föreskriftsrådet
En utvärdering av
arbetsprocesser, uppdrag och resultat
rapport 5762 • dEcEmbEr 2007
En utvärdering av arbetsprocesser, uppdrag och resultat
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5762-6.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2007 Tryck: CM Gruppen AB Omslag: Naturvårdsverket Form: Naturvårdsverket Elektronisk publikation
1 Förord
När miljöbalken trädde i kraft år 1999 ansåg regeringen att det fanns ett behov av att skapa ett organ med uppdrag att samråda och samverka i frågor som rörde tillsyn och föreskrifter. För detta inrättades Tillsyns- och föreskriftsrå-det. Rådet består idag av 12 centrala tillsynsvägledande myndigheter, Gene-ralläkaren, två representanter för länsstyrelserna, en från kommunerna samt en från Sveriges Kommuner och Landsting som alla har ett utpekat ansvar för tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken.
Tillsyns- och föreskriftsrådet utvärderar kontinuerligt sin verksamhet och är även initiativtagare till denna utvärdering. Syftet med utvärderingen är att få kunskap om hur rådet hanterar sitt i Naturvårdsverkets instruktion givna mandat samt hur arbetsformer, processer och resultat/effekter uppfattas av framförallt interna men även externa intressenter. Vilken roll och vilket uppdrag har rådet? Lever rådet upp till det som står i uppdraget? Hur ser rådets interna arbete och organisation ut? Vilka konkreta effekter har kommit av rådets verksamhet?
Utvärderingen ska fungera som ett underlag till utformningen av rådets fortsatta organisation och arbete.
Utvärderingen bygger främst på intervjuer med olika intressenter i och utanför rådet. För genomförandet står Jenny Oltner, Anna Lundmark och Jan van der Horst på Enheten för strategier och utvärdering på Naturvårdsverket.
– – –
Tillsyns- och föreskriftsrådet har på rådsmötet den 4 december 2007 diskuterat resultatet och ska ta initiativ för att arbeta vidare med alla de tre slutsatserna som lämnats i rapporten. Detta arbete kommer att tas upp som huvudfråga på Tillsyns- och föreskriftsrådets internatmöte 2008.
Martin Eriksson
Tillsyns- och föreskriftsrådet NATURVÅRDSVERKET
Innehåll
1 FÖRORD 3
2 SAMMANFATTNING 7
2.1 Inledning 7
2.2 Olika åsikter om instruktionens innebörd 8 2.3 Effekter av samråd och samverkan 8 2.4 Den interna organisationen och arbetsprocesser 9 2.5 Rollen som ledamot 9 2.6 Styrkor och svagheter 9
2.7 Framtid 9
3 INLEDNING 10
3.1 Rådets tillkomst och verksamhet 10 3.2 Utvärderingens syfte och frågeställningar 12 3.3 Omfattning och genomförande 12 3.4 Tidigare utvärderingar av Tillsyns- och föreskriftsrådet 13
4 RÅDETS UPPDRAG OCH ROLL 16
4.1 Hur uppfattas instruktionen? 16
4.2 Sammanfattning 17
5 RESULTAT OCH EFFEKTER AV RÅDETS VERKSAMHET 18
5.1 Krav och mål 18
5.2 Produkter och tjänster 18 5.3 Informationsspridning och påverkan 19 5.4 Påverkan på operativ tillsyn 20
5.5 Sammanfattning 21
6 INTERNA PROCESSER OCH ORGANISATION 23
6.1 Inledning 23
6.2 Rådets konstruktion och beredningsgruppens tillkomst 23
6.3 Möten 24
6.4 Kansli 25
6.5 Inriktningsdokument 26
6.6 Sammanfattning 26
7 ROLLEN SOM LEDAMOT 27
7.1 Inledning 27
7.2 Tid och prioritering 27
7.3 Mandat 28
8 FRAMTID OCH FÖRBÄTTRINGSFÖRSLAG ENLIGT DE INTERVJUADE 29
8.1 Framtid 29
8.2 Styrkor och svagheter samt förbättringsförslag 29
8.3 Sammanfattning 31
9 SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 32
9.1 Inledning 32
9.2 Slutsatser och rekommendationer 32
10 REFERENSER 35
BILAGA 1 37
10.1Intervjuguider 37
BILAGA 2 41
2 Sammanfattning
2.1 Inledning
När miljöbalken trädde i kraft år 1999 ansåg regeringen att det fanns ett behov av att skapa ett organ med uppdrag att samråda och samverka i frågor rörande tillsyn och föreskrifter. Därav inrättades Tillsyns- och föreskriftsrådet.
Rådet består idag av 12 centrala tillsynsvägledande myndigheter, Generalläka-ren, två representanter för länsstyrelserna, en från kommunerna samt en från Sveri-ges Kommuner och Landsting som alla har ett utpekat ansvar för tillsyn och före-skrifter enligt miljöbalken. Rådet har två huvuduppgifter, dels att vara ett organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken, dels att föra ett register över samtliga förordningar och före-skrifter i miljöbalken. Till rådet hör också ett kansli som bereder frågor och sköter administrativa uppgifter.
Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet har utvärderats tidigare. År 2002 genomfördes en extern utvärdering, och rådets interna utvärderingsgrupp har ut-värderat rådets verksamhet årligen sedan starten. Det finns stora likheter mellan dessa utvärderingars resultat och resultaten från denna utvärdering. Otydlighet i rådets uppdrag och roll, svårt att påvisa effekter av rådets arbete med samråd och samverkan samt tröghet i interna arbetsprocesser är områden som kommit upp i samtliga utvärderingar. Likheterna indikerar två saker:
1) Samstämmigheten i resultaten pekar på att de problem och förbättrings-områden som identifierats med stor sannolikhet verkligen existerar, 2) Det har inte skett några större förändringar sedan 20021.
Utvärderingen har genomförts under sommaren och hösten 2007 och består fram-förallt av intervjuer med olika intressenter i och omkring rådet. Syftet med utvärde-ringen har varit att få kunskap om hur rådet hanterar sitt i Naturvårdsverkets instruktion givna mandat samt hur arbetsformer, processer och resultat/effekter uppfattas av framförallt interna men även externa intressenter. Utvärderingen ska fungera som ett underlag till utformningen av rådets fortsatta organisation och arbete.
I slutet av rapporten sammanfattas de viktigaste slutsatserna och tillhörande rekommendationer för rådets framtida verksamhet.
1
Vi har endast gått igenom utvärderingar gjorda från 2002 och framåt. Formuleringen ”inga större förändringar skett” innebär inte att frågor inte har varit uppe till diskussion eller att faktiska förändringar i vissa fall har skett (bl.a. tillkomsten av beredningsgruppen).
2.2 Olika åsikter om instruktionens innebörd
Vissa av de intervjuade menar att rådets roll och uppdrag är relativt tydligt och att rådets aktiviteter och resultat ligger på en godkänd nivå. Flertalet menar dock att det finns en osäkerhet kring vilka ramar instruktionen egentligen sätter för rådets verksamhet. Detta påverkar tolkningen av rådets uppdrag samt vilka
förväntningar som finns på resultat/effekter av rådets verksamhet.
Bland dem som anser att instruktionen är otydlig finns en frustration och vill-rådighet över vilken roll och vilket uppdrag rådet egentligen har. Förväntningarna på vad rådet skulle kunna vara och göra har inte infriats och det finns också en besvikelse över vad rådet hittills har presterat. Flera menar att osäkerheten kring rådets roll och uppdrag samt besvikelsen över hittillsvarande resultat skulle kunna åtgärdas genom att instruktionen förtydligades. Förtydligandet skulle antingen kunna göras av rådet självt, genom att utveckla och skriva om arbetsordningen, eller genom att regeringen skriver om instruktionen.
2.3 Effekter av samråd och samverkan
I stort sett samtliga intervjuade i utvärderingen är överens om att ett forum för samråd och samverkan i tillsyns- och föreskriftsfrågor enligt miljöbalken behövs. De flesta menar också att rådet spelar eller borde kunna spela en viktig roll. Därefter går åsikterna isär. Vissa är nöjda med vad rådet åstadkommer och anser att det som står i uppdraget uppfylls. Andra har en tydlig önskan att rådet ska vara något mer än vad det är idag. Att rådet i större utsträckning ska våga ta tag i, diskutera och även driva strategiskt viktiga frågor.
Den vanligast förekommande effekten av rådets verksamhet är troligtvis höjd kunskapsnivå hos dem som får information av eller via rådet. En bättre kontaktyta mellan de myndigheter som är med i rådet är också en positiv effekt. Huruvida rådets verksamhet leder till effektivare och bättre samordnad tillsyn, är enligt merparten av de intervjuade dock tveksamt. Detta trots att de produkter och tjänster som tas fram av rådet är uppskattade och tycks spridas till ett relativt stort antal berörda personer. Många menar att det helt enkelt inte har tagits fram tillräckligt många intressanta och användbara produkter, gemensamma beslut och/eller ställningstaganden för att det ska kunna påverka eller resultera i några avgörande effekter på tillsyns- och föreskriftsarbetet i Sverige.
