Sett inom ramen för rättsordningen och särskilt miljöbalken visar att utmärkande för de fall då en verksamhet ifrågasätts med hänvisning till miljökvalitetsmål är då det är fråga om miljöfarlig verksamhet, alltså sådana verksamheter som föranleder miljöstörande utsläpp till omgivningen. Detta framstår som en naturlig ordning, därför att här vägs olika intressen mot varandra utifrån standardkrav och det är också för sådana frågor som miljöbalken typiskt sett tillämpas.
I den utsträckning miljödomstolar och andra beslutsorgan i sina avgöranden uttryckligen har hänvisat till miljökvalitetsmål beror det oftast på att någon miljö- myndighet under handläggningens gång har fört in frågan i argumentationen och att beslutsorganet har tvingats ta ställning till frågan. De rättsfall som redovisats under respektive miljökvalitetsmål visar att det aktuella miljökvalitetsmålet mycket väl kan ingå som underlag i en rättslig argumentering i de fall den färdriktning eller de ambitioner som speglas genom miljökvalitetsmål och delmål samtidigt ger uttryck för en inriktning som har stöd av miljöbalkens hänsynsregler och andra rättsregler som fyller ut dessa. Den rättsliga argumenteringen hos miljödomstolar och andra beslutsorganen utgår således från den utredning som parterna redovisat och denna utredning prövas mot normföreskrifterna. Miljökvalitetsmålens roll i detta sammanhang kan närmast ses som att det aktuella målet fungerar som förstärkningsargument eller bekräftelsefaktum. Beslutsorganet önskar förstärka eller i allt fall bekräfta att den bedömning man gjort ligger väl i linje med miljöpo- litiken. 55 Miljökvalitetsmålen får härigenom en karaktär som innebär att avgöran- det ges en miljöpolitisk legitimitet: rättstillämpning och miljöpolitik harmonierar. Man använder miljömålen när man behöver dem säger en av de intervjuade miljö- domarna och uttalandet redovisas som exempel på en inställning som tyder på att miljömålen i vissa fall kan stärka argumenten för den utgång som redan är bestämd (Dalhammar 2009 s. 24). Undantagsvis kan det dock vara möjligt att på ett mer framskjutet sätt använda utvalda miljökvalitetsmål på det enskilda ärendet. Det förutsätter då att verksamhetsutövarens utsläpp är betydande i förhållande till andra utsläpp, att miljökvalitetsnormer av något slag finns liksom att tydliga regionala mål och tillförlitliga resultat från miljöövervakningen finns att tillgå.56 När det gäller hur miljökvalitetsmålen skulle kunna användas i ett rättsligt sammanhang hänger den frågan samman med hur konkret målet är. Det är naturligtvis lättare att göra sådana mål mera konkreta där det finns siffror och värden att förhålla sig till.
55
”När det gäller miljödomstolarna var de intervjuade osäkra angående miljömålens betydelse för tillståndsvillkoren även i de fall man hänvisat till målen i domarna. En domare anförde att det är oerhört svårt – och ofta omöjligt att särskilja miljömålens ´tyngd´ från tyngden hos andra argument, när man ser utgången i ett ärende. I flera fall spelar miljömålen främst roll som ytterligare ett argument som stärker
allet.” Dalhammar & Wibeck 2009, s.31. utf
56
Det är svårt att se något klart mönster som förklarar varför miljömålen beaktades i vissa fall men inte i andra. Troligen har kunskap och motivation hos de som avgjort målet spelat in, samt huruvida parterna haft konkreta yrkanden som relaterat till tydliga miljömål, Dalhammar (2008) s. 63.
