som stöd för miljöbalkens
rättstillämpning
rapport 5964 • juni 2009
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5964-4.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2009
Elektronisk publikation
Omslag: Naturvårdsverket, bild: Liisa Bjällås Form: Naturvårdsverket
Förord
Rapporten Delmålens formulering som stöd för miljöbalkens rättstillämpning har beställts av Tillsyns- och föreskriftsrådet. Projektarbetet har utförts av Stefan Rubenson, ordförande i Statens VA-nämnd, tidigare chef för rättsenheten på Miljö-departementet.
Riksdagen har fastställt 16 miljökvalitetsmål samt ett antal delmål. Dessa miljömål ger en inriktning på miljöarbetet i Sverige. De nationella delmålen och miljöbalken strävar åt samma håll men med olika utgångspunkter, den politiska och den juridiska dimensionen. Miljöbalken kan ses som ett av styrmedlen i miljöpolitiken. Många delmål är dock för vaga för att fungera som underlag för bedömningen vid domstolar och vid tillståndsgivning. Denna rapport syftar till att undersöka i vilken mån delmålen kan användas vid tillämpningen av miljöbalken och hur använd-barheten kan förbättras.
Uppdraget har inneburit
• En genomgång av miljömålens tillhörande delmål med syfte att under-söka vilka som är lämpliga att åtgärda med hjälp av miljöbalkens bestämmelser
• Att gå igenom de förslag till nya delmål som kommer i den fördjupade utvärderingen med avseende på de föreslagna formuleringarna
• Utreda frågan om i vilken mån ovanstående formuleringar är anpassade för tillämpning i miljöbalken?
• Att gå vidare och undersöka de delmål som bedöms lämpliga att åtgärda med hjälp av miljöbalken, dels vilken vägledning de ger vid tillstånds-givning dels vid tillsyn
• Analysera och ge förslag på hur formuleringarna av dessa de befintliga delmål kan förbättras samt ge förslag till hur nya delmål kan formuleras för att miljöbalken ska kunna tillämpas som ett av styrmedlen för att nå målen
• Identifiera viktiga faktorer som dels avgör vilka mål/delmål som kan åtgärdas med hjälp av balken, dels hur mål/delmål kan formuleras.
Projektet har finansierats av Naturvårdsverket. Författaren ansvarar för innehållet i rapporten.
Stockholm juni 2009
Martin Eriksson
Innehåll
FÖRORD 3 1 SAMMANFATTNING MED SLUTSATSER 7
1.1 Rättsliga standards och miljöpolitiska ambitioner 7 1.2 Miljökvalitetsmål med delmål som kan tjäna som rättsliga standards 8
2 INLEDNING 11
2.1 Metod 11
2.2 Allmänna utgångspunkter 11
3 MILJÖPOLITIKEN 13
3.1 Miljökvalitetsmål i rikspolitiken 13
3.2 Problemet sett underifrån 14
4 MILJÖBALKENS GRUNDLÄGGANDE STRUKTUR I
FÖRHÅLLANDE TILL MILJÖMÅLEN 16
4.1 Miljöbalkens inledning 16
4.2 De allmänna hänsynsreglerna 18
5 MILJÖBALKEN SOM ETT RÄTTSLIGT INSTRUMENT I
MILJÖMÅLSARBETET 21
5.1 Tre intressanta rapporter 21
6 MILJÖRÄTTEN SOM RAMLAGSTIFTNING 24
6.1 Ramlagstiftningens grunder 24
6.2 Ramlag och lagtolkning 24
6.3 Miljökvalitetsmål och lagtolkning 26
6.4 Miljörätten som avvägning mellan olika intressen 28
7 MILJÖKVALITETSNORMER 31
7.1 Gränsvärdesnormer, målsättningsnormer och miljökvalitet 31
7.2 Åtgärdsprogram 32
7.3 Miljömål och miljökvalitet genom normerna 33
8 TILLSYNEN OCH MILJÖKVALITETSMÅLEN 35
8.1 Regelverket, rapporterna och myndigheterna 35
8.2 En fördjupad och uthållig tillsyn 37
9 MILJÖBALKENS BEGRÄNSNINGAR 38
9.1 Punktkällor 38
10MILJÖMÅLSYSTEMET 42
10.1 Kritik mot systemet 42
10.3 Miljökvalitetsmålen i rättslig belysning 43 10.4 Miljömålsrådets utvärdering 2008 Nu är det bråttom – vad kan göras? 44
10.4.1 Begränsad klimatpåverkan 45
10.4.2 Frisk luft 47
10.4.3 Bara naturlig försurning 48
10.4.4 Giftfri miljö 49
10.4.5 Skyddande ozonskikt 51
10.4.6 Säker strålmiljö 51
10.4.7 Ingen övergödning 52
10.4.8 Levande sjöar och vattendrag 54
10.4.9 Grundvatten av god kvalitet 54
10.4.10 Hav i balans samt levande kust och skärgård 56
10.4.11 Myllrande våtmarker 57
10.4.12 Levande skogar 58
10.4.13 Ett rikt odlingslandskap 58
10.4.14 En storslagen fjällmiljö 59
10.4.15 God bebyggd miljö 59
10.4.16 Ett rikt växt och djurliv 60
11AVSLUTANDE REFLEKTIONER OM RÄTTEN OCH
MILJÖKVALITETSMÅL 61 BILAGA 64
Sammanställning över nuvarande och av Miljömålsrådet föreslagna
1 Sammanfattning med slutsatser
1.1 Rättsliga standards och miljöpolitiska
ambitioner
”Det är enklare att beakta miljömålen, om det redan från början finns siffror eller värden att utgå från”. Denna synpunkt, som lämnades av en domare i Miljööver-domstolen, sammanfattar på ett belysande sätt hur formuleringen av miljöbalkens delmål förhåller sig till miljöbalken och möjligen också vad som krävs för att delmålen med större fördel skulle kunna styras i den önskade riktningen, mot miljöbalken. Frågan om hur miljökvalitetsmålen och delmålen bör formuleras för att vara lämpliga att åtgärda med hjälp av miljöbalken liksom frågan vilka mål respektive delmål som lämpligen kan underordnas miljöbalkens reglering, är nämligen inte möjlig att besvara utan en närmare uppfattning om miljöbalkens konstruktion och tillämpningsregler samt hur tillämparna ser på saken.
Miljöbalken inleds med en portalparagraf om ändamålet med balken och hur miljöbalken skall tillämpas. Denna inledande paragraf är ett tolkningselement eller i allt fall en riktningsangivelse. Den bärande konstruktionen i miljöbalken återfinns i 2 kap. som behandlar de allmänna hänsynsreglerna. Reglerna är, som framgår av beteckningen, allmänt hållna och kan till övervägande delen betecknas som rättsliga standards. Härtill kommer att miljöbalken i mycket är en ramlagstiftning, det vill säga föreskrifterna är medvetet ofullständiga lagbestämmelser som ofta får sitt sakliga innehåll genom myndigheternas påbud i form av tillståndsvillkor och tillsynsförelägganden. Själva innehållet i dessa villkor och förelägganden bestäms utifrån vad som vid en sammanvägning mellan olika intressen bedöms vara en rimlig kravnivå. Måttstocken har sin grund i förhållanden utanför rättsordningen: det är verksamhetens verkningar som ligger i den ena vågskålen och verksam-hetens i huvudsak ekonomiska förhållanden som ligger i den andra; avvägningen balanseras genom den standard som kommer till utryck genom de allmänna hänsynsreglerna. Därigenom knyts standarden till rättsordningen.
Standarden upprätthålls genom att ett åsidosättande av villkor eller föreläggan-de, alltså den uppsatta standarden, är förenad med rättsföljder, sanktioner av olika slag. Den bestämda förpliktelsen för verksamhetsutövaren fungerar därmed som tvingande påbud. I den mån han åsidosätter villkoret eller förelägganden, kan han enligt miljöbalken bli föremål för rättsliga ingripanden. Därigenom manifesterar sig miljöbalkens rättsregler dock bara så länge som tillsynen fungerar. Det nu sagda gäller också i fråga om miljöstraffrätten som till sin konstruktion innehåller dels straff för åsidosättande av standarder, huvudsakligen inrymda under brotts-benämningar, dels straff för åsidosättande av uttryckliga åligganden av skilda slag.
Miljökvalitetsmålen och dess delmål har inte formen av lag eller annan norm-givning, något som inte minst kommer till uttryck genom att ett hänsynstagande till delmålen inte kan påtvingas verksamhetsutövarna genom ett ingripande från miljömyndigheternas sida. Liksom miljöbalkens hänsynsregler har emellertid också delmålen formen av standarder; standarder som inte är rättsliga, men som i stället
bygger på miljöpolitiska ambitioner och som därtill har naturvetenskapliga premisser.