En annan förklaring till svårigheterna att se effekter kan vara att rådet inte i tillräckligt stor utsträckning har några tydliga krav på att prestera resultat, varken från regeringen eller från deltagande myndigheter. Rådet saknar dessutom till stor del konkreta och uppföljningsbara mål att arbeta mot, vilket gör det komplicerat att mäta och avgöra om rådets verksamhet ger några positiva och konkreta effekter.
2.4 Den interna organisationen och
arbetsprocesser
Rådet består idag av ett relativt stort antal myndigheter och företrädare för kommuner och länsstyrelser. Utvärderingen visar att det finns fördelar med att ett stort antal aktörer sitter med i rådet, men det är samtidigt tydligt att så pass många, självständiga och till sin verksamhet olika organisationer som ska enas kring ett gemensamt uppdrag leder till en viss tröghet i arbetet. Rådet har under de senaste åren förändrat sin interna organisation och sitt arbete, något som tycks ha varit positivt för verksamheten. Beredningsgruppens tillkomst och mer strukturerade dagordningar är två exempel på detta. Trots förbättringar upplevs det fortfarande vara svårt att fatta beslut av mer policyinriktad karaktär i rådet. Detta beror till stor del inte bara på den interna organisationen utan kanske framförallt på de ramar som rådet agerar inom. Kopplingen till rådets roll och uppdrag är således tydlig.
2.5 Rollen som ledamot
Rådets ledamöter lägger ner i genomsnitt 10-15 dagar per år för arbete relaterat till rådet. Skillnaderna mellan olika rådsledamöter är stora. Rollen som ledamot hand-lar förutom det rent praktiska arbetet, även om vilket mandat man har från den egna myndigheten. Utvärderingen har visat att det finns en diskussion huruvida ledamöternas mandat från den egna myndigheten inverkar på rådets förmåga att ta beslut kring mer strategiska frågor.
2.6 Styrkor och svagheter
De främsta styrkorna med rådet är enligt de intervjuade rådets faktiska existens, att myndigheterna informerar och har utbyte med varandra samt att rådet tar fram en rad konkreta produkter och tjänster. De mest framträdande svagheterna är rådets otydliga roll och mandat, tröghet i arbets- och beslutsprocesser, avsaknad av mät-bara konkreta mål och effekter samt att rådet inte har nått längre i sin samverkan.
2.7 Framtid
Utvärderingen visar att det finns en samsyn kring ett fortsatt framtida behov av samråd och samverkan kring tillsyns- och föreskriftsfrågor. Viktiga frågor måste dock lösas och många anser att rollen och syftet med rådet bör ses över. Vad ska rådet göra och vad kan förväntas av dess verksamhet?
3 Inledning
3.1 Rådets tillkomst och verksamhet
När miljöbalken trädde i kraft år 1999 ansåg regeringen att det fanns ett behov av att skapa ett organ med uppdrag att samråda och samverka i frågor som rörde till-syn och föreskrifter. För detta inrättades Tilltill-syns- och föreskriftsrådet. Regeringen menade att:
”
En förutsättning för en effektiv tillsyn är att föreskrifter och allmän-na råd på miljöområdet är utformade efter likartade principer och inte i sak motverkar eller strider mot varandra2.”
Ett antal uppgifter pekades ut, bland annat skulle rådet skapa förutsättningar för en överblick av regelsystemet på miljöområdet, inklusive EG-direktiv. Rådets existens skulle även främja tillsynsarbetet på lång sikt, samt vara ett forum för allmänt erfarenhetsutbyte. Regeringen menade vidare att:
”
Samrådsorganet bör ha en rådgivande roll i övergripande frågor som rör tillsyn enligt miljöbalken. Samarbetet bör också kunna leda till en positiv långsiktig utveckling av tillsynens roll och inriktning. Syftet med samrådsorganets arbete i denna del skulle vara att stärka tillsyns-arbetet, öka samordningen mellan olika tillsynsmyndigheter och ut-veckla arbetet med prioriteringar och inriktning.3”
Tillsyns- och föreskriftsrådet är idag ett samråds- och samverkansorgan för myn-digheternas4 arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet är administrativt knutet till Naturvårdsverket och dess roll specificeras i 21-22 §§ i förordningen (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets instruktion för Tillsyns- och föreskriftsrådet lyder som följer:
”
Inom verket finns ett Tillsyns- och föreskriftsråd. Rådet skall vara ett organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken.Rådet skall föra ett register över samtliga förordningar och före-skrifter som är utfärdade med stöd av miljöbalken samt över de allmänna råd inom miljöbalksområdet som är utfärdade av de centrala myndigheterna. Registret skall även omfatta EG- förordningar och EG-direktiv som berör miljöbalksområdet samt uppgifter om 2 Prop. 1997/98:45 avsnitt 4.28 3 Ibid. 4
Med ”myndigheter” menas även kommuner och länsstyrelser som representeras av företrädare i rådet.
förande av direktiven. Rådet skall varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen.
Rådet består av företrädare för myndigheter som har centralt ansvar för tillsynsvägledning enligt förordningen 1998:900 om tillsyn enlig miljöbalken samt generalläkaren. Dessutom skall det i rådet finnas två ledamöter som företräder kommunerna och två ledamöter som företräder länsstyrelserna. Regeringen utser ordförande och andra ledamöter för en bestämd tid.
”
Det centrala vägledningsansvaret för tillsyn enligt miljöbalken är fördelat på 14 myndigheter och det operativa tillsynsansvaret på mer än 300 centrala, regionala och lokala myndigheter. I Tillsyns- och föreskriftsrådet ingår en företrädare per myndighet från följande myndigheter: Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Boverket, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Läkemedelsverket, Arbetsmiljöver-ket, FiskeriverArbetsmiljöver-ket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Generalläkaren, Rädd-ningsverket, Statens Strålskyddsinstitut, länsstyrelserna och Sveriges kommuner och landsting.5 Hur ansvaret är fördelat mellan dessa myndigheter framgår av 13 och 14 §§ förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken samt av dess bilaga. Myndigheterna har dessutom bemyndigande att meddela föreskrifter i olika avseenden.
Tillsyns- och föreskriftsrådet bedriver olika slags verksamhet. Förutom infor-mationen på webbplatsen anordnas bland annat seminarier kring tillsynsfrågor. Rådet har även gett ut ett antal gemensamma skrifter huvudsakligen i form av rapporter.
3.1.1 Organisation och arbetsformer
Rådets ledamöter och ordförande utses av regeringen för en period på tre år. Rådets ordförande är placerad på Naturvårdsverket. Rådet samlas till gemensamma möten ungefär fyra gånger per år. Rådsmötena förbereds av en beredningsgrupp bestående av ett mindre antal ledamöter. Ledamöterna i beredningsgruppen kommer från myndigheter som på olika sätt har stort ansvar för tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, en representant för länssty-relserna och en för kommunerna, Socialstyrelsen, Generalläkaren, Sveriges Kom-muner och Landsting samt Kemikalieinspektionen. Syftet med beredningsgruppen är att effektivisera rådets arbete, bland annat genom att diskutera strategiska frågor samt ta fram förslag till beslut vid rådsmötena.
I anslutning till rådet finns ett kansli, som organisatoriskt tillhör Naturvårds-verket och finansieras via NaturvårdsNaturvårds-verkets anslag. Kansliets huvuduppgift är att förbereda och administrera rådets och beredningsgruppens möten. Det har även ansvar för att underhålla rådets webbplats där föreskriftsregistren finns.6 Under
2007 bestod kansliets resurser av 2,5 årsarbetskraft.
5
Även Riksantikvarieämbetet samt Svenska kraftnät har varit/är med i perioder.
6
Rådet beslutar inför varje verksamhetsår i det så kallade inriktningsdokumentet om vilka områden som ska prioriteras. Verksamheten utvärderas årligen av en intern utvärderingsgrupp bestående av en mindre grupp ledamöter.
3.2 Utvärderingens syfte och frågeställningar
Tillsyns- och föreskriftsrådet tog initiativ till att utvärdera sin egen verksamhet och organisation 2002.7 För att kunna dra lärdomar av erfarenheter och som underlag
till en fortsatt utveckling av arbetet med samråd och samverkan kring tillsyns- och föreskriftsfrågor har rådet funnit det angeläget att utvärdera den egna verksamheten ännu en gång.
Syftet med utvärderingen är att få kunskap om hur rådet hanterar sitt mandat samt hur arbetsformer, processer och resultat/effekter uppfattas av framförallt in-terna men även exin-terna intressenter. Utvärderingen ska fungera som ett underlag till utformningen av rådets fortsatta organisation och arbete.
