Bara naturlig försurning

Det är i huvudsak olika luftburna svavel- och kväveföreningar som förorsakar försurningen men även markanvändning i form av skogbruk kan vara av betydelse i detta sammanhang.

Svaveldioxider kommer främst från förbränning av svavelhaltiga fossila bräns- len (olja och kol) i energianläggningar, industrier och fordon. Förbränning ger också upphov till kväveoxider, främst för att det syre och kväve som redan finns i luften förenas när luften värms upp vid höga förbränningstemperaturer. Kväve- oxider kommer främst från personbilar och lastbilar, arbetsmaskiner och fartyg. Ammoniak kommer huvudsakligen från gödsel i jordbruk och anläggningar för djuruppfödning.

Sjöfarten är den största enskilda källa till nedfall av svavel- och kväveoxider över Sverige. Andra viktiga faktorer som påverkar möjligheterna att nå Bara naturlig försurning är utsläppen av svavel och kväve från andra länder, användningen av fossila bränslen för energiändamål, vägtrafiken och skogsbruket.

Om man ser på delmålen som rör försurning av sjöar och vattendrag och försurning av skogsmark, är det inte främst genom åtgärder som grundas på miljö- balken man närmar sig dessa delmål; kalkning och skogsvårdslagstiftningen inklu- sive bidragsförordningar torde vara de närmast till hands liggande verktygen. Annorlunda förhåller sig dock saken i fråga om delmålen som avser utsläpp av svaveldioxid och kväveoxider. Här kommer exempelvis frågor som rör Bara natur- lig försurning direkt eller indirekt upp i mål som innehåller överväganden om modernisering och ändringar i framställningsprocessen, det kan röra sig om t.ex. sodapannor i pappersbruken, villkor för förbränningsanläggningar samt andra villkorsfrågor som rör energianvändning och energieffektivisering, något som speglas exempelvis i de förutnämnda målen MÖD 2007:4 och MÖD 2007:5. Det är alltså här fråga om delmål som rör luftutsläpp och som därför också har ett nära samband med miljömålet Frisk luft. Vad som sagts om miljökvalitetsnormer under det avsnittet har alltså relevans också här liksom MÖD:s avgörande 2006:28 i fråga om möjligheterna för en kommunal nämnd att ingripa mot utsläpp från fartyg i hamn. Det nu sagda utesluter emellertid inte att också jord- och skogsbruk kan bli föremål för tillsynsingripande genom miljöbalken, men det är då fråga om enskilda tillsynsingripanden med begränsad effekt. För en mer samlad effekt att med hjälp av delmålen tillämpa miljöbalken torde här krävas generella föreskrifter som på många sätt inte torde vara lika arbetskrävande för en tillsynsmyndighet att använda som ett tillsynsföreläggande i det enskilda fallet.

10.4.4 Giftfri miljö

Även detta delmål bedöms mycket svårt eller inte möjligt att nå till 2020. Miljö- målsrådet pekar på åtgärder som förebyggande kemikaliekontroll, skärpt lagstift- ning samt genomförande av nya regler, effektivare tillsyn, en ökning av takten i saneringen av förorenade områden. Härtill kommer en rad förslag som rör interna- tionellt kemikaliesamarbete i olika frågor inklusive en minskad användning av farliga ämnen i varor.

I fråga om giftfria och resurssnåla kretslopp syftar strategierna främst till att öka kunskaperna om olika kemikalier, utfasning av speciellt farliga kemikalier, minimeringen av riskerna med kemikalier och strategier för återvinning av avfall och restmaterial. Huvuddelen av detta arbete ligger inom EU och Kemikalieinspek- tionens arbete är därför till stor del inriktat på EU-arbete.

Kemikalieinspektionens produktregister visar att det fanns drygt 72 000 kemiska produkter i Sverige år 2006. I dessa kemiska produkter ingick ca 13 000 kemiska ämnen. Vid mitten av 1990-talet tillfördes det svenska samhället årligen 160 miljoner ton varor. Dålig kunskap om många ämnens farliga egenskaper och förekomst i miljön gör att det är svårt att bedöma hur lång tid det dröjer innan

målet kan nås. Miljötillståndet kan inte bedömas entydigt eftersom det rör sig om olika ämnen med skilda trender.49

Delmålen under detta miljökvalitetsmål rör i större eller mindre omfattning miljöbalken. I fråga om kunskapskravet rör delmålet här en central regel i de allmänna hänsynsreglerna. Här är det alltså fråga om att fylla en rättslig standard med ett innehåll.