En genomgång av miljömålens tillhörande delmål med syfte att undersöka vilka som är lämpliga att åtgärda med hjälp av miljöbalkens bestämmelser ger till resultat att enbart sådana delmål som möter miljöbalkens standards är lämpliga att åtgärda med hjälp av miljöbalken och detta bara i den utsträckning standarden kan ges ett innehåll som kan ligga till grund för rättsliga ingripanden. Det måste alltså föreligga en konvergens eller åtminstone en rörelse i den riktningen mellan miljö-balkens standards, rättsreglerna, och delmålens standards och det här sagda avser såväl befintliga delmål som de förslag till delmål som Miljömålsrådet har lämnat i den fördjupade utvärderingen.
Miljömålsrådet skriver i sin utvärdering att man visserligen eftersträvat att delmålen skall vara uppföljningsbara, men att delmålen inte skall avse åtgärder eller styrmedel.1 En sådan ordning är inte helt lyckad med tanke på miljöbalkens tillämpning i sammanhanget. Som exempel kan man peka på tillsynen. Här har Miljömålsrådet pekat vikten av ökad tillsyn på flera områden. Enligt min mening kan man mycket väl tänka sig att delmålen kan formuleras som någon form av ambitionsnivå vad gäller tillsynen för utvalda verksamheter exempelvis där Miljö-målsrådet har konstaterat ett genomförandeunderskott och att en ökad tillsyn är nödvändig. Detta gäller inom ramen för miljökvalitetsmål som främst rör de areella näringarna.
1.2 Miljökvalitetsmål med delmål som kan
tjäna som rättsliga standards
När man i övrigt studerar vilka kvalitetsmål eller delmål som är lämpliga att åtgär-da med hjälp av miljöbalken bör inledningsvis påpekas, att alla miljökvalitetsmål har någon koppling till miljöbalken; balken är utformad som en generellt verkande skyddslagstiftning som gäller parallellt med annan lagstiftning. Somliga mål med underliggande delmål kan emellertid sägas ha endast en begränsad anknytning till miljöbalken och kan av den anledningen avföras från diskussionen. Dit hör exem-pelvis Säker strålmiljö, som i huvudsak regleras genom annan lagstiftning.
Som delmålen nu är formulerade och som de föreslås formulerade av Miljö-målsrådet kan också miljökvalitetsmålet Levande skogar, där miljöhänsynen främst regleras genom skogsvårdslagstiftning, räknas bort. Visserligen kan skogsområden tilldelas skydd enligt 7 kap. miljöbalken, men den typ av åtgärder som inryms under delmålen och Miljörådets förslag till nya eller reviderade förslag till delmål bygger på - vid sidan av föreskrifter om skogsskötsel och tillsyn - myndigheternas överväganden i fråga om vad som bör göras inom ramen för planering och natur-vårdsförvaltning. Sådana insatser tar sin utgångspunkt i tillgången till ekonomiska medel och åtgärder som rör skogsskötseln, inte primärt på grund av ingripanden som kan tvingas igenom med hjälp av miljöbalken, låt vara att höjd ekonomisk ersättning enligt miljöbalken naturligtvis kan öka arealen skyddade områden. Att
1
insatserna primärt ligger utanför miljöbalken gäller också miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. För båda målen gäller dock att om delmålen utsträcks till att omfatta en viss ambition i fråga om myndigheternas tillsyn blir förhållandena annorlunda: då blir miljöbalken aktuell på ett helt annat sätt.
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv torde täckas av de andra målen med tillhörande delmål åtminstone så långt som miljöbalken sträcker sig. Ett mål som Skyddande ozonskikt verkar kunna uppnås med de åtgärder som nu är aktuella och kan av den anledningen lämnas därhän.
För några miljömål som Begränsad klimatpåverkan och Storslagen fjällmiljö kan miljöbalken tillämpas delvis, men delmålen pekar även här mer mot styrmedel utanför miljöbalken som ekonomiska styrmedel och annan lagstiftning, låt vara att något delmål som skydd av värden i fjällen, i högre grad faller inom miljöbalkens tillämpningsområde. Skulle Begränsad klimatpåverkan förenas med något delmål som rör klimatpåverkande avfallshantering skulle miljöbalken och delmålet kunna gå samman.
Sett inom ramen för rättsordningen och särskilt miljöbalken visar att utmärkan-de för utmärkan-de fall då en verksamhet ifrågasätts med hänvisning till miljökvalitetsmål är då det är fråga om miljöfarlig verksamhet, alltså sådana verksamheter som föran-leder miljöstörande utsläpp till omgivningen. Detta framstår som en naturlig ord-ning, därför att här vägs olika intressen mot varandra utifrån standardkrav och det är också för sådana frågor som miljöbalken typiskt sett tillämpas.
För dessa miljökvalitetsmål: Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag samt Hav i balans samt levande kust och skärgård gäller således att recipienten får bilda utgångspunkt för hur miljökvalitetsmålet kommer in i sammanhanget. För alla de här nämnda miljö-kvalitetsmålen gäller att de inrymmer standards enligt miljöbalken och därför mycket väl kan tillämpas i kombination med de allmänna hänsynsreglerna i miljö-balken. Detsamma gäller Myllrande våtmarker i den utsträckning dessa marker fungerar som recipienter.
Ett mål som God bebyggd miljö är däremot problematiskt genom sin mer visionära utformning. Att nedbringa avfallsmängderna som utgör ett av delmålen ligger typiskt utanför lagstiftningens möjligheter annat än för enskilda avfallsslag och enskilda verksamheter. Här är det andra faktorer som konsumtionsmönster och konjunkturerna som spelar större roll. Miljöbalken träffar delmål som buller och uttag av naturgrus och där finns de styrmedel som behövs samt klara anvisningar för prövningsmyndigheterna oavsett hur delmålen formuleras i sina detaljer.
Själva delmålen bör alltså – vid sidan av vad som sagts om tillsynen - utformas som standards, alltså kvalitetskrav av en typ som kan användas vid rättstillämp-ningen. Miljökvalitetsmålet Frisk luft visar redan hur sådana kvalitetskrav kan utformas. Här möts nämligen rättsligt utformade standards i form av miljökvali-tetsnormer med miljöpolitiska standards i form av delmål, delmål utformade på samma sätt som kvalitetsnormerna men med något högre ambitionsnivå.
När det gäller hur miljökvalitetsmålen skall kunna användas i ett rättsligt sammanhang hänger naturligtvis den frågan, som antytts, samman med hur konkret
målet är. Det är naturligtvis lättare att göra sådana mål mera konkreta där det finns siffror och värden att förhålla sig till.
Genom den utökade vattenförvaltningen kommer kvalitetsnormer i form av målsättningsnormer att införas på vattenområdet och nya delmål kan inom vatten-anknutna miljömål alltså formuleras med utgångspunkt i dessa normer. Särskilt på regional och lokal nivå kan därigenom konkreta delmål utformas och ett mer resul-tatinriktat arbete underlättas. Jag tänker här främst på mål som Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård. Miljö-kvalitetsnormerna kan här ges formen av målsättningsstadganden för att kunna fylla kraven på precision i normgivningen.
Däremot torde en åtgärd som att föra in ordet miljömål eller miljökvalitetsmål i balkens första eller andra kapitel sakna intresse. Ordet saknar rättsligt innehåll och får inte heller något sådant innehåll genom att föras in i balken. Där står redan i balkens inledningsparagraf ett målsättningsstadgande kompletterat med en tillämp-ningsregel. Denna portalparagraf utgör som nämnts ett riktmärke vid tolkningen och de allmänna hänsynsregler i balkens andra kapitel, vilka regler skall ge mening åt inledningsparagrafen. En ordning med mer högstämda eller visionära ord i balken tillför alltså inte rättsordningen något ytterligare i sak, utan kan i stället betecknas som ett utanverk utan rättslig betydelse.
Särskilt viktigt blir delmålens formulering när det gäller tillsynen. Bristerna i genomförandet av vissa åtgärder kan till viss del hänföras till bristande tillsyns-åtgärder. Här kan det i framtiden handla om att inrikta sig på de föroreningsrelate-rade miljökvalitetsmålen och att planera för ett konkret problemlösande främst i fråga om verksamheter som kan betecknas som miljöfarlig verksamhet. Eftersom samma utsläpp samtidigt kan beröra flera miljökvalitetsmål är det föroreningarna och dess orsaker som skall bli föremål för tillsynsplaneringen. En sådan tillsyns-planering får inte bli för snäv. För vissa verksamheter kan det krävas någon form av nationella tillsynsplaner som pekar på insatser som gäller generellt över hela landet eller som innefattar krav på omprövning av branscher och verksamheter. En naturlig ordning är att Naturvårdsverket leder ett sådant arbete. Det nu sagda utesluter inte att tillsynen med utgångspunkt i de vunna erfarenheterna av miljö-målsarbetet prioriteras i den regionala och kommunala tillsynsplaneringen. Som tidigare nämnts bör också en någon form av angiven ambitionsnivå på tillsynen kunna utgöra ett delmål för utvalda miljökvalitetsmål exempelvis för Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar eventuellt samt också för Hav i balans samt levande kust och skärgård.
