Transnationell terrorism och den
internationella brottmålsdomstolens
jurisdiktion
Sanna Anehagen
Jennifer Hedström
Rättsvetenskap, kandidat 2021Luleå tekniska universitet
i
Sammanfattning
Den internationella brottmålsdomstolen (ICC) etablerades via Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen 2002. Domstolens uppgift är att döma individer som brutit mot de brott som finns i Romstadgan. Efter attackerna i USA 2001 förändrades synen på den transnationella terrorismen markant. Allt sedan dess har samarbetet ökat mellan staterna för att förebygga, för-hindra och bekämpa terrorism, men trots det saknas en internationell domstol som har rätt att döma terroristbrott. Syftet med uppsatsen har varit att uppmärksamma problemen att definiera begreppet terrorism samt att utreda möjligheten för ICC att få jurisdiktion vid terroristbrott. Genom den rättsdogmatiska metoden har material studerats av internationell och nationell ka-raktär. Uppsatsen har visat att det finns två möjligheter för ICC att få jurisdiktion. Det ena är genom ett artikeltillägg i Romstadgan och det andra är att utvidga domstolens tolkning av vissa befintliga artiklar. Det finns problem med båda tillvägagångssätten, inte bara juridiska utan även politiska.
ii
Förkortningar
ICC – International Criminal Court
ICTR – International Criminal Tribunal Rwanda ICTY – International Criminal Tribunal Jugoslavien IS – Islamiska Staten
LRA - Lord´s Resistance Army NF – Nationernas Förbund PKK – Kurdistans arbetarparti
Innehållsförteckning
Sammanfattning ... i Förkortningar ... ii 1 Inledning ... 1 1.1 Syfte ... 2 1.2 Metod ... 2 2 Terrorism ... 32.1 Kriget mot terrorismen ... 3
2.2 Begreppet terrorism och dess historiska framväxt ... 4
2.2.1 Åtta kännetecken för terrorism ... 6
2.3 Terrorismens hot mot rättsstaten ... 8
2.4 Olika definitioner av terrorism ... 9
2.4.1 Svårigheterna att nå en universell definition ... 9
2.4.2 FN:s definition ... 10 2.4.3 EU:s definition ... 11 2.4.4 Sveriges definition ... 12 2.4.5 USA:s definition ... 12 3 Bekämpning av terrorism ... 14 3.1 Anti-terroristkonventionerna ... 14
3.1.1 Problematiken med anti-terroristkonventionerna ... 14
3.2 Säkerhetsrådets resolutioner ... 15
3.3 EU:s kamp mot terrorism ... 17
4 Internationella brottmålsdomstolen ... 19
4.1 ICC:s framväxt ... 19
4.1.1 Ett internationellt framsteg ... 21
4.1.2 Säkerhetsrådets roll i förhållande till ICC ... 22
4.1.3 Sveriges förhållande till ICC och Romstadgan ... 23
4.2 ICC:s jurisdiktion ... 24
4.3 Brott enligt Romstadgan ... 25
4.4 Problematiken med ICC ... 26
4.4.1 Statssuveräniteten ... 26
4.4.2 Territorialitetsprincipen och överlämning ... 26
4.4.3 Islamiska staten ... 27
5 Utvidgad jurisdiktion för ICC gällande transnationell terrorism ... 29
5.1 Tolkning av traktat ... 29
5.2 Terrorism som ”folkmord” ... 30
5.3.1 Rekvisiten för ”brott mot mänskligheten” ... 30
5.3.2 The Prosecutor v. Dominic Ongwen ... 32
5.4 Terrorism som ”krigsförbrytelse” ... 32
5.5 Terrorism som ”aggressionsbrott” ... 33
5.6 En ny artikel i Romstadgan? ... 34
6 Analys och slutsats ... 36
1
1 Inledning
Nu har det snart passerat två årtionden sedan terroristattackerna den 11 september 2001 inträf-fade i New York City och Washington D.C. Även om fenomenet terrorism funnits i flera år-hundraden var det då som västvärlden fick en påminnelse om den våldsbejakande extremism som terrorister kan medföra. Det handlar om våld som ofta grundar sig i religiösa, politiska, sociala eller kulturella motiv, riktat mot civila människor. Transnationell terrorism är den typen av terroristdåd där brottet begås i en stat men offren eller målen kommer från minst en annan stat.1 Den transnationella terrorismen upphörde dock inte efter 2001. 2004 drabbades Madrid
av bombningar och Beslan av en massaker på ryska skolbarn; 2005 skedde ett bombdåd i Lon-don. 2008 inträffade en terrorattack i Mumbai och 2013 i Boston; 2010 var Sverige måltavlan när den iranske självmordsbombaren Taimour Abdulwahab sprängde sig själv på Bryggargatan mitt under julhandeln;2 2015 drabbades den franska satirtidningen Charlie Hebdo för ett
terro-ristattentat där 12 personer mördades;3 och 2017 drabbades Sverige återigen när Rakhmat
Aki-lov körde med en stulen lastbil längst Drottninggatan och fem personer mördades.4 Den
gemen-samma nämnaren för dessa attacker har i synnerhet varit att de riktat sig mot västerländska stater.
Åtgärderna mot den transnationella terrorismen har ökat dramatiskt under de senaste åren.5 Den
nya formen av terrorism har blivit mer förödande för mänskligt liv än vad den var innan. Terrorism är ett växande samhällsproblem och ett stort hot mot demokratin. Ingen vet var eller när nästa terroristattack kommer ske. Därför är det viktigt att det internationella samfundet ar-betar tillsammans för att förebygga, förhindra, bekämpa och åtala terrorister. Trots det finns ingen universell definition av begreppet terrorism och staterna har stora svårigheter att enas om dess innebörd samt vilka aktörer som kan göra sig skyldiga till terrorism.
Terrorism är inte okomplicerat att definiera. Det anses vara enklare för enskilda individer att begå terrorism än krigsföring. Terrorism behöver inte alla gånger vara dyrt och risken att lag-föras är relativt låg, möjligheterna för skada, att ingjuta fruktan eller till och med få kontroll genom dolda medel är däremot mycket stor. Därför skulle det gå att säga att terrorism är en sorts privatisering av krig.6 Måltavlan för terrorister är ofta civila individer för att hindra eller
tvinga den besittande makten i en stat till ett visst mål.
Idén till en internationell brottmålsdomstol (ICC) diskuterades redan 1907 vid fredskonferensen i Haag. Frågan kom att aktualiseras igen efter andra världskriget i och med upprättandet av ad hoc7 tribunalerna i Nürnberg och Tokyo. Det var ett steg i riktning mot en permanent och
överstatlig domstol för att skydda de mänskliga rättigheterna.8 När kalla kriget tog slut 1989
kom förslaget om en permanent brottmålsdomstol upp igen. Arbetet för en sådan domstol skulle dock visa sig bli en utmaning. Frågorna var vilka brott som skulle ingå i domstolens jurisdikt-ion9 och hur dessa skulle definieras, hur domstolen skulle vara uppbyggd och hur staterna skulle
1 Parker, ”Transnationell terrorism”, s. 382. 2 Ibid., s. 381–382.
3 SVT Nyheter, Samtliga döms i Charlie Hebdo-rättegången. 4 Parker, ”Internationell terrorism”, s. 381–382.
5 Carlsson och Sarnecki, Introduktion till kriminologi: Brottslighetens omfattning, karaktär och orsaker, s. 558. 6 Hoyos C, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute “, s. 29–30.
7 Ad hoc betyder ’tillsatt för särskilda tillfälliga ändamål’, i detta fall tribunalerna. 8 Mahmoudi, Folkrättsliga texter, s. 56.