Utvärderingen har vägletts av fem huvudfrågor. Under utvärderingens genom-förande har det blivit tydligt att vissa frågor har mer tyngd än andra, och fokus har därför lagts på dem.
• Hur ser de myndigheter och organisationer som representeras i rådet på rådets arbete, uppdrag och resultat/effekter?
• Agerar rådet i enlighet med instruktionen?
• Hur fungerar arbetsprocesserna och arbetsformerna i rådet? • Hur ser ledamöterna i rådet på sitt eget arbete?
• Hur arbetar kansliet, rådet samt de ingående myndigheterna med rådets inriktningsdokument?
3.3 Omfattning och genomförande
I utvärderingen har rådets interna arbete samt rådets arbete i relation till regeringen, de ingående myndigheterna samt de operativa tillsynsmyndigheterna varit i fokus. Underlaget till utvärderingen består främst av intervjuer men även skriftligt materi-al såsom tidigare utvärderingar, propositioner etc. Alla intervjuer har följt en fråge-guide och varit strukturerade/semistrukturerade. Följande intervjuer har genom-förts:
• Personliga intervjuer/telefonintervjuer med samtliga rådsledamöter på ca 1- 1 ½ timme.
• Personliga intervjuer med kansliet och ordförande, ca 1 ½ timme (3 st). • Telefonintervjuer med Miljödepartementet, ca 30-45 minuter (2 st). • Telefonintervjuer med personer som mottar information av
rådsledamö-ter, ca 10-20 minuter (22 st).
• Webbenkät till operativa tillsynsmyndigheter (56 st).
7
Utvärderingens metod kan beskrivas som kvalitativ. Med detta menas att huvud-perspektivet har varit att belysa frågorna hur och varför. Intervjuerna har syftat till att förstå sammanhang och perspektiv, att undersöka argument och ställningstagan-den snarare än att kartlägga hur många som anser det ena eller det andra. Av sam-ma anledning samt av anonymitetsskäl har vi valt att inte relatera argument eller åsikter till de personer som har framfört dem.
Parallellt med denna utvärdering har en utvärdering av myndigheters tillsyns-vägledning genomförts. Även denna utvärdering är initierad av rådet och har utförts av en extern utvärderingskonsult, Faugert & Co. Utvärderingen berör hur tillsynsvägledning genomförs i praktiken, bland annat samordning mellan tillsyns-vägledande myndigheter kontra behoven hos de operativa tillsynsmyndigheterna. Syftet med utvärderingen är att förbättra tillsynsvägledningen, samt öka förutsätt-ningarna för en mer effektiv och likvärdig tillsyn i hela landet.8 Viss samordning och utbyte har skett mellan de två utvärderingarna, bland annat har utvärderingen av Tillsyns- och föreskriftsrådet fått möjlighet att lägga in ett antal frågor i den webbenkät som Faugert & Co skickade ut till operativa tillsynsmyndigheter i syfte att undersöka uppfattningen av tillsynsvägledningen.
3.4 Tidigare utvärderingar av Tillsyns- och
föreskriftsrådet
Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet utvärderades 2002 av en extern utvärde-ringskonsult, FBA.9 Dessutom har rådets verksamhet sedan starten utvärderats årligen av en intern utvärderingsgrupp bestående av ett antal ledamöter i rådet. I styckena nedan redovisas huvuddragen i dessa utvärderingars slutsatser och ställ-ningstaganden. De beröringspunkter som finns mellan tidigare utvärderingar och denna sammanfattas kortfattat i det avslutande avsnittet.
3.4.1 Extern utvärdering av rådets verksamhet 2002
Utvärderingen syftade till att belysa följande:
• Rådets uppdrag och verksamhet: formerna för samråd och samverkan och tolkning av uppdraget, författningsregistret, informationsinsatser, tillsynsvägledningsinsatser m.m.
• Hur långt sträcker sig uppdraget från regeringen? Hur kraftfullt ska rådet agera?
• Hur implementerar rådsledamöterna resultatet i sina egna myndigheter? • Myndigheternas resurser, ambitioner och engagemang i rådets
verksam-het.
Utvärderingen riktade sig både till rådet och dess medlemmar, men även till opera-tiva tillsynsmyndigheterna och andra intressenter.
8
Naturvårdsverket, Projektplan Tillsyns- och föreskriftsrådets projekt om samordnad uppföljning och utvärdering av tillsynsvägledning 2007, Dnr 117-7643-06, 2006.
9
Utvärderingen konstaterade att det var svårt för de tillfrågade aktörerna att påvisa några tydliga resultat i form av samråd och samverkan. När det gäller de konkreta produkterna såsom författningsregistret, hemsidan, seminarier och utbildningsin-satser var inställningen mer positiv, men användningen relativt låg. För de tillsyns-vägledande myndigheterna var det förväntade resultatet främst erfarenhetsutbyte och bilaterala kontakter med andra myndigheter. Rådet upplevdes som oväsentligt på det operativa planet. Uppfattningen om vilken samordning som krävdes skiljde sig markant åt mellan tillsynsvägledande och operativa tillsynsmyndigheter.
Det framkom också tydligt i utvärderingen att många upplevde rådets mandat som luddigt formulerat och att rådet självt inte preciserat det i tillräcklig utsträck-ning. Utvärderarens tolkning var att rådet valt två vägar för att nå samsyn – samtal och att verka genom andra – varav ingen uppfattades som framgångsrik. Utvärde-ringen konstaterade också att utan synliga resultat fanns det stor risk att rådets existensberättigande skulle ifrågasättas.
Utvärderingen rekommenderade rådet att ta tag i tre strategiskt viktiga frågor: 1) Mandatets ändamålsenlighet för uppgiften
2) Vilken samsyn som finns kring de resultat som rådet kan uppnå samt
3) Vilket perspektiv som ska vara det vägledande för verksamheten – det opera-tiva tillsynsperspektivet eller det centrala (tillsynsvägledande) myndighets-perspektivet.
Utvärderingen lämnade också en rad konkreta förslag på hur verksamheten borde förändras. Att frigöra rådet från bindningen till Naturvårdsverket, begära ett tydli-gare mandat från regeringen och förstärka brukarperspektivet är tre sådana exem-pel.10
3.4.2 Den interna utvärderingsgruppens slutsatser
Enligt rådets arbetsordning tillsätts en grupp ledamöter årligen för att följa
upp/utvärdera rådets verksamhet. Ett sådant arbete har bedrivits sedan starten 1999. Här redovisas dock endast utvärderingarna mellan åren 2002 och 2006.
De interna utvärderingarna har haft lite olika perspektiv och uppbyggnad från år till år. Den aktivitetsuppföljning som också görs kommer inte att redovisas här utan fokus ligger på de slutsatser som bäst beskriver verksamhetens utveckling över tid.
2002 års utvärdering koncentrerades främst på resultaten från FBA:s utvärde-ring. I denna konstaterades att man ville gå vidare med ett flertal av utvärderingens förslag, bland annat ta upp diskussion om rådsledamöternas syn på sitt mandat, vilka förväntningar rådet ska leva upp till samt hur verksamhetsplaneringen kan organiseras på ett bättre sätt. Man föreslog även att nya arbetsformer skulle intro-duceras samt att rådet borde arbeta med en ny kommunikationsstrategi. FBA:s förslag om att begära ett nytt mandat från regeringen, att låta en annan aktör än kansliet ha det administrativa ansvaret för författningsregistret samt att skilja Naturvårdsverket från sitt ansvar för kansli och ordförandeskap, avfärdades vid
10
detta tillfälle. Senare har dock frågan om ett förtydligande av rådets mandat kommit upp igen.
I de interna utvärderingarna från 2003 till och med 2006 lyfts ett antal utvecklings-frågor upp:
• Samverkan är inget självändamål, rådet måste undersöka behovet för att göra en bedömning. Uppgiften måste konkretiseras av rådets målgrupper (2003).
• Det behövs en definition av vad tillsynsvägledning innebär och vad denna ska ge de operativa tillsynsmyndigheterna (2002 och 2005). • Rådet bör fokusera sin verksamhet på färre områden och styrningen i
aktiviteterna bör förbättras (2004).
• Försöket med en beredningsgrupp visar sig vara ändamålsenligt då det effektiviserat rådets arbete. Försöket föreslås att permanentas (2005). • Rådets övergripande mål har varit för oprecisa (2005 och 2006).
• Rådet måste bli bättre på att finna sätt att mäta effekter av sin verksamhet (2005).
• Rådet bör vara mer aktiva i att ta ställning i strategiskt viktiga frågor (2006).
• Rådet bör arbeta mer med kommunikation (2006).