2 Inledning
2.1 Metod
Den beskrivning av miljötillståndet som lämnas under respektive miljökvalitetsmål är hämtad från Miljömålsrådets utvärdering 2008 av Sveriges miljömål och som har redovisats i Miljömålen – nu är det bråttom.2
Jag har träffat företrädare för myndigheter som Naturvårdsverket, Kemikalie-inspektionen och länsstyrelsen i Stockholm. Dessutom har jag samtalat med domare och miljöråd i Miljööverdomstolen samt domare i miljödomstolen i Växjö. Jag har också träffat ordföranden i Miljömålsutredningen samt hans sekreterare vid några tillfällen. Vidare har jag under hand diskuterat med fil. dr. Carl Dalhammar, Lunds universitet. Relevant juridisk litteratur har gåtts igenom liksom aktuella rapporter som rör miljömålen och dess tillämpning.
2.2 Allmänna
utgångspunkter
Riksdagen har antagit 16 miljökvalitetsmål som tillsammans formar en strävan att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Den löpande utvärderingen, som genomförs av Miljömålsrådet, visar att utveck-lingen visserligen går åt rätt håll för många miljömål, men för flertalet miljömål gäller ändå att ambitionsnivån har varit för hög; målen kommer inte att nås inom den utsatta tiden, år 2020. Samtidigt förtjänar påpekas att det här inte är fråga om målstyrning i traditionell mening; aktörerna förfogar egentligen endast över en mindre del av de avgörande instrumenten, övergripande regler i form av lagar och andra föreskrifter ligger till största delen utanför miljömyndigheternas kontroll liksom medborgarnas beteende. Än mer tydligt blir miljömyndigheternas begrän-sade inflytande på resultatet när man studerar hur föroreningar från andra länder påverkar resultatet för de svenska miljömålen. Miljömålen bär därför närmast ses som en politisk viljeyttring från regering och riksdag, ett uttryck för den miljöpoli-tik som regeringen avser att driva i Sverige, inom EU och globalt med målet att uppnå vissa angivna resultat. I detta syfte har Miljömålsrådet egentligen en vidare roll än enbart som rapportör av den svenska miljöpolitikens mätbara genomslag.
Innan man går vidare och undersöker vilka delmål som är lämpliga att åtgärda med av miljöbalkens bestämmelser måste man också förstå att i den utsträckning miljömålssystemet är tänkt att utöva inflytande över verksamhetsutövarna och deras verksamhet blir det ytterst en fråga om rättstillämpning mot enskilda rätts-subjekt inom ett område där avgörandet ligger hos miljömyndigheter och miljö-domstolar och där samhället – ytterst med våld – kan genomdriva sina beslut. Vi talar här alltså om rättsfaktum och rättsföljd. Det är upprätthållandet av rättsföljden som är så viktig och som ytterst avgör att det är fråga om rättstillämpning till skill-nad från användningen av andra styrmedel. Det är också därför en väl fungerande tillsyn, något som utgör själva grunden för myndigheternas kunskaper och underlag
2
vidare ingripanden enligt miljöbalken, är av sådan avgörande betydelse, när det gäller att upprätthålla lagstiftningen. Jag ser alltså i första hand miljöbalken som en tvångsordning, där rättsreglerna upprätthålls genom möjligen att påföra den som åsidosätter regelverket sanktioner som straff, miljösanktionsavgift, vite eller andra ingripanden som exempelvis utsökning.
3 Miljöpolitiken
3.1 Miljökvalitetsmål i rikspolitiken
De av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen skall – bortsett från klimatmålet - vara uppnådda inom en generation eller till år 2020. Utöver de 16 miljökvalitets-målen har riksdagen beslutat om 70 nationella delmål. Till miljömålssystemet skall också läggas tre åtgärdsstrategier och grundläggande och övergripande miljömåls-frågor samt ett regionalt miljömålsarbete.3
Genom prop. 1997/98:145 fattade riksdagen beslut om 15 miljökvalitetsmål medan det sextonde målet, ett rikt växt- och djurliv, tillkom genom prop. 2004/05:150. De nationella delmålen tillkom genom prop. 2000/01:130. Dessa delmål anger vilken miljökvalitet som skall vara uppnådd eller vilka förändringar som skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att de angivna kvalitetsmålen skall kunna nås inom den angivna tiden. Av riksdagen beslutade delmålen skall följas upp genom utvärderingar av Miljömålsrådet. Till de nationella delmålen skall läggas delmål på regional och lokal nivå.
Systemet med miljökvalitetsmål tillhör alltså miljöpolitiken och utgör kärnan i svensk miljöpolitik genom att miljökvalitetsmålen anses konkretisera regeringens miljöpolitik. Miljöpolitik är inte som vanlig politik, eftersom ”den vanliga politi-ken” har sitt ursprung i att medborgarna utifrån sina omedelbara upplevelser och erfarenheter ställer krav på politikerna i frågor där politikerna kan sägas förfoga över instrumenten inom den samhällssfär där frågan återfinns, den politiska viljan blir ett svar på medborgarnas erfarenheter. I miljöpolitiken är det annorlunda. Här är det erfarenheter grundade på naturvetenskapliga undersökningar och analyser som formulerar problemen, en problembeskrivning som först i ett senare skede övergår från medborgarna till politikerna. Som Måns Lönnroth, f.d. statssekreterare i Miljödepartementet, har formulerat saken i en rapport till Miljömålsutredningen:
Därmed blir miljöpolitikens språk och begrepp annorlunda. Ofta har naturvetenskapar-na inte ett utvecklat språk – begrepp – som gör det möjligt för lekmän att kommunicera med lekmän om miljöfrågor. I stället tvingas medborgarna/lekmännen att kommunicera med varandra med naturvetenskaparens språk. Och det blir nästan aldrig bra. – Miljö-kvalitetsmålen är ett försök att överbrygga denna klyfta mellan experter och
medborgare.
Miljömålskommittén, som i juni 2000 överlämnade sitt slutbetänkande Framtidens miljö – allas vårt ansvar (SOU 2000:52) ansåg att miljöbalken borde innehålla en närmare koppling till miljömålen. Kommittén föreslog att miljöbalken borde kompletteras med ett obligatoriskt krav på redovisning mot miljömålen i miljö-konsekvensbeskrivningen. Regeringen ställde sig dock skeptisk till förslaget och
3
Redovisningen hämtad från direktiven, Dir. 2008:85, till utredningen Översyn av miljömålssystemet. Regeringen uttalade här som sin uppfattning att systemets komplexitet leder till en oönskad otydlighet och brist på flexibilitet. Utredaren uppdrag är i huvudsak att föreslå förändringar i miljömålssystemet med syfte att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation.
menade att frågan om miljömålens knytning till lagstiftningen inte kan övervägas utan beaktande av skillnaden i form mellan rättsregler och handlingsregler för miljöpolitiken. Miljömålen är till sin natur politiska målsättningar som skall ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken, påpekade regeringen, som framhöll att miljöbalkens regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg, d.v.s. rätts-regler, för att uppnå detta mål. Det finns ingen motsättning i detta utan fastmer samverkar de olika formerna i det gemensamma syftet, nämligen att nå en ekolo-giskt hållbar utveckling, fastslog regeringen.
Regeringen ville dock inte helt avfärda kommitténs förslag utan försöka hitta en brygga mellan miljömålen och miljöbalken och pekade i det sammanhanget på miljöbalkens föreskrifter om miljökvalitetsnormerna och anförde:
Regeringen finner för sin del att miljökvalitetsmålen måste omvandlas till krav på konkreta åtgärder för att i rättsligt avseende kunna tillämpas i enskilda fall. Att utfärda miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken kan bli en ny möjlighet och ett konkret verktyg för att nå miljökvalitetsmålen. Men instrumentet miljökvalitetsnormer är i sin nuvarande utformning inte i alla delar tillräckligt för att nå miljömålen. En utveckling av miljökvali-tetsnormerna till att omfatta ytterligare områden där miljökvaliteter bör regleras författ-ningsmässigt är därför nödvändig.4
3.2 Problemet sett underifrån
För att närma sig fråga om delmålens formulering som stöd för miljöbalkens rättstillämpning krävs en förståelse både för miljöbalken som uttryck för rättslig konstruktion och för begreppet rättstillämpning. Utanför den rättsliga ramen faller miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål, vilka utgår från att riksdagen – utanför lagstiftningens ramar - anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett genera-tionsperspektiv. Även om miljöbalken och miljökvalitetsmålen är skilda konstruk-tioner sammanlänkas dock miljökvalitetsmålen med balken genom den uppsatta ambitionsnivån: en hållbar utveckling. Här möts alltså de båda systemens uttalade ambition, men med den betydelsefulla skillnaden, att miljöbalken utgör miljörätt medan miljökvalitetsmålen utgör miljöpolitik, en skillnad som ändå inte betyder att klyftan i alla delar är oöverstiglig, eftersom det här är fråga om ramlagstiftning.