Nu gällande delmål sägs ha spelat en viktig roll och delvis format den svenska linjen inför Reachförhandlingarna50. Resultatet av förhandlingarna har alltså utifrån denna utgångspunkt varit gynnsamt. De reviderade delmålen har utformats mot bakgrund av att Reach numera antagits. Delmålen om kunskap hänför sig således i stora delar till Reach dock inte frågan om miljöfarlighet hos läkemedel och livsmedelstillsatser som inte omfattas av Reach och inte heller i första hand av miljöbalken. Inte heller kunskapskraven i fråga om lågvolymer kemiska ämnen omfattas av Reach. När det gäller de reviderade delmålen om information om farliga ämnen och särskilt farliga ämnen är också detta såvitt avser särskilt farliga ämnen i huvudsak hämtat från Reach. När det gäller minskningen av kemiska ämnens hälso- och miljörisker finns det en förhoppning om att Reach reformerar företagens egna ambitioner på kemikalieområdet. Efterbehandling av förorenade områden regleras genom 10 kap. MB och takten i det arbetet styrs i stor utsträck- ning av tillgängliga ekonomiska medel för efterbehandling. För verksamhetsut- övare är kraven ofta kopplade till ändrad markanvändning eller utökad produktion och är av mer begränsad omfattning och inskränks oftast till att genomföra mark- undersökningar. När det gäller delmålet om kadmium är den största exponerings- källan för kadmium hos människa (den icke-rökande delen av befolkningen) kosten.

När det gäller fortsatta åtgärder inom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö torde vid sidan av Reach fortfarande finnas ett tämligen stort utrymme för nationella före- skrifter, även om storleken av detta utrymme kan diskuteras.51 Exempelvis har regeringen nyligen genom föreskrifter förbjudit fosfater i tvättmedel och infört ett totalförbud mot användningen av kvicksilver. Ytterligare steg i samma riktning kan nog förutses. Delmål kan formuleras med beaktande av utfasning av farliga kemi- kalier i den mån dessa inte huvudsakligen är att hänföra till omsättningen av varor och andra konsumentprodukter.

Utvecklingen genom Reach kan nog sägas vara typisk för ett område som rör kemikalier i varor och handelsprodukter. Det är främst genom ett EU-regelverk som man kan åstadkomma förbättringar på nationell nivå. Antingen sker detta genom EG-förordningar som gäller direkt i de olika länderna eller genom direktiv som genomförs på nationell nivå.

Majoriteten miljömål rör på ett eller annat sätt målet om en giftfri miljö. Ett mål som specifikt rörde giftfri miljö var MÖD 2007:29. Miljödomstolen har med hänvisning till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ålagt en kommun att vid sluttäck- ning av deponi använda så kallade jungfruliga massor utanför tätskiktet. MÖD

49

Uppgifterna hämtade från Miljömålsrådets utvärdering 2008, s.111.

50

Uppgifterna hämtade från samtal med Per Bergman, chefsjurist vid Kemikalieinspektionen.

51

ändrade beslutet och gick på kommunens linje, då domstolen ansåg kravet vara en mer ingripande åtgärd än vad som behövdes och inte förenlig med principen om resurshushållning. Kostnaden var heller inte rimlig i jämförelse med nyttan av åtgärden. I stället delade MÖD kommunens uppfattning att om föroreningshalten i de tillförda jordmassorna underskrider de nivåer som anges för mindre känslig markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889 så får massorna nyttiggöras i sluttäckningen. Avgörandet har senare bekräftats genom MÖD 2008:6.

Delmålen inom ramen för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö uppnås alltså genom förhandlingar på europeisk och internationell nivå. Delmålen fungerar här i någon mån som förhandlingsstrategier; man bestämmer sig på nationell nivå vad man vill uppnå och förhandlar med detta som utgångspunkt. En annan sak som också är viktig att påpeka i sammanhanget är att föreskrifterna under 14 kap. MB ger reger- ingen – i den utsträckning det är godtagbart enligt EG-rätten – rätt att förbjuda och begränsa kemikalier och dess hantering.

