Miljöbalkens begränsningar

9.1 Punktkällor

Det knöts stora förhoppningar till att miljöbalkens hänsynsregler skulle fördjupa och bredda miljöpolitikens inflytande och att alla områden av samhällslivet med hjälp av miljöbalken skulle kunna underkastas en striktare miljöreglering. I propo- sitionen underströk regeringen, att hänsynsreglerna skulle tillämpas på all verk- samhet och alla åtgärder som riskerade att orsaka olägenhet eller skada för männi- skors hälsa och miljön, om inte åtgärden var av försumbar betydelse med hänsyn till balkens mål, även om verksamheten också reglerades i annan lag.36 Efter drygt tio års tillämpning av miljöbalken kan man nog säga att praxis visar att hänsynsreg- lerna visserligen har gett en tydligare och djupare miljöreglering än tidigare, men att detta har skett främst inom ramen för de lagar som gick upp i miljöbalken och inte så mycket på andra rättsområden, möjligen med undantag för transportsektorn, där en miljörättslig reglering och utvidgning skett för transporter i de så kallade närområdena.

Att förlita sig enbart på lagstiftning för att finna en lösning på problemen låter sig emellertid inte göras. I själva verket är miljöbalken en lagstiftning som i fråga om att bekämpa föroreningar i hög grad är inriktad på punktkällor och så kommer det att förbli. Lagstiftningen bygger på regelverk som behandlar tillstånd och till- syn av individuella objekt. Miljöbalken vidgar visserligen möjligheterna till ingri- pande jämfört med äldre rätt, men samtidigt träffar balken endast i begränsad utsträckning den moderna livsstilen, de enskilda konsumenterna. En lagstiftning som miljöbalken har helt enkelt inneboende begränsningar att möta komplexa problem av i dag. Här krävs vid sidan av miljöbalken också produktlagstiftning, lagstiftning om ekonomiska styrmedel samt en rad åtgärder som fysisk planering, trafikreglering, avgifter, stimulans och information, alla styrmedel som är inriktade på att påverka medborgarnas beteenden. En annan begränsning med all ingripande lagstiftning är den enskildes rättssäkerhet. Med det sistnämnda menas särskilt för- utsebarheten: en insiktsfull aktör skall någorlunda säkert kunna förutse de myndig- hetskrav som ställs på honom och hans verksamhet och planera efter de förutsätt- ningarna. Varje ordnat samhälle har ett behov av en rättsordning, det vill säga en uppsättning regler som anses vara gällande rätt. Den gällande rätten i ett rättssam- hälle bör dock inte enbart sträva efter att vara rättvis, oavsett hur rättvisan rent faktiskt definieras, utan rättsordningen måste därtill vara praktiskt användbar och effektiv för att ge stabilitet och trygga rättssäkerheten för medborgarna.

Det sist sagda illustreras väl av HD.s prövning i rättsfallet NJA 2006 s. 310. Det rörde sig om villkor i tillstånd enligt miljöbalken. Ett villkor från MÖD, att verksamhetsutövaren i produktionen inte fick använda sådana råvaror eller insats- kemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för vissa olägen- heter för hälsa och miljön. Ett sådant villkor skulle naturligtvis fungera utmärkt

36

tillsammans med målet Giftfri miljö som redan innefattar ett delmål om kemikalie- kunskaper. HD ansåg dock att villkoret inte var godtagbart, bland annat från rätts- säkerhetssynpunkt. HD pekade på att det inte av villkoret framgick hur djupgående kunskaper som krävdes eller hur de skall vara dokumenterade, vilket var oaccepta- belt med hänsyn till att villkorsöverträdelser är straffbara. Kritiken från HD:s sida inriktades främst mot begreppet ”dokumenterad kunskap” som saknade varje preci- sering beträffande kvalitet och kvantitet. Det går alltså inte att av villkoret konsta- tera om en överträdelse begåtts var kärnan i HD:s kritik.

Rättsfallet visar hur komplicerat det är att i övergripande och generella termer i tillståndsvillkor besluta vilka kunskaper som skall finnas hos ett företag. Att ingen är betjänt av en organisation som vidtar åtgärder grundade på föråldrade kunskaper är naturligtvis en självklarhet, men det är en helt annan sak är att rättsliga termer säkerställa en hög kompetens. Eftersom kraven på vilken standard på kunskaperna som krävs är en omständighet som faller inom ramen för rättssystemet gäller att kraven får en alldeles särskild precision. Verksamhetsutövaren måste kunna förutse vad som åläggs honom, eftersom det är straffbart att åsidosätta tillståndsvillkor. Det krävs alltså att villkoren dels är entydigt utformade, dels inte ställer upp andra krav än sådana som i praktiken går att uppfylla. Mängden tillgänglig kunskap ökar år från år och det är naturligtvis viktigt att företaget har den dynamiska förmågan att upprätthålla kunskapsnivån. Hur krav på detta skall formuleras i rättsligt bindande termer är emellertid, som rättsfallet visar, svårt att klart ange, när det inte är fråga om krav som låter sig mötas genom mätbara åtgärder. Saken är nu i annat sammanhang fråga för prövning i HD.37

