Idé till styrning i den svenska skolan : En idealtypsanalys av förändring styrningen över tid

Idé till styrning i den svenska skolan

En idealtypsanalys av förändring i styrningen över tid

Idea for governance in the Swedish school

An ideal-type analysis of change in governance over time

Mikael Hammarin Lindell

Statsvetenskap: Politik, organisation och ledning Kandidatnivå

15 hp VT21

Abstract:

School segregation in Sweden is increasing and research shows that this may be due to the governance reform that has dominated since the 1990s, New Public Management. In recent years, the government has made statements that Sweden should instead move towards a new form of governance. A governance reform that has emerged from the criticism of New Public Management is New-Weberian State. In the essay, I examine which of these two governance reforms that dominates SOU 2007: 79 and SOU 2020: 28. This is done with a qualitative text analysis and the creation of ideal types that are applied in an analysis scheme. The results show that governance has not changed much over time and that it is New Public Management that dominates the most, even though Neo-Weberian State is also represented.

Keywords: New Public Management, Neo-Weberian State, School segregation, Governance,

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning ... 3

1.1. Syfte och frågeställning ... 3

1.2. Disposition ... 3 1.3. Begreppsdefinition ... 4 1.4. Problemformulering ... 4 2. Bakgrund ... 6 2.1. Styrning ... 6 2.2. Tidigare forskning ... 7 3. Teori ... 11

3.1. New Public Management ... 11

3.2. Neo-Weberian State ... 13 3.3. Teoridiskussion ... 14 4. Metod ... 16 4.1. Kvalitativ textanalys ... 16 4.2. Idealtyp ... 17 4.3. Analysschema ... 19 4.4. Metoddiskussion ... 21 5. Material ... 22

5.1. SOU 2007:79 – Tre nya skolmyndigheter ... 22

5.2. SOU 2020:28 – En mer likvärdig skola ... 22

5.3. Avgränsningar och urval ... 23

6. Analys ... 25

6.1. Analys av SOU 2007:79 utifrån NPM ... 25

6.2. Analys av SOU 2007:79 utifrån NWS ... 27

6.3. Analys av SOU 2020:28 utifrån NPM ... 30

6.4. Analys av SOU 2020:28 utifrån NWS ... 32

6.5. Jämförelse ... 35

7. Slutsats ... 37

8. Avslutande reflektion ... 39

8.1 Reflektion ... 39

1. INLEDNING

Inom statsvetenskapen är det återkommande att analysera styrning. Anledningarna till att detta är intressant kan ses som oändliga, inte bara för statsvetare. Styrreformen New Public Management har varit dominerande i Sverige sedan 90-talet, grundpelaren i styrreformen är att offentlig sektor bör bedrivas mer likt privata aktörer och bli mer effektiv. Under åren har Sverige stött på konsekvenser av denna styrning, forskning visar på att skolan blir allt mer segregerad (Skolverket 2020). Staten har i och med detta börjat tänka om, och formulera nya idéer och tankar om styrning bortom den dominerande styrreformen New Public Management (Regeringskansliet 2014). Dunn och Miller (2007) skriver att en styrreform som uppkom i kritiken mot New Public Management är Neo-Weberian State, detta väckte tanken om att det är denna styrning som nu anses önskvärd. Denna uppsats tar i och med detta avstamp i styrning inom den svenska skolan där det bakomliggande forskningsproblemet är skolsegregation. Uppsatsen ämnar med detta som utgångspunkt studera idéer till styrning som finns i SOU 2007:79 samt SOU 2020:28 utifrån managementreformerna New Public Management samt New-Weberian State.

1.1. Syfte och frågeställning

Syftet med uppsatsen är att analysera vilka styridéer som genomsyrar skolpolitiska reformer i modern tid. Det kommer att göras genom att analysera två statliga offentliga utredningar för att vidare se om idéer till styrning har förändrats över tid. För att besvara syftet kommer jag att utgå från två frågeställningar vilka är följande:

- Vilka styridéer genomsyrar utredningar och förarbeten till skolpolitikens reformer i modern tid? Mer specifikt frågar jag huruvida styridéer präglade av New Public Management och Neo-Weberian State återkommer och dominerar i utredningarna Tre

nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) och En mer likvärdig skola (SOU 2020:28)?

- Har idén till styrning förändrats över tid i det valda materialet?

1.2. Disposition

Dispositionen i uppsatsen ser ut enligt följande, först kommer en begreppsdefinition att presenteras för att uppföljas av en problemformulering samt bakgrund. Efter detta kommer det teoretiska ramverket att presenteras, det vill säga New Public Management och Neo-Weberian State. Detta teoretiska ramverk kommer följt av en teoridiskussion. När det tydliggjorts kommer

presentation av uppsatsens metodologiska ramverk i form av kvalitativ textanalys med idealtyper. Sedan kommer materialet att presenteras. När denna grund till forskningen presenterats kommer idealtyperna att appliceras på det valda materialet i en analys. Sist kommer frågeställningarna besvaras för att sedan avsluta arbetet med en slutsats och reflektioner.

1.3. Begreppsdefinition

För att studien ska bli tydligare och enklare att förstå kommer viktiga och centrala begrepp att förklaras. Detta för att läsaren ska veta vad begreppen innebär och därmed minimera risken att begreppen uppfattas olika från läsare till läsare. Begreppen är: likvärdighet, skolsegregation och huvudman.

Likvärdighet inom svenska skolan sammanfattas som: elevens möjlighet av lika tillgång till

utbildning och kvalité i undervisning samt möjligheten att lyckas i skolan (SOU 2020:28. 174).

Skolsegregation inom den svenska skolan sammanfattas som: En uppdelning där elever med en liknande socioekonomisk- och migrationsbakgrund går i skolor tillsammans. Vilket resulterar i ojämlika skolor (Skolverket 2020).

Huvudman är den part som bestämmer över hur skolan ska arbeta för att bli bättre, att elever

ska målen och att utbildningen följer de bestämmelser som finns. När det kommer till kommunala skolor är det kommunen som är huvudman och när vi talar om privata skolor så är det skolans styrelse som är huvudman (Skolverket 2021).

1.4. Problemformulering

I följande stycke kommer jag att presentera problemformuleringen. Det vill säga problembilden som ligger till grund för den här forskningen.

Den svenska välfärden är något som ofta beskrivs som en den dominerande kraft som styrt den svenska politiken det senaste seklet. Välfärdspolitiken finns till för att utjämna de klyftor som kan finnas i ett samhälle. I Sverige handlar det till exempel om att alla har rätt till bland annat sjukvård, utbildning och inkomster vid arbetsfrånvaro (Bäck et al 2015. 255). Det är inte ovanligt att läsa om hur den svenska välfärdsmodellen är en föregångsmodell för andra länder i världen. Skolan i Sverige är ett av de mest framträdande fokusområdena inom den svenska

Många menar på att den svenska skolan blivit allt mer segregerad i form av att bland annat att resultaten är ständigt sjunkande, likvärdigheten minskar och skolsegregationen i stort ökar (Skolverket 2020). Det har diskuterats i åtskilliga studier om vad som kan vara grunden till den utvecklingen där det inte är ovanligt att New Public Management, marknadisering, företagisering och nyliberalismen tas upp som anledningar till att det har blivit som det är idag.

Ett av Sveriges idag mest utmanade samhällsproblem är segregation. Det pågår ständigt insatser för att minska segregationen i samhället, inte minst skolsegregationen. I Malmökommissionens rapport kan vi läsa att de människor som lever i socioekonomiskt utsatta områden lever i upp till fem och ett halvt år mindre än befolkning i andra stadsdelar (Malmökommissionen 2014). Flertal satsningar görs årligen för att förbättra situationen och forskning visar på att åtgärder bör ske tidigt i livet, likt sociala investeringar. Regeringen beslutade bland annat att en åtgärd för att minska segregationen ska vara ett fritt skolval (Regeringskansliet 2020). Det fria skolvalet ska leda till att samhället blandas och att alla får möjlighet att gå på alla skolor.

För att förstå styrning är det viktigt att studera den. Som Sverige ser ut idag går det inte att hitta en renodlad styrningsform som i den offentliga sektorn utan snarare fragment av olika styrformer. Det kan vara svårt att urskilja dessa styrformer då det ofta inte finns en tydlig definition på vad det är. En annan anledning till att styrning kan vara svårt att identifiera är att det inte är uttalat att en verksamhet använder sig av en specifik styrmodell (Statskontoret 2016. 3). Därför är det viktigt att göra studier som identifierar styrning för att se vilken påverkan och utfall det kan ha på samhället. Samhället är i ständig förändring och därmed även styrningen.