Av tradition har emellertid kartläggningen av miljöproblemen och en identifie-ring av dess orsaker utgjort det grundläggande arbetet i miljövårdsarbetet. Ofta har arbetet stannat i en rapport som beskrivit problemen och dess orsaker. Ibland har författarna tillfogat en kort redogörelse där man med några allmänna ordalag före-slår hur man bör gå vidare. Därefter händer det ofta inte särskilt mycket eller i vart fall händer det inte tillräckligt mycket; det blir sällan fråga om mer ingripande åtgärder som på ett avgörande sätt påverkar det beskrivna miljötillståndet. Orsaken till detta är månghövdad. Dels beror det på att de som utarbetar rapporten har sin utbildning inom det naturvetenskapliga fältet och deras kunskaper ligger närmare att identifiera och beskriva miljöproblem än att göra något åt dem, dels kostar genomförandet mycket pengar, är komplicerat att genomföra och kräver många aktörers inblandning, även sådana som ligger utanför den egna myndigheten.
4
Slutligen kan problemet bottna i orsaker som inte går att lösa på lokal eller regional tjänstemannanivå. Orsakerna kan stå att finna i komplexa samband som kräver övergripande politiska lösningar inklusive överenskommelser på europeisk eller internationell nivå.
4 Miljöbalkens grundläggande
struktur i förhållande till
miljömålen
4.1 Miljöbalkens
inledning
Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundtland-kommissio-nens rapport Vår gemensamma framtid som lades fram år 1987. Där definieras hållbar utveckling som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. Miljöbalken inleds med en målsättningsbestämmelse som säger att bestämmelserna i balken syftar till att främja hållbar utveckling. För att åstadkomma att detta syfte uppnås krävs att balken tillämpas i enlighet med lagstiftarens ambitioner. För att genom lagstiftning styra domstolar, myndigheter och enskilda i tillämpningen innehåller därför 1 kap. 1 § andra stycket MB principregler om hur balken skall tillämpas. Här ges alltså en allmänt hållen bestämning av vad begreppet hållbar utveckling innefattar.
Tillämpningen av 1 kap. 1 § andra stycket innebär sålunda:
- Människors hälsa och miljön skall skyddas mot skador och andra olägenheter.
- Värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas. - Den biologiska mångfalden skall bevaras.
- Mark- och vattenområden skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.
- Återanvändning och återvinning av uttjänta varor och produkter skall främjas liksom andra åtgärder som gynnar ett kretslopp av varor, energi och andra produkter.
Miljöbalkens mål och dess tillämpningsregler kan sägas spegla idén att genom lagstiftning driva på utvecklingen för att åstadkomma ett samhälle som med en miljöpolitisk term kallas för ekologiskt hållbart. Detta grundläggande rättspolitiska syfte går igenom hela balken och kommer särskilt till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna som anges i balkens andra kapitel.
Vid tolkningen av vad som anses inrymmas i hållbarhetsbegreppet intar de traditionella juridiska metoderna en framträdande roll d.v.s. rättskällor som lag, förarbeten, rättspraxis och doktrin skall läggas till grund för tolkningen och resulta-tet skall ställas mot grundläggande rättsprinciper som legaliresulta-tet, förutsebarhet och proportionalitet. Till rättskällorna får dessutom inom miljörätten räknas av centrala tillsynsmyndigheter utgivna allmänna råd eller handböcker samt beslut som rör
kommunal planering.5 Resultatet av den samlade uttolkningen får vid det givna tillfället ge svaret på vad hållbar utveckling står för. Det är här alltså inte fråga om att överlåta den rättsliga bedömningen till en grupp specialister inom naturveten-skaperna utan i stället handlar det om att miljödomstolen eller beslutsorganet måste göra en rättslig kvalificering med utgångspunkt i vad som sägs i 1 kap 1 § andra stycket miljöbalken. En annan sak är att specialisterna genom att bidra med ökade kunskaper kan ge vägledning vid tillämpningen av balken, men rättstillämpning mot enskilda krävs dock en hög grad av individualisering i bedömningen av den aktuella verksamheten och den slutliga prövningen kan miljödomstolar och andra beslutsorgan därför aldrig avsäga sig.
Miljöbalkens inledande uppbyggnad med mål och tillämpningsregler för alla verksamheter eller åtgärder som på ett märkbart sätt påverkar människors hälsa och miljön innebär att tillämpningsområdet för miljöbalken inte är begränsat till skador eller olägenheter som uppkommer genom användning av mark, byggnader eller anläggningar. Som bärande principer för balken angavs att den skulle bilda en övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan.6 I princip skall miljöbalken enligt lagstiftaren gälla för all mänsklig påverkan som kan komma att äventyra målet för miljöbalken som det kommer till uttryck i 1 kap. 1§. Detta innebär att det inte finns något miljökvalitetsmål som inte åtminstone i någon del är underkastad miljö-balken. I praktiken har emellertid miljöbalkens möjligheter till ingripanden begrän-sats; dels genom kraven på rättssäkerhet, dels genom avgränsningar av balkens tillämplighet på andra sätt.7 Det sagda skall emellertid inte undanskymma att 1 kap. 1 § miljöbalken spelar en viss roll i rättstillämpningen som riktningsangivelse eller tolkningsdatum. Således har MÖD i några fall mer utförligt hänvisat till tolkningen av hållbarhetsbegreppet. Vid prövningen av lokaliseringen av ett vindkraftverk, MÖD 2005:66, hänvisade MÖD till balkens syfte, att främja hållbar utveckling, som ett argument att bevilja tillstånd till vindkraftverket beläget i ett orört naturområde. Här framstår hålllbarhetsbegreppet som ett avgörande tolkningsdatum.8
Erfarenheterna visar att utgångspunkten för att miljödomstolen för in miljö-kvalitetsmålet i sitt resonemang är att miljömyndigheterna i samband med till-ståndsprövningen argumenterar med miljökvalitetsmålen som utgångspunkt. Av naturliga skäl följer att regionala miljömål lättare kan vinna gehör vid prövningen, och då om det aktuella målet kan konkretiseras i det enskilda ärendet. Det vanliga är dock att i de fall där miljödomstolarna hänvisar till miljömål och miljökvalitets-målen görs detta i tämligen allmänna, svepande ordalag. Domstolarna väljer att i
5
Hur domstolen beaktar en kommunal översiktsplan vid sin tolkning redovisas i MÖD 2005:66, där Miljööverdomstolen framhåller att en aktuell och väl underbyggd översiktsplan har stor betydelse när de
äller att bedöma vad som är en lämplig lokalisering av tillståndspliktig verksamhet. g
6
Prop. 1997/98:45 del 1 s. 168.
7
NJA 2004 s. 421 är ett exempel på detta. Ytterligare om rättsfallet redovisas i avsnitt 10.1.
8
I motiveringen sägs: Miljööverdomstolen finner sammantaget att det allmänna intresset att bygga ut vindkraften för att främja en hållbar utveckling (se 1 kap. 1 § miljöbalken) talar för att bifall till bolagets ansökan vid prövning enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. De motstående intressena är inte av sådan styrka att de utgör hinder för en vindkraftetablering på platsen. Detta gäller oavsett om två eller tre verk uppförs. Bolaget bör därmed meddela tillstånd till uppförande och drift av de tre vindkraftverk som ansökan omfattar.
stället bygga upp sitt resonemang kring hänsynsreglerna. Ett sådant förfarande framstår som naturligt då miljöbalkens tillämpningsområde i väsentliga delar kan sägas sammanfalla med de allmänna hänsynsreglernas tillämpningsområde, vilka utgör ett bärande element för hela uppbyggnaden av miljöbalken.
4.2 De allmänna hänsynsreglerna
De allmänna hänsynsregler innebär alltså att det i miljöbalken finns gemensamma bestämmelser om kunskap, försiktighet, begränsningar och andra hänsyn till omgivningen, regler som skall gälla för ett antal sinsemellan olikartade verksam-het som faller in under miljöbalkens tillämpningsområde, med det gemensamma att verksamheten kan hota miljön eller människors hälsa. Reglerna är grundläggande handlingsregler och gäller för all mänsklig verksamhet som påverkar miljön, oavsett om verksamheten är fastighetsanknuten eller tillhör en annan sektor som till exempel transportsektorn.9 Avvägningen hur mycket som kan accepteras av en verksamhets påverkan på omgivningen blir naturligtvis alltid beroende på vilka risker som är förknippade med aktiviteten i fråga. Typiskt sett innebär de åtgärder en person vidtar i det dagliga livet mindre miljörisker än en industriell verksamhet. Detta förhållande återspeglas vid de avvägningar som skall göras enligt miljö-balkens hänsynsregler. Samtidigt är hänsynsreglerna också utgångspunkten för myndigheterna i deras prövning och tillsynsverksamhet.
