU Jugoslavienkonflikten? 4. Hur ser USA på GUSP? 5. Hur ser framtiden ut för GUSP?
3. EU:s gemensamma utrike- och säkerhetspolitik
Här tänker jag börja med att först ta upp lite av bakgrundshistorien om hur GUSP bildades för att sedan beskriva det viktigaste artiklarna i Maastricht- och
Amsterdamfördragen som berör GUSP.
3.1 Bakgrundshistoria
Genom Maastrichtfördraget 1992 bildades EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP. Tanken på en gemensam europeisk utrikes- och
säkerhetspolitik har dock funnits länge. Redan när föregångaren till EU, Kol- och stålunionen bildades 1952 bildades också den europeiska försvarsgemenskapen (EDC). Den blev dock kortlivad och föll på fransk rädsla för ett återupprustat Västtyskland. Istället blev det NATO som fick ta hand om försvarsfrågor och under USA:s överseende återupprustades också Västtyskland 1954. När EG bildades lämnades också utrikes- och försvarsfrågor utanför. Istället koncentrerade sig EG på ekonomi och handelsfrågor (Eliassen red, 1998: 3).
1948 slöts Brysselpakten mellan Storbritannien, Frankrike och Beneluxländerna, som byggde på en ömsesidig försvarsplikt. När sedan Italien och Västtyskland anslöt sig 1954 bildades VEU (Västeuropeiska unionen). NATO och EG:s framväxande gjorde att VEU hamnade i skuggan och blev i praktiken bara ett säkerhetspolitiskt
diskussionsforum för de västeuropeiska länderna (Kimby, 1997: 15-16).
När EU och GUSP bildades väcktes också VEU till liv. Enligt Maastrichtfördraget så är VEU en ”integrerad del av EU:s utveckling” och har fått en rådgivande och verkställande roll för militära åtgärder inom GUSP. Enligt de s.k. Petersbergs - uppgifterna ska VEU på uppdrag av EU kunna genomföra militära operationer i internationella krissituationer. VEU kan sägas vara början till en europeisk säkerhets- och försvarsidentitet. 10 av EU:s medlemsstater är medlemmar av VEU och Sverige, Danmark, Finland, Irland och Österrike har fått observatörsstatus, alla dessa utom Danmark är neutrala (Ibid). Det är dock viktigt, anser jag, att påpeka att VEU och EU är två skilda institutioner även om EU har en viss beslutsrätt över VEU.
Enligt Maastrichtföredraget ska VEU vara ”en europeisk pelare av Atlantpakten”
men föredraget lämnar även dörren öppen för att EU kan skapa en egen
försvarsgemenskap med ett gemensamt försvar. Peter Ludlow menar dessutom att Petersbergsuppdragen, som omfattar bl.a. humanitära, fredsbevarande och
fredsskapande operationer, täcker 95 % av den nya säkerhetsagendan som uppstod efter kalla krigets slut. VEU är också beroende av NATO och därmed USA för att kunna genomföra militära operationer. Genom CJTF (Combat Joint Task Force) har dock VEU fått möjligheten att använda styrkor från de europeiska NATO
medlemmarna för militära operationer (Eliassen red, 1998: 185-187).
3.2 Föredragen
GUSP är det som ska ge EU en politiskt starkare internationell ställning och förmåga att möta de hot mot fred och säkerhet som finns mot organisationen och i dess närområde.
3.2.1 Maastrichtfördraget
Maastrichtfördraget bildade EU med det europeiska medborgarskapet, en ekonomisk union och en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Fördraget förde även över delar av medlemmarnas nationella suveränitet till EU för att driva en gemensam politik inom vissa frågor. Maastrichtfördraget introducerade även de tre s.k. pelarna. Den andra pelaren behandlar GUSP. Här är det Ministerrådet som har huvudansvaret och Kommissionen och Parlamentet har bara ett begränsat inflytande (Kimby, 1997: 8- 10).
Vad står det då om GUSP i Maastrichtfördraget? Avdelning V reglerar
bestämmelserna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Artikel J tar upp att unionen och dess medlemmar ska föra en gemensam utrikes- och
säkerhetspolitik. Denna har som mål enligt Kimby att:
- Skydda unionens gemensamma intressen.
- Bevara freden och främja internationellt samarbete.
- Utveckla och befästa demokratin.
Ministerrådet ska också kunna besluta om en gemensam aktion och att
ordförandeskapet ska företräda EU i frågor inom GUSP (Kimby, 1997:125-131).
3.2.2 Amsterdamfördraget
Amsterdamfördraget från 1997 bekräftar i princip Maastrichtfördraget men lägger även till att unionen skall:
- Besluta om gemensamma strategier och åtgärder.
- Anta gemensamma ståndpunkter.
- Att medlemsländerna aktivt ska stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och solidaritet.