2. BAKGRUND

I följande kapitel kommer jag att presentera bakgrunden av två olika delar av arbetet. Den första delen kommer att behandla styrning i skolan medans den andre kommer att behandla segregation och likvärdighet i skolan.

2.1. Styrning

Sedan början av 1990-talet har offentlig förvaltning i Sverige präglats av att effektivisera sin verksamhet med fokus på bland annat resultat, decentralisering, ekonomisk ramstyrning, delegerat ansvar för budget och ett större fokus på medborgarens behov (Statskontoret 2016. 63). Denna styrning följer många av de incitament som New Public Management innehåller. Styrningen har dock medfört negativa effekter på den offentliga förvaltningen i form av en ökad administration, vilket resulterar i mindre resurser till själva huvudarbetsuppgiften (Pollitt och Bouckaert 2017. 22).

År 2014 meddelade regeringen att offentlig förvaltning, med inriktning på välfärdsorienterad förvaltning skulle röra sig bort från styrformen New Public Management mot en ny styrning (Regeringskansliet 2014). Regeringen väljer att starta ett arbete för att ändra riktning i styrningen i svenska förvaltning. Anledningen till detta är att professionerna inom offentlig sektor inte nödvändigtvis har möjlighet att utföra ett bra arbete med hög kvalité. Det kan betyda att styrningen i Sverige har lett till att den offentliga förvaltningen har använt en styrmodell som resulterat i en arbetsform där professionerna har mindre resurser men har förväntats prestera lika bra eller bättre, något som regeringen nu vill arbeta sig bort ifrån. Regeringen vill ge professionerna ett eget och större handlingsutrymme för att öka professionaliteten och minska den administrativa bördan som tillkommer vid New Public Management samtidigt som kvalitén inom den offentliga organisationen blir större (Regeringskansliet 2014).

En omdiskuterad del i styrningen av skolan är marknadiseringen. Enligt Milton och Rose Friedman (1962) ska föräldrarna kunna välja skola till sina barn, samt att det fria skolvalet ska leda till både bättre resultat, mångfald och utveckling. När föräldrarna får bestämma vilken skola barnen ska gå på sker en maktförskjutning från stat till medborgare, det vill säga att skolorna blir en marknad och föräldrar/elever blir konsumenter. Med denna metod förväntas konkurrensen mellan skolorna öka vilket leder till att skolorna vill driva en bättre verksamhet

Margaret Thatcher och Ronald Reagan på 1980-talet som med en nyliberal politik ville gå bort från stark välfärd och istället mot rättigheten att välja (Dovemark och Lundström 2017).

Även på 80-talet i Sverige pågick samma diskussioner och den svenska byråkratin kritiserades, där kritikerna ansåg att staten hade vuxit sig för stor för den typ av styrning. Ett decennium senare kom det tydliga influenser som talade om hur staten skulle finansiera den offentliga sektorn, vilken styrning som bör följas och medborgarnas plats i samhället. Den offentliga sektorn var inte tillräckligt effektiv för att bemöta medborgarnas viljor. I början av 1990-talet genomfördes framför allt två stora förändringar inom styrningen av den svenska skolan. Det första innebar att staten inte längre skulle vara ansvariga för styrningen inom den svenska skolan, genom kommunaliseringsreformen skulle skolan styras av respektive kommun som skolan ligger i (Dahlstedt et al 2019. 24). Den andra förändringen som infördes var friskolornas intåg på det som kom att kallas för skolmarknaden. Styret i Sverige upphävde det statliga monopolet på skolan och tillät privata aktörer att starta skolor som eleverna skulle kunna välja. Närhetsprincipen som tidigare varit utgångspunkt slopades delvis då föräldrarna till eleverna själva skulle kunna välja vilken skola deras barn ska gå på. Som tidigare beskrivet var syftet med denna nya skolmarknad att valfriheten skulle skapa konkurrens mellan skolorna vilket ökar kvalitén på skolan. Då eleverna inte nödvändigtvis gick på en skola enligt närhetsprincipen blandas eleverna i kommunen demografiskt vilket ansågs skulle öka likvärdigheten (Trumberg 2011. 48).

2.2. Tidigare forskning

Tidigare forskning som behandlar konsekvenser av marknadisering av skolan sen 1990-talet kommer att presenteras i följande avsnitt.

Flera studier pekar på att likvärdigheten inom den svenska skolan sjunker och skolsegregationen ökar. Börjesson (2014) skriver i sin rapport att det är boendesegregationen som påverkar skolsegregationen mest och menar även att de som redan är utsatta oftast går på de mest utsatta skolorna och vice versa (Börjesson 2014. 22). Likvärdigheten minskar och skolsegregationen ökar. När denna uppdelning sker, det vill säga att elevgrupper placeras i olika skolor och segregationen uppstår innebär det även en uppdelning utifrån etisk, social och kulturell bakgrund (Gustafson 2006. 14). Ytterligare en aspekt som Göthlund (1997) lägger fram är att skolsegregationen påverkar mycket mer än bara skolan eftersom elevens liv inte är skola för sig och fritid för sig, utan att det hänger ihop. Eleverna går på samma skola, fritids

och bor ofta i samma område. Skolsegregationen påverkar därför mer än bara skolan. Gustafson (2006) förklarar att skolidentiteten hänger ihop med elevens sociala liv.

I rapporten Skolsegregation och skolval (Böhlmark et al 2015) ämnar författarna undersöka sambandet mellan det fria skolvalet och skolsegregation i Sverige för att ta reda på vilka konsekvenser det kan ha fått. Genom att studera statistik mellan 1988–2009 som berör utrikesfödda, utländsk bakgrund, inkomstbakgrund och utbildningsbakgrund kan författarna påvisa att skolsegregationen har ökat i Sverige sen genomförandet av friskolereformen. De kommer även fram till att skolsegregationen ökar mer i de kommuner som har fler skolor att välja på, ett samband som även kvarstår efter att de tagit hänsyn till boendesegregationen. Resultatet visar på att skolsegregationen ökar mest där det finns många alternativ att välja skola och att det är de socioekonomiskt starka som vanligtvis byter till bättre skolor.

Forskningen Fostran till valfrihet - skolvalet, jämlikheten och framtiden (Dahlstedt et al. 2019) behandlar en av de mest omdiskuterade konsekvenserna av marknadiseringen av skolan och skolvalet vilket är huruvida skolvalet minskar, eller ökar segregationen. Idén med att skapa en skolmarknad från början var att skolorna skulle förbättras av att konkurrera med varandra men författarna till denna studie ställer sig frågande till det. Studien kommer fram till att de elever som aktivt väljer att byta till en bättre skola kommer att ha en större chans att lyckas än de som väljer att stanna kvar på grund av närhetsprincipen. Det kan betyda att de föräldrar som aktivt vill bidra till att deras barn ska få en bättre utbildning kan välja detta, medans de föräldrar som väljer att ha kvar sina barn på den närmsta skolan löper en större risk att deras barn inte lyckas i skolan. Detta förklaras som att skolsegregationen ökar (Dahlstedt et al. 2019).

I studien Konsten att välja rätt spårvagn: En studie av segregation, skolval och unga

människors studieplaner (Johansson & Hammarén 2010) noterarar jag en fortsättning i

tankesättet från föregående studie. Författarna tar genom intervjuer reda på varför elever väljer att frångå närhetsprincipen för en bättre skola. Eleverna har en klar bild av hur skolsegregationen i samhället ser ut. De skolorna som finns i socioekonomiskt utsatta områden är dåliga, och de skolorna som ligger centralt eller i ”rätt områden” är bra. Detta stämmer även bra överens med hur resultaten på skolorna ser ut. Det är sämre resultat i utsatta områden, och bättre i stan. Det är åtråvärt att gå på skolorna i stan då chansen att lyckas i skolan blir större. Studien kommer fram till att de elever som väljer skola enligt närhetsprincipen i utsatta områden

skolorna kategoriseras som dåliga skolor och bra skolor. Skolsegregationen ökar och utanförskapet blir tydligt (Johansson & Hammarén 2010 s. 68).