Kapitlet om de allmänna hänsynsreglerna, 2 kap., inleds med regler om tillämpning och bevisbörda, vars innebörd är att det är den som bedriver en verk-samhet eller vidtar en åtgärd som är skyldig att visa att han följer de allmänna hänsynsreglerna. Härefter följer hänsynsregler med krav på tillräckliga kunskaper, detta för att verksamhetsutövaren skall iaktta den försiktighet och hänsyn som företaget kräver, samt att bästa möjliga teknik används såvitt gäller yrkesmässig verksamhet. Till dessa grundläggande krav om hänsyn försiktighet och teknik-användning som följer av 3 §, knyts kompletterande hjälpregler om krav på produktval i 4 § och hushållning med råvaror och energi i 5 §, samt val av plats, 6 §. Genom en rimlighetsavvägning, som återfinns i 7 §, modifieras kraven som de i lagtexten angetts i 1–6 §§. Vid tillämpningen av reglerna måste alltid en avväg-ning göras med tanke på vad som får anses vara ett allmänt godtagbart beteende med hänsyn till andra intressen än rena miljöintressen. De miljökrav som kan ställas och de kostnader som kan vara förenade med dessa krav får därför inte framstå som orimliga jämfört med den nytta som åstadkoms genom att miljökraven iakttas eller uppfylls. Härutöver finns en särskild regel om ansvar för skadad miljö i 8 § som innebär skyldighet att avhjälpa skador och olägenheter på miljön, och denna regel innebär ett efterbehandlingsansvar för förorenaren. Kapitlet avslutas med två paragrafer om slutavvägning som dels sätter gränser för vad som aldrig kan tillåtas i fråga om störningar på omgivningen, en så kallad stoppregel, dels väger störningarna mot andra samhällsintressen av främst regionalpolitisk karaktär.
9
I rättstillämpningen har emellertid denna enkla sanning blivit betydligt mer komplicerad inte minst i de fall då frågan rör transportsektorn där en harmoniserad avgaslagstiftning samt andra föreskrifter som avser transporter av skilda slag gör sig gällande.
De allmänna hänsynsreglerna har alltså den grundläggande innebörden, att det är en skyldighet för den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som märkbart kan påverka omgivningen, att ha den kunskap och vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön på grund av verksamheten eller anläggningen som sådan. Det spelar ingen roll om verksamhe-ten drivs av staverksamhe-ten, kommunen eller av enskilda företag. För miljö-myndigheternas vidkommande gäller att hänsynsreglerna är grunden för de krav som ställs på alla som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som påverkar miljön, antingen det är fråga om tillståndsgivning eller ingripanden vid en löpande tillsyn.
De allmänna hänsynsreglerna kan i inte ringa utsträckning sägas utgöra rättsli-ga standards. Härmed menas medvetet ofullständirättsli-ga lagbestämmelser som får sitt huvudsakliga innehåll genom hänvisningar till utomrättsliga bedömningar där specialister av olika slag gör en uppskattning av vad som kan godtas. Typiska så-dana bedömningar måste göras när det är fråga om att verksamhetsutövaren skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art eller omfatt-ning eller att han skall tillämpa bästa möjliga teknik. När det t.ex. gäller kunskaps-kravet är kraven på enskilda måttliga, men betydligt högre på företag särskildt när det är fråga om kvalificerade verksamheter. Miljööverdomstolen uttalade vid prövningen av en enskild avloppsanläggning att kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 § MB inte fick tillämpas så att orimliga krav ställdes på verksamhetsutövaren.10
Ett sätt att tillämpa standarden är att söka kompromisslösningar. Vilka försik-tighetsmått som skall iakttas och vad som skall krävas i form av modern teknik är nämligen ofta föremål för tvist hos miljödomstolarna. Här tillämpas ofta den ordning som var ledande hos Koncessionsnämnden, och som hade en stark förank-ring i miljöskyddslagen, nämligen att villkor som rörde kostnadskrävande investe-ringar i processteknik och reningsutrustningar kan utformas antingen som prövo-tidsvillkor och löpa under många år, eller att villkor om utsläppsreduceringar inne-bar en stegvis avtrappning under en angiven tidsperiod. Den angivna ordningen är typisk för den avvägning mellan olika intressen som det här är fråga om.11
En standard som på senare tid särskilt har uppmärksammats är miljöbalkens krav på hushållning på råvaror och energi, krav som innebär en nyhet jämfört med äldre miljölagstiftning. Motsvarande krav finns numera inom EG-rätten. Reglerna kan naturligtvis användas vid tillsynen, men sådana avgöranden har begränsad räckvidd. I praktiken används stadgandet främst när det blir fråga om verksamheter som är underkastade tillståndsprövning. Samtidigt torde EG-rätten innebära att kraven inte kan göras särledes långtgående åtminstone inte i varuledet. Miljöbal-kens krav på hushållning kan därför inte sägas träffa den moderna livsstilen i någon bredare mening, alltså den konsumtion som är ansvarig för många miljöproblem i västvärlden. Rättsliga standards i miljöbalken som de nu kommer till uttryck och tillämpas inom ramen för tillståndssystem är alltså inte ägnade att komma till rätta
10
MÖD 2006:11.
11
med komplexa miljöproblem. Det är alltså inte genom att utöka rättssystemet med fler rättsliga standards som man kommer till rätta med diffusa utsläpp och miljö-störande avfall, utan med mer konkreta åtgärder exempelvis föreskrifter som direkt vänder sig mot det utpekade problemet. Här ser man också skillnaden tydlig mellan miljökvalitetsmål, som arbetar med miljöpolitiska standarder och miljöbalken som i praktiken kräver något mer påtagligt åsidosättande för att rättfärdiga ingripanden, ett problem som också har uppmärksammats i senare miljörättsforskning.
5 Miljöbalken som ett rättsligt
instrument i miljömålsarbetet
5.1 Tre intressanta rapporter
Inom ramen för forskningsprogrammet ENGO har skrivits tre rapporter av särskilt intresse i detta sammanhang, nämligen Miljömålen och miljöbalken – Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål12, Miljömålsarbete – Styrning och uppföljning13 samt Miljökvalitetsmålen i rättstillämpningen – vad tycker användar-na?14
I den först nämnda rapporten (Dalhammar 2008) har undersökts hur miljö-balken kan användas som ett verktyg i miljömålsarbetet. Rapporten sammanställer och sammanfattar den forskning som finns på området och analyserar befintlig rättspraxis och olika myndighetsinitiativ. Den tar även upp en del frågor av strate-gisk natur som kan ha stor betydelse för miljömålsarbetet. I rapporten konstateras att miljömålen inte är rättsligt bindande utan snarare skall ses som politiska målsättningar.15 Rättssystemet är inte utformat för att genomföra miljömål. Den slutsats som redovisas är att det krävs konkreta delmål, men oftast även regionala och lokala mål, för att miljöbalken skall kunna fungera som ett effektivt styrmedel. Rapporten pekar också på lagstiftningens begränsningar: ”Även om nationella, regionala och lokala mål sätts, så finns inte nödvändigtvis en rättslig möjlighet att genomdriva dem” är slutsatsen i denna del.16 Författaren menar vidare att det finns flera sätt att stärka miljömålens roll inom ramen för miljöbalken. Ett sådant sätt, skriver han, är att i högre grad omvandla olika delmål till miljökvalitetsnormer som måste uppfyllas. Författaren tar också upp möjligheten att föra in ”någon typ av mjuk bestämmelse” i miljöbalken, en bestämmelse som skulle ålägga myndig-heterna att beakta miljömålen inom ramen för myndighetsutövningen, men han anför också tveksamheter att införa en sådan bestämmelse, eftersom den kan leda till olika tolkningar och risk för godtycke och ökad rättsosäkerhet. Slutligen tar han i denna rapport upp hur buller från infrastruktur har fått genomslag i rättstillämp-ningen och argumenterar för att riktvärden också skulle kunna fungera som en ”utsläppsbubbla”, alltså det högsta totala utsläpp som kan godtas inom ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Rapporten kommer emellertid här tillbaka till att en ökad konkretisering av miljömålsstrukturen är nödvändig.
I rapporten Miljömålsarbete – Styrning uppföljning (Dalhammar & Wibeck 2009) analyseras och diskuteras det svenska miljömålssystemet med avseende på styrning och uppföljning. Författarna har intervjuat företrädare för såväl
12
The international institutet for industrial environmental economics (IIIEE) Report 2008:1, Carl Dal-mmar maj 2008, fortsättningsvis kallad DalhaDal-mmar 2008.
ha
13
IIIEE Rapport 09:02, Carl Dalhammar och Victoria Wibeck, fortsättningsvis kallad Dalhammar & beck 2009.