3.4.3 Beröringspunkter mellan utvärderingarna
Denna utvärdering av Tillsyns- och föreskriftsrådet har flera beröringspunkter med framförallt den utvärdering som gjordes av FBA år 2002. Syftet och huvudfrågorna är till stor del inriktade på samma områden och som rapporten kommer att visa finns även stora likheter i slutsatserna. Denna utvärdering kommer således att un-dersöka vad som har förändrats, och vad som inte har förändrats sedan den tidigare utvärderingen samt tillföra nya perspektiv. Jämförelser och hänvisningar till sam-stämmighet mellan resultat från de tidigare utvärderingarna och denna, samt huru-vida dessa resultat har diskuterats i rådet kommer dock inte att göras löpande i texten.
4 Rådets uppdrag och roll
4.1 Hur uppfattas instruktionen?
Bland de intervjuade finns det olika uppfattningar kring vilka ramar instruktionen egentligen sätter för rådets verksamhet. Detta påverkar tolkningen av rådets upp-drag samt vilka förväntningar som finns på resultat/effekter av rådets verksamhet.
Samtliga intervjuade ser nyttan av Tillsyns- och föreskriftsrådet och anser att det är viktigt att det finns ett forum för samråd och samverkan kring tillsyns- och föreskriftsfrågor. I princip alla upplever emellertid att det är svårt att helt och fullt svara på om rådet agerar i enlighet med instruktionen. Att rådet har ett register, en hemsida osv. upplevs som oproblematiskt och lätt att stödja. Vid frågan om rådet uppnår målen för verksamheten, räknar merparten av de intervjuade spontant upp aktiviteter som rådet har genomfört, exempelvis seminarier, att hemsidan uppdate-rats, att nya projekt har satts igång.
Vissa av de intervjuade menar att rådets roll och uppdrag är relativt tydligt och att rådets aktiviteter ligger på en lagom nivå. Samtidigt upplever merparten av de intervjuade att flera begrepp i instruktionen är otydliga och att det inte är klart vad målet/en för verksamheten faktiskt är. De intervjuade får därför svårt att svara på om rådet agerar i enlighet med instruktionen, uppnår målen samt huruvida dess verksamhet bidrar till samråd och samverkan.
Röster om rådets uppdrag och instruktion:
”
Jag tycker att man kan säga att rådet agerar i enlighet med instruk-tionen. Man sjösätter olika projekt, man har seminarier och hemsida. Men jag tycker att rådet skulle kunna vara mer än det är idag.”
”
Jag tycker egentligen inte att syftet med rådet har uppfyllts. Kon-struktionen är för svag. Vad vill regeringen med rådet egentligen?”
”
Rådet borde ha en viktigare funktion gällande samordning. Så som det är formulerat är det väldigt övergripande, borde preciseras mer av regeringen. Då skulle rådet utifrån en tydligare instruktion kunna hitta sin roll, kunna förtydliga den mer och fylla den med innehåll.”
De personer som upplever en otydlighet i instruktionen, rådets roll och uppdrag samt har höga förväntningar på vad rådet skulle kunna åstadkomma anser att in-struktionen måste förtydligas. Vissa anser att detta bör göras av rådet självt, vilket i praktiken skulle innebära en omarbetning av arbetsordningen. Den öppna instruk-tionen är en frihet och möjlighet som rådet och myndigheterna bör ta vara på anser dessa personer. Andra menar att det är regeringens uppgift att tydligare definiera vad rådets verksamhet ska leda till, och därmed förtydliga instruktionen.
4.2 Sammanfattning
Det stora tolkningsutrymme som ges i instruktionen leder till olika uppfattningar om och förväntningar på Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet. Detta har kon-staterats i tidigare utvärderingar och varit uppe till diskussion i rådet vid ett antal tillfällen.
Vissa menar att rådets aktiviteter ligger i linje med uppdraget och att instruk-tionen inte är ett problem. Många känner dock en osäkerhet och frustration kring vilken roll och vilket uppdrag rådet ska ha samt en besvikelse över vad rådet hittills har presterat. Flera menar att instruktionen måste förtydligas. Detta kan antingen göras genom att regeringen skriver om instruktionen eller av rådet självt genom att förändra och utveckla arbetsordningen.
5 Resultat och effekter av rådets
verksamhet
5.1 Krav och mål
Tanken med Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet är att det genom samråd och samverkan ska bidra till positiva effekter på såväl tillsynsvägledande som på operativ nivå.
En viktig aspekt för att kunna mäta eventuella effekter är att det finns mål att arbeta mot och följa upp. Övergripande såväl som detaljerade och uppföljningsbara mål är dock något som de intervjuade i stor utsträckning saknar. Samma sak gäller för krav, framförallt från regering och de ingående myndigheterna. Detta hör till stor del ihop med instruktionens utformning som berörts i tidigare avsnitt. Så här säger en av de intervjuade:
”
Skulle vilja att det fanns tydligare instruktioner för vad verksamhe-ten de facto ska leda till, när har vi uppnått målet? När är vi klara?”
5.2 Produkter och tjänster
Generellt anser majoriteten av de intervjuade, på alla nivåer, att de produkter och tjänster som rådet tar fram är bra. Registret, nyheter och övrig information som finns på hemsidan samt seminarieverksamheten nämns särskilt. Under 2007 har Tillsyns- och föreskriftsrådets kansli utfört ett 20-tal mätningar av besöksfrekven-sen på rådets hemsida. Besöksfrekvenbesöksfrekven-sen låg mellan 897 och 1 826 besök per vecka11. Detta är en relativt hög siffra som indikerar att hemsidan fyller ett behov, då det totala antalet tjänstemän som arbetar med tillsynsrelaterade frågor ligger kring 6 000 personer.
Trots att majoriteten av de intervjuade på alla nivåer är nöjda med de produkter som tagits fram av rådet, menar flera att verksamheten borde ha lett till fler konkre-ta produkter och resulkonkre-tat. Uppfattningen är att rådet inte har förmått konkre-ta konkre-tag i de mer övergripande frågor som kräver att myndigheterna diskuterar och kompromissar i frågor som man inte alltid är överens i. Som en följd av detta har därför produkter och övriga resultat som kräver mer samordning och eventuellt även kompro-missande inte levererats i någon större utsträckning.
11
5.3 Informationsspridning och påverkan
För att undersöka hur information från rådet sprids av rådsledamöter till den egna myndigheten, samt huruvida rådets verksamhet påverkar och därigenom får effekt på de ingående myndigheterna, gjordes två kompletterande undersökningar. Råds-ledamöterna fick först själva berätta hur de sprider information till den egna myn-digheten samt hur de uppfattar rådets påverkan på den egna mynmyn-digheten. Därefter fick de uppge namn på de personer som de regelbundet informerar på den egna myndigheten. Telefonintervjuer utfördes därefter med dem. Syftet med intervjuerna var att få en bild av vilka erfarenheter och vilken användning mottagarna har haft av rådets arbete samt deras uppfattning av om rådet påverkat myndighetens arbete.
Vid intervjuerna med rådsledamöterna uppgav samtliga att de återför informa-tion från rådet till berörd personal på den egna myndigheten. Återföringen sker olika ofta och är mer eller mindre formaliserad. Graden av återföring och hur stort intresse personalen har visat beror i hög grad på hur involverade myndigheterna är i de specifika frågorna som har behandlats i rådet. Hälften av rådsmedlemmarna, företrädesvis de som har ansvar för frågor som regleras i miljöbalken i mindre utsträckning, återför mer sporadiskt information till sin egen myndighet. Återfö-ringen sker främst då den egna myndigheten berörs explicit eller när det handlar om frågor av policykaraktär.
Rådsledamöterna som representerar kommuner och länsstyrelser har en större grupp att återföra till. Förutom att återföra till den egna organisationen informeras även övriga länsråd och kommunala miljöchefer. Det uppges dock vara svårt att nå samtliga personer i dessa grupper, snarare riktar man in sig på information till existerande nätverk.
Ett problem är också det faktum att möjligheten att sprida information och där-igenom påverka också hör ihop med det mandat och den position rådsledamoten har på sin egen myndighet. Det finns en uppfattning att en hög position är en starkt bidragande faktor till att informationen faktiskt går fram. Mandatet hos ledamöter-na diskuteras vidare i avsnittet Rollen som ledamot.
En majoritet av de som mottar information på de myndigheter som ingår i rådet uppger att de får skriftlig information av sin rådsledamot via e-post och/eller munt-lig information genom informella samtal och/eller på möten. Informationsöverfö-ringen uppfattades som relativt spontan och inte så formaliserad. Ett fåtal av mot-tagarna på myndigheterna uppgav, i motsats till rådsledamöterna, att de inte har fått någon information alls.