2 samarbeta. Den 1 juli 2002 startade ICC sitt arbete.10 Romstadgan hade arbetats fram och
fun-gerar som domstolens lagbok och innehåller totalt 128 artiklar som ICC har att förhålla sig till. ICC räknas av många som en av de viktigaste bedrifterna som världssamfundet lyckats med. Domstolen fick jurisdiktion över de grövsta brotten som skadar internationell fred, säkerhet och välståndet i världen; ingen gärningsperson får gå fri från dessa förbrytelser.11 Brotten är
folk-mord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott;12 vilka även ger
univer-sell jurisdiktion. Brottet terrorism lämnades dock utanför domstolens jurisdiktion.
1.1 Syfte
Syftet med denna uppsats är att analysera vilka möjligheter det finns för att internationella brott-målsdomstolen ska kunna få jurisdiktion för att döma handlingar som rör transnationell terrorism. Syftet är vidare att undersöka hur det internationella samfundet idag arbetar för att bekämpa terrorism. Fokus ligger på tiden efter 11 september 2001, en historisk brytpunkt för den förändrade synen på transnationell terrorism. Här beaktas FN:s och EU:s arbete mot terrorism samt kortfattat hur Sverige har implementerat detta i nationell lagstiftning. En genom-gång av olika definitioner av begreppet terrorism kommer också att göras.
I uppsatsen kommer följande frågeställningar att besvaras:
• Varför uppstår det problem när en universell definition av terrorism ska fastställas?
• Inom vilket område har ICC jurisdiktion?
• Finns det någon möjlighet för ICC att döma handlingar som utgör transnationell terrorism?
1.2 Metod
I denna uppsats har den rättsdogmatiska metoden använts för att besvara syfte och frågeställ-ningar. Metoden har också använts för att framställa kritik av dagens rättsläge och genom det även föreslå ändringar.13 Det har inte varit oproblematiskt eftersom folkrättsliga rättskällor ofta
saknar specifika förarbeten som kan skapa bättre förståelse och en mer nyanserad bakgrund till traktaten. Uppsatsen nyttjar därför i stor utsträckning litteratur (internationell och svensk) för ökad förståelse av traktat och de rättsliga frågor som regleras. Uppsatsen behandlar även in-gresser, EU-rättsligt material och andra internationella rättskällor från organisationer och stater. För analysen av svenska lagar nyttjas propositioner för en analys av bakgrunden till lagstiftning och den koppling som finns till det traktat som legat till grund. I uppsatsen anges traktat på både svenska och engelska av den anledningen att alla traktat inte är översatta till svenska.
10 Domstolen etablerades via Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, Rom den 17 juli 1998. 11 Ingress, Romstadgan.
12 Artikel 5, Romstadgan.
3
2 Terrorism
2.1 Kriget mot terrorismen
På morgonen den 11 september 2001 i New York City sken solen, fåglarna kvittrade och himlen var klarblå. Allt började precis som en helt vanlig dag, tills klockan slog kvart i nio. Ett flygplan flög rakt in en av världens högsta skyskrapor, det ena tvillingtornet World Trade Center. När ett annat flygplan, arton minuter senare, kraschade in i det andra tvillingtornet förstod alla att detta var en planerad terroristattack mot USA och dess befolkning - mot USA som stat. Värl-dens blickar riktades mot Manhattan och nyhetersflödena exploderade.14 Kort där efter kom
ännu en chock – ett tredje flygplan hade störtat rakt in i Pentagon, Amerikas försvarshögkvarter, och i delstaten Pennsylvania hade ett fjärde flygplan störtat rakt ned i marken. Detta flygplan misstänktes vara på väg mot Vita Huset, där presidenten har sitt säte men av okänd anledning kraschat tidigare.15 Nära 3000 oskyldiga personer från fler än 90 olika länder miste livet denna
dag och över 6000 skadades. Många trodde redan vid attackerna att världen aldrig mer skulle bli sig lik, och i dag, 20 år senare, kan det konstateras att de hade rätt.16 Det mest provocerade
med dåden var att de till synens var okomplicerade. Med hjälp av kartongknivar lyckades ter-roristerna omvandla ett passagerarflygplan till ett massförstörelsevapen, och rädslan för att fler attacker skulle inträffa ökade markant.17 Attentaten i USA har klassats som den värsta
terrorat-tacken i modern tid.
Oron över att inte veta när, var eller hur nästa attack skulle kunna inträffa skapade känslor av obehag. Om transnationella organiserade terroristnätverk skulle få tillgång till kärnvapen eller andra massförstörelsevapen skulle förödelsen kunna bli katastrofal; det är av den anledningen som de flesta regeringar tar terrorism på största allvar. Attackerna mot USA förändrade synen på terrorismen som ett globalt fenomen, trots att det inte var första gången världen hade skådat det.18 11 september 2001 är dock ett datum som för alltid kommer finnas med i historieböckerna
och i människors minnen.
Trots att det vid attackerna var oklart vem som låg bakom dem, trodde sig USA veta precis vem det var. Osama Bin Laden hade länge funnits med på USA:s lista av ”most wanted criminals” och tillhörde det internationella terrornätverket al-Qaida, ett nätverk som senare också tog på sig ansvaret.19 Enligt Harvardpsykologen Daniel Gilbert är terroristattacker att likna vid teater:
terroristerna är beroende av den dramatiska effekten som dåden medför.20
FN:s säkerhetsråd sammankallades direkt efter attackerna mot USA för att komma fram till förslag, lösningar och sanktioner för det som inträffat. De antog resolution 1368 som tillskrev USA:s rätt till väpnat självförsvar, i enlighet med FN-stadgans artikel 51.21 Vidare fördömde
de attacken samt alla handlingar av terrorism. FN såg terrorism som ett stort hot mot internat-ionell fred och säkerhet samt uppmanade staterna till internatinternat-ionellt samarbete för att ställa an-svariga som stödjer, utövar och planerar terroristattacker till svars. Säkerhetsrådet poängterade 14 Kumm, Terrorismens historia, s. 242.
15 Ibid., s. 243.
16 Korstanje, “The war on terror and the contemporary society”, s. 22. 17 Nye och Welch, Att förstå internationella relationer, s. 310.
18 Nesi, International Cooperation in Counter-terrorism: the United Nations and Regional Organizations in the
Fight Against Terrorism. s. xi. Terroristattacker har tidigare skett i Spanien, Sverige, Ryssland, Frankrike,
Eng-land, Indien.
19 Kumm, Terrorismens historia, s. 244.
20 Nye och Welch, Att förstå internationella relationer, s. 310.
4 vikten av anti-terroristkonventionerna och uppmanade de stater som ännu inte undertecknat dem att göra det. Världssamfundet har tillsammans antagit 14 stycken anti-terroristkonvent-ioner som poängterar vikten av bekämpningen av terrorism internationellt (se vidare kap. 3.1). De uttryckte också sitt godkännande för staterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att be-kämpa alla former av terrorism, också detta i överensstämmelse med FN-stadgan.22 Syftet med
denna resolution var således att ta fram riktlinjer för hur hanteringen av terrorism skulle arbetas med på den internationella arenan.
Den 20 september 2001 förklarade USA:s president, George W Bush, krig mot terrorismen. Kriget skulle inte bara innebära förintelse av terrorism, utan också skydda demokratin över hela världen.23 USA skulle göra allt i sin makt för att stoppa terrorister som hotar nationell och
in-ternationell fred och säkerhet, och det skulle ta sin början i Afghanistan.24 När Bush för snart
20 år sedan tog orden i sin mun ”our war on terror begins with al-Qaida, but it does not end there. It will not end until every terrorist group of global reach has been found, stopped and defeated”,25 var det ingen som visste hur länge detta krig skulle pågå. Än i dag har USA kvar
sina trupper i Afghanistan. USA:s nuvarande president, Joe Biden, deklarerade dock 14 april 2021 följande:
after consulting closely with our allies and partners, with our military leaders and intelligence personnel, with our diplomats and our development experts, with the Congress and the Vice President, as well as with Mr. Ghani and many others around the world, I have concluded that it’s time to end America’s longest war. It’s time for American troops to come home.26
De amerikanska styrkorna kommer att kallas hem. Samtidigt har Afghanistan ställt krav på USA att lämna landet senast den 11 september 2021 (dvs. 20-årsdagen efter attacken mot World Trade Center) som förutsättning för att de ska diskutera ett fredsavtal över zonerna. Dessa hän-delser belyser den brytpunkt som 11 september-attackerna fick världen över och som kom att prägla vardagen en lång, lång tid framöver.