Wi
14
IIIEE Rapport 09:01, Carl Dalhammar, fortsättningsvis kallad Dalhammar 2009.
15
En slutsats som framgår bl.a. av prop. 2000/01:130: Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategi-er.
16
domstolar som länsstyrelser och kommuner. Även företrädare för näringslivet har intervjuats.
Rapporten bekräftar de uppfattningar som tidigare kommit till uttryck i olika sammanhang.
I fråga om miljöbalkens betydelse kan rapporten sammanfattas enligt följande17. Det finns en ökad insikt om att de flesta styrmedel har haft en relativt marginell
effekt, och att det finns anledning att skilja visionerna från verkligheten. Lagstiftningen och de styrmedel som regleras genom miljöbalken – såsom tillståndsgivning och tillsyn – kommer att ha en central roll i miljömålsarbetet, vilket understryks av att fler och fler myndigheter jobbar med att integrera miljömålen i det lagstyrda arbetet. Företagen menar däremot att myndigheterna inte är säkra på hur miljömålen, som de för övrigt anser inte vara tillräckligt konkreta, skall integreras i den regelstyrda verksamheten. - Det övergripande målet, hållbar utveckling, är vagt och måste brytas ner till delmål som är kvantifierbara för att kunna operationaliseras. När man jobbar genom sättande av miljömål, som bryts ner till delmål, och slutligen rättsliga åtgärder, måste det finnas mekanismer som ser till att målen uppfylls. Det förutsätter någon typ av handlings-program. Det förutsätter också rättslig operationalisering, vilket innebär att målen kan genomföras genom att förhållningsregler och krav riktas mot enskilda. - Det finns en koppling mellan MB och miljömålen, men den är svag. Vidare finns inga regler som tvingar myndigheterna att beakta målen. Riksdagens beslut om miljömålen, godkänner miljömålen och sammanhängande delmål, men reglerar inte genomförandet. Miljö-målspropositionen ger liten ledning, när det gäller hur balken skall användas som styr-medel i miljömålsarbetet eller hur den skall kombineras med andra styrstyr-medel. Det är underförstått att miljömålen skall komma in som en del av underlaget, när bedömningar görs om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, inom tillsynen samt vid fysisk planering. Men om detta skrivs nästan ingenting. - Frågan är då om miljöbalken kan vara ett effek-tivt styrmedel för att uppnå miljömålen, vilket hävdas i miljömålspropositionerna. Till-stånd till miljöfarlig verksamhet och tillsyn enligt miljöbalken är styrmedel som utgör ryggraden i svensk miljöpolitik, och en integrering av miljömålsfrågorna vid deras till-lämpning har en stor potential att åstadkomma förändringar. Det finns också ett stort in-tresse bland olika tillstånds- och tillsynsmyndigheter att jobba mer miljömålsinriktat i framtiden. - Vad gäller den mer övergripande frågan om miljömålssystemets mervärde, d.v.s. dess inverkan på det lagstyrda myndighetsarbetet anser de flesta intervjuade i den undersökning som ligger till grund för rapporten att miljömålen i samverkan med andra faktorer – t.ex. de allmänna hänsynsreglerna och ny rättspraxis – bidragit till att föra miljöarbetet framåt, även om det är svårt att säga hur mycket varje enskild kompo-nent bidragit med. Miljömålen i kombination med andra faktorer har haft stor betydelse för att man fokuserar på nya frågor inom tillståndsgivning och tillsyn, t.ex. transporter, energifrågor och vissa kemikaliefrågor. Men samtidigt indikerar de intervjuer som gjort i undersökningen att miljömålen i sig knappast kommer att revolutionera miljömålsarbe-tet, d.v.s. leda till stora förändringar, om det inte ges mer vägledning/riktlinjer/exempel från länsstyrelser eller centrala myndigheter t.ex. hur man skall integrera miljömålen mer i tillsynen, eller vilka miljömålfrågor respektive åtgärder som man bör
fokusera på18.
Den tredje rapporten Miljökvalitetsmålen i rättstillämpningen – vad tycker använ-darna? (Dalhammar 2009) utgår från ett användarperspektiv och bygger på
17
Det är min sammanfattning, inte författarnas.
18
vjuer med personer på kommuner, länsstyrelser och miljödomstolar samt med före-trädare för näringslivet. En slutsats som redovisas i rapporten är att det finns starkt skilda åsikter bland myndigheter och näringsliv gällande vilken status miljömålen har och hur de skall användas. Praxis varierar också starkt mellan olika myndig-heter.19 En central fråga i rapporten är miljömålens eventuella mervärde där intervjuerna indikerar att miljömålen i samverkan med andra faktorer – de allmän-na hänsynsreglerallmän-na och ny rättspraxis – bidragit till att föra miljöarbetet framåt och skärpa kraven på verksamhetsutövarna i vissa fall. Exempel som nämns är krav som rör energianvändning, transporter, avfallshantering och kemikalier. Samtidigt sägs svaren indikera att miljömålen i sig knappast kommer att ”revolutionera” tillsynen. Enligt många av de intervjuade som arbetar hos myndigheter har miljö-målen fått stor betydelse i ett viktigt avseende, nämligen att de är ett bra pedago-giskt instrument som ger ökad legitimitet för olika åtgärder både internt och externt.20 19 Dalhammar 2009 s. 3. 20 Dalhammar 2009 s.66.
6 Miljörätten som ramlagstiftning
6.1 Ramlagstiftningens
grunder
Miljöbalkens inledande paragraf, portalparagrafen, är som nämnts ett tolknings-datum som kompletteras genom rättsliga standards. Härtill kommer att miljö-balken liksom äldre miljölagstiftning har formen av ramlagstiftning. Det utmärkan-de för en sådan lagstiftning är att utmärkan-den anger mål och riktlinjer med bemyndiganutmärkan-den för myndigheter att meddela närmare föreskrifter. Dessa föreskrifter i sin tur inne-håller ofta en subdelegation till centrala myndigheter att meddela ytterligare före-skrifter om särskilt angivna saker, inte sällan av teknisk karaktär. Ramlagen kan alltså sägas vara en lag som har ett delvis ofullständigt normativt innehåll i det att den förutsätts bli kompletterad.21
Ramlagstiftningstekniken har varit utmärkande för svensk miljölagstiftning och efter EU-inträdet och det ökade internationella samarbetet är tekniken nödvändig för att på ett smidigt sätt i alla delar anpassa det svenska regelverket till den euro-peiska rättsordningen i EU. Fördelarna med ramlagstiftning är lätta att se från en administrativ utgångspunkt och särskilt utmärkande är flexibiliteten med systemet.
Problemet med en ramlagstiftning är samtidigt uppenbar: tolkningen av lagens innehåll går lätt i sär på lokal och regional nivå och tillämpande myndigheter kommer alltid att säga sig behöva mer vägledning från centrala myndigheter, allt eftersom ny praxis utvecklas.22 Vid sidan av tolkningsproblem kan ramlagstiftning framkalla en regelproduktion på lägre nivå som kan ge upphov till problem. En särskild komplikation med ramlagstiftning är också att mycket av innehållet i lagstiftningen lämnar den politiska nivån för att i stället bestämmas av de ansvariga myndigheterna. De politiska beslutens verkliga innehåll för företagen och medbor-garna kommer ofta till uttryck först genom den centrala myndighetens föreskrifter eller hur enskilda tjänstemän uppfattar lagen. Samtidigt är den moderna miljörätten en del av dagens miljöpolitik, men riktigt varthän politiken tar vägen går inte alltid att förutse i en lagstiftning som ofta får sitt yttersta uttryck genom förvaltningen.23 Risken är också stor att myndigheterna tappar eller byter fokus beroende på vilka miljöfrågor som är mest under debatt under en viss period.
6.2 Ramlag och lagtolkning
En viktig del av rättstillämpningen utgör lagtolkningen. Författningstextens formu-leringar skall omsättas i praktiken. För miljörättens vidkommande, som kan sägas bygga på förvaltningsrättsliga traditioner, är själva utgångspunkten i rättstillämp-ningen att lika fall skall behandlas lika. Att lika fall skall behandlas lika betyder
21
Om ramlagstiftning i ett rättssociologiskt perspektiv se Håkan Hydén: Ram eller lag? – Om ramlag-ftning och samhällsorganisation, Ds C 1984:12.
sti
22
Temat är genomgående i de intervjuer som har gjorts inom ramen för forskningsprogrammet ENGO.