- Att unionens medlemsstater ska samordna sina insatser inom internationella organisationer och konferenser.
Amsterdamfördraget tar även upp frågor om finansieringen av GUSP och mer om ordförandeskapets ansvar och uppgifter. Även Kommissionens inflytande stärktes (Kimby, 1997: se bilaga).
4. Analys
Här kommer jag att analysera GUSP och svara på mina frågeställningar genom att använda mig av realismen som teori
4.1 Hur bildades GUSP?
Tanken på ett enat Europa har funnits länge. Män som Napoleon och Hitler försökte ena Europa med våld men misslyckades. Inte förrän i slutet av 1900-talet började diskussionerna om ett säkerhetspolitiskt samarbete att ta fart igen. Kalla krigets slut, WP:s upplösning, Sovjetunionens fall och slutet på den bipolära värld där två supermakter tävlade gjorde att det skapades ett maktvakuum. De nya hotbilder som uppstod i Europa krävde mer än bara militära lösningar. Ekonomiska och politiska instrument fick allt större roll. Där har EU en större roll att spela än NATO som
”bara” är en militär allians (Aggestam mfl, 2000: 38-39).
I USA fick politikerna allt svårare att förklara för skattebetalarna varför man skulle subventionera de europeiska välfärdsstaternas försvarskostnad. Dessutom fanns det en önskan att EG skulle ta ett större politiskt ansvar i Europa och att de europeiska NATO-medlemmarna skulle mer aktivt stödja USA i utomeuropeiska operationer som i Gulfen eller Somalia. För att möta den nya säkerhetspolitiska situationen i Europa krävdes det att EG började samordna sin politik och insatser (Eliassen red, 1998: 5).
För att förstå bildandet av GUSP måste man titta närmare på de tre stormakterna inom EU; Frankrike, Storbritannien och Tyskland. De är ändå de viktigaste aktörerna inom GUSP och har även den största ekonomiska och militära kapaciteten. När man tittar närmare på Frankrikes, Storbritanniens och Tysklands utrikes- och säkerhetspolitiska mål, ser man att i mångt och mycket kan man använda sig av Morgenthaus ”Status Quo politik”.
4.1.1 Frankrike
Den franska politiken i Europa har dominerats av två mål. Det första är tanken på ett förenat och starkt Europa där Frankrike har en ledande roll. Den bipolära situationen som rådde under kalla kriget gjorde att Frankrike kände sig bunden och inte kunde leva ut sin roll. Misstänksamheten att supermakterna skulle bestämma Europas
framtid gjorde att man bla lämnade NATO:s militära samarbete (Aggestam mfl, 2000:
58-59).
Det andra målet är den gamla rädslan för Tyskland. Det land som starkast satte sig emot återföreningen av Tyskland var Frankrike. Man var rädd att maktbalansen i Europa skulle rubbas till fransk nackdel. Ett återförenat Tyskland skulle bli Europas folkrikaste stat och största ekonomi. Den tyska ekonomin skulle bli nästan lika stor som Frankrikes och Storbritanniens tillsammans. Därför var ett utökat samarbete inom EG för att Tyskland inte skulle söka sin egen utrikes- och säkerhetspolitiska väg ett av Frankrikes viktigaste mål med att skapa GUSP (Agrell, 2000: 25-26).
Den franska politiken har blivit alltmer pragmatisk under 1990-talet och strävande efter att nå inflytande inom GUSP och bevara maktbalansen har blivit allt viktigare (Aggestam mfl, 2000: 59-60).
Om man tolkar realismen blev maktbalans och Status Quo i Europa viktigt att upprätthålla för Frankrike. Enligt Morgenthau går då den egna utrikespolitiken ut på ingen annan stat utökar sin makt (i det här fallet Tyskland). Morgenthau anser att all politik går ut på att bevara, utöka eller demonstrera sin makt. I Frankrikes fall att bevara sin makt. Status Quo situationer skapas oftast genom allianssystem men här är både Frankrike och Tyskland med i samma allianser (NATO och EU). Man kan även använda sig av principen söndra och härska som Morgenthau beskriver. Frankrike var det land som motsatte sig Tysklands återförenande mest, om Tyskland förblev splittrat skulle landet inte bli lika starkt.
4.1.2 Storbritannien
Den brittiska säkerhetspolitiken har länge varit pragmatisk där Status Quo och maktbalans har varit målen (med den). Banden inom NATO och den ”speciella”
relationen med USA har varit prioriterade frågor framför EU och GUSP. De brittiska utrikes- och säkerhetspolitiska målen har varit maktbalans enligt Morgenthau. De gick i krig både 1914 och 1939 för att behålla maktbalansen i Europa. Man kan liksom i Frankrikes fall föra över Status Quo politiken på Storbritannien.