Miljörätten fungerar på samma sätt som i fastighetsrätten, nämligen beslutsorganet redovisar utåt att det här är fråga om ett öppet rättsligt system som mottar impulser utifrån. Det finns dock en avgörande skillnad mellan fastighetsrätten och miljörät- ten sätt att hämta impulser från respektive politikområden, nämligen att i fråga om fastighetsrätten gäller att de politiska besluten i form av planer och liknande som förs in i rättstillämpningen i enskilda mål och ärenden tillför saken något nytt i sak; detsamma kan inte sägas om miljökvalitetsmålen. Dessa knyter i första hand an till väl kända miljöproblem grundade på naturvetenskapliga bedömningar. Miljökvali- tetsmålen inklusive delmålen säger egentligen inget annat än att störningarna skall reduceras i viss omfattning eller att vissa områden och natur-typer skall skyddas och bevaras i viss omfattning.57 Det bör dock tilläggas att även i miljörätten har kommunala planer enligt plan- och bygglagen fått ett avgörande inflytande när det gäller lokaliseringen exempelvis var ett vindkraftverk får förläggas, MÖD
2005:66.58
Det sagda utesluter inte att miljökvalitetsmålen kan ha en plats i rättstillämp- ningen låta vara av något underordnad betydelse i rättskällehierarkin. Själva delmå- len bör alltså – vid sidan av vad som sagts om tillsynen - utformas som kvalitets- krav av en typ som kan användas vid tillståndsgivning och tillsyn. Miljökvalitets- målet Frisk luft visar hur sådana kvalitetskrav kan utformas. Här möts nämligen rättsligt utformade standards i form av miljökvalitetsnormer med miljöpolitiska standards i form av delmål, delmål utformade på samma sätt som kvalitetsnormer- na men med något högre ambitionsnivå.
Det är i detta sammanhang värt att understryka vikten av att miljömyndig- heterna tillför prövningsmyndigheten allt det faktiska underlag som behövs inte bara i muntlig form utan också genom skriftlig dokumentation. Det är naturligtvis viktigt att argumentationen sker utifrån rättsliga utgångspunkter där den eller de myndigheter som i ett tillståndsärende driver miljöfrågorna med utgångspunkt i 1 och 2 kap. MB och som en del av argumentationen visar på eventuellt förekom- mande delmål och dess relevans i sammanhanget.59 På samma sätt kan det förhålla sig i ett tillsynsärende.
57
I den mån man är okunnig om problemen, beskriver naturligtvis miljökvalitetsmål och delmål något nytt; problem som man inte kände till. Objektivt sätt tillför dock inte själva formuleringen av målet eller
lmålet nya kunskaper, låt vara att det kan bygga på nya kunskaper. de
58
Om översiktsplanens betydelse se också MÖD 2008:41. I MÖD 2009:4 var fråga om vilken betydelse för prövningen den omständigheten hade, att lokaliseringen av en gruppstation med vindkraftverk stred mot en av kommunen antagen vindkraftspolicy, men inte mot översiktsplanen. Miljööverdomstolen konstaterade att en översiktsplan är ett viktigt dokument vid lokaliseringsprövningen, men att kommu- nens allmänna vindkraftspolicy i princip inte har större tyngd än ett yttrande från kommunen. Avgöran- det kan nog också sägas spegla betydelsen av skillnaden i rättsligt hänseende mellan en kommunal
ersiktsplan och kommunala miljömål. öv
59
”Miljömålsrådet anser att miljökvalitetsmålen i större omfattning bör kunna tjäna som vägledning vid tillämpningen av miljöbalken. Det förutsätter att domstolarna får stöd i sin argumentation frän berörda myndigheter”. Miljömålen – nu är det bråttom. Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 s. 68.
RÄTTSFALL SOM OMNÄMNS I TEXTEN Högsta domstolen NJA 2004 s. 421 NJA 2006 s. 310 Regeringsrätten RÅ 2005 ref. 44 Miljööverdomstolen MÖD 2004:29 MÖD 2004:35 MÖD 2005:10 MÖD 2005:66 MÖD 2006:11 MÖD 2006:28 MÖD 206:29 MÖD 2006:40 MÖD 2006:53 MÖD 2006:70 MÖD 2007:4 MÖD 2007:5 MÖD 2007:7 MÖD 2007:12 MÖD 2007:16 MÖD 2007:29 MÖD 2007:55 MÖD 2008:6 MÖD 2008:35 MÖD 2008:40 MÖD 2008:41 MÖD 2009:4