2.2 Begreppet terrorism och dess historiska framväxt
Begreppet terror grundades under franska revolutionen i ordet la terreur som betyder skräck-välde på svenska; det är just det som terrorism syftar till, att injaga skräck. Militärteoretikern Carl von Clausewitz har förklarat att krig är “politikens fortsättning med andra medel”.27 På ett
liknande sätt går det att förklara terrorism, eftersom våldet inte sällan är planerat och har ett särskilt syfte. Enligt Professor Charles Parker är definitionen av terrorism i den vidaste me-ningen ett användande av våld, eller hot om våld, för att uppnå ett specifikt mål.28
Första gången det internationella samfundet försökte enas om en definition av begreppet terrorism var 1937. Detta initiativ togs av Nationernas Förbund, nuvarande FN, för att skapa vägledning i hur staterna skulle hantera terrorism på inhemsk nivå vid åtal och utlämning.29 NF
försökte få brottet terrorism klassat som ett internationellt brott. Redan då förutsåg staterna de 22 Ibid.
23 Flangan, “Understanding the war on Terror: Perspctives, Challenges and Issues”, s. 3. 24 Bring och Mahmoudi, Internationell våldsanvändning och folkrätt, s. 79.
25 The White House, Adress to a Joint Session of Congress and the American People. 26 The White House, Remarks by President Biden on the Way Forward in Afghanistan. 27 Parker, “Transnationell terrorism”, s. 383.
28 Ibid., s. 383.
5 olika svårigheterna med att definiera begreppet, inte minst när det handlade om de politiska- och juridiska aspekterna, vilka grupper/individer som skulle räknas som frihetskämpar samt den statligt sponsrade terrorismen. Frågor som än i dag aktualiseras vid fastställandet av en universell definition av terrorism.30 I konventionen som fick namnet “Convention for the
pre-vention and punishment of terrorism” klargjordes att staterna skulle kriminalisera handlingar av terrorism. Argument till varför det var viktigt att kriminalisera terrorism internationellt var för att de deltagande staterna på konferensen ansåg att det fanns en stor moralisk skillnad mellan mord och terrorism.31
Det föreslogs att terrorism skulle definieras som, “the extression ‘acts of terroism’ means crim-inal acts directed against a State and intended or calculated to create a state of terror in minds of particular persons, or a group of persons or the general public”.32 Vidare föreslogs det i
kon-ventionens artikel 2 att terroristhandlingar skulle vara följande:
[…] (1) Any wilful act causing death or grievous bodily harm or loss of liberty to: (a)Heads of States, persons exercising the prerogatives of the head of State, their hereditary of designated successors;
(b)The wives or husbands of the above-mentioned persons;
(c) Persons charged with public functions or holding public positions when the act is directed against them in their public capacity
(2) Wilful destruction of, or damage to, public property or property devoted to a public purpose belonging to or subject to the authority of another High Contracting Party.
(3) Any wilful act calculated to endanger the lives of members of the public. (4) Any attempt to commit an offence falling within the foregoing provisions of the present article.
(5) The manufacture, obtaining, prossession, or supplying of arms, ammunition, explosives or harmful substances with a view to the commission in any country whatsoever of an offence falling within the present article […].33
Genom att studera artikel 2 i konventionen kan det urskiljas fem handlingar som utgör terrorism. Dessa brottsliga handlingar ska vara riktade mot vissa personer, egendom, vapenbrott eller andra “tillhörande brott”. Konventionen fick dock inte det genomslag som NF förväntade sig när endast 24 stater undertecknade den.34 Konventionen hann heller aldrig färdigställas eller
träda i kraft eftersom andra världskriget bröt ut 1939.35 Idéerna från konventionen kom dock att
lägga grunden för senare diskussioner, konventioner och nationella lagar gällande terrorism.36
Att staterna redan 1937 uttryckte sin vilja att samarbeta i frågan om att bekämpa och förhindra terrorism är en stark indikator på att det är behövligt än i dag.37
Under 60-talet samlades världssamfundet igen för att försöka komma fram till konventioner angående bekämpning av terrorism. Denna gång ledde sammanträdena till framgång och först ut kunde konventionen om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg 30 Saul, The legal response of the Leauge of Nations to Terrorism, s. 79.
31 Ibid., s. 82.
32 Artikel 1.2, Convention for the prevention and punishment of terrorism, 1937. 33 Convention for the prevention and punishment of terrorism, 1937.
34 Saul, The legal response of the Leauge of Nations to Terrorism, s. 81. 35 Ibid., s. 82.
36 Gioia, “The UN Conventions on the Prevention and Suppression of International Terrorism” s. 4. 37 Hoyos C, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute”, s. 30.
6 ratificeras.38 Konventionen avser brott som begåtts ombord på luftfart som äventyrar med
män-niskors liv och säkerhet.39 Detta är även den första anti-terroristkonventionen som antogs
inter-nationellt och under 70-talet kunde fem anti-terroristkonventioner träda i kraft.40 1970 antogs
Konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av fartyg. 1973 Konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationella skyddade per-soner. Denna fokuserar på brott begångna mot diplomater som äventyrar deras säkerhet ef-tersom dessa brott är allvarliga problem mot det internationella samarbetet.41 1979 antogs
Kon-ventionen mot tagande av gisslan som betonar mänskliga rättigheter och allas rätt till liv, frihet, personlig säkerhet42 och kriminaliserar alla handlingar av gisslantagande.43 ”Convention on the
physical protection of nuclear material” antogs också 1979. Denna tillskriver staternas rätt att både utveckla och tillämpa kärnenergi om ändamålen är fredliga samt behovet av att underlätta det internationella samarbetet vid frågor om kärnenergi.44 Konventionen medger även att
sta-terna har en skyldighet att förebygga risken för individer att bryta mot konventionen samt skyl-digheten för parterna att undanröja individer som begått brott.45 Vidare antogs “International
Convention for the suppression of terrorist bombnings” 1997 och Konventionen om bekämp-ning av finansiering av terrorism 1999.
Konventionerna är indelade i fyra kategorier: civil luftfart, internationellt skydd för personer och gisslantagande, sjöfart samt “den nya generationen” mot terrorism som bland annat inklu-derar bombning, finansiering och kärnvapen (se vidare kapitel 3).46 I dag har FN:s alla
med-lemsstater undertecknat minst en av de 14 anti-terroristkonventioner som finns och över två tredjedelar har minst undertecknat 10.
Terrorism har visat sig vara ett brott som är i ständig förändring. Även om de allra flesta staterna helt fördömer användandet av våld för att pressa fram en förändring, är det ett fortsatt medel som används av olika grupper och fraktioner. Nedan kommer ett antal kännetecken för terrorism att lyftas.
2.2.1 Åtta kännetecken för terrorism
Begreppet terrorism är komplicerat och det har länge diskuterats hur begreppet ska definieras. George P. Fletcher, professor i rättsvetenskap vid Columbia University School of Law, ser på frågan som att terrorism utgör ett brott med en annan dimension än andra brott, såsom mord eller stöld, och utgör även en farligare typ. Om terrorism studeras på detta sätt blir det också paradoxalt att definiera terrorism som ett “vanligt” brott.47 Fletcher sammanfattar och urskiljer
åtta variabler, som kommer att redogörs för nedan, och som kännetecknar terrorism. Han menar att dessa kan utgöra en utgångspunkt för att komma fram till en universell definition av begrep-pet.
38 Konventionen om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg, 1963. Ratificering betyder
staters formella godkännande av en internationell överenskommelse
39 Artikel 1b, Konventionen om brott och vissa andra handlingar begångna ombord på luftfartyg, 1963.
40 O´Donnel, International treaties against terrorism and the use of terrorism during armed conflict and by armen
forces, s.845.