Efter kalla krigets slut är Storbritannien oroligt att maktbalansen i Europa håller på att förskjutas från en öst-väst axel till en nord-syd axel, där Medelhavsområdet hamnat i fokus. Detta har bl.a. gjort att britterna är mer skeptiska än fransmännen till en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och vill i stället ha kvar USA som en sorts
beskyddarmakt i Europa. Samtidigt är Storbritannien tillsammans med Frankrike den enda av EU:s medlemmar som har en militär kapacitet att genomföra några större militära operationer utanför sitt eget närområde (Eliassen red, 1998: 126-129).
Den brittiska politiken som Clarke beskriver i ”Foreign and Security Policy in the European Union”, har också en sorts neo-realistisk syn på att konflikter alltid kan komma att uppstå och även om det i dag inte finns något hot mot Storbritannien kan det vara bra att vara förberedd. Storbritannien har heller inte varit rädda att ta ansvar för operationer som i Sierra Leone, Jugoslavien och Gulfområdet och det är väldigt viktigt för GUSP (Eliassen red, 1998: 131):
Samtidigt har Blairs Labourregering en uttalad vilja att skaffa sig ett större inflytande inom EU och få en ledande roll som landet måste ha inom GUSP som ett komplement till den nationella utrikespolitiken. Den brittiska utrikespolitiken har också fått en alltmer europeisk prägel under senare år (Aggestam mfl, 2000: 66-68).
Kan man då föra över realismen på den brittiska utrikespolitiken? Svaret måste bli ja.
Den brittiska utrikes- och säkerhetspolitiken har varit och är inriktad på maktbalans som Morgenthau beskriver det och Status Quo begreppet är viktigt. Man kan se det som att Storbritannien försöker behålla maktbalansen genom allianser om man ser EU och GUSP som en allians för ökad säkerhet i Europa.
4.1.3 Tyskland
Den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken är svårare att analysera. Tyskland har två gånger under 1900-talet försökt bryta den Status Quo situation som rådde i Europa och gå över i en imperialistisk fas som Morgenthau beskriver det.
Saker som nationell identitet och nationella intressen har varit omöjliga för tyska politiker att använda för att legitimera den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken.
Istället har mål som att Tyskland ska vara en del av Europa och ”Väst” varit viktiga.
Även att Tyskland ska samarbeta fullt ut inom institutioner som EU, NATO och VEU. Först när Tyskland återförenades 1990 började man tala om nationella mål igen.
Det har dock varit viktigt för tyska politiker att Tysklands enande skedde samtidigt som en ökad europeisk integration genom EU och GUSP (Aggestam mfl, 2000: 60- 63).
Man kan nästan säga att Tyskland har varit och är ”rädd” för sig själv. Under 1990- talet har Tyskland i allt större utsträckning tagit ett större ansvar i Europa, med fred och stabilitet som främsta mål. Som Seidelmann säger i ”Foreign and Security Policy in the EU” så har den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken haft tre utgångspunkter den gått efter, den politiska historien, politiska geografin och demokratiska normer och värderingar. Den politiska historien präglas av nazismen och andra världskriget och demokratiseringen och integrationen som följde. Den politiska geografin bygger på Tysklands strategiska läge i Europas mitt, mellan Väst och Östeuropa. Under kalla kriget var Västtyskland fronten mot öst och Warzawapaktens länder och i dag har Tyskland målet att förskjuta den fronten österut genom att bla stödja de östeuropeiska staternas integration i NATO och EU (Eliassen red, 1998: 108-114).
Den tyska utrikes- och säkerhetspolitiken har dock liksom den franska blivit mer pragmatisk under slutet av 1990-talet och idealismen har tonats ner. Även om tyska politiker har tagit avstånd från en politik som bygger på realpolitik och maktbalans (Aggestam mfl, 2000: 63 och 73).
Även Seidelman är inne på samma linje och hävdar att generationen som upplevde andra världskriget snart är borta och att de nya politiska makthavarna öppnar för ett politiskt aktivare Tyskland inom GUSP men även globalt (Eliassen red, 1998: 114).
Som jag tidigare sade har jag svårt att få grepp på Tysklands utrike- och
säkerhetspolitik. Jag är beredd att hålla med Seidelmann som hävdar att den präglas av en blandning av realism och idealism. Till viss del präglas den ändå av
Morgenthaus idéer om maktbalans, där Tyskland i någon sorts ”rädsla” för sig själv bundit upp sig i olika allianser som NATO och EU. Nu när det dessutom inte finns något direkt hot mot Tyskland så kan det verka underligt, men där kommer antagligen dess mörka historia fram som gör att man är ”rädd” att ta ansvar och föra en aktivare utrikespolitik. Ska man använda sig av Morgenthaus Status Quo politik så verkar det snarare som om Tyskland för att behålla Status Quo i Europa binder upp sig själv och försöker begränsa sin egen makt olikt Storbritannien och Frankrike som försöker begränsa andras makt.