Ytterligare en studie som behandlar skolsegregation är Jenny Kallstenius (2011) som i sin avhandling De mångkulturella innerstadsskolorna: Om skolval, segregation och

utbildningsstrategier i Stockholm vill ta reda på om skolvalfrihet leder till ökad

skolsegregation. Genom att intervjua elever och lärare skapar författaren sig en bild av vilka positiva och negativa konsekvenser som stöpts ur skolvalfriheten. Resultatet blev både positivt och negativt. Skolsegregationen ökar mest för de som redan är som mest utsatta eftersom de inte använder sig av möjligheten att byta skola. Däremot kan det vara en väg ut för somliga elever att för att kringgå de negativa konsekvenserna som kan finnas med en segregerad skola.

En återkommande forskare inom den svenska skolan och skolsegregation är Anders Trumberg. Han har skrivit flera forskningsartiklar på området. I Den delade skolan: Segregationsprocesser

i det svenska skolsystemet (Trumberg 2011) förklarar han att när skolvalsreformen tillämpades

på den svenska skolan saknades en bred efterforskning, Trumberg menar på att det inte hade forskats tillräckligt på ämnet och att det saknades bevis för att en marknadisering av skolan skulle öka likvärdigheten i skolan och minska segregation. Trumberg (2011) använder sig av kommunal antagningsstatistik, statistik om elevsammansättning och intervjuer med rektorer, politiker och tjänstepersoner. I studien kommer han fram till att konsekvenserna av marknadisering blev att de skolor som redan va homogena och socioekonomiskt utsatta blir ytterligare mer utsatta. Marknadiseringen vände inte den trenden trots att det var ett av huvudargumenten från de beslutsfattare som arbetade fram det.

För att sammanfatta ovanstående tidigare forskning går det att säga en stor del av forskningen på området skolsegregation kommer fram till att den svenska skolan är segregerad, det råder ingen större meningsskiljaktighet i det påståendet. Forskningen beskriver även vad som kan vara anledningen till att skolan är segregerad vilket ofta förklaras som marknadiseringen av skolan. Sedan 1990-talet, när skolan började marknadiseras har skolsegregationen ökat. Det går även att påstå att flera av studierna begränsar skolsegregation till klass, men Gustafson (2006) menar på att även faktorer som etnicitet bör ta plats, vilket det enligt henne har börjat göra. Héctor Pérez Prieto och Fritjof Sahlström (2003) förklarar att det i återkommande studier gällande skolsegregation och skolval är föräldrarna till eleverna som gör valet av skola och att det valet görs utifrån ekonomisk, social och kulturell bakgrund. Det resulterar i, tillsammans

med en segregation i samhället att skolorna blir socialt och kulturellt homogena vilket i sin tur resulterar i att skolorna och områdena blir mer slutna.

I Skollagen 2010:800, 1 Kap. 8§ står det att alla barn ska rätt ha lika tillgång till utbildning i skolan oberoende av geografisk placering eller ekonomiska och sociala förhållanden. I 1 Kap. 9§ förklaras att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet skolan befinner sig. I detta kapitel har forskningen bevisat att denna lag inte efterföljs av de som styr skolan.

Den tidigare forskningen använder sig ofta av fallstudier, intervjuer, statistik och data. Jag bidrar till forskningen genom att analysera styridéer som genomsyrar skolpolitiska reformer. Detta är en aspekt som jag inte kommit över i tidigare forskning kring den svenska skolan och skolsegregation och blir således mitt bidrag till forskningen.

3. TEORI

I följande kapitel kommer en teoripresentation att framföras för att sedan appliceras på materialet i analysen. Först ut att presenteras är styrreformen New Public Management (NPM) följt av Neo-Weberian State (NWS).

3.1. New Public Management

Det finns många olika beskrivningar av de drag som utmärker New Public Management. Därmed bör teorin generellt snarare ses som ett paraplybegrepp för en samling av olika koncept kopplade till management. De mest framträdande dragen som är återkommande i de flesta texter som behandlar NPM är att offentlig sektor ska ta efter de privata aktörernas sätt att arbeta och utvecklas med avsikt av effektiveras. Ofta handlar det om konkurrens, prestationsmätning, decentralisering och privatisering. Begreppet kopplas ofta samman med både företagisering och marknadisering (Dovemark och Lundström 2017). När NPM de första gångerna applicerades på offentlig verksamhet gjordes detta inte från en renodlad styrreform eller teori, utan applicerades för att bemöta de problem som staten hade. Genom att bedriva statlig verksamhet som ett företag skulle resultatet bli att verksamheten effektiviserades. Teorin utvecklades sedan och flera forskare bestämde vad NPM skulle vara (Dunn och Miller 2007).

En av de mest tongivande forskarna inom NPM är Christoffer Hood (1991) som förklarar att managementreformen kan se väldigt olika ut i olika länder men att det finns sju olika doktriner som går att tolka som NPM. De är följande: En tydligare ledning i den offentliga sektorn där cheferna ska ha tydliga och specifika roller inspirerade av den privata sektorn, en tydlig mål- och resultatstyrning, lägga en större vikt vid resultatet snarare än jobbet att nå dit, decentralisera framför centralisering för att bli mer precisa i beslut, tillåta privata aktörer utföra tjänster för att skapa en konkurrens, införa belöningssystem, ny marknadsföring och flexibilitet vid anställning och slutligen beskära stora delar av direkta kostnader (Hood 1991. 5).

Doktrinerna är återkommande på ett eller annat sätt i litteratur kopplat till NPM. Pollitt och Bouckaert (2017) ger en sammanfattad förklaring över NPM och förklarar att managementreformen etablerades tidigt på 90-talet och har varit populär bland forskare vilket bekräftar tidigare teoretikers resonemang om att det finns många olika definitioner av styrreformen. De förklarar att NPM i grunden handlar om en utveckling mellan staten, invånaren och icke-statliga aktörer (Pollitt och Bouckaert 2017. 20). Det innebär bland annat

att de tjänster som tidigare tillhandahölls av staten enbart, succesivt har förskjutits till den privata sektorn och att styrningen inte enbart är statens utan att det nu finns en bredare kontext med fler aktörer som kan påverka styrningen. En av de största huvudpoängerna författarna gör är att NPM tillåter den offentliga sektorn att effektiviseras. Det har länge funnits en kritik mot staten då den upplevs fyrkantig, byråkratisk och långsam och NPM ska få staten att arbeta på ett annat sätt. Staten ska kunna effektivisera institutioner så att de ska kunna utföra samma arbete med mindre resurser alternativt bli mer effektiva med de resurser som de redan har. Det kan även innebära att den offentliga sektorn ska inkludera privata aktörer att utföra både beslutsfattning och implementering vilket ska resultera i en konkurrensbaserad offentlig sektor, det vill säga en marknadisering av statliga institutioner (Pollitt och Bouckaert 2017. 22). En annan del av marknadiseringen är att synen på medborgaren förändras, från en medborgare till en kund. Anledningen till detta är att staten ska bli mer mottaglig för vad medborgarna önskar. När vi förändrar synen på medborgarna, till kunder blir det enklare att förstå vad som behövs i samhället. För att förverkliga flera av ovanstående punkter står nätverkande i stort fokus inom NPM, det vill säga att samarbete och samverkan. Genom nätverkande samarbetar offentlig verksamhet med bland annat privata aktörer, intresseorganisationer och experter för att tillsammans lösa de problem som finns i samhället och tillfredsställa dess invånare (Pollitt och Bouckaert 2017. 22).

Patrik Hall (2012) beskriver att NPM är den managementreform som i princip tagit över styrningen i den offentliga sektorn i Norden. Genom att utveckla Pollitt och Bouckaerts resonemang menar Hall (2012) att det är marknadisering och företagisering av den offentliga sektorn som tagit över mest genom att bli mer kundorienterade för att öka effektiviteten för önskvärd effekt inom NPM. Det ska då bli billigare för staten att tillhandahålla olika typer av tjänster. Den offentliga sektorn ska även fokusera på att bli mätbar vilket görs genom en tydlig målsättning, ledning och uppföljning (Hall 2012. 29). När resultat går att mäta blir det tydligare vad resurserna går till och hur dessa kan tas tillvara på bäst.

En kritik som riktats mot NPM är ett av dess huvudspår, effektivitet. Styrmodellen har som mål att effektivisera den offentliga sektorn och styra den likt ett företag. Dunleavy med flera (2006) menar att effektiviteten inte har blivit bättre med införandet av NPM, utan snarare att NPM inte har påverkat effektiviteten nämnvärt (Dunleavy et al 2006. 468).