41 Ingress, konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internationellt
skyddade personer, 1973.
42 Ingress, Konventionen mot tagande av gisslan, 1979. 43 Artikel 1, Konventionen mot tagande av gisslan, 1979.
44 Artikel 2, Convention on the physical protection of nuclear material, 1979. 45 Ingress, Convention on the physical protection of nuclear material, 1979.
46 Security Council, The Unites Nations Security Council Counter-Terrorism Committee. 47 Fletcher, “The Indefinable Concept of Terrorism”, s. 900.
7
1. Våld är det första kännetecknet för terrorism. För att det ska klassas som terrorism krävs det att det är en våldsam attack som hotar liv och säkerhet för de människor som finns i samhället där attacker utförs. Det kan finnas olika mål med våldet, ibland är det en politisk vinkel eller bara en slumpmässigt vald plats för attacken. Detta går in i nästa kännetecken som handlar avsikten bakom attacken.48
2. Avsikten bakom den utförda handlingen är en del i begreppet som det varit stort fokus på när diskussioner kring en gemensam definition förts. Det finns vissa svårigheter för detta kännetecken gällande hur den exakta avsikten ska avgöras efter det att en attack har skett.49
3. Vem attacken riktar sig mot har en central betydelse. I de flesta definitionerna av terrorism har det lagts fokus på att det ska antingen vara mot civilbefolkningen eller oskyl-diga personer. Svårigheten i denna del av definitionen är vad som är civilbefolkning och om det är rättfärdigat att begränsa definitionen till endast attacker mot civilbefolkningen.50
Kan attacken som är riktad mot till exempel militär eller liknande utanför krig räknas in som civilbefolkning?
4. Gärningspersonen är av högst aktuell betydelse vid en definition av terrorism. Svårig-heten är främst i vilka aktörer som kan vara terrorister. En klassisk tolkning av begreppet gärningsperson inom terrorism är att det är personer utanför den militära strukturen, och däri finns även den huvudsakliga frågeställningen - kan stater begå terroristhandlingar? Det som försvårar frågan vidare stater kan begå terroristhandlingar eller inte är när det kan finnas en koppling mellan staten och utförd attack i form av finansiering eller morlat stöd.51
5. Citatet “den enes terrorist är den andres frihetskämpe” har stor betydelse för hur männi-skor ser på terrorism. Problematiken här är vidare det är möjligt att rättfärdiga en hemsk handling genom dess innebörd. En attack kan för vissa ses som en rättfärdig handling, me-dan andra fördömer den helt. Det har inom FN:s resolutioner inte varit möjligt att rättfär-diga terroristhandlingar genom att hänvisa till att det finns en politisk, filosofisk, ideolo-gisk, etnisk, religiös eller liknande tanke bakom attacken.52
6. Att en terroristhandling ska vara kopplad till en organisation är en del i definitionen som USA har varit tydliga med. Det som kan vara en anledning till att USA gör denna koppling är att de inte ser en ensam gärningsperson som lika stort hot som om det finns en större organisation bakom den aktuella attacken. Kopplingen till en religiös rörelse stärker även detta samband till en större organisation, vilket ökar rädslan många gånger då det går att se på det som att en liknande attack kan upprepas om det finns fler gärningspersoner bakom i en organisation som stöttar den utförda attacken.53
7. En aspekt av terrorism är att det ska finnas en viss teatral aspekt. Det var Brian Jenkins som på 70-talet uppmärksammade denna aspekt genom att säga att terrorism är som teater. Terrorism är dramatiskt och för oftast med sig stor chock med efterföljande rubriker. En av de viktigaste delarna av terrorism är att det kommer oväntat, det fanns ingen förvarning att attacken skulle ske. Alla dessa element, som en teater, är viktiga för att terrorism ska få det genomslag av skräck som eftersträvas54
48 Ibid., s. 901. 49 Ibid., s. 902. 50 Ibid., s. 904. 51 Ibid., s. 905. 52 Ibid., s. 907. 53 Ibid., s. 908. 54 Ibid., s. 909.
8
8. Eftersom terrorism till stor del är beroende av rädslan att det ska ske igen, så är organi-sationen av stor betydelse. En annan del i rädslan är att den som utför handlingen saknar både ånger och skuld för handlingen som utförts. Detta kan ses genom till exempel terro-ristnätverket al-Qaida. De som utfört handlingar i deras namn har visat på att det inte finns någon ånger eller skuld i de attacker som utförts. Ofta sker dessa handlingar med en över-tygelse om att det som utförts är rättfärdigt, och det är även detta som återigen går att koppla till den fortsatta rädsla som efter attacker finns kvar.55
Det är dessa åtta variabler som Fletcher hänvisar till när han diskuterar innebörden av terrorism. Bland dessa återfinns både klarhet och problematiska aspekter i hur begreppet terrorism bör definieras. En del av Fletchers kännetecken går att finna i de definitionerna som kommer att presenteras nedan. Sammantaget ger de möjlighet till en djupare analys av vad terrorism när-mare innebär. Fletcher fokuserar inte enbart på kännetecken utan även på problemen som finns bakom varje del av terroristbrottet. De nationella definitioner som finns visar på likheter med de åtta variabler som Fletcher identifierar (se kap. 2.4), specifikt en koppling till den teatrala aspekten, våldet och civilbefolkningen. Alla dessa delar är aktuella i de definitioner som finns i dag. En av de variabler som Fletcher nämner är dock mer i centrum för diskussion, nämligen vem som kan vara gärningsperson. Här kommer staterna till olika slutsatser om vad som bör gälla.
2.3 Terrorismens hot mot rättsstaten
Terrorism kan hota den demokratiska rättsstaten. Sårbarheten relaterar till friheten som en de-mokratisk rättsstat vilar på. I och med att terrorism ofta fokuserar på att skapa politisk föränd-ring i en stat genom användning av våld i syfte att skapa rädsla hos medborgarna kan det för-svaga den styrande maktens auktoritet, för att terroristerna ska få genomslag för sin egen poli-tiska ideologi.56 Terroristhandlingar kan också provocera stater till att begå handlingar som
bryter mot mänskliga rättigheter, vilket bidrar till rädsla och missnöje hos medborgarna. Det finns en nära koppling mellan mänskliga rättigheter och terrorism, mer specifikt hur en terro-risthandling utövas i form av våld där individer skadas och deras frihet berövas.57 Den
trans-nationella terrorismen har kommit att inskränka många människors personliga integritet efter attackerna den 11 september. Säkerhetskontroller på flygplatser har blivit starkare, flera rege-ringar för listor över kriminella personer och organisationer samt att övervakningskameror finns i större utsträckning. Bara rädslan över att en terroristattack ska inträffa ännu en gång av samma karaktär gör många rädda. Terrorism utgör en prövning för de grundläggande mänskliga rättig-heterna som förutsätts i dagens samhälle. Oavsett om det förespråkas fler insatser mot terrorism, är mänskliga rättigheter i centrum.58
Samhällsfred och allmän ordning är två andra delar som terrorismen utgör ett stort hot mot. Det tillvägagångssätt som terrorister har för att skapa förändring är oundvikligen ett hot mot dessa delar och givetvis existensen av rättsstaten. Terrorism hotar inte bara den nationella staten, utan även internationell fred och säkerhet. Den globaliserade världen gör att terrorism även sprider sig internationellt och orsakar samma skador på den internationella arenan.59
55 Ibid., s. 909.
56 Koufa, “The UN, Human Rights and Counter-terrorism” s. 55. 57 Ibid., s. 54.
58 Ibid., s. 57. 59 Ibid., s. 56.
9
2.4 Olika definitioner av terrorism
Hur terrorism bör definieras har diskuterats i decennier och är en mycket komplex fråga. Nästan alla stater runt om i världen har en nationell definition som kriminaliserar terroristhandlingar, men det har visat sig vara svårare för staterna att komma överens på internationell nivå. Staterna ser nämligen annorlunda på vad som bör och inte bör ingå i definitionen. Den enes terrorist är
den andres frihetskämpe är ett uttryck som belyser problematiken kring innebörden. Fram till
slutet av kalla kriget arbetade FN:s generalförsamling och säkerhetsråd med att försöka defini-era skillnaderna mellan terrorism och libdefini-erala frihetsrörelser. När kalla kriget upphörde 1989 fastställde både generalförsamlingen och säkerhetsrådet att terrorism inte kunde accepteras eller tolereras i någon form över huvud taget.60 Trots det har FN:s generalförsamling än i dag inte
lyckats enas om en allmängiltig resolution angående definitionen av begreppet terrorism.61
Ne-dan kommer det presenteras olika definitioner av terrorism från organisationer (FN och EU) och stater.