Samtliga mottagare som fått information av sin rådsledamot uppger att rådsle-damoten är den viktigaste informationskanalen, men att rådets hemsida och semi-narieverksamhet är ett bra komplement. I genomsnitt deltar de ungefär en gång per år på seminarier och besöker hemsidan lika ofta. Majoriteten anser också att syftet med Tillsyns- och föreskriftsrådet är bra och viktigt, men att verksamheten borde ha levererat fler konkreta resultat än vad som hittills skett. Man frågar efter bl.a. bättre samordning bland tillsynsvägledande myndigheter och mer fokus på operati-va myndigheter.
Intresset för rådet har ökat hos nästan hälften av dem som intervjuades. Orsaker som angavs var en upplevd förbättring av rådets arbete och att rådet i en större utsträckning lyckats möta deras behov. Exempel på det är bättre utbildningsinsat-ser, en hemsida som ger mer stöd i arbetet med tillsynsfrågor, konkretare resultat av rådsmöten. En annan orsak till det ökade intresset för rådet är att miljöfrågan fått större betydelse samt att mottagarnas arbete fått en inriktning som ligger när-mare rådets ansvarsområde.
När det gäller frågan om rådets påverkan på myndigheternas arbete med tillsyn och föreskrifter, är rådsledamöternas och de intervjuade mottagarnas åsikter relativt lika. Båda grupperna anser att rådet påverkar myndigheterna, men att det inte är av avgörande betydelse. De flesta menar att den egna myndigheten indirekt påverkas genom att de får uppslag till nya projekt samt att personal på myndigheten höjt sin kunskap genom att delta i seminarier. Rådet har också underlättat de bilaterala kontakter som myndigheterna har med varandra utanför rådet. Rådet har varit en ingång och gett ett utpekat namn då den första kontakten tas. Flera ledamöter beskriver att det som diskuteras i rådet i vissa fall ökar fokus på frågan även på hemmaplan samt att rådsmötena är bra tillfällen att hålla sig uppdaterad i de andra myndigheternas arbete.
De intervjuade tjänstemännen på Miljödepartementet är generellt sett positiva till rådets produkter och tjänster. De uppger att de gått på något seminarium, ibland använder sig av de rapporter som publiceras på hemsidan samt läser den årliga rapporten.
5.4 Påverkan på operativ tillsyn
En grundförutsättning för att Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet ska kunna leda till positiva effekter i det operativa tillsynsarbetet, är att verksamheten är väl känd och uppskattad bland operativa tillsynsmyndigheter. För att få en bild av detta samt användningen av och nyttan med rådets tjänster, kompletterades den enkät som skickades ut i syfte att utvärdera tillsynsvägledningen, även med frågor angå-ende Tillsyns- och föreskriftsrådet.12
Tre frågor rörande Tillsyns- och föreskriftsrådet ställdes i enkäten: • Känner du till Tillsyns- och föreskriftsrådet?
• Om du svarat Ja i fråga 1, hur ofta använder du Tillsyns- och föreskrifts-rådets tjänster (hemsidan, publikationer, seminarier)?
• Upplever du i ditt arbete att Tillsyns- och föreskriftsrådets verksamhet bidrar till att öka samordningen mellan vägledande och operativa till-synsmyndigheter samt stärker tillsynen?
Något som ska påpekas är att svaren på dessa frågor bestod av ja eller nej svar. Vi vet med andra ord inte vad som ligger bakom svaren och hur respondenterna har
12
Utvärderingen av tillsynsvägledningen utförs av utvärderingsföretaget Faugert & Co. Till kommuner-na skickades 36 utskick till 31 kommuner, 27 av 36 fullföljde enkäten. Länsstyrelsen fick 56, 42 påbörja-de enkäten och 29 slutförpåbörja-de påbörja-den.
resonerat. Det ger dock en översiktlig bild av de operativa tillsynsmyndigheternas åsikter om rådet.
Enligt enkäten uppgav alla respondenter utom en att de känner till Tillsyns- och föreskriftsrådet. Rådet är med andra ord välkänt. Över 80 procent av respondenter-na anger i enkäten att de använder sig av rådets tjänster en gång per år eller någon gång i månanden. Kommunerna har enligt enkäten en något högre användning av tjänsterna.13 Lite mer än hälften av respondenterna anser att rådets verksamhet
bidrar till att öka samordningen mellan vägledande och operativa tillsynsmyndig-heter samt stärker tillsynen. Detta ger sammantaget en positiv bild, om än ytlig, om de operativa myndigheternas uppfattning av Tillsyns- och föreskriftsrådet. Av in-tervjuer och enkäter framgår att företrädare för de operativa tillsynsmyndigheterna är mer positiva till rådets arbete än rådsledamöterna själva. För att kunna verifiera detta resultat bör de operativa tillsynsmyndigheternas åsikter undersökas djupare än vad som har gjorts i detta fall.
Rådsledamöterna anser att de konkreta produkter som rådet producerar, författ-ningssamlingen och seminarierna m.m, har varit till nytta för de operativa tillsyns-myndigheterna. Däremot har de svårt att avgöra om tillsynsvägledningen har sam-ordnats i någon större utsträckning och om det har blivit någon påverkan på opera-tiv tillsyn. Vinsterna med rådets arbete beskrivs istället på ett annat plan, som att:
”
Samordningen i sig är en vinst och att de centrala myndigheterna diskuterar och talar samma språk borde underlätta för de operativa till-synsmyndigheterna.”
De ledamöter som företräder de operativa tillsynsmyndigheterna lyfter fram ytter-ligare ett perspektiv angående påverkan. De ser rådet som en viktig arena för att kunna påverka de centrala myndigheternas tillsynsvägledning och en möjlighet att skapa förståelse för sin situation, något som de uttrycker att de delvis fått gehör för.
5.5 Sammanfattning
Höjd kunskapsnivå hos dem som får information av eller via rådet samt hos rådsle-damöter är troligtvis den vanligast förekommande effekten av rådets verksamhet. Även bättre kontaktytor mellan tillsynsvägledande myndigheter är en positiv effekt. Huruvida rådets verksamhet leder till andra resultat såsom effektivare och bättre samordnad tillsyn, är enligt merparten av de intervjuade dock tveksamt. Detta trots att de produkter och tjänster som tas fram av rådet är uppskattade och tycks spridas till ett relativt stort antal berörda personer. Många menar att det helt enkelt inte har tagits fram tillräckligt många intressanta och användbara produkter, gemensamma beslut och/eller ställningstaganden för att det ska kunna påverka eller resultera i några avgörande effekter på tillsyns- och föreskriftsarbetet i Sverige.
13
Hälften av kommunerna har en användningsfrekvens på någon gång per år. Ungefär fyrtio procent anger någon gång i månanden. Ungefär två tredjedelar av länsstyrelserna använder rådets tjänster en gång per år och en tredjedel någon gång i månanden.
En annan förklaring till svårigheterna att se effekter kan vara att rådet inte i till-räckligt stor utsträckning har några tydliga krav på att prestera resultat, varken från regeringen eller från deltagande myndigheter. Rådet saknar dessutom till stor del konkreta och uppföljningsbara mål att arbeta mot, vilket gör det komplicerat att mäta och avgöra om rådets verksamhet gett några positiva och konkreta effekter.
6 Interna processer och organisation
6.1 Inledning
I tidigare avsnitt har vi redovisat hur osäkerhet kring rådets roll och uppdrag leder till olika tolkningar och förväntningar på rådets syfte, mål och resultat/effekter. I följande avsnitt kommer vi in på ytterligare faktorer som påverkar rådets möjlighe-ter att utföra ett bra arbete och som på liknande sätt är kopplade till uppdraget.
6.2 Rådets konstruktion
och beredningsgruppens tillkomst
Tillsyns- och föreskriftsrådet består som nämnts tidigare av ett relativt stort antal självständiga myndigheter. Rådet har med andra ord inget eget mandat att driva igenom frågor och åtgärder utan varje myndighet måste stå bakom de beslut som tas. Kombinationen av ett stort antal självständiga myndigheter med olika kulturer, möjligheter, viljor samt olika tolkningar av instruktionen gör att flera av de inter-vjuade inom rådet upplever att rådets arbete karaktäriseras av en försiktighet och tröghet. Myndigheterna agerar utifrån sig själva snarare än från rådet som helhet. Ett råd utan formell makt eller tydligt utpekad roll upplevs av några inte riktigt passa in i den existerande förvaltningsstrukturen där de självständiga myndigheter-na styrs via Regering och myndighetsledning.
Samtidigt finns det positiva saker med rådets konstruktion. Att de enskilda myndigheterna är starkare än rådet ses av merparten som en självklarhet och ingen-ting som kan eller bör förändras. Att det är så många myndigheter i rådet är också något positivt. Det finns då en bred förankring, stor potential samt ett brett erfaren-hetsutbyte. Nackdelar är som tidigare nämnts att det blir mindre effektivt samt att de frågor som diskuteras inte berör alla myndigheter. Vissa menar därför att de myndigheter som ingår i rådet bör bli färre och enbart bestå av myndigheter med stort ansvar enligt miljöbalken.