3.2. Neo-Weberian State

Den andra styrreformen som kommer att presenteras är Neo-Weberian State som delar sina grundtankar med teoretikern Max Weber. De tankar innebär en definierad hierarki i offentlig sektor, en tydlig skillnad mellan privata och offentliga aktörer, samt expertis som grund för beslutsfattning (Pollitt och Bouckaert 2017. 72). Pollitt och Bouckaert (2017) menar dock på att NWS är en anpassning till dagens samhälle och därför inte går att direkt jämföra med Webers tankar. Dunn och Miller (2007) menar i sin studie Critique of the New Public Management and

the Neo-Weberian State: Advancing a Critical Theory of Administrative Reform att NWS går

att förklaras med fyra perspektiv som är de absoluta grunderna inom NWS. Dessa fyra perspektiv är:

1. En centraliserad stat där just staten har makten att hantera de problem som finns i samhället på nationell nivå, men det gäller även att lösa problem som finns globalt såsom globalisering, miljöhot och teknisk innovation.

2. En statlig förvaltningsrätt som säkerställer att institutionerna inom staten följer lagen och behandlar medborgarna med rättvisa.

3. Professionerna inom staten ska ha bra anställningsvillkor, lön och status för att kunna upprätthålla en hög standard på tjänsterna till medborgarna. Motsatsen går att hitta inom NPM med låga löner, anställningsvillkor och inte utbildade för sitt jobb vilket resulterar i sämre tjänst till medborgaren.

4. En representativ byråkrati för att undvika en parlamentarisk kontroll över professionerna vilket går att tolka som att undvika risken att staten ska bli korrupt.

(Dunn och Miller 2007. 352). NWS blev en etablerad teori under början av 2000-talet efter att forskning talat för att NPM haft fler negativa konsekvenser än positiva. Detta i sin tur har bidragit till utvecklingen av NWS (Pollitt och Bouckaert 2017. 22). Stanislaw och Kopycinski (2018) skriver att de finns två orsaker till att NWS har vuxit sig stark under 2000-talet. Styrreformen säger sig kunna lösa flera problem i samhället varav det första är att NWS ska vända trenden med socioekonomiska skillnader i samhället. Den andra är att urholkningen av staten ska upphöra och staten ska ta tillbaka de tjänster som lagts på privata aktörer och därmed nedmontera de otillfredsställande konsekvenser NPM byggt upp vilket i slutändan stärker statens suveränitet (Stanislaw och Kopycinski 2018. 18).

Det går att tolka som att styrreformen har skapats ur ett missnöje mot hur stater tidigare har styrt. Det har lett till att det skapats en normativ styrreform, det vill säga att teorin förklara hur det bör styras. Staten ska leverera kvalitativ service till befolkningen och det är staten som är ansvarig för de problem som finns i samhället, samt fullt ansvariga för den offentliga förvaltningen. Detta betyder att staten ska vara stark och reglerande i sig själv samtidigt som den ska vara rörlig och anpassningsbar, för att kunna hantera de problem som kan uppkomma, men även för att undvika att bli statisk och fastna i arbetssätt och rutiner. Det innebär att staten ska ha den yttersta makten och beslutsfattningen i samhälle. Utöver det ska staten även upprätthålla ett modernt tänkande och ständigt vara med i förändring av samhället för att kunna tillgodose sina medborgares behov (Pollitt och Bouckaert 2017. 22).

Ytterligare en del av NWS är att synen på medborgaren ska vara just en medborgare, och inte som under NPM, en kund. Medborgaren ska stå i fokus och få det stödet som krävs av tjänstepersoner inom staten som är professionella på sitt område. Dessa tjänstepersoner ska utöva sin profession och inte fastna i byråkratiska hinder som gör processen långsam och krävande för både medborgare och tjänsteperson. Detta betyder inte att den byråkratiska hierarkin försvinner helt utan snarare att den anpassas efter behov och att medborgaren står i fokus (Pollitt och Bouckaert 2017. 99).

Kritiken som riktas mot styrreformen NWS är att staten blir centraliserad och styrd av en elit, det vill säga beslutsfattare på hög nivå. Konsekvenserna av detta är att en liten grupp människor kan utöva mycket makt och riskerar att agera i självintresse vilket författarna beskriver som odemokratiskt (Lynn 2008. 18).

3.3. Teoridiskussion

I föregående avsnitt presenterades styrreformerna New Public Management (NPM) och Neo-Weberian State (NWS). NPM är en av den just nu mest använda styrreformen i bland annat nordiska länder. Det är av den anledningen som jag har valt att använda den som en av mina teorier. Det har riktats stor kritik mot NPM, där Sveriges regering har meddelat att staten bör röra sig bort från NPM mot nya styrreformer eftersom styrreformen bidragit med mer negativa än positiva konsekvenser.

Och fortsätter sedan med:

”När offentlig sektors professioner ges förutsättningar att göra ett bra arbete blir också kvaliteten i verksamheten högre. Att ta fram nya styrmodeller som säkerställer detta är prioriterat för regeringen.”

(Regeringskansliet 2014)

Den svenska regeringen upplevde att konsekvenserna för NPM blivit för stora. En ny styrning är önskvärd. Det är inte uttalat av regeringen att NWS är den nya styrformen att röra sig mot, men det finns komponenter i regeringens uttalande och inom NWS som det går at dra paralleller mellan, till exempel att professionerna inom den offentliga sektorn ska få bättre förutsättning att utföra sitt jobb som presenteras i citatet ovan. Det är även vanligt förekommande att läsa att NWS har blivit en ersättare till NPM i offentlig sektor eftersom NWS skapades ur konsekvenserna av NPM (Dunn och Miller 2007. 350). Det är anledningen till att jag valt NWS som motsättning till NPM. Även Pollitt och Bouckaert (2017) menar på att NWS kan vara ersättaren till NPM eftersom flera forskare menar på att NPM har fler negativa konsekvenser än positiva, vilket har bidragit till utvecklingen av NWS (Pollitt och Bouckaert 2017. 22).

Som jag tog upp i inledningen av teoripresentationen av NPM är det svårdefinierat, detta är något som teorin fått kritik för eftersom det gör att den lämnas öppen för tolkning. Flertal forskare, där ibland Christensen och Lægreid (2007) tar också upp att skillnaderna mellan reformerna NPM och NWS därmed kan vara svåra att urskilja eftersom de ter sig olika beroende på situation och kontext. Därav menar forskare på att skillnaderna inte är tillräckligt omfattande. För att bemöta detta är det därför viktigt att ha ett tydligt analysschema och i mitt fall har jag valt att använda mig av idealtyper. Därför kommer jag hålla mig till tydliga drag vid skapandet av idealtyperna och vidare ta fasta på dessa i en noggrann analys.

4. METOD

Jag har valt att göra en kvalitativ textanalys med en idealtyp som metod. I detta kapitel kommer jag att presentera mitt metodologiska ramverk samt argumentera för mina val.

4.1. Kvalitativ textanalys

En kvalitativ textanalys är en metod som används för att noggrant analysera en texts innehåll. Textanalysen står på en socialkonstruktivistisk grund där vikt läggs på ord och värderingarna som finns bakom (Baylis et al 2014. 158). Genom att endast läsa en text kan det vara svårt att fånga in det som författarna skrivit men om det analyseras noggrant går det att upptäcka passager i texten som är viktigare än andra. I texter står det nödvändigtvis inte rakt ut vad författarna vill framföra, det kan ligga dolt innehåll i texterna som kan synliggöras genom att noggrant studera texten. Texten behöver läsas flera gånger på olika sätt såsom snabbt, översiktligt, långsamt och funderande (Esiasson et al 2017. 212). När texten analyseras är det viktigt att utmana författarens mening vilket kan göras genom att bland annat ställa frågor till texten. Frågorna som Esiasson använder sig är:

- Vilken är textens poäng?

- Stöds poängen av det som sägs?

- Vilka är egentligen argumenten och på vilka premisser vilar slutsatserna?

(Esiasson et al 2017. 214)

Det var dessa frågor som jag valde att använda mig av när jag letade material. Genom att ha frågorna samtidigt som jag läste olika material gällande styrning och idéer till styrning i skolan blev det tydligare att se vilka dokument som kunde analyseras på ett önskvärt sätt.

Att använda metoden kvalitativ textanalys är ett bra sätt att studera samhällsvetenskapliga dokument (Widén 2019. 194). I mitt fall två statliga offentliga utredningar. Den kvalitativa textanalysen kan undersöka de övergripande strukturer som kan finnas i dokumentet som nödvändigtvis inte är synligt vid en första läsning. Att använda sig av kvalitativ textanalys förklaras vara fördelaktigt när politiska dokument ska analyseras och belysa dolda strukturer (Widén 2019. 195).

mina teorier. Esiasson et al (2017) menar på att analysverktyg hjälper till att dels klargöra idéstrukturen i ett material och klassificera innehållet i text. Detta kommer att presenteras närmre i nästa avsnitt.