Delmålet om kunskap föreslås utvidgas och preciseras, vilket naturligtvis gör det lättare att följa upp. Som tidigare anmärkts är kunskap i miljöbalkens mening en rättslig standard som ytterst fastställs genom rättstillämpningen.52 När det gäller majoriteten delmål bestäms i de enskilda fallen iakttagandet av vad man vill uppnå genom rättsligt bindande överenskommelser internationellt och inom EU och i någon del genom villkor i tillståndsbeslut. Genom att de föreslagna delmålen har gjort tydligare är de också i förekommande fall lättare att beakta. – För delmålet om efterbehandling är det uppenbart att detta måste följas upp i den regionala och lokala tillsynsplaneringen.

10.4.5 Skyddande ozonskikt

Arbetet bedrivs främst under Montreal-protokollet och dess svenska regelverk, förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Naturvårdsverket har bedömt att miljökvalitetsmålet kommer att klaras till 2020. Den svenska avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen är i stort genomförd med mindre undan- tag; undantagen rör sig om vissa användningsområden särskilt inom försvars- sektorn där det ännu inte finns acceptabla alternativ på marknaden. De största mängderna av ozonnedbrytande ämnen som finns kvar utgörs dock av isolerings- material i byggnader. En framtida rivning kommer att ställa krav på rivningslov och rivningsplaner inom ramen för plan- och bygglagen och med beaktande av avfallsförordningen (2001:1088). Anledning saknas att se närmare på miljökvali- tetsmålet med tillhörande delmål i förhållande till miljöbalken.

10.4.6 Säker strålmiljö

De säkerhetsfrågor som i första hand är aktuella regleras med stöd av special- lagstiftning på området och med föreskrifter från Strålsäkerhetsmyndigheten. Detta gäller såväl halterna radioaktiva ämnen som släpps ut från verksamheter och annan exponering som människan utsätts för. Vad gäller säkerheten i kärntekniska an-

52

läggningar har förhållandet mellan miljöbalken och säkerhetslagstiftningen på området klargjorts av MÖD, MÖD 2006:70. Målet rörde tillstånd till befintlig och utökad verksamhet vid Ringhals kärnkraftverk. Vad domstolarna hade att ta ställ- ning till var lämpligheten eller behovet av att med stöd av miljöbalken meddela villkor med anknytning till säkerheten, när den frågan särskilt regleras genom strål- skydds- och kärntekniklagstiftningen. Miljödomstolarna konstaterade att i den utsträckning verksamheten var underkastad föreskrifter från Strålskyddsinstitutet och Kärnkraftinspektionen saknades utrymme att i miljödomstolen meddela några villkor för verksamheten. Vad som däremot ansågs lämpligt att reglera med stöd av miljöbalken var prövotidsvillkor som rörde avvägningen mellan bästa möjliga teknik, såvitt gällde säkerhetshöjande åtgärder och de ekonomiska konsekvenserna av tekniskt möjliga lösningar. MÖD fastställde således miljödomstolens avgörande, att det ankom på Ringhals att utreda den närmare avvägningen med dess olika konsekvenser samt att bolaget skulle återkomma med redovisning av förslag till villkor som rörde kärnsäkerheten och strålskyddet. Därigenom skulle man enligt MÖD åstadkomma en slutavvägning mellan försiktighets- och rimlighetskraven. MÖD drog skiljelinjen mellan de olika regelkomplexen genom att framhålla att verksamheten mer i detalj reglerades av specialmyndigheternas föreskrifter medan miljödomstolens roll är att göra en generell avvägning mellan kostnad och nytta. Vidare pekade domstolen på att allmänheten får större insyn i och inflytande över beslutsprocessen genom förfarandet i miljödomstolen än om tillståndsfrågan rörande säkerheten skulle hanteras enbart genom speciallagstiftningen.

Mot den här angivna bakgrunden kan miljökvalitetsmålet knappast utvecklas längre med hjälp av miljöbalken. Detsamma gäller delmålen.

10.4.7 Ingen övergödning

Utsläpp av gödande ämnen till både luft och vatten sägs fortsätta att minska, men tillståndet i miljön har inte förbättrats i motsvarande grad. De största problemen finns i havsmiljön och värst drabbat är Egentliga Östersjön. Algblomningarna bedöms ha ökat i såväl antal som omfattning på grund av övergödningen. En viktig förutsättning för att senare nå målet är att samtliga länder inom HELCOM genom- för sina åtaganden enligt Baltic Sea Action Plan, BSAP.