4.1.4 Slutsatser
Hur ska man då sammanfatta varför GUSP bildades? Den första och viktigaste saken är den nya säkerhetspolitiska situationen i Europa som uppstod efter Tysklands återförening och östblockets sammanbrott. Som Agrell skriver så blev det ”ett behov av ett sammanhållet utrikespolitiskt agerande mot gemenskapens nya närområde akut”. EU blev en symbol för välstånd och fred för de f.d. WP-medlemmarna. Den andra viktiga orsaken är den nya världsordning som uppstod med USA som den enda supermakten och NATO:s ifrågasättande. EU har trots allt ett bredare spektrum av instrument som ekonomiska och politiska än NATO. Gulfkriget bekräftade denna nya världsordning med USA som den staten som tog ”ansvar” och de övriga europeiska NATO medlemmarna i bakgrunden utan särskilt mycket inflytande (Agrell, 2000: 30- 32).
Ska man tolka det enligt realismen som Morgenthau beskriver så är det Status Quo och maktbalans som är det centrala. GUSP går att föra över i stora delar på
Morgenthaus typiska allians. Man har några gemensamma intressen som man försöker bilda en gemensam politik med gemensamma mål. Vissa intressen är ointressanta för alliansen, vissa byggs alliansen på och vissa går inte att införliva i alliansen.
4.2 Hur har GUSP fungerat i praktiken?
Jag kommer här att titta närmare på tre fall där GUSP har utövats i praktiken och försöka analysera dem med hjälp av realismen. Dessa tre fall har jag valt för att det blev de första prövningarna för GUSP bara några år efter bildandet 1992 och före Amsterdamfördraget och Petersbergsuppdragen som specifierade GUSP:s uppgifter mer tydligt.
De sk Petersbergsuppdragen är som Agrell säger rätt okontroversiella, de går ut på konfliktförebyggande och fredsbevarande operationer, humanitära insatser och evakuering av EU medborgare, fredsframtvingande operationer och skiljande av stridande parter. Agrell påpekar dock att uppgifterna är rätt vaga och att en större operation skulle kunna genomföras utan USA och NATO är orealistiskt. Sen påpekar även att det kanske är skapandet av EU-styrkan som är det viktiga inte själva styrkan.
Det skulle visa att EU har en målsättning och visar handlingskraft (Agrell 2000: 137- 139). Ren prestigepolitik med andra ord.
4.2.1 Humanitär hjälp till Bosnien
1993 tog EU beslutet att ta på sig att distribuera humanitär hjälp till Bosnien där det rådde inbördeskrig. Det blev det första testet för GUSP. Problem uppstod dock tidigt.
Man var oense var pengarna skulle tas ifrån och hur dessa skulle användas.
Ministerrådet diskuterade i fyra månader om pengarna skulle tas från budgeten eller från medlemsländerna. När man slutligen var överens att ta 50/50 så var vintern i Bosnien över och det fanns inget direkt behov av humanitärhjälp. Som Arnhild och Spence skriver i ”Foreign and Security Policy in the EU” så visar detta på svagheten med GUSP. I en krissituation måste beslut kunna tas snabbt och inte efter en fyra månaders diskussion (Eliassen red, 1998: 52-53).
Tolkar man det enligt realismen så kan man tänka sig att prestigepolitik spelar en viss roll. Man kan fråga sig om viljan verkligen fanns där när man bråkade i fyra månader om något som behövde en omedelbar lösning. Kanske var man mer intresserad att visa handlingskraft för omvärlden att GUSP inte bara var tomma ord på pappret.
4.2.2 Stabilitetspakten
Stabilitetspakten tillkom på ett franskt initiativ och syftet var att lösa gräns- och minoritetsproblem i Östeuropa och skapa regional stabilitet. Jämfört med de andra gemensamma aktionerna inom GUSP måste stabilitetspakten ses som lyckad. Den tillkom på ett EU initiativ, alla medlemsländerna var med på den, det fanns tid för diskussioner och planering när det inte var en krissituation och de berörda
östeuropeiska staterna var måna att samarbeta med tanke på ett framtida EU-
medlemskap inom synhåll. Jämfört med EU:s gemensamma jordbrukspolitik är frågan om stabilitetspakten en betydligt okontroversiellare fråga inom både EU och hos de blivande medlemsstaterna (Eliassen red, 1998: 53-54).
Tolkar man det enligt realismen att alla stater söker säkerhet främst så kan man se stabilitetspakten som ett försök av EU att uppnå regional säkerhet. Då riskerar inte medlemsländerna dras in i några konflikter liknande den i fd Jugoslavien inom unionen. Nuvarande EU har inga större gränskonflikter eller etniska konflikter och med stabilitetspakten vill man förhindra att sådana uppstår i ett utökat EU.