4.2. Idealtyp

Vid analys av material har jag valt att använda mig utav metoden idealtyp, för att på ett tydligt sätt kunna ta fäste på de delar i materialet som är utmärkande för mina valda teorier. Boréus och Bergström (2018) förklarar att en idealtypsanalys kan användas vid analyser av politiska dokument, så som statliga utredningar (Boréus och Bergström 2018. 138). En idealtyp som metod består av att det skapas en extrembild av ett specifikt fenomen för att framhålla det mest karaktäristiska och centrala dragen (Esiasson et al 2017. 139). I idealtypsanalysen ska jag beskriva de idéer som framförs som en grund, för att sedan analysera idéerna (Boréus och Bergström 2018. 140).

Detta innebär att idéerna som presenteras i materialet ska framföras och analyseras för att komma fram till nya resultat. Det innebär att jag gör idealtypsanalysen för att säga något om materialet som inte står ordagrant, i detta fall om idéer till styrning. I den här uppsatsen ska detta göras med styrreformerna New Public Management och Neo-Weberian State.

Anledningen till att jag valt att använda mig utav idealtyp består till stor del av att teorierna kan uppfattas som spretiga och som paraplybegrepp, eftersom de har förklarats och beskrivits åtskilliga gånger av olika forskare. Att göra ett analysschema med idealtyperna gör att vi enklare får en överblick av teorierna när vi sedan analyserar materialet.

Idealbilden skapas genom att karaktärisera och beskriva fenomenet utifrån de mest typiska dragen. Det betyder att extrembilderna skapas för att ge en tydlig och förenklad bild. Således för att kunna kategorisera en text (Esiasson et al 2017. 139). Ett sätt att skapa en idealtyp är att rada upp de polära argumenteten som presenteras i teorierna för att sedan ställa de mot varandra. Genom att göra detta blir det en tydlig indelning där materialet enkelt kategoriseras (Esiasson et al 2017. 139). För att skapa detta vill jag först rada upp de mest centrala argumenten inom respektive kategori för att sedan skapa ett analysschema för att tydliggöra argumenten som ställs mot varann. Boréus och Bergström (2018) förklarar att det är av vikt att utföra en idéanalys systematiskt och med en analysapparat (Boréus och Bergström 2018. 14), analysschemat. I analysschemat kommer de mest centrala punkterna inom vardera teori att presenteras. Operationaliseringen kommer att framföras genom skapandet av ett analysschema

och hur det är tänkt att användas i analysen av materialet. Analysschemat kommer att följa samma förhållningssätt som Esiasson presenterar i Metodpraktikan, det vill säga ett rutnätsschema (Esiasson et al 2017. 47).

Christoffer Hood (1991) presenterar sju centrala komponenter av NPM som beskrevs i tidigare kapitel och jag har valt att använda de sju som grund för NPM. Pollitt och Bouckaert (2017) presenterar flera komponenter som behandlar NWS och jag tänker använda deras definition av styrreformen. Detta kommer att ligga som grund för idealtypen och analysschemat.

- En tydlig ledning inom den offentliga sektorn där cheferna ska ha tydliga och specifika roller. Inspirationen kommer från den privata sektorn.

- Fokus på mål- och resultatstyrning.

- Lägga stor vikt vid resultatet snarare än jobbet att nå dit.

- Decentralisera framför centralisering. Det resulterar i att besluten som tas blir mer precisa och anpassade.

- Privata aktörer ska utföra tjänster åt den offentliga sektorn för att skapa en konkurrens. Medborgaren ses som en kund.

- Marknadsföra nya tjänster och vara flexibla vid anställning samt införa belöningssystem för de anställda.

- Beskära stora delar av de direkta kostnaderna.

(Hood 1991. 5).

För att redogöra för NWS har jag valt att använda mig av de sju mest centrala punkterna som Pollitt och Bouckaert (2017) presenterar eftersom även Stanislaw och Kopycinski (2018) använder sig av samma grund.

- Staten ska leverera en kvalitativ service till medborgarna, till skillnad från NPM som vill har marknaden ska dominera.

- Staten ska ta fullt ansvar för den offentliga förvaltningen och för de problem som kan uppstå i samhället.

- Staten ska vara rörlig och anpassningsbar i beslutsfattning för att kunna undvika att bli statisk.

- Synen på medborgaren ska vara just en medborgare, och inte som under NPM, en kund. Medborgaren ska stå i fokus och få det stödet som krävs av tjänstepersoner inom staten som är professionella på sitt område.

- Tjänstepersoner ska vara professionella på det dom gör och jobba med just det, inte fastna i det negativa med byråkratin, det vill säga att det är krävande och tar lång tid från medborgaren.

- Organisationerna anpassas efter medborgarna för att nå ett önskvärt resultat. Byråkratin finns kvar men anpassas efter medborgarens behov.

(Pollitt och Bouckaert 2017. 22).

4.3. Analysschema

Ett analysschema bildas genom att samla de skapade idealtyperna i ett rutnätsschema (Boréus och Bergström 2018. 147). På detta sätt framhäver jag de mest karaktäristiska dragen av vardera teori och sätter de bredvid varandra under samma rubrik. Det är viktigt att poängtera att idealtyperna inte nödvändigtvis representerar verkligheten utan är snarare skapade för att framhäva de mest centrala delarna av fenomenet (Boréus och Bergström 2018. 148). När jag skapade analysschemat valde jag ut de karaktäristiska drag som representerar vardera teori. Jag har även lagt in operationaliserande begrepp som återfinns i den svenska skolan på varje idealtyp för att ge ytterligare transparens.

Variabler New Public Management

Neo-Weberian State Operationaliserade begrepp

Statens uppbyggnad Företagslik auktoritet och hierarki

Staten ska genom planering och beslut säkerställa kvalitet och service

Beslutsfattning, styrning,

självbestämmande

Beslutsfattning Decentralisering Centralisering Ansvarsfördelning,

nivå, kommunalt, statligt, myndigheter

Utförare Privata aktörer Statliga aktörer Friskolor, företag,

marknad, samarbete

Styrmekanismer Konkurrens Statlig reglering med

service och kvalitet

Marknadisering, huvudman

Bemötande Kund Medborgare Tjänst, tillgänglig,

likvärdig

Legitimitetsgrund Fokus på mål och

resultat (output) Fokus på hela händelseförloppet (input-output) Kontroll, mäta, process, arbete

Fokus Effektivisering Professionalitet Resurser, spara,

prioritera

Figur 1 - Analysschema

Analysschemat visar vad det är jag kommer att leta efter i materialet. För att tydliggöra hur dessa tendenser kommer att eftersökas i mitt material kommer jag beskriva hur idealtyperna

staten. När jag letar efter utförare kan jag leta efter om elevens måluppfyllas ska nås med hjälp av statliga eller privata aktörer. Ett annat exempel kan vara vilka samarbeten skolan har, är det internt i kommunen eller använder sig skolan av privata företag. När jag tittar på

styrmekanismer kan det vara konkurrens mellan skolor att ha dom bästa eleverna eller att

förbättra kommunikationen inför ett skolval. Inom bemötande kan det handla om hur skolorna behandlar elever och föräldrar inför att välja skola. Som legitimitetsgrund kan det handla om var fokus från beslutsfattare ligger, är målet att betygen ska vara bra eller är det att eleverna ska få en bra skolgång. Fokus kan handla om att personalnedskärningar för att nå budgetmål eller att tillsätta riktade insatser mot elever som har det svårare än andra i skolan.

4.4. Metoddiskussion

Som ovan nämnt motiveras metodvalet av en kvalitativ textanalys eftersom det är fördelaktigt vid studerandet av politiska dokument, då det kan uppmärksamma dolda strukturer (Widén 2019. 194). Jag har även valt att använda mig utav idealtypsanalys eftersom mina valda teorier är breda och har tolkats olika av olika forskare. Genom att skapa idealtyper av teorierna blir det enklare att utröna de viktiga och centrala delarna av teorierna. Kritiken mot mitt val av metod är att det skapas extrembilder av vardera teori, vilket inte nödvändigtvis återspeglar verkligheten.