Som ett led i att komma tillrätta med en del av de organisatoriska problemen i rådet, skapades för några år sedan en beredningsgrupp. Beredningsgruppen bereder ärenden för att rådsmötena och verksamheten generellt ska bli mer effektiv och ändamålsenlig. Gruppen ger också möjlighet till djupare diskussion för de myndig-heter som är med, vilket upplevs som positivt, både av myndigmyndig-heter i och utanför beredningsgruppen. Det är genom gemensamma projekt samt diskussioner kring metod och strategi som de flesta upplever att rådet kan göra nytta.
Att beredningsgruppen består av myndigheter med stort ansvar enligt miljöbal-ken anser de flesta är bra. Däremot har det framkommit förslag att myndigheter som inte har lika mycket ansvar kanske kan vara med under kortare perioder, alter-nativt i specifika sakfrågor, för att få in nya perspektiv i beredningsgruppen. På så sätt blir de myndigheter som inte har lika brett ansvar mer involverade i arbetet.
6.3 Möten
Rådsmötena upplevs olika av de intervjuade. Vissa tycker att mötena är effektiva, informativa samt att diskussionerna är bra. Uppskattning uttrycks över de kommen-terade dagordningarna, där det exempelvis framgår om det är besluts- eller infor-mationspunkter. På så sätt effektiviseras mötena genom att det ges tid till att stäm-ma av eventuella beslutspunkter med berörda chefer på den egna myndigheten innan mötena. Det upplevs också som positivt att vissa möten har anordnats från lunch till lunch. Genom att deltagarna även spenderar kvällen tillsammans, haft möjlighet till work shops i mindre grupper etc. har karaktären på mötena blivit mindre formell.
”
Mitt generella intryck är att mötena ibland har nyttig information, exempelvis hur saker fungerar på andra myndigheter. Berednings-gruppen har också gjort det mer effektivt, men man kan samtidigt få en känsla av att besluten redan är tagna….”
Vissa är dock frustrerade över mötenas karaktär och upplever att det mest handlar om information samt om administrativa frågor, snarare än diskussioner kring äm-nen som skulle föra rådets arbete framåt. Det är något av en ”expertkultur” med för många detaljer, snarare än strategiska diskussioner och metodfrågor. En del upple-ver att det är en formell och försiktig stämning som inte uppmuntrar till riktiga diskussioner och beslut. Vissa myndigheter anses dominera diskussionerna, något som delvis upplevs negativt men som också ses som naturligt då vissa myndigheter är mer involverade än andra.
”
I rådet förekommer många diskussioner, men få konklusioner. Ibland borde diskussionerna brytas tidigare.”
”
Det har blivit en del taktik och lurpassande mellan rådsledamöter. Detta är egentligen konstigt eftersom rådet inte har så stort mandat eller krav på sig att prestera.”
Vad ligger då bakom denna frustration kring mötenas innehåll och form? Att rådet består av så många olika myndigheter med olika kultur och uppdrag är en anled-ning. Rådet har som nämnts ovan dessutom inte ett eget mandat att fatta beslut, utan är beroende av alla myndigheters godkännande. Därför har det inte känts me-ningsfullt att informera och diskutera sådant som varit känsligt. Flera upplever att det har blivit lite bättre i och med att beredningsgruppen tillkom, men det blir fort-farande ofta problem då alla myndigheter ska enas. Några menar att mötena skulle kunna ledas mer effektivt, både genom att uppmuntra de som inte talar så mycket samt genom att styra mer då vissa administrativa frågor eller frågor av detaljkarak-tär drar ut på tiden.
”
Vissa pratar mycket, andra inte alls. Detta leder till snedvridning och blir trist. Man borde köra rundor så att alla uttalar sig, detta är ju trots allt ett råd som är utsett av regeringen. Då får man faktiskt ta sig ut-rymme oberoende av storlek på myndighet, mandat etc.”
En viss förbättring har dock upplevts bland de flesta intervjuade. Många menar att mötena har blivit bättre. De har som nämnts ovan blivit mer effektiva och man upplever också att diskussionerna har rört ämnen som är mer meningsfulla och strategiska. Flera menar att det nu är viktigt att fortsätta denna trend:
”
Mötena har blivit bättre - mer effektiva och meningsfulla till stor del tack vare beredningsgruppen. Positivt!”
6.4 Kansli
Kansliet upplevs av de intervjuade rådsledamöterna som en förutsättning för att arbetet ska fungera och drivas framåt. Kansliet får också generellt bra omdömen från de intervjuade. Den kommenterade dagordningen upplevs som mycket bra och även seminarieverksamheten samt administrationen av hemsidan.
Det har funnits diskussioner om att kansliet inte får vara för drivande och där-igenom ta rådets roll. Denna fråga har dock inte uppfattats av alla och tycks mest ha varit aktuell tidigare år. Nu uppges kansliet ha ”funnit sin roll”, och framförallt beredningsgruppen upplevs ha tagit över ansvaret att driva frågor. Det finns också någon enstaka rådsledamot som anser att kansliet skulle kunna vara mer drivande än vad de är idag eftersom de har en mycket god kunskap inom området.
Några har också funderingar kring kansliets placering på Naturvårdsverket och huruvida det styr verksamheten. Att både ordförande och kansli finns på Natur-vårdsverket kan potentiellt vara problematiskt:
”
Ibland tycker jag att det känns som att vi är en liten del av Natur-vårdsverket och den kanske hämmar och definierar vad vi ser som viktiga uppgifter. På så sätt kanske det blir något sorts Naturvårds-verksstuk på det vi diskuterar. Jag vet inte hur det skulle kunna se ut på annat sätt, har inget alternativ, men jag undrar om det skulle kunna fungera annorlunda.”
6.5 Inriktningsdokument
Inriktningsdokumentet diskuteras i rådet inför varje verksamhetsår. Det är då möj-ligt att ge synpunkter på den kommande verksamheten. Dokumentet ska ligga till grund för rådets aktiviteter inför det kommande året, och visa på vilka områden och teman som verksamheten ska fokusera på. En åsikt som kommit fram under inter-vjuerna med rådsledamöterna är att rådet skulle kunna komma in i processen ännu tidigare och på så sätt skulle alla myndigheter ha möjlighet att bli mer delaktiga i planeringen. Den omvärldsbevakning som kansliet gör inför inriktningsdokumentet tycks ha varit uppskattad, den kunde dock ha kommit tidigare så att rådet skulle kunna använda den kunskapen mer ordentligt inför arbetet med inriktningsdoku-mentet. Flera rådsledamöter stämmer också av inriktningsdokumentet med berörda personer på den egna myndigheten.
Att inriktningsdokumentet fungerar som prioriteringsgrund anser alla intervju-ade rådsledamöter. Däremot uppfattar flera att om det kommer in något nytt och viktigt under tidsperioden så är man inte fastlåst i inriktningsdokumentet utan kan fokusera på det som kommit in.
Inriktningsdokumentet tycks inte ha någon direkt påverkan på de deltagande myndigheternas arbete. Däremot upplever flera att det får indirekta effekter. Råds-ledamöterna får idéer och uppslag på områden som de ibland tar med sig hem till den egna myndigheten. Det är dock ingen som uppger att de arbetar direkt efter inriktningsdokumentet.
6.6 Sammanfattning
Rådet består idag av 12 centrala tillsynsvägledande myndigheter, Generalläkaren, två representanter för länsstyrelserna, en från kommunerna samt en från Sveriges Kommuner och Landsting. Utvärderingen visar att det finns fördelar med att ett stort antal aktörer sitter med i rådet. Samtidigt är det tydligt att så pass många, självständiga och till sin verksamhet olika myndigheter som ska enas kring ett gemensamt uppdrag leder till en viss tröghet i arbetsprocesserna. Rådet har under de senaste åren förändrat sin interna organisation och sitt arbete, något som tycks ha varit positivt för verksamheten. Beredningsgruppens tillkomst och mer struktu-rerade dagordningar är två exempel på detta. Trots förbättringar upplevs det fortfa-rande vara svårt att fatta beslut av mer policyinriktad karaktär i rådet.
7 Rollen som ledamot
7.1 Inledning
Ledamöterna i rådet blir rekommenderade av sin myndighetsledning och utses därefter av regeringen för en period på tre år. Att vara ledamot innebär förutom att delta på möten även att representera sin myndighet i rådet, att ansvara för att över-föra information från rådet till myndigheten och vice versa samt att delta i projekt som rådet genomför. Informationsöverföring har diskuterats i tidigare avsnitt och kommer därför inte beröras här. Istället fokuseras detta avsnitt på hur ledamöterna rent praktiskt fördelar sin tid och sina resurser samt kring en diskussion om leda-möternas mandat från sin egen myndighet.