4.2.3 Det administrativa styret av Mostar
1994 tog EU på sig att administrera styret av den delade staden Mostar i Bosnien. Den gemensamma operationen var helt och hållet en civil operation och kan beskrivas som en sorts fredsbyggandeoperation. För första gången använde sig EU också av VEU för att få hjälp med att sätta upp en polisstyrka som skulle övervaka det hela. Lite naivt förutsatte EU att all militär aktivitet i området skulle upphöra, att staden skulle demilitariseras och att alla inblandade parter (kroater, muslimer och serber) skulle samarbeta fullt ut. Inget av detta inträffade, serberna började åter beskjuta staden från bergen runt om och kroater och muslimer började bråka sinsemellan. Inte heller samarbetet mellan EU och VEU gick problemfritt. VEU:s poliser ville bara ta order från VEU och inte från EU. Kroaterna försökte dessutom mörda EU:s ansvarige, Koschnick. Först när den NATO ledda IFOR-styrkan anlände 1996 kunde situationen i Mostar stabiliseras (Eliassen red, 1998: 54-55).
Som Arnhild och Spence påpekar i Foreign and Security Policy in the European Union” att även efter Maastrichtfördraget så var det utrikespolitiska spelrummet för EU ytterst begränsat. Ambitionerna var större än förutsättningarna. Särskilt för den farliga Mostar operationen saknade EU förutsättningar för. Som de påpekar saknade EU även ett kontinuerligt politiskt ledarskap och de nödvändiga instrumenten för en sådan operation i ett område där de rådde fullskaligt krig (Eliassen, red 1998: 56-58).
Mostaroperationen kan, liksom distribueringen av den humanitära hjälpen, tolkas som prestigepolitik enligt realismen. EU ville återigen visa sig handlingskraftig och tog på sig något man varken hade resurser eller förutsättningar för (bla avsaknad av militära medel).
4.2.4 Slutsatser
Två av tre fall av användningen av GUSP slutade sålunda i mer eller mindre fiasko och trovärdigheten för GUSP började ifrågasättas allt mer. EU var egentligen då inte mogen för att hantera främst Mostaroperationen Det visar även anser jag att i krissituationer så måste man kunna lägga militär tyngd bakom sina åtagande och det saknande EU.
Redan idag finns CJTF som en slags länk mellan NATO och EU/VEU. CJTF ska ledas av EU/VEU med stöd av NATO och kunna genomföra operationer under de sk
Petersbergsuppgifterna. CJTF ska kunna sättas upp inför varje specifikt uppdrag där USA inte väljer att delta (Eliassen red, 1998: 90).
4.3 Hur hanterade EU Jugoslavienkonflikten?
Inbördeskriget i fd Jugoslavien blev elddopet för GUSP. Nu skulle EU visa styrkan och sammanhållningen. Istället slutade det hela i ett praktfullt fiasko när EU tog på sig att distribuera humanitär hjälp och administrera den delade staden Mostar.
Orosmolnen fanns redan tidigt när Jugoslaviens sönderfall började under våren 1991.
Gulfkriget hade visat EG-ländernas splittring och det var USA som fick axla huvudansvaret där. Under 1991 hade arbetet på Maastrichtavtalet och skapandet av GUSP och EU gått in i slutfasen och nu skulle EG- medlemmarna visa handlingskraft.
Efter strider mellan slovenska styrkor och den federala jugoslaviska armén under sommaren 1991 lyckades EG med politiska och ekonomiska påtryckningar få fram det sk Brijoniavtalet som innebar att samtliga federala styrkor skulle dras undan från Slovenien. Krishanteringen hade lyckats men det var bara lugnet före stormen.
Konflikten eskalerade snabbt först till Kroatien och senare till Bosnien (Agrell, 2000:
40-44).
EG stod handlingsförlamat och det blev inte bättre att Tyskland ville erkänna sin gamla allierade från andra världskriget, Kroatien, som självständigt tvärtemot EG:s rekommendationer. EG:s plan för Bosnien slutade också i fiasko när Bosnienserbiska styrkor gick till fullskaligt anfall samma dag som EG erkände Bosniens
självständighet (Agrell, 2000: 50-55).
FN skickade in fredsbevarande styrkor under 1993, men utan amerikanska soldater eller ledning. USA som 1992 lidit ett svårt bakslag i Somalia var ovilliga att ta på sig något nytt ansvar under FN. Istället utvecklades hela FN operationen till en dragkamp om nationell prestige mellan Storbritannien och Frankrike som bägge ville markera sin närvaro i området Inte förrän NATO och USA tagit ledningen och de stridande parterna uppnått sina militära mål lyckades man få igenom Daytonavtalet som innebar fred i Bosnien 1995 (Agrell, 2000: 54-56).