2.4.1 Svårigheterna att nå en universell definition
Att definiera terrorism är inte okomplicerat. En rättslig definition måste fastställa vad som utgör själva handlingen, vad som klassas som en terroristorganisation, vem som kan utföra hand-lingen, vem attacken kan rikta sig mot och vad motiven bakom handlingen kan vara. I en studie som gjordes 1988 kunde 109 globala definitioner av terrorism identifieras, en siffra som med all sannolikhet är högre i dag.62
En av de största svårigheterna med att finna en gemensam definition är vilka aktörer som kan göra sig skyldiga till terrorism samt om vissa terroristhandlingar ändå ska klassas som legitima liberala frihetsrörelser. Vissa hävdar att stater, individer och organisationer kan begå terrorist-brott - andra menar att stater inte kan det. Statsterrorism är den typ av terrorism som beordras av en stat, ofta riktad mot oppositionella grupper inom eller utanför staten. Stater som ägnar sig åt statsterrorism förnekar dock alltid inblandning till det.63 Vidare har det framkommit att
ara-biska regeringar, framför allt i Syrien och Egypten, har kritiserat FN:s generalförsamlings för-slag till definition eftersom den inte innehållit ett undantag för palestinier. De anser att det nat-ionella palestinska motståndet mot den israeliska regeringen och deras ockupationen av Väst-banken är legitimt.64 Detta påvisar ännu en gång spänningen mellan den enes terrorist är den
andres frihetskämpe. Ett klassiskt exempel på detta är Nelson Mandela som länge ansågs vara
terrorist genom sin kamp mot Apartheidregimen, men som i dag ses som en frihetskämpe. En universell definition av terrorism är också komplicerad för att den inte får vara för vid och inte heller för vag. Om definitionen är för vid skulle det kunna innebära att mord kan räknas som terrorism, om definitionen är för vag kan endast ett fåtal handlingar räknas som terrorism. Om staterna kommer överens om en gemensam definition innebär det också att de själva måste anpassa sig till denna. De stater som utövar och planerar terroristattacker är ett stort problem; genom att förhala en global definition som tillskriver att stater kan begå terrorism gör att sta-terna kan fortsätta.65
60 Hoyos C, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute”, s. 36. 61 Parker. ”Transnationell terrorism”, s. 383.
62 Golder och Williams. “What is ‘terrorism’? Problems of Legal Definition”, s. 270.
63 Carlsson och Sarnecki, Introduktion till kriminologi: Brottslighetens omfattning, karaktär och orsaker, s. 550. 64 Nye och Welch, Att förstå internationella relationer, s. 329.
10 Terrorism har blivit kategoriserad som as hosti humani generis.66 Terrorism har betraktats på
samma nivå som slaveri och folkmord. Både England och Frankrike har under de senaste åren bedömt transnationell terrorism som jus cogens67 enligt internationell sedvanerätt. I och med
det har de understrukit hur nära detta brott är att ses som bindande för det internationella sam-fundet.68 Folkmord är ett exempel på brott som är jus cogens. Jus cogens skiljer sig därför mot
de flesta andra folkrättsliga principer som går att avtala bort stater emellan.69
Att världssamfundet i nära framtid ska kunna enas om en definition för terrorism ser mörk ut, trots att det både är behövligt och nödvändigt.70 Då transnationell terrorism är ett internationellt
problem måste den också lösas på den internationella arenan. Staterna måste tillsammans för-hindra, förebygga och bekämpa terrorism.
2.4.2 FN:s definition
FN:s generalförsamling definierade via en resolution 1997 gällande åtgärder för eliminering av internationell terrorism som:
[…] criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes are in any circumstance unjustifiable, whatever the considerations of a political, philosophi-cal, ideologiphilosophi-cal, racial, ethnic, religious or any other nature that may be invoked to justify them.71
Resolutionen skrevs för att stärka det internationella samarbetet mellan stater och internation-ella organisationer, för att förebygga, bekämpa och förinta terrorismen i alla dess former oavsett vem brottet har begåtts av och vart det har begåtts.72 Generalförsamlingens resolutioner är dock
inte bindande för medlemsstaterna. De anses dock vara moraliskt bindande i och med att de är starka rekommendationer till staters regeringar och har antagits av världsopinionen där det har pågått långa och intensiva förhandlingar för att uppnå resultat.73 Angående just denna aktuella
resolution ansåg dock de flesta staterna att definitionen var antingen för vag eller att den inne-höll en för omfattande beskrivning av terrorism.74
Det som skiljer denna definition från övriga som har tagits upp i kapitel 2.4, är att den kom innan 11 september-attackerna i New York. Definitionen från EU samt Sverige var ett resultat efter attackerna när det ansågs att behovet av gemensam bekämpning av terrorismen var stor. 1999 antogs anti-terroristkonventionen internationell konvention om bekämpande av finansie-ring av terrorism. Denna konvention har ratificerats av 173 stater och måste tolkas som den mest övergripande definitionen som staterna har lyckats komma överens om begreppet terrorism internationellt.75 Det fundamentala problemet i definitionsproblematiken tycks ligga
66 Hoyos C, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute “, s. 36. As hosti humani generis
bety-der att terrorism är en fiende för hela mänskligheten.
67 Jus cogens är indispositiva regler som staterna inte kan avtala sig bort från. 68 Ibid., s. 36
69 Bring, Klamberg, Mahmoudi och Wrange, Sverige och folkrätten, s. 156. 70 Hoyos C, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute”, s. 30. 71 Measures to eliminate international terrorism. UN Doc A/RES/51/210. 1997. 72 Ibid.
73 FN-Förbundet, Generalförsamlingen. 74 Parker, ”Transnationell terrorism”, s. 386.
75 Cohen, Prosecuting terrorist at the international criminal court: reevaluating an unused legal tool to combat
11 i att staternas olika syn på huruvida stater kan göra sig skyldig till terrorism eller inte, samt hur utländsk ockupation på en stats territorium ska hanteras.76 Det ska poängteras att denna
kon-vention endast gäller finansiering av terrorism och således inte andra former av terrorism, till exempel terroristattacker. Artikel 2 i konventionen definierar terrorism på följande sätt:
1. En person begår ett brott i den mening som avses i denna konvention, om han eller hon på något sätt, direkt eller indirekt, rättsstridigt och uppsåtligen tillhanda-håller eller samlar tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas, helt eller delvis, för att utföra
a) en gärning som utgör ett brott som faller under och definieras i fördrag som anges i bilagan, eller
b) någon annan gärning som är avsedd att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvar-lig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd.77
2005 föreslog FN:s generalsekreterare, Kofi Annan, att terrorism skulle definieras som: Any action constitutes terrorism if it is intended to cause death or serious bodily injury to civilians or non-combatants with the purpose of intimidating a popula-tion or compelling a government or an internapopula-tional organizapopula-tion to do or abstain from doing any act.78
Det var i samband med konferensen i Wien om bekämpande av terroristfinansiering som Annan gjorde uttalandet. FN:s generalsekreterare har en viktig och central roll i fredsskapande, genom både representanter och personligen. Generalsekreterarens uppdrag är att skapa fred och dennes uttalanden är hopp om att FN:s medlemsstater ska göra en förändring,79 i detta fall en mer
ge-mensam bekämpning av terrorism och en överenskommelse av begreppet. Det är inte något bindande i uttalandet från generalsekreteraren utan en uppmaning till medlemsstaterna att sam-arbeta och sam-arbeta mot samma mål.