Inom forskning pratar man ofta om att det är viktigt att uppnå reliabilitet och validitet. Detta är två begrepp som jag eftersträvar att uppnå. Boréus och Bergström (2018) förklarar begreppen. Med validitet menas: Är metoden är relevant för det som ska mätas, är materialet relevant för frågeställning och är teorierna relevanta för frågeställningen (Boréus och Bergström 2018. 39). På samtliga punkter anser jag att jag valt relevanta delar för uppsatsen. En kvalitativ textanalys ska analysera text, materialet diskuterar hur svensk skola bör styras och teorierna är valda efter hur Sverige styrs idag. Med reliabilitet menas huruvida mina valda metoder är tillräckligt exakta för att kunna analysera materialet. Det kan vara svårt att uppnå reliabilitet i en socialkonstruktivistisk textanalys eftersom texten kan tolkas på olika sätt av olika personer (Boréus och Bergström 2018. 40). Däremot har jag skapat idealtyper och ett analysschema, definierat ord och eftersträvar tydlighet och transparens i varje steg av processen för att försöka uppnå reliabiliteten så gott det går.

5. MATERIAL

I detta kapitel kommer materialet till denna uppsats att presenteras samt ett avsnitt med motivering av materialval.

5.1. SOU 2007:79 – Tre nya skolmyndigheter

Den 15 mars 2007 beslutade den sittande regeringen Allians för Sverige, det vill säga en borgerlig koalition bestående av Moderata samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna och Krisdemokraterna att tillkalla en särskild utredning för att se över och lägga fram förslag till förändring inom det svenska skolväsendet. Hans Forsell utsågs till särskild utredare vars uppdrag är att leda utredningen. Regeringen menar att myndighetsstrukturen inom skolväsendet är splittrat och att det är svårt att få en överskådlig bild av hur myndigheterna arbetar. Utredningens syfte är att identifiera strukturen hos berörda myndigheter och tydliggöra deras ansvar och uppgifter för att staten enklare ska kunna påverka styrningen. När de berörda myndigheterna är granskade föreslår utredningen hur myndigheterna bör vara organiserade samt föreslå en ny organisation inom skolväsendet för att höja kvalitén och likvärdigheten. Det huvudsakliga förslaget som utredningen presenterar är att åtta skolmyndigheter ska bli tre. De tre nya skolmyndigheterna är Skolinspektionen, Skolverket och Myndigheten för specialpedagogik. Skolinspektionen tar över statens skolverk. Myndigheten för specialpedagogik tar över Nationellt centrum för flexibelt lärande, Specialpedagogiska institutet, Specialskolemyndigheten och Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd. Tolk- och översättningsinstitutet, Sameskolstyrelsen och valideringsdelegationen läggs ner. Dessa förändringar i myndighetsstrukturen förväntas realisera de politiska målen, det vill säga en tydligare mål- och resultatstyrning och att ansvarsfördelningen ska bli tydligare. Detta ska höja kvalitén och likvärdigheten i den svenska skolan (SOU 2007:79).

5.2. SOU 2020:28 – En mer likvärdig skola

År 2018 begärde regeringen som då bestod av Socialdemokraterna och Miljöpartiet en utredning gällande likvärdighet i skolan. Som särskild utredare tillsattes Björn Åstrand. Utredningen stod klar 2020. Utredningens syfte är bland annat att ta fram nya förslag på hur skolan ska bli mer likvärdig och att minska skolsegregationen. Under de senaste 20 åren har likvärdigheten sjunkit och skolsegregationen ökat i den svenska skolan trots att det ständigt görs insatser för att motverka detta. Det innebär att resultaten mellan skolor skiljer sig åt

som utredningen föreslår är dels behovet av att öka det centrala ansvarstagandet av skolan, det vill säga att till viss mån centralisera skolan genom en organisation som övervakar större områden än som det är idag, då det är huvudmannen som ansvarar för likvärdigheten. Den andra lösningen som presenteras är att det fria skolvalet ska bli mer reglerat än det varit tidigare eftersom det inte uppfyllt målet med att minska skolsegregationen och öka likvärdigheten (SOU 2020:28).

5.3. Avgränsningar och urval

Jag har valt att analysera material som behandlar idéer till styrning. Detta görs genom att studera två statliga offentliga utredningar. Båda utredningarna valdes utifrån centralitet, det vill säga att materialet har en central betydelse i forskningsproblemet (Esiasson et al 2017. 198). Materialet har en central betydelse i forskningsproblemet eftersom det behandlar idéer till förändring av styrning i den svenska skolan. År 2007 gjordes en utredning om att förändra styret och uppbyggnaden av grundskoleväsendet i Sverige för att bättre anpassa sig till varje individs bästa. Det ansågs finnas för många myndigheter med delat ansvar som gjorde att det var svårt att få en överblick av hur verksamheterna styrs och ett förslag lades fram. Utredningens förslag ledde vidare till förändring som presenteras i proposition 2007/08:50. Sju år senare går regeringen ut med en anvisning om att gå ifrån New Public Management mot en ny form av styrning, och ytterligare sex år senare, år 2020 kom en utredning kring hur vi ska uppnå likvärdighet i skolan. Intressant är härmed att studera styrningen och den eventuella förändringen som skett över tid.

I Skolpolitik, från riksdag till klassrum (2019) beskrivs det att det finns fem olika aktörer inom den svenska skolan som på olika sätt har makt att styra. De första är politiska beslutsfattare, det vill säga folkvalda politiker på nationell och lokal nivå, den andre är anställda inom förvaltningen vilket är lärare och rektorer men även myndigheter som Skolverket och utbildningsdepartementet. Den tredje är intresseorganisationer inom skolområdet såsom fackliga organisationer, politiska partier och elevråd. Den fjärde är media och den femte är samhällsmedlemmar, det vill säga föräldrar och elever (Jarl och Rönnberg 2019. 32). Det är dessa fem aktörer som tillsammans och på olika nivåer styr skolan. För att förtydliga hur det kan se ut går det att applicera på Eastons (1953) politiska system där initiering och beredning hamnar i ”input”-kolumnen, beslutsfattande hamnar i ”output”, och implementering och efterhandskontroll hamnar i ”outcome”. (Easton 1953. 18)

Med hänsyn till mitt valda material kommer jag att fokusera på styrningen som sker i beredningen till ett lagförslag och förändring. Detta eftersom en SOU är en utredning beställt av regeringen då politikerna har som ambition att förändra skolan. Således fokuserar materialet på beredningen till lagförslag (input) vilket är passande då det är där idé och tankar till ny styrning uppstår.

Anledningen till att jag valt att använda just dessa två utredningar består främst av tre anledningar. Den första är att båda dokumenten är centrala för forskningsproblemet, det andra är att de är skapade med tretton års mellanrum, vilket gör det möjligt att analysera om det har skett en förändring över tid och den tredje och sista anledningen består av att utredningarna är beställda på uppdrag av regeringen för att ge förslag på hur likvärdigheten i skolan ska öka.

Den tidiga utredningen, SOU 2007:79 har varit en del av en beslutsprocess som började med att regeringen ansåg att det behöver göras mer för att bland annat likvärdigheten i skolan ska öka och beställde då en utredning. Utredningen presenterades och resulterade i en proposition som i sin tur resulterade i ett beslut. Flera lagar ändrades och många av dessa förändringar presenterades i utredningen (Riksdagen 2007).

Den senare utredningen, SOU 2020:28 begärdes av regeringen 2018 med syfte att föreslå åtgärder för att skolsegregationen ska brytas och att likvärdigheten ska öka (Regeringskansliet 2018). Utredningen stod klar 2020 och lämnar över flera lagförslag till regeringen. Utredningen har skickats till över 100 olika aktörer som är berörda av den som har fått återkomma med remissvar (Regeringskansliet 2020). Lagförslagen och lagförändringarna har fortfarande inte lett till en proposition eftersom utredningen skickats ut för remiss.

6. ANALYS

I detta kapitel kommer en kvalitativ textanalys att utföras med hjälp av mitt analysschema. Utredningarna kommer att analyseras var för sig av respektive teori. När detta har gjorts kommer de att jämföras för att hitta likheter och skillnader mellan utredningarna.

6.1. Analys av SOU 2007:79 utifrån NPM

När jag analyserade utredningen gick det att konstatera att utredningen innehåller tydliga drag av NPM. Till att börja med är den största förändringen som utredningen föreslår att slå ihop flera myndigheter till färre myndigheter. Praktiskt sett innebär detta att åtta olika skolmyndigheter ska bli tre skolmyndigheter.