Hade operationerna lyckats och EU kunnat mäkla fred i fd Jugoslavien skulle det ha givit GUSP en enorm prestige men istället ifrågasattes hela GUSP som Agrell
påpekar. Sen påpekar han att med tanke på konfliktens våldsamhet och omfattning så var det lite EU hade kunnat åstadkomma även med en mer utvecklad krishantering (Agrell, 2000: 66).
Varför agerade EG/EU så handlingsförlamat och går det att använda sig av realismen för att förklara det? Tittar man på operationen att distribuera humanitär hjälp så kan man dels tänka som Arnhild och Spence och hävda att det är en lång väg mellan beslut och genomförande inom EU. EU var inte uppbyggt att genomföra snabba beslut. Att man bråkade i ministerrådet om var pengarna skulle tas ifrån kan tolkas som ren prestige politik enlig realismen. Man försökte dels använda enbart diplomati och dels så ville varje land framhäva sig själv.
Prestigepolitik som realismen beskriver den, kan förklara mycket av EU:s agerande under inbördeskriget i Bosnien. Storbritannien och Frankrikes bråk om vem som skulle ha det ledande ansvaret över FN- styrkorna visar bla på det och svårigheterna att komma överens tyder på det. Man ville istället bevaka sitt eget inflytande och positioner som Agrell beskriver. Sen kan man diskutera vad Tysklands intentioner att erkänna Kroatien berodde på, om det var prestigepolitik?
4.3.1 Slutsatser
För att klara framtida krishanteringsuppgifter lärde sig EU, anser jag, av
Bosniendebaclet att man även måste kunna lägga tyngd bakom sina ord. På sikt kanske även VEU måste integreras fullt ut i GUSP. För att EU ska få en militär kapacitet även om det idag finns långt gångna planer på en krishanteringsstyrka som EU ska kunna sätta upp inom GUSP på 60000 man.
Militära medel innebär också en sorts prestige menar Morgenthau. Man imponerar på eller skrämmer motståndaren men när EU inte hade sådana medel att ta till så
imponerade man knappast i inbördeskrigets Bosnien där militär slagkraft var avgörande. Även som Morgenthau säger att det inte alltid är viktigast att använda vapnen men att det finns tillgång till dem (Morgenthau, 1993: 90).
4.4 Hur ser USA på GUSP?
Kalla krigets slut gjorde att det bara fanns kvar en supermakt i världen, USA. I princip hade USA redan intagit en ledande roll efter andra världskriget. Sovjets makt byggde
mer på militära resurser än ekonomiska, vilket skulle leda till dess fall. Tysklands återförening och EU:s bildande gör att Europa i dag är den enda makt som kan hota USA:s ekonomiska hegemoni (Japan har dragits med svåra ekonomiska problem de senaste 10 åren), militärt är USA överlägset (Hettne, 1996: 170).
Som Hettne påpekar var Gulfkriget 1991 det första tecknet på den nya
världsordningen. USA tog initiativet medan EG visade klart en bristande politisk handlingskraft. Gulfkriget visade dock även svagheten i den amerikanska hegemonin, USA kunde inte ensam bära kostnaden för kriget utan de allierade fick hjälpa till att betala. Det är knappast en styrka hos en stat om det aspirerar på världshegemoni.
”Imperial overstretch” kallas den sortens ekonomisk utmattning enligt Paul Kennedy (Hettne, 1996: 238-239).
EU har under ”Pax Americana” kunnat rustat upp sin ekonomi och kan numera konkurrera på det området. Men som Hettne påpekar är det svårt att se Europa ta över hegemonin utan att Tyskland tar ett kraftfullare ansvar både politiskt och militärt. På kort sikt ser han inget som kan hota USA:s maktställning även om EU under tysk ledning kanske kan göra det (Hettne, 1996: 240-241).
Under 1990-talet har de amerikanska planläggarna svängt över till att USA ska axla rollen som hegemon för att säkra sina egna intressen. I ett utkast som Pentagon utarbetat ska USA inte bara axla detta ansvar utan även föra en politik som hindrar att globala rivaler växer fram. USA borde passa på att utnyttja det läget när ingen annan rival finns inom en närstående framtid menar förespråkarna, sedan kommer alla vilja följa bakom segraren. Realismen å sin sida som Waltz menar att en unipolär värld är den mest instabila, det finns där ingen maktbalans och motallianser kommer bildas mot hegemonen (Agrell, 2000: 156-158).
EU:s krishanteringsstyrka utgör inget hot mot USA menar Agrell, den leds trots allt av NATO som är USA:s främsta instrument i Europa och därför har USA ställt sig positiv till den.