2.4.3 EU:s definition
En målsättning för EU är att motarbeta terrorism, även om medlemsstaterna har det yttersta ansvaret.80 EU ansvarar för säkerheten och fenomenet terrorism anses vara ett av de största
hoten mot unionen och dess medlemsstater.81 För EU var det viktigt att komma överens om en
gemensam definition för en effektiv bekämpning av terrorism. Efter många förhandlingar lyck-ades EU:s medlemsstater till slut enas om en definition kort efter attackerna i USA 11 september 2001.82 Definitionen nämner inte något om vilka aktörer som kan utöva terrorism, utan bara
vem attacken kan rikta sig mot. 76 Parker, ”Transnationell terrorism”, s. 386.
77 Internationell konvention om bekämpande av finansiering av terrorism, 1999. 78 United Nations, Drugs, Crime and Terrorist Financing, 2005.
79 Svenska FN-förbundet, FN:s generalsekreterare, s. 1. 80 European Commission, Counter terrorism and radicalization. 81 Ibid.
12 Terrorist offences are defined as acts committed with the aim of 'seriously intimi-dating a population', 'unduly compelling a government or international organization to perform or abstain from performing any act', or 'seriously destabilizing or de-stroying the fundamental political, constitutional, economic or social structures of a country or an international organization´.83
EU:s definition pekar tydligt på att attacken ska vara ett hot mot en stat eller en internationell organisation. EU har, likt FN:s försök till definition, valt att definiera att det är stater och inter-nationella organisationer som är målet med attacken, att förändra eller förstöra konstruktionen för dessa parter. I och med att EU är en större organisation med både politiska, ekonomiska och sociala strukturer är det inte helt oväntat att definitionen som antas även innefattar en förklaring där internationella organisationer kan bli utsatta för terrorism (mer om EU:s kamp mot terror-ismen i kapitel 3.3).
2.4.4 Sveriges definition
Sveriges definition av terroristbrott definieras i 2 § i lag (2003:148) om straff för terroristbrott:
För terroristbrott döms den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att
1. injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp,
2. otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller
3. allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.84
Till lagen föreslogs det att försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att röja terrorist-brott skulle bli straffbart, 85 vilket även togs med i lagens 4 §. Den svenska definitionen är
baserad på EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism.86 EU:s rambeslut är ett minimikrav
för EU:s medlemsstater och därför valde Sverige att stifta en ny nationell lag då regeringen ansåg att dåvarande lagstiftning inte uppfyllde kraven för rambeslutet.87 Sverige har kopplat
lagen om terroristbrott till flertalet redan existerande lagar genom 3 §. Det handlar om bland annat mord enligt BrB 3 kap. 1 §, men även brott mot vapenlagen har tagits med och kan bli aktuell för bedömningen enligt terroristbrott. Om rekvisiten i lagens 2 § är uppfyllda och något av de brotten som anges i 3 § fullbordas kan det bli aktuellt att döma gärningspersonen för terroristbrott.88
2.4.5 USA:s definition
Till skillnad från de övriga definitionerna ovan har USA bestämt vilka aktörer som kan begå terrorism och därmed utelämnas möjligheten att stater kan dömas för terroristbrott, även fast en stat kan bekosta sådana handlingar. Definitionen om terrorism i US Code är också inom straff-rätten vilket gör att stater inte kan dömas för terrorism. Det skulle kunna rättfärdigas genom att säga att när en stat skadar civila betraktas det istället som krigsförbrytelser och inte terrorism. 83 European Parliament, Understanding definitions of terrorism, s. 1.
84 Lag (2003:148) om straff för terroristbrott 2 §. 85 Prop. 2002/03:38
86 EU:s rambeslut om bekämpning av terrorism. Rådets rambeslut 2002/4775/RIF. 87 Prop. 2002/03:38, s. 74.
13 Detta går att ifrågasätta; om en stat injagar skräck och fruktan i civilbefolkningen skulle det kunna bedömas som terrorism. Vidare går det att argumentera för att USA valt att inte ta med stater i sin definition eftersom de i sådana fall själv skulle gjort skyldig till terrorism i stater som bland annat Afghanistan och Irak i och med ”kriget mot terrorismen”.89 I USA:s mening
är det således endast terroristorganisationer som kan begå terroristattentat. I United States Code90 definieras terrorism enligt följande:
[…] (d) Definitions As used in this section-
(1) the term "international terrorism" means terrorism involving citizens or the ter-ritory of more than 1 country;
(2) the term "terrorism" means premeditated, politically motivated violence perpe-trated against noncombatant targets by subnational groups or clandestine agents; (3) the term "terrorist group" means any group practicing, or which has significant subgroups which practice, international terrorism […]91
USA har således antagit en snäv definition av terrorism. I definitionen tydliggörs vad terrorism innebär och att det endast kan vara terroristorganisationer som kan begå terrorism. Det finns även en tydlig skillnad mellan internationell terrorism samt terrorism i sig, där den internation-ella terrorismen måste omfatta mer än en stat i form av antingen medborgare eller territorium. Den ovannämnda definitionen baseras på USA Patriot Act som antogs efter 11 september-at-tackerna.92 Patriot Act är ett dokument som finns till för att ena och stärka USA:s bekämpning
av terrorism.
89 Parker, “Transnationell terrorism”, s. 383.
90 United States Code är en samling av de allmänna och permanenta lagarna i USA. 91 United States Code Title 22, Chapter 38, Section 2656 f.
14
3 Bekämpning av terrorism
Syftet med kapitlet är att undersöka hur FN och EU hanterar bekämpningen av terrorism samt hur samarbetet inom dessa organisationer fungerar.
3.1 Anti-terroristkonventionerna
Staterna har ett ansvar att skydda sina medborgare och sitt territorium från angrepp och attacker. Terrorism är ett stort hot mot internationell fred och säkerhet som staterna tillsammans måste arbeta med för att komma till bukt med problemet. Terrorism är kriminaliserade handlingar i de allra flesta stater i dag och gärningspersonerna måste kunna ställas till svars för sina dåd. Enligt Nye och Welch torde det bästa sättet att skydda sig från terrorism vara att ha hög och stabil säkerhet, en god underrättelsetjänst och ett nära samarbete med allierade. Då undviks terroristrekrytering, möjligheterna att få tag på materiel samt stoppa finansiering. Allt detta för att undvika dödliga attacker.93 Det internationella samfundet har försökt att motarbeta terrorism
genom flertalet anti-terroristkonventioner och resolutioner.
I dag finns det 14 anti-terroristkonventioner som är antagna av FN. Konventionerna behandlar olika typer av terrorism, till exempel finns det en som handlar om flygkapningar, en om fartygs-angrepp och en om finansiering. Det finns ingen konvention som är övergripande gällande terrorism, utan alla är specificerade på sitt område. Det som anti-terroristkonventionerna har gemensamt är att de ålägger staterna att bekämpa terrorismen tillsammans, gärna genom ett starkt samarbete samt sedvanerättsliga och polisiära metoder. De gemensamma dragen som går att återfinna i flertalet anti-terroristkonventionerna är att staterna uppmanas att kriminalisera vissa terroristaktiviteter, att stater som har en direkt koppling till terroristattacker ska ha juris-diktion att ingripa, gärningspersoner som är misstänkta för terroristbrott ska omhändertas eller utlämnas samt att staterna ska ha ett samarbete när det gäller bland annat utredning. Anti-terro-ristkonventionerna går före principen om territoriell suveränitet.94
Anti-terroristkonventionerna är det närmaste staterna har kommit i överenskommelser gällande terrorism, konventionerna existerar utan en global definition av brottet. Anti-terroristkonvent-ionerna är baserade på principen aut dedere aut judicare.95 Detta har dock medfört problem när
terrorister ska ställas till svars för brott som begåtts. Det handlar mer om olika omständigheter, än vad det handlar om att en stat vill uppfylla en rättslig skyldighet de åtagit sig internationellt. Även politiska beslut kan ligga till grund för hur stater väljer att agera i frågan om åtal eller utlämning och därmed blir utgången beroende av vilka stater som är inblandade.96
Anti-terro-ristkonventionernas främsta syfte är att ställa gärningspersoner, organisationer samt sponsorer för terroristattacker till svars för handlingarna. Alla stater uppmanas av FN att underteckna och ratificera konventionerna i hopp om en ljusare framtid.