Utredningen föreslår som ovan nämnt att flera skolmyndigheterna ska slås samman och bli färre. Detta beskrivs vara för att myndigheterna ska bli mer effektiva då det i nuläget påstås att de inte är tillräckligt kostnadseffektiva. ”Färre skolmyndigheter kommer på̊ sikt att bli mer

kostnadseffektiv” (SOU 2007:79. 89). När utredningen skrevs fanns det flera utspridda, mindre

myndigheter vilket ökar risken drastiskt för dubbelt administrativt arbete. Det blir även svårare för myndigheterna att samverka och samordna med andra myndigheter vilket gör att myndighetsutövningen kan tar längre tid (SOU 2007:79. 89). Utredningens förslag förväntas alltså minska kostnader i form av mindre administrativt arbete. En större och mer övergripande myndighet underlättar även samarbete och samverkan. Detta resulterar i en effektivare myndighet. Inom styrreformen NPM så förespråkas denna företagsliknande styrning där det är eftersträvansvärt att minska kostnader och maximera arbete, ofta i ett samlat ord inom NPM beskrivet som just effektivisering.

Utredningen fortsätter skriva att en sammanslagning av dessa myndigheter leder till att ansvarsområdet blir mer komplett och myndigheten mer effektiv, vilket i slutändan resulterar i flera positiva konsekvenser som en starkare myndighetsutövning och en effektivare verksamhet, vilket ytterligare resulterar i en resurseffektiv förvaltning (SOU 2007:79. 76). Dessa ord, så som effektivitet och resurseffektiv är ord som är vanligt förekommande och eftersträvansvärda inom NPM-idealet.

I utredningen beskrivs det vidare att det finns en brist på ett nationellt system att kvalitetsgranska skolan på flera områden. Det handlar bland annat om kvalitén på skolan behöver förbättras men det kan också handla om att skolorna inte erbjuder likvärdig utbildning i hela landet (SOU 2007:79. 67). Det anses att det råder en brist på granskning och översikt i den svenska skolan. Det presenteras inga fakta på att den svenska skolan inte skulle vara likvärdig men det presenteras lösningar som att det problemet finns. Det kan vara så att staten inte vet om skolan är likvärdig eller inte, och om kvalitén på skolan är varierande eftersom det är svårt att få en överblick på den svenska skolan. Detta gör att de eftersträvar en tydligare myndighetsstruktur för att enklare få tillgång till att se om skolorna uppfyller de mål och resultat som finns uppsatta för skolan. Utredningen förklarar att en del av syftet med att flera myndigheter ska bli färre är att skolan inte är likvärdig eftersom det har varit svårt att se vart problemen i skolan fanns, det vill säga att förändringen som föreslås förväntas minska till exempel skolsegregationen. Det som får utredningen att peka mot NPM-idealet i detta är att lösningarna som presenteras är hur måluppfyllelsen ska bli tydligare och enklare att få tillgång till, för att få reda på vilka resurser skolan behöver för att bli bättre. Utredningen vill därmed att styrning ska ske genom att kontrollera resultat, som leder till att den svenska skolan förbättras. Inom styrreformer är detta benämnt som output vilket förespråkas inom NPM. Det utredningen därmed inte diskuterar är hur verksamheterna ska nå dit, utan betonar att skolan kommer bli bättre om resultaten nås. När vi analyserat detta kan vi se att det innebär att utredningen fokuserar på output, det vill säga att det är slutresultatet som är det viktiga. Vi ser att det är just output som dominerar utredningen eftersom det är granskningen som de anser behöver stärkas snarare än att de vill vidta åtgärder kring hur skolan ska få en bättre kvalité.

Genomgående i utredningen är att de återkommer till mål- och resultatstyrning, vilket är centralt inom NPM. Utredningen skriver att granskningen av mål och resultat måste förbättras eftersom skolorna bedrivs decentraliserats av huvudmän. Som tidigare nämnt är en konsekvens av decentraliseringen att likvärdigheten mellan skolorna har varierat stort, det vill säga att skolorna är segregerade men även att det har varit svårt för staten att mäta detta. Här kan det låta som att en ny form av styrning som är mer centraliserad uppmuntras. Dock är inte fallet så, eftersom NPM-ideal fortsätter att återkomma i förslaget på lösningar. Förslaget på lösning som presenteras är att staten ska identifiera problemen och inte hur eller om staten faktiskt ska åtgärda dem, utan lämnar lösningarna upp till huvudmännen (SOU 2007:79. 94). Vilket

Utredningen beskriver återkommande vilka myndigheter som bör läggas ner för att bilda en större, mer överskådlig myndighet. En av dessa är Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL). Utredningen beskriver att CFLs kärnuppgifter bör förflyttas till den nya myndigheten, de betonar även att delar av arbetet som CFL utför, bland annat IT, kan bedrivas på en konkurrensutsatt marknad och utföras av externa aktörer (SOU 2007:79. 127).

”Utredningen bedömer därför att en inte oväsentlig del av myndighetens verksamhet bör kunna tas hand om av den kommersiella marknaden.”

(SOU 2007:79. 127)

Ovanstående stycke förklarar hur utredningen föreslår ett scenario där de är villiga att lägga ner och förflytta en myndighet samtidigt som de kan tänka sig att lägga över en inte oväsentlig del av verksamheten till privata företag med anledning att den konkurrensutsatta marknaden kan hantera jobbet, i detta fall IT. Detta är en av de starka utgångspunkterna inom NPM som anser att privata aktörer kan utföra myndighetsjobb och genom konkurrens göra jobbet bättre och effektivare. Vidare beskriver utredningen att läromedel till elever med funktionsnedsättning helt ska utgå från den privata läromedelsmarknaden och att den förslagsvis nya myndigheten Specialpedagogiska Institutet (SIT) endast ska ta fram egna läromedel när marknaden inte kan tillgodose sådana läromedel, vilket innebär att läromedel främst framförs av den privata marknaden (SOU 2007:79. 261). Detta är ytterligare en analys som tyder på att idéerna till styrning som utredningen framför går i samma linje som NPM-idealen, eftersom styrreformen premierar privata aktörer i den offentliga sektorn. Det vill säga att utredningen ser likt NPM-ideal fördelar med att ha privata aktörer.

6.2. Analys av SOU 2007:79 utifrån NWS

I föregående analysdel tittade jag på vilka idéer till styrning av NPM-ideal som återfanns. I denna analysdel ska jag titta på vilka idéer till styrning som ligger i linje NWS-ideal. En viktig del av NWS är att staten ska säkerställa kvalité och service. Vilket ska göras genom planering och beslut. Detta är något vi ser tendenser på i utredningen där vi kan vi läsa:

”Det övergripande syftet med översynen är att få till stånd en tydligare och mer överskådlig myndighetsstruktur för att stärka kvalitén och säkra likvärdigheten i skolverksamheten.”.

I citatet presenteras att ett av de huvudsakliga syftena med utredningen. Att de använder orden säkra kvalité gör att vi drar kopplingen till NWS, eftersom en idealtyp är just att staten säkerställer kvalité. Utredningen menar på att skolmyndigheterna inte är överskådliga, kvalitén inte är bra nog och likvärdigheten mellan skolorna behöver öka. Utredningen beskriver vidare att det är genom statlig styrningen detta ska ske. Myndigheterna är splittrade vilket gör det svårt att få en tydlig översyn på myndigheterna. Förslaget, att omvandla flera myndigheter till färre myndigheter med syfte att säkerställa kvalité, likvärdighet och överskådlighet är statens ansvar. Utredningen föreslår att det är med statliga medel detta ska ske. Inom NWS-idealet är det staten som är ytterst ansvarig för de problem som uppstår och att hitta lösningarna (Pollitt och Bouckaert 2017. 22). Vi kan här se att idéerna tills styrningen i utredningen delvis går i linje med NWS, eftersom valet av ord är ord som återfinns och läggs tyng på i idealtypen NWS. Det som vi dock argumenterade för i kapitlet ovan är att lösningarna, vilket var att centralisera styrningen inte är konkretiserade rent praktiskt och i stor del av åtgärderna läggs över på huvudmän. Vilket inom NWS-ideal inte är något som förespråkas, utan idealtypen önskar statligt ansvar för processen och lösningarna.