Enligt professor Nicholas Spykman krävs amerikansk närvaro i Europa för att balansera att ingen ny makt som kan hota USA kommer fram. Enligt Spykman vore det inte i amerikanskt intresse att ha ett enat Europa då slogs man på fel sida i andra
världskriget ”fullskalig hjälp till herr Hitler skulle vara det snabbaste sättet att ordna det”. USA blir också förr eller senare indragen i Europas problem menar Spykman, då är det lika bra att man redan finns på plats (man kan dra parareller till Bosnien och Kosovo kriserna på 1990-talet). Spykman är egentligen geopolitiker men har en tydlig realistisk grundsyn. Här har vi återigen Morgenthaus idéer om dels maktbalans men även söndra och härska. Detta genomför USA genom bla den mycket goda relationen till Storbritannien som är den viktigaste faktorn i den amerikanska Europa politiken (Aggestam mfl, 2000: 210-211).
Även Harvardprofessorerna Samuel Huntington och Henry Kissinger (även amerikansk utrikesminister i början av 1970-talet) är inne på samma linje som
Spykman. Skulle Tyskland ta ledningen i Europa skulle Europa i längden kunna både överflygla USA ekonomiskt och militärt. Därför att Europa har både mer resurser och folkmängd menar Kissinger. Enligt Huntington borde USA begränsa Tysklands makt , spela ut stormakterna mot varandra och verka för att EU bara blir en lösare union utan en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Aggestam mfl, 2000: 213). Klassisk stormaktspolitik genom att söndra och härska om man tolkar realismen.
Fortfarande är NATO grundbulten i USA:s europeiska säkerhetssamarbete men NATO låser även de europeiska staterna till Europa. Därför finns ett amerikanskt intresse för ett säkerhetssamarbete utanför NATO och med EU. Särskilt det första Gulfkriget 1991 visade NATO:s begränsning för krigföring utanför medlemsländerna och dess närområde (Fernandez, Runedotter, 1994: 58).
CJTF kan ses som ett steg på den vägen som en länk mellan EU och NATO. Man kan även se NATO:s utvidgning österut som ett amerikanskt sätt att begränsa EU och GUSP:s inflytande och cementera NATO:s existens i Europa. De mindre EU-länderna borde antagligen också ha lättare att acceptera att USA dominerar än att någon av de större grannländerna gör det. Som författarna till ”Europeisk säkerhetspolitik” säger vinner bägge på ett samarbete än en konflikt. USA får behålla sitt inflytande och Europa får sina försvarskostnader subventionerade (Aggestam mfl, 2000: 227).
4.4.1 Slutsatser
Även om det kanske skulle ligga i amerikanskt intresse att EU inte blir för starkt och NATO blir överflödigt finns det som Eliassen säger även ett amerikanskt intresse att
EU ska ta ett större ansvar. USA har som Hettne säger inte råd att bära bördan ensam i alla konflikter. USA vill ha stöd i sina utomeuropeiska operationer särskilt efter Somaliafiaskot 1992 där USA drog sig ur FN:s operation efter att förlorat många soldater (det visar sig även nu när USA ville ha ett brett stöd för operationerna i Afghanistan och Irak). Amerikanarna är heller intresserade som Eliassen säger att betala för stora försvarskostnader till Västeuropeiska välfärdsstater.
4.5 Hur ser framtiden ut för GUSP?
Vad har EU för mål med GUSP? Är det ett sorts Europas Förenta Stater eller bara en samordning av den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken? Det är rätt
problematiskt att analysera dessa frågor (Hettne 1996: 174).
Det finns två viktiga saker som hämmar GUSP och en eventuell strävan mot en sorts Europas Förenta Stater. Det första är att EU saknar en överstatlig politisk organisation som kan representera EU:s medborgare. Det andra är att EU saknar en gemensam militär makt för att backa upp sina åtagande inom GUSP. De flesta medlemsländer har sina försvarsåtagande i andra organisationer som NATO och VEU, även om det diskuterats att integrera VEU i EU (Aggestam mfl, 2000: 75).
Utvidgningen österut gör det också svårt att sia om framtiden för GUSP. Den senaste utvidgningen med Sverige, Finland och Österrike var oproblematisk. De var alla västländer med starka kulturella, ekonomiska och politiska band till EG. När nu nya östeuropeiska stater ska tas in i EU har de alla olika bakgrund och skiljer sig mycket från de gamla EU medlemmarna, exempelvis så har flera Östeuropeiska stater problem med både gräns- och etniska konflikter.
VEU:s roll är också intressant att studera. Enligt Maastrichtfördraget ska VEU vara
”den europeiska pelaren av atlantpakten”. Det öppnar för ett ökat samarbete med försvarsfrågor inom EU. Genom VEU kan också EU ta en aktivare roll genom de sk Petersbergsuppdragen (humanitära, fredsbevarande och fredsskapande operationer).