Det faktum att större delen av belastningen på haven och skogsmarken kommer från andra länder, att återhämtningstiden är lång, att storskaliga naturliga processer påverkar närsaltsdynamiken samt att miljökvalitetsmålet anger en hög ambitions- nivå, innebär i praktiken att det troligen är omöjligt att nå målet till år 2020. Men samtidigt som tillståndet ännu inte visar någon storskalig förbättring minskar belastningen tydligt för utsläppen till både luft och vatten såväl i Sverige som i delar av Europa.53

De viktigaste faktorerna som påverkar möjligheterna att nå Ingen övergödning är jordbruket, skogsbruket, enskilda avlopp, kommunala avlopp, skogsindustrin

53

och fiskodling. Det internationella förhandlingsarbetet inom EU och inom de olika regionala havsmiljökonventionerna spelar också en stor roll.

Sverige har gjort mycket för att minska fosforutsläppen från punktkällor. Den nationella potentialen för ytterligare minskningar är begränsad. En del av framför- allt fosforutsläppen kommer emellertid från enskilda avlopp. I Sverige finns cirka 750 000 fastigheter med enskilda avloppsanläggningar varav drygt hälften betjänar permanenthushåll. De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen har varit bestämmelserna i hälsoskyddslagen (1982:1080) ”till skydd mot sanitär olägenhet” och kraven i miljöskyddslagen (1969:387). Men trots tydliga krav i miljöbalken och tidigare miljölagstiftning så uppfyller uppskatt- ningsvis 40 procent av de enskilda anläggningarna för permanentboende inte miljöbalkens och även miljöskyddslagens minimikrav: längre gående rening än slamavskiljning. Här återstår alltså mycket att göra och i fråga om enskilda avlopp kan de sägas vara särskilt lämpade att inordnas under lokala delmål.

När det gäller kväveföroreningar från jordbruket finns i miljöbalken och förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket regler om lagringskapacitet för stallgödsel, täckning av gödselbehållare och påfyllning under täckning samt regler för en viss andel höst- och vinterbevuxen mark (s.k. grön mark). I

Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket finns regler om begränsningar av tillförd mängd gödsel, spridningsregler samt detalje- rade regler om grön mark. I denna föreskrift, samt förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, ingår även de regler som gör att Sverige kan leva upp till nitratdirektivet. Sedan föregående fördjupade utvärdering har lagstiftningen förstärkts på ett antal punkter. De känsliga områdena, som beslutas enligt nitrat- direktivet, har utvidgats till att gälla även stora jordbruksområden kring Sveriges stora insjöar. En revidering av reglerna för spridningsareal har också skett. Högst 22 kg fosfor får tillföras per hektar spridningsareal och all spridningsareal måste användas. Även ammoniakutsläppen kan i stort hänföras till jordbruket. Delmålet om utsläpp av kväveoxider är gemensamt för övergödnings- och försurningsmålen.

Miljökvalitetsmålets innebörd har kompletterats med preciseringar för att underlätta uppföljningen och också för att kunna bedöma måluppfyllelse och åtgärdsbehov. Övergödning som orsakas i sjöar och vattendrag förutsätts åtgärdas genom de åtgärdsprogram som är under utarbetande hos respektive vattenmyndig- het enligt vattenförvaltningsförordningen. Här kommer de föreskrifter som utarbe- tas av vattenmyndigheterna att utgöra den operationalisering som bör innebära att delmålen i framtiden borde kunna knytas till vattenföreskrifternas miljökvalitets- krav. Som nämnts kan ambitionsnivån i fråga om enskilda avlopp komma till uttryck i lokala delmål. Kommunen har ett stort antal instrument att tillgripa för att begränsa avloppens miljöpåverkan. När det gäller utsläpp i övrigt till vatten bör med utgångspunkt i vattenmyndigheternas föreskrifter om vattenkvalitet delmål kunna utformas både på nationell och regional nivå.

Några avgöranden från MÖD kan spegla dagens rättsläge: MÖD 2007:5 Miljö- överdomstolen anser att det är angeläget att både minska det totala utsläppet av kväveoxider med hänsyn till bland annat deras försurande och gödande egenskaper,

och att begränsa halterna av kvävedioxid i Göteborgsregionen med hänsyn till hälsoeffekterna.

MÖD 2006:53 Tillstånd till utsläpp från en avloppsanläggning med en installe- rad vattentoalett var inte förenligt med miljöbalkens krav på en hållbar utveckling och det nationella miljömålet "Ingen övergödning". Därvid beaktades vad som skulle bli följden av en generell tillståndsgivning till liknande vattentoaletter på fastigheter belägna i skärgårdsområden med utsläpp till Östersjön.