Utredningen beskriver vidare att det förekommer trender inom offentlig förvaltning och att det under de senaste åren handlat om sammanslagning av myndigheter. Sammanslagningar av myndigheter sker i syfte att staten på ett enklare sätt ska kunna få en översyn och granska myndigheter. Detta är en tendens som har setts på flera håll inom den statliga styrningen i bland annat verksamheter som Tullverket, Skatteverket och Försäkringskassan. Utredningen skriver att denna trend bör applicerats på skolmyndigheterna (SOU 2007:79. 75). Flera av skolmyndigheterna har ett delat ansvar som uppges ansvaret vara begränsat. Utredningen beskriver även att myndigheterna behöver bli bättre på kontakt med medborgare, företag och organisationer då det upplevs vara svårt att hitta rätt, detta bör även stärka transparensen i den offentliga förvaltningen. Här kan vi dra paralleller till NWS då anledningen till detta är att det ska stärka kvalitén på servicen till civilsamhället. Att det tidigare har varit komplicerat att få kontakt med myndigheterna ska med utredningens förslag blir enklare. Ännu en fördel med denna hopslagning är att rättssäkerheten stärks vid färre myndigheter när det bli enklarare att komma i kontakt med dem, samt att det bidrar till minskade administrativa arbetsuppgifter (SOU 2007:79. 77). Det innebär i den här situationen att problemet som identifieras ska åtgärdas av staten, vilket NWS-styrning eftersträvar.

I utredningen beskrivs det att det finns en avsaknad av statlig styrning eftersom det finns för många skolmyndigheter. Lösningen som presenteras kan också ses som NWS-ideal eftersom de önskar centralisering. Att minska antalet myndigheter och göra det enklare och tydligare för staten att få en överblick och kontrollera myndigheterna, visar på att skolmyndigheterna bör bli mer centraliserad. Utredningen anser att en mer centraliserad styrning ska göra det lättare för medborgare, företag och organisationer att få hjälp. Då tid inte behöver läggas på att hitta rätt instans. Genom att då skapa färre skolmyndigheter och ge staten en större översyn blir skolmyndigheterna mer centraliserade än de tidigare har varit. Enligt analysschemat tyder det på att skolmyndigheterna är decentraliserade, men förslaget är att den svenska skolan ska bli mer centraliserad. Eftersom centralisering är önskvärt inom NWS-idealet kan den här delen av förslaget utredningen presenterar därmed kopplas till NWS-ideal.

Inom NWS talar man om att professionerna ska få arbeta med det de är experter på (Pollitt och Bouckaert 2017. 99), vilket också utredningen har sett ett behov av. I utredningen beskrivs att detta inte alltid efterlevts inom den svenska skolan då professionerna har fastnat i administrativt arbete och utfört arbetsuppgifter som de egentligen inte bör ingår i deras yrkesroll. Enligt NWS kan anledningen till att detta skett vara att kommunen har velat effektivisera skolan vilket leder till att utbildningsnivån blir lägre och mer ansträngande för lärarna och rektorerna att utföra sitt jobb. Utredningen lägger fram ett förslag på detta som därmed faller inom ramen av NWS, förslaget innebär att lärare och rektorer ska få ett större handlingsutrymme och självbestämmande att utföra sina arbetsuppgifter (SOU 2007:79. 85).

”Enligt utredningens direktiv ska verksamhetens självbestämmande och den professionella friheten för lärare och rektorer öka.”

(SOU 2007:79. 85)

Detta kan i sin tur leda till att de administrativa arbetsuppgifter som lärare och rektorer tidigare haft ansvar över lyfts bort eller försvinner alternativt läggs om till en administratör. Detta ger lärare och rektorer ett större handlingsutrymme att utöva sin profession på. Skolan ska bestämma mer över sig själva vilket kan leda till att omständliga arbetsuppgifter försvinner, vilket leder till en bättre undervisning. I detta kan vi se tydliga kopplingar till just NWS-ideal och vad dess styrmodell innefattar, eftersom det i styridealet anses önskvärt att lärare och rektorer ska minska den administrativa bördan och få ett större handlingsutrymme att utföra

sina arbetsuppgifter. I förlängningen kan detta leda till att kvalitén på utbildningen höjs vilket kan leda till minskad skolsegregation.

6.3. Analys av SOU 2020:28 utifrån NPM

I följande analysdel kommer jag att analysera den andra utredningen utifrån NPM-ideal. Ett av de mest omdiskuterade fenomenen inom NPM-ideal är eftersträvan av konkurrens, och att det är något som skulle förbättra kvalitén. Till exempel att det ska finnas en skolmarknad. I utredningen är skolmarknaden återkommande. De beskriver att skolmarknaden består utav två huvudkomponenter som är etableringsfrihet för kommunala och privata skolor samt ett fritt skolval där elever och föräldrar ska kunna välja skola själva. Utredningen skriver vidare att marknadisering och NPM infördes med friskolereformen på 90-talet med syfte att öka konkurrensen som i förlängningen skulle bidra till ökad mångfald och mer kostnadseffektiv verksamhet (SOU 2020:28. 132). Problemet som uppstod var att skolmarknaden var svårreglerad och föll inte under den nationalekonomiska teori som var önskvärd (SOU 2020:28. 131). Här tar utredningen upp NPM och dess konsekvenser rakt ut. Fortsättningsvis anser inte utredningen att marknadiseringen av skolan nödvändigtvis bör slopas, utan snarare att marknaden behöver regleras och förändras för att vända på trenden och skapa en högre kvalité i den svenska skolan.

”Fritt skolval mellan kommunala skolor men också̊ möjligheten att välja en fristående skola. En elev ska som grundprincip få gå̊ på̊ den kommunala skola där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå̊ och fristående skolor ska vara öppna för alla elever.”

(SOU 2020:28. 133)

Citatet ovan förklarar att NPM-ideal fortfarande förespråkas i den svenska skolan, som det presenteras i utredningen. Detta eftersom författarna delvis uppmuntrar till en skolmarknad, vilket är ett av de mest utmärkande dragen i NPM i form av marknadiseringen och konkurrens. Däremot menar utredningen att skolmarknaden inte ska se ut som den tidigare har gjort utan den ska regleras för att bli mer rättvis. Förslagen som läggs fram för att öka kvalitén, och därmed likvärdigheten och minska skolsegregationen är att informera elever och föräldrar om skolans kvalité snarare än skolans elevsammansättningar, huvudmännen ska konkurrera om eleverna för att öka kvalitén och inte erbjuda till exempel höga betyg. Skolornas resultat ska utvärderas

är att inga skolhuvudmän ska ha några resursmässiga fördelar i förhållande till förutsättningarna (SOU 2020:28. 135). Förändringarna som föreslås är att de som ska välja skola ska välja utifrån samma förutsättningar på rättvisa och relevanta grunder. Utredningen presenterar dessa förslag som lösningar men påpekar att det kan vara svårt att genomföra. Det är intressant att, trots misslyckandet av NPM och att regeringen vill gå mot nya styrmodeller utredningen lägger fram förslag på att fortsätta med marknadiseringen och försöka rädda den istället för att bygga upp något nytt. Utredningen vill till exempel att skolorna inte ska presenteras utifrån deras elevsammansättning utan utifrån skolans kvalité och menar på att detta kommer att minska skolsegregationen. Detta talar för att utredningen inte har för avsikt att avskaffa skolmarknaden utan istället försöka rädda den vilket gör att idéerna till styrning ska fortsätta ligga i linje med NPM-ideal.

I utredningen förklaras att ett av de största problemen inom den svenska skolan är skolsegregation. Det har skett många försök att minska på skolsegregationen men trots detta har den fortsatts öka. Utredningen lägger fram ett förslag på en ny lag om hur skolsegregationen ska minska.

”Huvudmännen för förskoleklassen och grundskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter”

(SOU 2020:28. 210)

Förslaget riktar sig alltså mot att det är upp till kommunerna eller skolcheferna att se till att det finns en allsidig social sammansättning (SOU 2020:28. 212). Vilket är ett förslag som kan liknas vid ett decentraliserat styre i enlighet med NPM-ideal. Utredningen definierar inte urvalsgrunderna helt och hållet utan låter det vara öppet för att kunna tillgodose behoven som finns just där det behövs eftersom det skiljer sig från område till område och stad till stad. Det betyder att huvudmännen själva ska kunna anpassa verksamheten och vidta de åtgärder som krävs för att uppnå en allsidig social sammansättning. Vilket återigen är mål- och resultatstyrning som förespråkas i NPM-ideal, detta då styrningen här utgår just ifrån de mål och resultat som ska uppnås och inte processen dit. Lösningen som presenteras för att minska skolsegregationen är som ovan nämnt att ge kommunerna och skolcheferna mer handlingsutrymme för att få en mer allsidig social sammansättning. Förslaget till lagförändringen går att tolka som decentraliserat och att det är kommunerna som är huvudansvariga för att lösa de problem som finns i skolan. Det vill säga att staten reglerar i