7.2 Tid och prioritering
Den genomsnittliga nedlagda tiden för en ledamots arbete i rådet under ett år är ca 10-15 dagar. Skillnaderna mellan olika ledamöter är relativt stora, man lägger ner alltifrån 5-30 dagar på arbete relaterat till rådet. De ledamöter som sitter med i beredningsgruppen lägger generellt sett ner mer tid än övriga. De flesta anser att denna tid är fullt tillräcklig, men det finns också röster som menar att ledamöterna måste avsätta mer tid om arbetet ska kunna gå framåt.
Förutom att närvara på möten, använder rådsledamöterna sin tid till att läsa ut-skickat material innan möten samt stämma av eventuella beslutspunkter med andra på myndigheten. En del av tiden kan också gå till att fundera på om det är något man vill ta upp på mötet eller speciellt diskutera. Vissa, framförallt de som sitter i beredningsgruppen eller särskilda arbetsgrupper, uppger att de skriver dokument, kommenterar andras osv.
När det gäller frågan hur ledamöterna prioriterar sitt arbete i rådet varierar det från att vara högt prioriterat till relativt lågt prioriterat. De myndigheter som själva upplever sig ha lite att göra med miljöbalken, eller liten nytta av att delta i rådets arbete prioriterar i allmänhet arbetet lägre.
”
Eftersom jag har många ärenden som är akuta så prioriterar jag självklart dem framför rådets verksamhet.”
”
Rådets möten avstår man inte ifrån om det inte är väldigt viktigt. Så deltagande har hög prioritet. Däremot kanske man inte förbereder sig så noggrant alla gånger p.g.a. annat.”
7.3 Mandat
Alla rådsledamöter upplever att de i princip har ett fullt mandat att föra sin myn-dighets talan i rådet.14 Vad som menas med ett fullt mandat råder det dock delade
meningar om. Vissa uppger att de i egenskap av exempelvis avdelnings- eller en-hetschef kan ta beslut angående den egna personalens resurser, men att man i poli-cyfrågor av viktigare karaktär självklart måste stämma av med myndighetsledning-en eller annan berörd person. Andra stämmer av alla beslut, mmyndighetsledning-en upplever ändå att de har fullt mandat och högt förtroende på den egna myndigheten. Vissa ställer sig frågande till om det egentligen är så viktigt med fullt mandat:
”
Jag har fullt mandat. Men ToFR är ju ingen beslutsorganisation, så det har aldrig blivit kritiskt läge.”
Vissa av de intervjuade upplever trots allt att alla ledamöter inte har ett ”helt och
fullt mandat”. Detta menar de hör ihop med att nya rådsledamöter som utses inte
alltid har en lika hög position som rådsledamöterna haft tidigare år. I början var rådsledamöterna högre chefer, idag är det mer blandat. För att rådet ska kunna gå framåt anser vissa att ledamöterna måste ha ett tillräckligt mandat för att i rådet kunna ta inriktningsbeslut och föra strategiskt viktiga diskussioner. Vissa menar att det inte spelar någon roll hur bra produkter rådet lyckas ta fram, om inte ledamö-terna har kraften att föra det vidare i sina egna organisationer. Detta är således starkt kopplat till återföringen som diskuterades i tidigare avsnitt. En annan av de intervjuade menar att förmågan att återföra kanske inte beror på hur högt mandat eller position ledamöterna har, utan snarare om att rådet inte har tagit fram produk-ter som känts tillräckligt angelägna för att ledamöproduk-terna ska finna det meningsfullt att föra dem vidare i den egna organisationen. En annan åsikt som framkommit är att det också kan vara positivt att en person med lägre position sitter med i rådet, då har personen ifråga ofta bättre sakkunskap och större möjlighet att lägga ned tid på arbete i rådet jämfört med en hög chef.
7.4 Sammanfattning
Rådets ledamöter lägger ner i genomsnitt 10-15 dagar per år för arbete relaterat till rådet. Skillnaderna mellan olika rådsledamöter är stora. Rollen som ledamot hand-lar förutom det rent praktiska arbetet, även om vilket mandat man har från den egna myndigheten. Utvärderingen har visat att det finns en diskussion huruvida ledamöternas mandat från den egna myndigheten inverkar på rådets förmåga att ta beslut i mer strategiska frågor.
14
Viss skillnad kan göras mellan Lst och kommunrepresentanterna jämfört med de centrala myndighe-terna. Lst och kommunerna uppger sig ha mandat för den egna kommunen/lst, men kanske inte lika starkt för de andra.
8 Framtid och förbättringsförslag
enligt de intervjuade
8.1 Framtid
Samtliga intervjuade är överens om att det finns ett fortsatt framtida behov av den samverkan och det samråd som ingår i rådets uppdrag. Flera anser dock att rollen och syftet måste ses över och att det finns en stor potential i rådet som borde kunna utnyttjas bättre. En person menar att om rådet inte får ett nytt och starkare mandat bör det läggas ner inom något år. En annan menar att miljöbalken inte är den mest ändamålsenliga gemensamma nämnaren, kanske bör man tänka bredare utifrån miljöfrågan och involvera andra myndigheter? Att EU får en alltmer viktig roll tas också upp. Här måste rådet följa med i utvecklingen för att ha möjlighet att utöva inflytande på EU-nivå.
Kontakten med regeringen tas upp av många och upplevs som mycket viktig för rådets framtida verksamhet. Man ställer sig frågande till vad man upplever som ett ljumt intresse för rådets verksamhet och efterlyser ökade kontaktytor och mer dialog med regeringen. I intervjuerna med regeringens representanter upplevs den nuvarande kontakten däremot som tillräcklig. Det finns dock en medvetenhet om att flera ledamöter i rådet upplever instruktionen som något vag. Om och hur in-struktionen skrivs om är något som det emellertid inte går att svara på i dagsläget eftersom frågan ännu inte har behandlats på departementet.
8.2 Styrkor och svagheter samt
förbättringsförslag
I slutet av de intervjuer som genomfördes med rådsledamöter och kansli fick respondenterna möjligheten att utifrån vad de sagt under intervjuns gång, samman-fatta vad de anser är styrkor och svagheter med rådet. De fick även ge konkreta förbättringsförslag på hur rådet skulle kunna utvecklas. Några av dessa förslag och idéer redovisas nedan. Djupare analys av styrkor och svagheter, förbättringsområ-den samt övriga områförbättringsområ-den som behandlats i intervjuerna följer i avsnittet Slutsatser
och rekommendationer.
STYRKOR
• Att rådet faktiskt existerar.
• Att myndigheterna informerar varandra och försöker samverka. • Att beredningsgruppen och kansliet finns. Leder till att det blir mer
effektivt.
• Att det produceras konkreta saker (seminarier, hemsida). • Att det är så många myndigheter med.
SVAGHETER
• Att mandatet och rollen är otydlig.
• Att rådet är svagt och beroende av att alla myndigheter tycker samma sak.
• Att det är formellt och trögt.
• Att det är så många myndigheter som är med.
• Att rådet inte har kommit tillräckligt långt i samråd och samverkan. • Att styrningen från regeringen är svag och otydlig.
• Att man riktar in sig på frågor som inte berör alla.
• Att det finns en risk att rådet blir för beroende av Naturvårdsverket. • Att ledamöterna ej har tillräckligt högt mandat för att ta policybeslut vid
sittande bord.
FÖRBÄTTRINGSFÖRSLAG
• Rådet bör i större utsträckning ta tag i strategiska och metodinriktade frå-gor, som exempelvis regelförenkling och problematiken med miljöbalken i relation till övrig lagstiftning (både på nationell och EU-nivå).
• Rådet bör arbeta för att koppla EU-arbetet till rådets verksamhet så att dubbla styrsystem undviks.
• Rådet bör producera intressantare och mer användbara produkter och samtidigt bli bättre på att sprida resultaten.
• Instruktionen och därigenom rådets roll och uppdrag bör förtydligas. • Kontakten med regeringen bör förbättras och intensifieras.
• Rådet måste ”sättas på kartan”, exempelvis genom en fördjupad utvärde-ring av tillsyn som vart fjärde år lämnas till regeutvärde-ringen.
• Rådet bör bli mer kundorienterat. • Mandatet hos ledamöterna bör bli högre.
• Ledamöterna bör avsätta mer resurser (framförallt tid) till arbetet i rådet. • Mötena måste vitaliseras än mer genom att öka fokus på strategiska
diskussioner snarare än att informera om detaljfrågor som inte rör alla. • Beredningsgruppen bör utvecklas och de mest intresserade
myndigheter-na bör gå framåt.
• De myndigheter som inte ingår i beredningsgruppen skulle kunna komma in under kortare perioder (ex. två i taget) och på så sätt ge nya perspektiv till beredningsgruppens arbete.