3.1.1 Problematiken med anti-terroristkonventionerna
Problematiken med anti-terroristkonventionerna är att de inte utgör internationell lag, vilket alltid är fallet med internationell rätt. Det betyder att stater som inte ratificerat
anti-terroristkon-93 Nye och Welch, Att förstå internationella relationer, s. 312.
94 Bring, Klamberg, Mahmoudi och Wrange, Sverige och folkrätten, s. 308.
95 Aut dedere aut judicare betyder att staterna har en rättslig skyldighet att antingen åtala eller utlämna en
miss-tänkt gärningsperson som begått internationella brott.
96 Mazandaran, “An International legal response to an international problem: prosecuting international
15 ventionerna inte heller är bundna av dem. Detta gör att konventionerna kan anses vara otillräck-liga. Det ska dock tilläggas att staterna som ratificerat konventionerna är skyldig att hålla avta-len enligt principen pacta sunt servanda,97 artikel 26 Wienkonventionen om traktaträtten.98
FN:s säkerhetsråd är det enda organ i världen som har befogenheten att vidta åtgärder och sankt-ioner mot en stat som bistår terrorister med en fristad. Rådet har dock aldrig tagit beslut om våldsanvändning för att direkt bekämpa terrorism, även fast resolution 136899 antydde att USA
gavs rättigheter att försvara sig mot terrorismen och al-Qaida efter 11 september-attackerna 2001. Rådet har dock flertalet gånger beslutat om fredliga sanktioner mot stater som understöd-jer terrorism.100
De internationella brotten som återfinns i Romstadgan ger status av universell jurisdiktion, me-dan brottet terrorism, tack vare anti-terroristkonventionerna, är kvasi-universella eftersom det endast berör medborgare till stater som är part i konventionen. Först när staten där terroristbrot-tet har begåtts inte är villig eller har möjlighet att själv åtala gärningspersonen som konvent-ionsparternas jurisdiktion träder in och får rätt att döma den utländske medborgaren. 101
I Lockerbie-fallet utreddes två officerare från Libyska underrättelsetjänsten för att ha placerat bomber på ett flygplan. Flygplanet var amerikanskt registrerat, det befann sig vid attacken över Storbritannien och de anklagade var medborgare i Libyen. Detta innebar att all tre staterna kunde åberopa jurisdiktion i målet. Både USA och Storbritannien krävde att Libyen skulle ut-lämna personerna i fråga, eftersom de ansåg att Libysk domstol inte kunde utdöma ett lämpligt straff om målet avgjordes där. Libyen besvarade detta med stöd av artikel 7 i Montrealkonvent-ionen, att de själv hade rätt att åtala eller utlämna de misstänkta. Libyen vägrade att utlämna sina egna medborgare och valde att själv åtala. Lärdomarna från detta fall påvisade trots att det finns anti-terroristkonventioner som klargör hur det internationella samfundet ska hantera terrorism, så finns det luckor som gör att potentiella terrorister har möjlighet att undvika straff. Eftersom terrorism inte är ett brott som staterna har universell jurisdiktion över visar detta fall att terroristbrott kan vara extremt svåra att hantera.102
3.2 Säkerhetsrådets resolutioner
Säkerhetsrådets resolutioner är bindande för FN:s medlemsstater, om resolutionen är antagen med stöd av FN-stadgans kapitel VII som förskriver händelser av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandlingar.103 I resolution 1368104 från 2001 (se ovan kapitel 2.1) tydliggjordes
att bekämpningen av terrorism skulle kräva allt fler metoder än endast den traditionella juridiska metoden, utan staterna fick utökade metoder i bekämpningen av terrorism.105 För första gången
uttryckte säkerhetsrådet sambandet mellan staternas självförsvar och kampen mot terrorism. I FN-stadgans artikel 51 tillskrivs att alla stater, både enskilt och i grupp, måste kunna försvara sig mot angrepp under tiden de väntar på beslut från säkerhetsrådet.106 Problemet är att
FN-stadgan reglerar relationen stat-stat, och inte stat-terroristorganisation. Säkerhetsrådet tog ändå detta beslut för att attacken mot World Trade Center räknades som ett “väpnat angrepp” mot 97 Pacta sunt servanda är latin för ”avtal ska hållas”.
98 Wienkonventionen om traktaträtten, år 1969.
99 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/1368. 2001. 100 Bring, Klamberg, Mahmoudi och Wrange, Sverige och folkrätten, s. 309.
101 Ibid., s. 303.
102 Hoyos, “Including the Crime of Terrorism Within the Rome Statute “,s. 31. 103 Kapitel VII, FN-stadgan.
104 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/1368. 2001. 105 Bring och Mahmoudi, Internationell våldsanvändning och folkrätt, s. 79.
16 staten USA, USA som medlem i FN.107 Resolutionen vidgade således FN-stadgans artikel 51
för stater att försvara sig mot transnationell terrorism. Den traditionella folkrätten berättigar således en stat att försvara sig militärt mot ett väpnat angrepp men självförsvaret får inte baseras på vedergällning eller hämnd. Självförsvaret ska vara i enlighet med proportionalitetsprinci-pen.108 Proportionalitetsprincipen innebär att åtgärden ska stå i proportion till brottet.
I resolution 1373 från september 2001 fastställde säkerhetsrådet återigen att terrorism är hand-lingar som hotar internationell fred och säkerhet.109 Vidare förklarade dem att det är viktigt att
hindra andra stater från att ge terrorister fristäder och hur viktigt det är att terroristerna ställs inför rätta. Ett ökat samarbete mellan staterna att gripa terrorister, skapa nationella lagar som kriminaliserar alla typer av terrorism samt underteckna anti-terroristkonventionerna manifeste-rade rådet återigen. Bristen i resolutionen är dock att den inte tillskriver eller definierar vad terrorism är, vilket belyser problematiken om staternas rädsla att arbeta med politiska syn-vinklar som begreppet terrorism innebär. Terrorism är och förblir således otroligt politiskt lad-dat och därför överlämnas ansvaret till de enskilda nationella staterna att utforma egna definit-ioner, trots att det är mycket viktigt att enas om en internationell definition för att komma till bukt med problemet.110 Denna resolution rättfärdigade även USA:s invasion i Afghanistan 2001
efter att säkerhetsrådet explicit uttryckt att ingen stat fick ge fristäder åt terrorister. Samtidigt som denna resolution antogs, upprättade även FN en specifik kommitté (UN Counter Terrorism Committee) med uppgift att se till att staterna följer innehållet i resolutionen. Vidare jobbar kommittén med att finna lösningar och öppna upp möjligheterna för staternas samarbete i be-kämpningen av terrorism. Staterna har ett ansvar att rapportera till kommittén om deras eget arbete med terrorism.111
I november 2001 sammanträdde säkerhetsrådet igen och förklarade i resolution 1377 att inter-nationell terrorism är ett av 2000-talets största hot mot interinter-nationell fred och säkerhet samt att det är en utmaning för hela mänskligheten.112 Säkerhetsrådet fördömde alla former av terrorism,
oavsett metod eller motiv, i alla former och av alla. Detta blev början för säkerhetsrådets globala kamp mot internationell terrorism.113 Närmare ett årtionde senare fastställdes den fortsatta
kam-pen mot internationella terrorism i resolution 2178.114 I denna ålades staterna att förbjuda bland
annat terroristresor.