23
Dalhammar&Wibeck 2009 (s. 38) fann en samsyn hos företrädare för såväl myndigheter som när-ingsliv att praxis skiljer sig starkt åt inom Sverige vad gäller vilka krav som ställs när det gäller till-ståndsgivning och tillsyn med stöd av 2 kap. MB.
inte att resultatet av prövningen genomgående blir likadant för alla företag som har samma produktion och produktionsvolym. Regionala åtgärdsprogram och känsliga omgivningar kan påverka villkoren, men även om kravnivån inte är likställd kan ändå verksamhetsutövarna kräva en likvärdighet i bedömningen.24 Här gäller alltså att avgörandena dels skall upprätthålla föreställningen om rättvisa, dels om lämp-lighet. Samhällsförhållandenas komplexitet och den allt snabbare förändringstakten innebär samtidigt att lagstiftaren söker allmänna formuleringar för att undvika oönskade avgränsningar av bestämmelsens tillämplighet. Miljöbalken är ett typiskt exempel på detta och uppvisar sålunda en allmän för att inte säga abstrakt utform-ning. Lagtexten innehåller sällan normer som direkt ger besked i uppkomna frågor, utan i den utsträckning föreskrifterna preciseras sker detta i regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter. Man kan nog säga att vid sidan av de renodlat civil-rättsliga och sanktionscivil-rättsliga avsnitten i balken gäller att många gånger är det först i förordningarna och framför allt i föreskrifterna som en verksamhetsutövarna finner en någorlunda fyllig rättsfaktumbeskrivning. Även om förordningar och föreskrifter ger tydligare anvisningar än lagtexten är det ändå inte heller med till-lämpning av dessa normer alltid enkelt att återfinna klara besked. I det enskilda fallet blir det ändå i mycket en fråga om tolkning av rättsregler och en slutlig sammanvägning av var gränsen går för vad som kan anses godtagbar miljöpå-verkan. Tolkningen av ord och uttryck i miljöbalken som ”orimligt”, ”oskäligt” och ”som behövs” ställer givetvis också upp särskilda problem var gränsen skall sättas.
I fråga om miljörätt gäller också att lagtolkningen typiskt omfattar element i form av utfyllnad, något som tar sin utgångspunkt i likheter i form av väsentliga kännetecken mellan reglerna och det konkreta fallet. Likheterna måste sammanfalla i den utsträckningen att tolkningen får formen av normutfyllnad. Ett väsentligt inslag för en sådan normutfyllnad är att det finns riktlinjer i förarbeten och praxis för värderande ställningstaganden; dessa riktlinjer kommer alltså att utgöra tolk-ningselement. Prövningsinstansen måste dock ha en frihet att söka efter rimliga lösningar. Det nu sagda skall dock inte skymma att miljöprocessen också inrymmer traditionella tolkningar. Här liksom på andra områden kan principer från rätts-områden som ligger miljörätten nära, som allmän förvaltningsrätt och fastighetsrät-ten ge god vägledning i fråga om vilka principer och värderingar som kan tjäna som vägledning i en specifik fråga som har stark anknytning till ett rättsområde. På ett mer övergripande plan bör dock ändamålet med lagstiftningen vara vägledande. Det är därifrån synpunkter av överordnad karaktär skall hämtas vid tolkningen av miljölagstiftningen och det är i detta sammanhang miljökvalitetsmålen med till-hörande delmål, trots sin blygsamma plats i rättskällehierarkin, möjligen kan öka tolkningsutrymmet, särskilt om delmålen konkretiseras på ett sätt som enklare kan föras in under miljöbalkens regelverk.
En intressant parallell när det gäller tolkningsramen erbjuder alltså fastighets-rätten, ett för miljörätten närliggande rättsområde. Lämplighetsvillkoren i 3 kap. 2 § FBL har således fått en sådan utformning att det vid tillämpningen skall vara möjligt att bedöma lämpligheten mot aktuella jord- och planpolitiska målsättningar.
24
Fastighetsbildningen är inriktad på att genomföra de åtgärder som begärs av mark-ägarna och att kontrollera att resultatet blir godtagbart också från allmän synpunkt. Reglerna är så elastiskt utformade att de ger utrymme för en avsevärd rörelsefrihet och tillämpningen av dem kan anpassas till en tämligen långt gående utveckling. Det ligger i det allmännas intresse att fastighetsbildningen medför ändamålsenliga lösningar som gynnar samhällsutvecklingen. Reglerna skall därför tillämpas från det allmännas sida i överensstämmelse med rådande plan- och jordpolitiska målsättningar eller i vart fall inte strida mot dessa målsättningar. Över huvud taget är det intressant att iaktta hur miljörätten kommer in i fastighetsrätten och hur kommunal planering påverkar tillämpningen av miljöbalken trots den blygsamma samordningen av lagstiftningen särskilt gäller detta förhållandet mellan plan- och bygglagen och miljöbalken. I RÅ 2005 ref. 44 upphävde Regeringsrätten
regeringens beslut i ärende om antagande av detaljplan, då den miljökonsekvens-beskrivning som gjorts inte behandlat exploateringens konsekvenser för fridlysta arter som obestritt uppgivits förekomma inom planområdet. I MÖD 2008:35 fick Miljööverdomstolen pröva en stadsplans giltighet. Målet rörde en verksamhet, som bedrevs inom ett område avsatt för småindustri och i enlighet med äldre stadsplan. Miljööverdomstolen fann dock att verksamheten med de krav på reningsutrustning som tillståndet föreskrev inte kunde anses strida mot detaljplanen varvid tillstånd lämnades. Med det sagda vill jag visa att den omständigheten att delmål knyts närmare miljöbalken eller plan- och bygglagen för den delen, inte utesluter en lagtolkning som innebär att flera lagverk samtidigt kan tillämpas på den aktuella frågan.
6.3 Miljökvalitetsmål och lagtolkning
Miljömålen har inte formen av lag eller annan normgivning. Miljömålen är i stället utgångspunkten för en miljöpolitik som bedrivs med hjälp av en rad styrmedel bland annat lagstiftning.25 Kopplingen mellan miljömålen och miljöbalken återfinns i förarbetena till miljöbalken, där det sägs: ”Av riksdagen fastställda mil-jömål ger ledning vid tillämpningen av balken avseende bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär. Sådana miljömål kan avse miljökvalitet och kan då ses som en precisering av miljöbalkens mål i ett visst avseende. Miljömålen kan också ange vilka utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras. I sådana fall kan dessa ge ledning beträffande vilka krav som bör ställas på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd.”26 Miljömålen kan med andra ord sägas utgöra den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling och utgör också ett handlingsprogram för miljöpolitiken. Samtidigt betonas att lagstiftningen emellertid har sina begränsningar: ”Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i miljöbalken
25
Regeringens övergripande mål för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, prop. 1997/98:145 s. 19.
26
Prop. 1997/98:45 del 2 s. 8. Att det i miljömålspropositionen 2004/05:150 s. 376 sägs att miljökvali-tetsmålen ger vägledning om hur bestämmelserna i miljöbalken skall inte ses som ett tillägg till lagstift-ningen, då uttalandet inte har skett i lagstiftningsarbetet, utan mer som ett påstående om hur saken förhåller sig enligt regeringen.
är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar.”27
När det gäller miljökvalitetsmålen är det egentligen ett sätt att göra det tydligt för omgivningen vad ambitionen är med miljöarbetet, nämligen att uppnå den kvalitet på miljön som kan anses uppfylla kravet på hållbarhet. De olika delmålen är steg på väg i den riktningen. Svaret på frågan, om kopplingen mellan arbetet att uppnå miljökvalitet och regelverket i miljöbalken, återfinns genom det tolknings-utrymme som ges beträffande vad som skall läggas i begreppet hållbar utveckling som anges i 1 kap. 1 §. Av miljöbalkspropositionen framgår nämligen att miljöbal-ken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålet och att miljökvali-tetsmålen skall tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling innebär. I takt med att miljökvalitetsmålen har fått en alltmer konkret inriktning genom delmålen som i sin tur av länsstyrelser och kommuner har brutits ner att gälla för utpekade områden, har miljökvalitetsmålet och därmed hållbar-hetsbegreppet fått en tydligare inriktning i det enskilda fallet.28
En ökad tydlighet i fråga om miljökvalitetsmålen och delmålen reducerar således spelrummet för beslutsfattarens godtycklighet i fråga om när och hur mål och delmål kommer in i bilden och tolkningen av miljöbalken skulle kunna ledas närmare delmålen, om de senare mer ges formen av åtgärder som bör vidtas, föroreningar som skall reduceras eller områden som skall bevaras. För myndig-heten eller miljödomstolen skulle delmålet och de rättsfaktum som är för handen vid prövningen därigenom lättare kunna förenas i rättstillämpningen till ett slutligt avgörande.