Att miljöbalken inte kan användas som ett generellt instrument för att komma till rätta med trafikens miljöproblem visas av rättsfallet NJA 2004 s. 421. Ett bolag ansökte om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och frågan var om bolaget kunde åläggas att utreda och lämna förslag på villkor för transporter till och från verk- samhetens anläggningar. MÖD hade med stöd av miljöbalken förordnat att bolaget inom ett år skulle företa utredning och redovisa möjligheterna att minska miljö- påverkan av transporterna till och från bolagets anläggningar samt föreslå åtgärder och slutliga villkor. HD vände sig mot MÖD:s synsätt och menade att man måste göra en åtskillnad mellan transporter som rör sig inom anläggningens närområde och transporter som befinner sig långt från anläggningen. Det är inte rimligt enligt HD att kräva den som har ansökt om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skall redovisa och ansvara för miljökonsekvenserna för långväga transporter, när trans- porterna sker på långt avstånd från anläggningen och där utgör endast en liten del av trafikmängden. HD upphävde MÖD:s beslut om utredning av slutliga villkor för transporterna.38 Slutsatsen av HD:s dom är att vägtransporter kan regleras i till-

37

HD har i oktober 2008 i mål meddelat prövningstillstånd i fråga om tillstånd till befintlig och utökad verksamhet på Torslandaområdet i Göteborgs kommun och fråga om utformning av villkor för hantering

kemikalier i tillstånd enligt miljöbalken till tillverkning av motorfordon. av

38

I samma dom menade HD att det inte föll inom miljöbalkens ram att ställa upp tekniska krav på drivmedel eller fordon som används för ett företags transporter. Sådana krav får i stället följa enligt speciallagstiftningen för fordonstillverkare, drivmedelsproducenter och andra uttalade HD. Detta utta- lande från HD visar klart på miljöbalkens begränsningar att komma till rätta med diffusa föroreningar. Här är det i stället produktreglering inom speciallagstiftningens ramar som gäller.

stånd till miljöfarlig verksamhet, men endast inom ett företags anläggningar och i anläggningens närområde åtminstone om transporterna där utgör en betydande störningskälla. Det är alltså enbart lokala vägtransporter som kan regleras med hjälp av miljöbalken och då inom ramen för tillståndsförfarandet. Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att trots allt är vägtrafiken i väldigt liten omfattning knuten till tillståndspliktiga vägtransporter.

När det gäller hur långt man kommer med miljöbalken får nog praxis sägas visa att i den mån lagstiftningen ger utrymme för en extensiv tolkning har MÖD vid flera tillfällen visat prov på en sådan tolkning. Även HD har godtagit MÖD:s tolkningar vid flera tillfällen och då exempelvis kraven på vad en MKB skall inne- hålla .39 Däremot har HD visat upp en mer restriktiv syn när mer traditionella juridiska frågor har varit föremål för prövning och det rör sig särskilt i de fall förut- sebarheten och rättssäkerheten har varit centrala inslag i prövningen.40

Vad angår lagstiftningens effektivitet måste man samtidigt hålla i minnet att ingripanden mot enskilda verksamhetsutövare är ett dyrt instrument därför att dess verkan är begränsad. Samtidigt är det svårt och ofta omöjligt att ha generella före- skrifter eller tillståndsförfaranden som täcker vardagliga händelser och förlopp där miljöpåverkan i det enskilda fallet är begränsad.

När det gäller transporter i form av sjöfart är det en svår tolkningsfråga vid vilka tillfällen miljöbalken kan tillämpas. Det internationella regelverket på sjöfar- tens område syftar till att harmonisera sjöfartsreglerna på en viss nivå och tar en- bart undantagsvis hänsyn till nationella regler, men i hamnområden kan nationell lagstiftning tillämpas, åtminstone om utsläpp från fartygen riskerar att äventyra människors hälsa. Som tidigare nämnts fann MÖD, MÖD 2006:28, att färjetrafi- kens utsläpp av kvävedioxid i Helsingborg kunde regleras med hjälp av miljö- balken, då utsläppen var ett bidragande hot mot människors hälsa och kunde medföra att miljökvalitetsnormen överskreds. När det gällde MÖD 2005:10, som rörde fartyg som låg vid kaj, kom emellertid MÖD till motsatt slut. Målet gällde möjligheten att som villkor för hamnbolaget i Södertälje ålägga bolaget att utreda möjligheterna att ordna elanslutning av fartyg i hamn eller som alternativ att bolaget skulle förse fartygen med lågsvavligt bränsle. MÖD fann att inga miljö- kvalitetsnormer riskerade överskridas och att några nationella regler som tog över det internationella regelverket i fråga om krav på fartygs utrustning inte fanns. Här kunde balken i och för sig vara tillämplig, om starka hälsoskäl hade gjort sig gällande, men utredningen gav inte något stöd för detta. Avgörande för de olika bedömningarna var alltså frågan huruvida människors hälsa hotades enligt gällande miljökvalitetsnormer; dessa normer utgör den rättsliga grunden för ett ingripande. De båda rättsfallen illustrerar på ett utmärkt sätt hur möjligheterna till ingripande i det enskilda fallet blir enklare, om det finns rättsliga instrument som miljökvali- tetsnormer, alltså ett instrument som återfinns i miljöbalken, att tillämpa för miljö- domstolar och myndigheter. I senare rättsfall, MÖD 2007:55 har MÖD definierat hela hamnområdet inklusive hamnbassängen som hamnens verksamhetsområde

39

Se exempelvis MÖD:s resonemang om MKB i rättsfallet NJA 2008 s. 748.

40

De tidigare redovisade rättsfallen NJA 2004 s. 421 och NJA 2006 s. 310 är de tydligaste exemplen på detta.

och därigenom har hela området blivit möjligt att reglera inom ramen för miljöfar- lig verksamhet. Detta gör att hamnen i egenskap av verksamhetsutövare svarar för att begränsa olägenheterna från verksamheten inklusive fartygsdriften; något som innebär att en hamns tillstånd kan innehålla bullervillkor som hänför sig också till fartyg i hamn.