• Antalet myndigheter som har tillsynsvägledningsansvar enligt miljöbal-ken bör minskas.
8.3 Sammanfattning
Samtliga intervjuade är överens om att det finns ett fortsatt framtida behov av den samverkan och det samråd som ingår i rådets uppdrag. Flera anser dock att rollen och syftet måste ses över.
De främsta styrkorna med rådet är dess faktiska existens, att myndigheterna in-formerar och har utbyte med varandra samt att rådet tar fram en rad konkreta pro-dukter och tjänster. De mest framträdande svagheterna är rådets otydliga roll och mandat, tröghet i arbets- och beslutsprocesser, avsaknad av mätbara konkreta effekter på tillsynsvägledande- såväl som operativ nivå samt att rådet inte har nått längre i sin samverkan.
9 Slutsatser
och rekommendationer
9.1 Inledning
Utvärderingen har visat att formuleringarna i Naturvårdsverkets instruktionen för Tillsyns- och föreskriftsrådet påverkar både hur rådets roll och uppdrag tolkas, vilka förväntningar olika intressenter har, vilka och hur stora effekter rådets arbete bör, kan och skulle kunna leda till samt hur de interna arbetsprocesserna fungerar. I jämförelse med resultaten från de tidigare utvärderingar som genomförts, kan man konstatera att de övergripande slutsatserna kring rådets roll, uppdrag samt resultat är samstämmiga med denna utvärdering. Det har tidigare gjorts försök till att förbättra verksamheten och i vissa fall har utfallet blivit mycket positivt. Exem-pel på detta är beredningsgruppens tillkomst. Men, till syvende och sist är det trots allt samma uppdrag och roll nu som då, och så länge det inte finns en enighet kring vad uppdraget och rollen faktiskt innebär så kommer de huvudsakliga problemen som rådet har bli svåra att lösa.
9.2 Slutsatser och rekommendationer
Uppdraget bör förtydligas
Instruktionen för Tillsyns- och föreskriftsrådet kan sägas bestå av två delar. Den första delen beskriver att rådet ska vara ett organ för samråd och samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Den andra delen definierar en rad konkreta aktiviteter som rådet ska ansvara för, exem-pelvis att föra ett register med föreskrifter och allmänna råd.
Den andra delen av instruktionen upplevs som okomplicerad och enkel att för-stå innebörden av. Den första delen upplevs däremot som ospecificerad och med ett stort tolkningsutrymme. Att det inte finns tydligt definierat vad samråd och sam-verkan ska betyda i praktiken för rådets roll och uppdrag, skapar osäkerhet. Vissa av de intervjuade i utvärderingen menar att tolkningen av och förväntningarna på vad samråd och samverkan innebär ska vara höga. Dessa personer är ofta frustrera-de över att råfrustrera-det inte har åstadkommit mer och att råfrustrera-det inte har blivit frustrera-den aktör rådet skulle kunna vara. Andra tolkar inte begreppen lika långtgående, och anser att rådet i princip uppfyller de ambitioner som står i instruktionen. De anser också att rådets roll och uppdrag är relativt tydligt och att rådets aktiviteter ligger på en lagom nivå. Genom att olika aktörer har olika inställning till rådets uppdrag och roll finns emellertid risken att rådets potential inte utnyttjas till fullo. Stora resurser läggs ner på en verksamhet som långt ifrån alla är nöjda med.
Bland de personer som upplever en otydlighet i instruktionen, rådets roll och uppdrag samt har höga förväntningar på vad rådet skulle kunna åstadkomma, finns två huvudförslag till lösning av problemet. Den ena lösningen innebär att rådet internt tar upp en diskussion och fastslår vad instruktionen egentligen innebär,
vilken roll och vilket uppdrag rådet bör ha, gränsdragningar mellan rådet och de ingående myndigheterna, vad man kan förvänta sig av rådets aktiviteter, hur kon-takten med regeringen bör se ut samt hur detta kan organiseras i det konkreta arbe-tet. Rent praktiskt innebär det att rådet då förtydligar och utvecklar arbetsordning-en, inte själva instruktionen.
Den andra lösningen innebär att rådet lämnar över frågan till regeringen och ber den förtydliga uppdraget genom att skriva om instruktionen. Båda angreppssät-ten har prövats tidigare i rådets historia, och klarheangreppssät-ten i vissa frågor har blivit något större. Uppenbarligen har det ändå inte lett till att de upplevda problemen helt har lösts, och därför bör diskussionen tas upp igen.
REKOMMENDATION:
För att rådet ska kunna arbeta effektivt och enat måste rollen och uppdraget förtyd-ligas. Rådet bör därför återigen ta upp diskussionen kring instruktionens innebörd och eventuella oklarheter. I diskussionen bör rådet ta ställning till om detta är regeringens ansvar eller om rådet kan lösa frågan själv och enas om en tolkning som sedan förtydligas i arbetsordningen.
Rådet behövs, men det är svårt att se effekter av rådets arbete
Utvärderingens resultat visar tydligt att ett forum för samråd och samverkan behövs för tillsyns- och föreskriftsfrågor enligt miljöbalken. I stort sett samtliga intervjuade är överens om att rådet spelar eller bör kunna spela en viktig roll. Där-efter går åsikterna isär. Vissa är nöjda med det rådet åstadkommer och anser att rådet uppfyller det som står i uppdraget. Från flera av de medverkande i utvärde-ringen finns emellertid en tydlig önskan att rådet ska vara något mer än vad det är idag. Att rådet i större utsträckning ska våga ta tag i, diskutera och även driva strategiskt viktiga frågor.
Den vanligast förekommande effekten av rådets verksamhet är troligtvis höjd kunskapsnivå hos dem som får information av eller via rådet. En bättre kontaktyta mellan de myndigheter som är med i rådet är också en positiv effekt. Huruvida rådets verksamhet leder till andra resultat såsom effektivare och bättre samordnad tillsyn, är enligt merparten av de intervjuade dock tveksamt. Detta trots att de pro-dukter och tjänster som tas fram av rådet är uppskattade och tycks spridas till ett relativt stort antal berörda personer. Många menar att det helt enkelt inte har tagits fram tillräckligt många intressanta och användbara produkter, gemensamma ställ-ningstaganden och/eller beslut för att det ska kunna påverka eller resultera i några avgörande effekter på tillsyns- och föreskriftsarbetet i Sverige.
En annan förklaring till svårigheterna att se effekter kan vara att rådet inte i till-räckligt stor utsträckning har några tydliga krav på att prestera resultat, varken från regeringen eller från deltagande myndigheter. Rådet saknar dessutom till stor del konkreta och uppföljningsbara mål att arbeta mot, vilket gör det komplicerat att mäta och avgöra om rådets verksamhet gett några positiva och konkreta effekter på samråd och samverkan.
REKOMMENDATION:
Rådet bör specificera vilka resultat och effekter av rådets arbete som är önskvärda och möjliga att uppnå. Vilka förväntningar är rimliga att ha på rådets verksamhet? Konkreta och mätbara mål bör sättas för alla aktiviteter. På så sätt blir det enklare att utvärdera vilka resultat och effekter rådets verksamhet har lett till.
De interna arbetsprocesserna – förbättring men fortfarande trögt
Rådet består idag av 12 centrala tillsynsvägledande myndigheter, Generalläkaren, två representanter för länsstyrelserna, en från kommunerna samt en från Sveriges Kommuner och Landsting. Utvärderingen visar att det finns fördelar med att ett stort antal aktörer sitter med i rådet, men att det samtidigt är tydligt att så pass många, självständiga och till sin verksamhet olika myndigheter som ska enas kring ett gemensamt uppdrag leder till en viss tröghet i arbetet. Det har även framkommit åsikter om att ledamöterna inte har ett tillräckligt mandat från sina egna myndighe-ter och att det försvårar möjlighemyndighe-terna att fatta beslut och sprida information. Detta har diskuterats tidigare i rådet, men frågeställningen finns uppenbarligen kvar bland vissa av de intervjuade.
Rådet har under de senaste åren förändrat sin interna organisation och sitt arbe-te, något som tycks ha varit positivt för verksamheten. Beredningsgruppens till-komst och mer strukturerade dagordningar är två exempel på detta. Trots förbätt-ringar upplevs det fortfarande vara svårt att fatta beslut av mer policyinriktad karaktär i rådet.
REKOMMENDATION:
Rådet bör fortsätta sin utveckling av de interna arbetsprocesserna och diskutera fler nya lösningar för att vitalisera arbetsprocesserna i rådet. En diskussion bör också tas kring ledamöternas mandat och mandatets eventuella inverkan på möjligheten att fatta beslut. Även rådets roll och uppdrag bör diskuteras i samband med hur de interna processerna kan förbättras.