Skulle VEU och EU gå samman skulle det i praktiken ge EU full militär kapacitet att backa upp sina åtaganden inom GUSP. Men i dag finns det inget stöd för en sådan sammanslagning och i praktiken har heller inte mycket hänt (Eliassen red, 1998: 183- 186).
Tyskland och Frankrike har drivit frågan om ett integrerat VEU och EU med stöd av Beneluxländerna. De alliansfria stödde inte detta förslag och inte heller Storbritannien som ansåg att det skulle underminera NATO:s roll i Europa. I dag finns det med andra ord inget stöd för ett sorts Europas Förenta Stater (Aggestam mfl, 2000: 80-81).
Björn Hettne pekar på två scenarion som han kallar Europas upplösning och Europas fördjupade integration (Hettne, 1996: 174-179).
Europas upplösning finns i flera varianter. Den första varianten innebär att ekonomin blir global och att alla länder specialiserar sig på vad de är relativt bäst att tillverka (komparativa fördelar). Vi får en global frihandel och handelsblocket EU blir
överflödigt och de europeiska staterna övergår till den klassiska maktbalans politiken.
I den andra varianten så får vi istället en lokal och regional identitet. Den starka staten försvinner och vi får en ökad decentralisering och saker som ekologi och miljö blir allt viktigare.
Den tredje och mörkaste varianten är att nationalismen ökar och att det blir
nationalstaten som tar över och konkurrerar på alla områden som ekonomi, politik och militärmakt som tiden före EG/EU (Ibid).
Europas ökade integration har också tre varianter enligt Hettne. Den första varianten kallar han ”fästningen Europa” som bygger murar mot omvärlden för att skydda sin ekonomi och har ett spänt förhållande till andar regionala block (Ibid).
Den andra varianten är ”Europas Förenta Stater” där blir EU en regional superstat på alla områden, ekonomiskt, politiskt och militärt. Den går ut på att återupprätta
Europas hegemoni i världen, precis som det var på 1800-talet. Bara länder som platsar ekonomiskt kommer att släppas in.
Den sista varianten kallar han ”huset Europa”. Den går ut på att utjämna regionala och sociala klyftor i Europa och öka stödet till de fattiga grannländer som omger EU för att minska på migrationstrycket därifrån. Allt för att skapa en stabilare ekonomi (Ibid).
Hettne påpekar dock att det inte finns några klara svar hur det kommer att gå men att en djupare ekonomisk integration kräver även en säkerhetspolitisk integration. Nu när Tyskland återigen har kapaciteten att dominera borde alla länder ha intresse för en ökad gemenskap i Europa (Ibid). Då har vi återigen den klassiska maktbalansen som Morgenthau beskriver.
Wilhelm Agrell är mer pessimistisk i sin syn. Hittills har GUSP varit en sorts
regndans menar han, den påverkar inte nederbörden men ser imponerande ut. Istället för att lösa internationella kriser ser man över sina egna nationella intressen. EU har istället fått fram ett system av inre krishantering som i och för sig är bra när man löser de interna konflikterna men oanvändbar utåt. Han menar samtidigt att det är det inre hotet som är farligast, inte en tävlan med USA. Skulle två medlemsländer hamna i konflikt med varandra så skulle GUSP snabbt paralyseras och rasa samman. Agrell menar också att vi egentligen är tillbaka till situationen som rådde i Europa mellan 1871-1914. Maktbalans, där stormakterna bevakar varandras minsta steg. Stabil i och för sig men den slutade också i första världskriget (Agrell, 2000: 269-274).
Hur kan vi då använda oss av realismen när vi tittar på framtiden för GUSP? Man kan titta på Kenneth Waltz idéer om en organisation. En organisation (exempelvis EU) har i princip två mål, att få någonting gjort och bevara sig själv. Waltz konstaterar att mycket av organisationens aktiviteter är inriktade på det andra målet. Ledarna för organisationen, särskilt de politiska ledarna har blivit ledare inte för att de har bäst kunskap om det som organisationen håller på med utan för att de kan hålla samman organisationen och säkra dess framtid och styrka (Waltz, 1979: 111).
Man kan diskutera om vad som är målet med GUSP utifrån Waltz idéer, men jag har inte hittat något stöd för det hos övriga författare, men det är tankeväckande. Om man tolkar GUSP utifrån Morgenthau ser man att det är en operativ allians som samordnar sina medlemmars politik och driver den. Då får man ”något” gjort enligt Waltz
definition av det första målet hos en organisation.
Enligt Barry Buzan håller man i Europa på att montera ner nationalstaten för en sorts
”superstat”. Den innehåller flera problem på vägen men Tysklands och Italiens enande på 1800-talet visar att det går. Buzan definierar även ett europeiskt
säkerhetskomplex, där stater går samman med gemensamma intressen och mål för att