I säkerhetsrådets resolution 1566 från 2004 stadgas att “[…]criminal acts, including against civilians, committed with the intent to cause death or serious bodily injury, or taking of hos-tages, with the purpose to provoke a state of terror the general public or in a group of persons or particular persons, intimidate a population or compel a government or an international or-ganization to do or to abstain from doing any act[…]”.115 Säkerhetsrådet klargjorde att
terro-ristbrott aldrig kan rättfärdigas av religiösa, politiska, ideologiska, rasliga, etniska eller filoso-fiska motiv. Trots detta är terrorism en metod som används för att uppnå specifika mål som kan vara religiöst, politiskt eller ideologiskt kopplat.116 Denna resolution baseras till stor del på
ge-neralförsamlingens resolution från 1997 (se ovan kapitel 2.4.2) då flera likheter går att finna. 107 Bring och Mahmoudi, Internationell våldsanvändning och folkrätt, s. 81.
108 Ibid., s. 82.
109 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/1373. 2001. 110 Gioia, “The UN Conventions on the Prevention and Suppression of International Terrorism” s. 22. 111 Security Council, The Unites Nations Security Council Counter-Terrorism Committee.
112 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/1377. 2001. 113 Martini, The UN and Counter-Terrorism: Global Hegemonies, Power and Identities, s. 1. 114 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/2178. 2014. 115 Threats to international peace and security caused by terrorist acts. UN Doc S/RES/1566. 2004. 116 Ibid.
17 Dessa resolutioner påvisar den starka ståndpunkt som fortsatt gälla genom hela 2000-talet samt säkerhetsrådets fortsatta kamp mot internationell terrorism.117
3.3 EU:s kamp mot terrorism
EU har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett aktivt arbete med att bekämpa terrorism. Det var efter attackerna i Madrid 2004 som EU inrättade en ny befattning, samordnaren för kampen mot terrorismen, och detta var ett första steg gentemot ett gemensamt arbete mot terrorism.118 Efter 2015, när ett antal attacker runt om i Europa visade på ett ökat problem, valde
EU att ta till ett antal åtgärder för att bekämpa problemet. Vid denna tidpunkt ansågs problemet vara ett aktuellt och framtida hot mot säkerheten för unionens medlemmar samt medborgare.119
Den 15 februari 2015 under ett möte i Bryssel mellan regerings- och statschefer inom EU kom dem fram till ett antal punkter för en gemensam grund i arbetet mot terrorism. Det var tre åt-gärdspunkter som fastställdes under mötet; säkerställande av allmänhetens säkerhet, förebyg-gande av radikalisering och värnande av värden samt samarbete med internationella parter. EU såg att behovet av en gemensam ståndpunkt för att kunna främja de värden som står som grund för hela EU:s arbete. I pressmeddelandet från mötet betonades att brådskande åtgärder krävdes samt ett ökat samarbete för att arbetet mot terrorism ska bli så effektfullt som möjligt. 120
Arbetet inom EU innefattar både ett förebyggande arbete för att se tydliga och tidiga tecken på radikalisering som kan leda till framtida hot, men även ett arbete för att stärka säkerheten inom unionen. EU har sedan 2001 haft en terroristförteckning.121 Denna förteckning har varit ett
ar-bete kring möjligheter till att sätta in restriktiva åtgärder som att frysa tillgångar och ha ett rättsligt samarbete samt polisiärt samarbete. Förteckningen innefattar personer, grupper eller enheter som har blivit försedda med de restriktiva åtgärderna.122
Under 2020 beslutade EU-kommissionen att anta en ny strategi för bekämpningen av terror-ismen och annan organiserad brottslighet som ska gälla mellan 2020 och 2025. Strategin går ut på att förebygga, upptäcka hot, öka säkerheten för cyberattacker och främja forskning på om-rådet. Detta påvisar det ökande behovet av en gemensam plan för övervinnandet av terrorism samt det ökade problemet av terrorismen. Återigen är transnationell terrorism ett problem som måste lösas internationellt, där enskilda stater inte själv räcker till.123
EU:s arbete för att bekämpa terrorism är ett arbete på internationell nivå, men det skiljer sig till större delen från FN:s samarbete. Detta gör att skillnaderna mellan EU:s arbete i kampen mot terrorism har nått större framgång än vad FN lyckats bedriva än så länge. FN-systemet bygger på ett samarbete där alla stater fortsatt har behållit sin makt/suveränitet, medan det samarbete som staterna ingår via EU är ett överstatligt samarbete där en del av medlemsstaternas makt ges till EU som institution.124 Detta kan vara en av faktorerna till att EU tagit fram ett omfattande
arbete kring bekämpning av terrorism som alla stater arbetar för, medan FN fortsatt stöter på 117 Martini, The UN and Counter-Terrorism: Global Hegemonies, Power and Identities, s. 2.
118 Europeiska rådet, EU:s samordnare för kampen mot terrorism. 119 Europeiska rådet, EU:s åtgärder mot terrorhotet.
120 Europeiska rådet, Informellt möte mellan stats- och regeringscheferna Bryssel den 12 februari 2015 –
Utta-lande från Europeiska rådets medlemmar.
121 Rådets gemensamma ståndpunkt om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism.
2001/931/GUSP, 2001.
122 Europeiska rådet, EU:s terroristförteckning.
123 European Commission, Counter terrorism and radicalization.
18 problem kring både en definition av själva begreppet och ett arbete mot terrorism ska bedrivas. Det finns många olika politiska makter inom FN som försvårar samarbetet.
EU har även antagit direktiv gällande arbetet i kampen mot terrorism för att öka samarbetet och anta mål som alla medlemsländer ska följa.125 Direktivet var ersättare till tidigare rambeslut126
samt ändring av rådets beslut 127 från 2002 respektive 2005 som var medel i bekämpandet av
terrorism inom EU. I direktivet klargörs att terroristgärningar kränker de universella värdena som alla människor bör ha och de värden som unionen är grundad på.128 EU har genom dessa
beslut, rambeslut och direktiv antagit bindande regler för medlemsstaterna. Det som skiljer EU:s arbete gentemot FN i detta läge är omfattningen på de bindande beslut som fattas. Säker-hetsrådets resolutioner som antagits och varit bindande för medlemsstaterna har inte varit lika omfattande, utan varit en riktlinje som staterna som arbeta enligt. EU har inte bara antagit rikt-linjer, utan även tydliga mål inom diverse områden. Exempel på detta är punkt 29 i direktiv gällande arbete i kampen mot terrorism. Där är skrivet att ”medlemsstaterna bör säkerställa att det inom den nationella infrastrukturen för insatser vid nödsituationer tillhandahålls ett heltäck-ande bemötheltäck-ande av de specifika behoven hos offer för terrorism omedelbart efter en terrorist-attack och så länge det är nödvändigt”.129 Även punkt 31 föreskriver riktlinjer för ett specifikt
arbete som medlemsstaterna ska bedriva i att förebygga radikalisering och rekrytering.130
EU har varit tydliga med att arbete gentemot terrorismen ska inte endast bekämpas på nationell nivå, utan det kräver mer samarbete än så. FN har vid tillfällen, som efter attackerna 11 sep-tember 2001, visat på försök till internationellt samarbete men det har inte nått lika långt som EU. FN påpekar genom sina resolutioner från säkerhetsrådet att terrorism bör ses som ett hot mot fred och säkerhet, men väljer samtidigt att inte bedriva arbetet med lika omfattande krav som EU gör. Som tidigare nämnt kan detta bero på stor del av skillnaderna som finns inom organisationerna, men även i de skillnader som finns i att EU endast omfattar ett visst antal länder inom Europa, medan FN är en omfattande organisation som sträcker sig över hela värl-den.
125 Europaparlamentets och rådet direktiv om bekämpande av terrorism, PE-CONS 53/16, 2017. 126 Rådets rambeslut 2002/475/RIF.
127 Rådets beslut av den 20 september 2005 om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott,
2005/671/RIF.
128 Europaparlamentets och rådet direktiv om bekämpande av terrorism, PE-CONS 53/16, 2017. 129 Ibid., s. 17.