Frågan har uppkommit om att införa någon form av hänvisning till miljömålen i miljöbalkens första eller andra kapitel för att göra kopplingen mellan miljömål och miljöbalk mera synlig och därigenom öka miljömålens genomslag vid tillämp-ningen av miljöbalken. Sådana föreskrifter framstår dock som överflödiga, då redan hållbarhetskravet i balken täcker regleringar som rör miljötillståndet. Ordet miljömål eller miljökvalitetsmål saknar dessutom rättsligt innehåll och får inte heller något sådant innehåll genom att föras in i miljöbalken. Rättsordningen gagnar således inte genom någon form av hänvisning till miljökvalitetsmålen; konstruktionen blir bara förvirrande och kan leda till slutsatsen att hållbarhets-kravet och miljökvalitetsmålen reglerar olika företeelser.29 Det är i stället del-målens formulering som är avgörande för miljöbalken och hur delmålen skall tolkas i förhållande till balken.
27
Prop. 1997/98:45 del 2 s. 8.
28
MÖD 2006:53 Tillstånd till utsläpp från en avloppsanläggning med en installerad vattentoalett var inte förenligt med miljöbalkens krav på en hållbar utveckling och det nationella miljömålet "Ingen
övergöd-g". nin
29
Dalhammar & Wibeck 2009 (s.46) menar att det är ytterst tveksamt om en hänvisning till miljömålen bör göras i miljöbalken, och i så fall bör de möjliga lagtekniska lösningarna analyseras noga. Här kan också erinras det tidigare redovisade ställningstagandet av regeringen i prop. 2000/01:130 s. 220, se avsnitt 4.1.
6.4 Miljörätten som avvägning mellan olika
intressen
De allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken fungerar både som upplysning till verksamhetsutövarna i fråga om vad som de förväntas iaktta i verksamheten och samtidigt som anvisning till tillämpande myndigheter och miljödomstolar, när det gäller vilka föreskrifter som skall ligga till grund för bedömningen. Trots detta är innebörden av bestämmelserna inte alltid särskilt tydlig. Detta låter sig ibland avhjälpas genom tydligare regler i regeringsförordningar och myndighetsföre-skrifter. Det typiska för tillämpningen av miljöbalken är dock att hänsynsreglerna fungerar som en så kallad avvägningsnorm. En sådan norm kännetecknas av att regeln anger vilka intressen som skall vägas mot varandra. Genom 2 kap. 7 § sätts en gräns för samhällets ambitioner på miljöområdet. Här blir hänsynsreglernas dubbla adressater särskilt tydliga. Dels talar den om för verksamhetsutövarna gränsen för vilka hänsynstaganden som måste iakttas för verksamhetens tillåtlighet, dels riktar den sig till beslutsorganen som ytterst skall göra avvägningen. Myndig-heter och miljödomstolar gör således ofta sina rättsliga bedömningar utifrån en avvägningsmodell, det ligger i miljölagstiftningens natur. Den rättsliga argumenta-tionen, som typiskt sett hämtar sina argument från utomrättsliga förhållanden, inte minst kan miljökvalitetsmål och under dem tillhörande delmål åberopas, handlar om hur de olika intressena skall vägas mot varandra i enlighet med avvägnings-normens innebörd. Den rättsliga bedömningen sker mot bakgrund av den förelig-gande situationen och här får då som nämnts en bestämmelse som 1 kap. 1 § miljö-balken betydelse som riktningsgivare. Genom att beakta angivna intressen, ofta i ett bredare perspektiv, och mot bakgrund av den samlade bedömningen, skall beslutsorganet företa en avvägning på det sätt som hänsynsreglerna i 2 kap. miljö-balken förutsätter. Det är dock inte ovanligt att miljödomstolarna också beaktar möjligheten för verksamhetsutövaren att genom avtal, alltså på civilrättslig väg lösa problem som kan uppstå. I MÖD 2007:55 var fråga om vad utövaren av en hamnverksamhet svarade för. MÖD fann att som huvudregel kan inte krav uppstäl-las på fartyg som anlöper en allmän svensk hamn. En verksamhetsutövare av hamnverksamhet är dock, enligt vad som gäller om prövningens omfattning, ansva-rig för samtliga olägenheter inom sitt verksamhetsområde som utgörs av hamnom-rådet inklusive dithörande vattenområde, vilket inkluderar olägenheter av fartygs-drift. MÖD bedömde dock att verksamhetsutövaren i detta fall torde ha möjligheter att avtalsvägen förmå de aktuella rederierna att vidta åtgärder på de trafikerande fartygen, för att minska olägenheter för de närboende, t.ex. genom åtgärder på fartygen och anordningar för el-anslutning på land. Förutsättningarna att genom sådana avtal med trafikerande rederier minska exempelvis bulleremissionerna skulle hamnen redovisa inom ramen för ett förlängt prövotidsförordnande.
Rättens funktion kan således sägas vara att sammanjämka ofta motstridiga mål: god miljö och bevarande av naturvärden å ena sidan och ett rationellt utnyttjande av mark och vatten å den andra. Frågan hur miljörätten skall tillämpas innebär emellertid oftast inte att beslutsfattaren skall försöka utröna vad lagstiftaren velat säga, utan avgörandet bygger normalt på en bedömning av processmaterialet som
sådant. I de fall det är fråga om motstående intressen till exempel i frågor om skydd av naturen görs en avvägning mellan de olika intressena. Här blir lagtolkningen ett uttryck för lämplighetsdikterade val, alltså ett val där beslutsorganet genom avväg-ning söker en lämplig metod för att finna praktiska lösavväg-ningar.
Utgångspunkten för miljölagstiftningen har alltså varit att det förelegat en konflikt mellan verksamhetens intresse av att kunna bedrivas så ekonomiskt rationellt som möjligt och andra intressen, och att denna konflikt i bästa fall kan lösas med medel som med nödvändighet innebär begränsningar av verksamheten. Konfliktlösningen enligt miljöbalken följer flera parallella spår. För det första har man i lagstiftningen infört övergripande tillämpningsregler, tolkningsdata, som får sin närmare klargörande genom rättsliga standards som sätts ut i de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Dessutom utfylls standarden genom miljö-kvalitetsnormer som antingen kan ange vilka värden som inte får överträdas eller vilka värden som i allt fall är eftersträvansvärda att innehålla. Konflikten har härtill - för verksamhet som kräver tillstånd - fått en individuell lösning, där hänsyns-reglerna överförs till tillstånd med villkor. Beslutsfattandet är här inte normbestämt annat än i den meningen att rättsreglerna talar om vilka intressen som är legitima i sammanhanget. Ofta kan konflikten reduceras till en fråga om kostnader mellan ytterligare skyddsåtgärder och vad företaget eller branschen anses böra kunna tåla i fråga om sådana åtgärder och kostnader. Konflikter mellan olika samhällsintressen dämpas genom att de negativa effekterna av verksamheten nedbringas. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att beslutsfattande och verkställande av verksamheten sker hos enskilda medan samhällets roll är att genom föreskrifter och beslut i enskilda fall sätta ramar för vad som är tillåtet och därigenom begränsa enskildas handlingsfrihet.
En sådan löst sammansatt rättsordning som den här beskrivna är naturligtvis omöjlig inom EU. En ordning som innebar att de nationella myndigheterna närma-re skulle bestämma vilken standard som gäller skulle omedelbart leda till varieran-de standards (alltså ”utomrättsliga” standards) i olika länvarieran-der. EG-föreskrifter som ersätter rättsliga standards med detaljerade föreskrifter och noga angivna kravnivå-er finns i många EG-rättsaktkravnivå-er och är typiska när det gällkravnivå-er exempelvis omhändkravnivå-er- omhänder-tagande och behandling av avfall. Här innehåller föreskrifterna tekniska anvis-ningar som inte kan förstås av jurister men som för den insiktsfulle genom norm-givning beskriver vilken standard som gäller. EG-direktiv brukar överföras till regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter under miljöbalken och kan vara så detaljerade att det saknas utrymme för några särskilda tillståndsvillkor eller tillsynsbeslut i de frågor som reglerats på grundval av direktivet. Ett åsidosättande av de aktuella föreskrifterna är också vanligtvis förenat med sanktioner. Även här manifesteras miljöbalkens rättsregler genom att på så sätt upprätthålla normföre-skrivna standards.
I den utsträckning hänsynsreglerna har kompletterats med mer detaljerade föreskrifter minskar alltså utrymmet för avvägningar. I stället får man se de kompletterande föreskrifterna som medel för att nå de i hänsynsreglerna uppställda målet för föreskriften i fråga. Ibland framgår syftet med författningen direkt av förordningen. Exempelvis inleds förordningen (2001:512) om deponering av avfall
med en bestämmelse om syftet med förordningen, något som inte är ovanligt för författningar som bygger på EG-direktiv. Av förordningens dispensregler, och de många målen i miljödomstolarna om dispens från förordningens krav, kan man dock sluta sig till att även här är det här i många fall ytterst en fråga om avväg-ningar och vilken icke normgiven standard som skall gälla.
